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“長江十年禁漁”政策執(zhí)行過程中的退捕漁民權益保障——基于實證調研的案例研究
唐賢興 潘婷 宋菁菁 彭優(yōu)樂
摘要：2023年是“長江十年禁漁”政策執(zhí)行中“三年強基礎”的最后一年。作為十年禁漁政策能否得到順利執(zhí)行的一個關鍵主題，切實保障退捕漁民的生存、生活和發(fā)展等方面的權益，對于順利推進長江生態(tài)保護、實現(xiàn)漁業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。以過去兩年的基礎性工作為基礎，各地2023年的禁漁工作在完善社會保障、拓寬就業(yè)渠道、發(fā)展特色產業(yè)、加強技能培訓等方面取得了顯著進展，較好地完成和鞏固了退捕漁民的轉產、安置和保障工作的成果，獲得了當?shù)赝瞬稘O民的理解和支持。當然，制約退捕漁民權益保障的因素依然存在，各地下一步禁漁政策的執(zhí)行要重點關注退捕漁民人權保障的可持續(xù)性。
關鍵詞：退捕漁民 退捕漁民權益 生存權 發(fā)展權 “長江十年禁漁”
一、政策背景和案例設計
“長江十年禁漁”政策執(zhí)行，是指2021年開始的全面禁漁“持久戰(zhàn)”階段的禁漁政策。根據(jù)中央的政策設計，前三年的主要任務是“強基礎”，從2024年開始進入常態(tài)化的運行階段。2023年是“三年強基礎”的最后一年，對于退捕漁民的權益保障而言，也是最關鍵的一年。如何保障退捕漁民的生計是一個事關權利（人權）的問題。然而，這個群體的數(shù)量規(guī)模甚巨，各地的資源狀況、基礎條件和政府能力的差異也較大，因此，政策執(zhí)行存在著較大的難度。
為了對退捕漁民的權益保障工作進行較為全面的評估，本課題在實地調查的基礎上，采取了案例分析的方法。實地調查的地點，分別選取長江上游的貴州省和重慶市、長江中游的江西省、以及長江下游的安徽省等一些代表性的地區(qū)。在每一個調研地方，調研方式包括座談會、個別訪談、現(xiàn)場考察、搜集文書數(shù)據(jù)等，整個調研過程持續(xù)了近三個月時間。
二、退捕漁民權益保障：各地的典型措施
（一）保障政策的變化與發(fā)展
各地退捕漁民的權益保障政策執(zhí)行在2023年左右經(jīng)歷了變化。初期主要圍繞建檔立卡、落實補償資金、轉產安置、社會保障、后續(xù)幫扶等方面展開，目標是要實現(xiàn)“退得出、穩(wěn)得住”。大約從2022年5月開始，各地政策措施逐漸強調問題導向和效果導向，注重梳理安置保障工作中存在的問題，并有針對性地調整政策重點，旨在強化就業(yè)幫扶的針對性，并提升技能培訓的有效性。在這樣的背景和要求下，各地的相關保障政策更加關注建立漁民安置保障工作的長效機制，強調建立防范退捕漁民返貧致貧的長效機制，并運用財政金融手段提高社會保障水平，同時加強了社會各界聯(lián)動以增加漁民生計機會。具體而言，退捕漁民權益保障工作大致分為社會保障、就業(yè)幫扶、技能培訓、特色產業(yè)四大方面。
（二）保障機制的具體內容
一是社會保障兜底。社會保障制度將生活特別困難、患有重大疾病、無就業(yè)能力的退捕漁民納入幫扶政策和社會救助體系，對于防止退捕漁民返貧、兜牢保障底線具有基礎性意義。各地的具體措施是精準建檔立卡、落實補償資金和分類補助參保。典型案例有江西省九江市的退捕船網(wǎng)工具回收處置工作。
二是就業(yè)幫扶為先。就業(yè)幫扶旨在順利完成漁民的轉產就業(yè)，而退捕漁民的社會學特征則給地方政府的就業(yè)幫扶工作帶來了挑戰(zhàn)。各地主要措施包括信息管理、政策宣傳以及就業(yè)推薦。典型案例有江西省南昌縣漁民的轉崗就業(yè)工作。
