城鎮(zhèn)化是人口持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚的過程，它是世界各國工業(yè)化進程中經歷的歷史階段，也是我國經濟社會發(fā)展的必然趨勢。中共十八大報告提出，“要推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調”，走“中國特色”新型城鎮(zhèn)化道路。李克強總理也多次強調城鎮(zhèn)化是未來中國經濟增長的動力，是擴大內需的最大潛力。從我國憲法確認的“尊重和保障人權”的角度來看，推進城鎮(zhèn)化，核心就是推進人的城鎮(zhèn)化，本質上體現(xiàn)的是一種身份平等和權利平等，根本目的在于維護最廣大人民群眾的切身利益，使城鎮(zhèn)化更多更公平地惠及人民，造福子孫后代。
一、我國城鎮(zhèn)化過程中人權保障的內容
城鎮(zhèn)化作為一種廣闊深刻的社會大變遷，對人們生活的影響是巨大的。農村人口在城鎮(zhèn)化過程中，如何實現(xiàn)其政治權利、經濟權利、社會權利和文化權利的保障是現(xiàn)階段我國“尊重和保障人權”的重要內容。
首先是保障遷徙自由和居住自由的權利。“遷徙權是市場經濟和人權意識發(fā)展到一定程度的必然產物。在法制統(tǒng)一的國家里，它是公民權的題中應有之意，因而應當受到憲法的保障。”①在我國城鎮(zhèn)化過程中，大量的農村流動人口進入大中城市和沿海發(fā)達地區(qū)，然而長期實行的戶籍制度使得農民本身很難平等公正地享受到改革成果。要改變這種狀況首先應當保護農民的遷徙自由權，因為“農民工與城市居民的不平等主要源于遷徙自由權的限制。”②
其次是消除身份、就業(yè)和教育的不平等對待。與農民身份密切相關的戶籍制度已成為批判歧視性制度安排的眾矢之的。誠然，作為計劃經濟的產物，戶籍制度并不是單純針對農民的權利限制，但農民所遭受的普遍性的權利剝奪，則主要立基于這一制度安排。廣大農民工來到城市，以打工為主要就業(yè)方式，但需要登記辦理的證、卡繁多，費用較高，這些不合理的限制性做法，對社會產生了極為不良的導向。在城鄉(xiāng)二元結構的制度安排下，城市打工者子女教育受到種種限制，無法與城市戶籍人口子女教育實現(xiàn)平等對待。
再次是保障農民的土地使用權利與失地農民的補償安置。土地是廣大農民群眾的最重要的物質生產資料，城鎮(zhèn)化不能以剝奪農民土地使用權為代價，在協(xié)調好國家利益和集體利益的前提下，農民可以通過自己的勞動或市場交換行為逐步建設城鎮(zhèn)，城市居民或開發(fā)商也有自由和農民或村民自治組織自愿達成互惠交易。此外，被征地農民的補償安置成為人權保障的重要內容。城鎮(zhèn)化過程中的失地農民徘徊在城市的邊緣，很可能會形成一個新的弱勢群體。失地農民面臨多種選擇和挑戰(zhàn)，要防止一部分人由于沒把握好身分轉變，成為無土地、無就業(yè)崗位、無生活保障的“三無”農民?。
第四是勞動權利的保障。勞動權是人的一項基本權利。在我國城鎮(zhèn)化過程中，大量農村勞動力涌入城市，但轉移人口在工作選擇權方面，面臨種種窘境，一些部門和行業(yè)把農民工排除在外。一些企業(yè)沒有實現(xiàn)同工同酬，農民工報酬權利受到侵害。另外，城鎮(zhèn)化過程中，農民工的休息權在很多地方難以保證；勞動工作場所衛(wèi)生條件比較差，沒有平等的接受培訓權利；在崗位晉升方面受到制約等。
最后是保障城市房屋拆遷中被拆遷人權利。住房問題是當前我國老百姓最為關注的熱點問題之一，直接關系到群眾的基本權利。國家是保障人民群眾“住房權利”的義務主體。國家應當充分尊重房屋所有者的物權，未有正當事由、合法程序和適當補償不能拒絕所有權者對房屋所占國有土地使用的自動續(xù)期。③近年來，在城市化過程中，房屋拆遷中被拆遷人權利保護問題日益凸顯。城市化過程中，房屋被拆遷人處于弱勢，其權益很容易受到侵害。以野蠻拆遷為代表的違法拆遷，補償安置資金不到位，拆遷安置方案不落實，都會使房屋拆遷缺乏監(jiān)管等，都會使被拆遷人的合法權益受到嚴重侵害。
二、我國城鎮(zhèn)化進程中保障人權的具體措施
城鎮(zhèn)化是當前我國經濟社會發(fā)展的必然趨勢，也是巨大的經濟增長點。在城鎮(zhèn)化過程中如何保障各階層的基本權利，是一個需要深入研討的問題。筆者提出以下