三是技能培訓為要。技能培訓旨在提升退捕漁民的自我發(fā)展能力，使其能自力更生。這是幫扶理念由“外部輸血”到“自主造血”的轉變。各地主要舉措包括培訓宣傳、職業(yè)指導和創(chuàng)業(yè)扶持。典型案例有安徽省東至縣推進的“捕轉養(yǎng)”發(fā)展。
四是因地制宜發(fā)展特色產業(yè)。這是精準把握退捕漁民權益保障的最根本途徑。各地在禁捕退捕專業(yè)漁村實施“一村一策”產業(yè)建設，堅持“開源”與“挖潛”相結合，將專業(yè)漁村產業(yè)發(fā)展與當?shù)氐漠a業(yè)方向和群眾實際需求相結合。典型案例有江西都昌縣西源鄉(xiāng)創(chuàng)新的合作社形式。
三、退捕漁民權益保障的成效：基于人權視角的初步評估
（一）轉產就業(yè)：安置保障工作取得顯著成效
長江流域退捕水域共涉及14個?。ㄊ校?14個地級行政區(qū)，其中青海、甘肅、陜西、河南四個省只有禁捕執(zhí)法管理任務，沒有需要退捕的合法漁船；其余10個?。ㄊ校?、101個地級行政區(qū)、460個縣級行政區(qū)，涉及合法持證漁船113262艘、漁民278287人。“三年強基礎”階段的政策執(zhí)行成效顯著，各地全面完成了漁民漁船的退捕任務，退捕漁民就業(yè)率接近100%。各地轉產就業(yè)的形式多樣。
（二）技能培訓：提升退捕漁民市場適應力
在就業(yè)幫扶和技能培訓方面，各地舉辦的職業(yè)技能培訓，顯著提高了退捕漁民及其他求職者的就業(yè)機會和市場適應能力。培訓具有較高的參與度和覆蓋率，在調研各地有平均45%的退捕漁民參與職業(yè)技能培訓，涉及家政、餐飲、電子商務等多個行業(yè)。此外，各地還通過提供創(chuàng)業(yè)擔保貸款和培訓補貼等經(jīng)濟支持，有效地降低了退捕漁民的創(chuàng)業(yè)門檻，增強了他們的市場適應能力。
（三）兜底社會保障：綜合補助促進漁民權益保障
截至2022年底，中央和地方累積落實補償補助資金269.98億元，用于退捕漁民安置，累計支出補償補助資金237.91億元。各地符合條件的漁民均已納入低保、社保、醫(yī)保等社會保障體系，取得了實質性成果。
（四）發(fā)展特色產業(yè)：從“捕魚人”到“養(yǎng)魚人”“農業(yè)人”的轉變
在退捕漁民轉產安置中，各地充分發(fā)揮漁村特有的自然資源和漁民自身的特長等優(yōu)勢，指導發(fā)展綠色生態(tài)種養(yǎng)、水產加工運銷、休閑漁業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等產業(yè)。漁業(yè)項目和農業(yè)產業(yè)項目的發(fā)展讓傳統(tǒng)漁民實現(xiàn)了從“捕魚人”到“養(yǎng)魚人”“農業(yè)人”的轉變。
（五）退捕漁民權益保障：人權的含義與意義
就政策內容和實現(xiàn)政策目標的方式而言，有關退捕漁民的生計保障工作可以被視為一個“基于權利路徑”（rights-based approach）的政策過程。第一，政策文件中雖然沒有明確提及“人權”和“權利”等字眼，但對“生計保障”的強調，足以表明國家和政府對退捕漁民權益的重視。第二，退捕漁民的生計保障不僅著眼于當前，更注重未來長期的目標。在這里，國家和地方政府都十分強調提高退捕漁民的生存和發(fā)展能力的重要性。第三，在保障退捕漁民的權益方面，各地政府采取了多樣性的路徑和方法，凸顯了中國式人權保障的特點和優(yōu)勢，既著眼于當下退捕漁民的生計和生存，又立足于退捕漁民的長遠發(fā)展，將民生權利嵌入整個民生建設過程之中。
四、一份基于權利路徑的問題和優(yōu)化清單
（一）問題清單
人權視角下的退捕漁民權益的長期保障，存在不少結構性的難題。一是社會保障遇到了資源不足的困境。退捕漁民的可持續(xù)社會保障工作存在一定的資金缺口，需要政府長期的資源投入。同時，由于區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平不同、資源稟賦分布不均而導致的社會保障公平性問題也會影響退捕漁民的獲得感。二是就業(yè)穩(wěn)定性和就業(yè)質量有待提高。調研發(fā)現(xiàn)，退捕漁民群體存在的社會性特征對就業(yè)安排和就業(yè)質量構成了制約，導致就業(yè)崗位層次與收入較低。加之漁民轉產就業(yè)基本上是依靠政府，部分退捕漁民在新的職業(yè)領域缺乏信心和相關技能，就業(yè)的自主性不強。同時，被納入就業(yè)范疇的靈活就業(yè)、務農、自主創(chuàng)業(yè)等形式都存在就業(yè)質量不穩(wěn)定的問題。三是產業(yè)發(fā)展的困境。大多數(shù)禁漁地區(qū)原先的產業(yè)基礎薄弱，在那些以漁業(yè)為主要產業(yè)的地方，禁漁之后的產業(yè)結構轉型面臨困難。與此同時，在政策引導之下不同地區(qū)、不同村莊急于模仿先進經(jīng)驗，主要發(fā)展特色農業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，同類漁村產業(yè)同質化現(xiàn)象突出。
（二）政策優(yōu)化的清單
在“長江十年禁漁”政策執(zhí)行中，需要基于權利路徑的政策優(yōu)化以期后續(xù)的政策執(zhí)行產生可持續(xù)性的政策效應。
一是以“分類施策+動態(tài)調整”為核心完成“退的出”。這就要求各省考慮到政策的公平性問題，避免省份之間差異太大所導致的漁民攀比與不平衡心理。同時各地應深入摸排漁民的實際情況，避免“一刀切”規(guī)定，結合實際因素制定更有針對性的轉產轉業(yè)方案。在此基礎上，可運用大數(shù)據(jù)技術建立退捕漁民風險動態(tài)監(jiān)測平臺，階段性評估其轉產就業(yè)渠道、在崗穩(wěn)崗狀態(tài)及收入變化等情況，保障政策的持續(xù)穩(wěn)定性。
二是以“政府兜底+遮風擋雨”為核心做到“有保障”。一方面，完善社會保障體系應是一項基本建設，是發(fā)揮政府兜底作用的重中之重。另一方面，要提高社會保障的精準性，需針對不同類別的漁民給予不同的保障側重。與此同時，也應注重其他公共服務的跟進。重點關注貧困、老年、患病等漁民群體，做好相應的醫(yī)療、養(yǎng)老服務，為漁民子女提供教育保障。
三是以“授之以魚+授之以漁”為核心實現(xiàn)“穩(wěn)得住”。要破解“靠山吃山靠水吃水”難題，注意“授之以魚”和“授之以漁”相結合，在已有措施基礎上，可以通過強化精準就業(yè)幫扶、發(fā)展親水型產業(yè)、發(fā)展壯大農村集體經(jīng)濟等方式降低漁民對社會救助等福利政策的依賴度。
四是以“自我發(fā)展+因材施教”為核心達到“能發(fā)展”。從政策的時間維度上說，退得出、有保障、穩(wěn)得住是短期取向型對策，長久之計應該是激發(fā)退捕漁民致富的內生動力，培養(yǎng)自我發(fā)展能力。這就需要提升政府技能培訓的針對性，可以通過購買服務等多種形式，充分發(fā)揮社會機構和社會企業(yè)的積極作用，確保長江流域禁漁退捕后漁民發(fā)展代際可持續(xù)。
作者簡介：唐賢興，復旦大學國際關系與公共事務學院教授、博士生導師，復旦大學人權研究中心副主任；潘婷，復旦大學國際關系與公共事務學院博士研究生；宋菁菁，復旦大學國際關系與公共事務學院碩士研究生；彭優(yōu)樂，復旦大學國際關系與公共事務學院碩士研究生。課題組調研人員還有：卞菲、唐曼、葉靜、邵翠櫻、劉展余、肖遙。貴州財經(jīng)大學田恒副教授、重慶行政學院戴志穎教授參與了部分地區(qū)的調研。
來源：《中國人權事業(yè)發(fā)展報告（2024）》
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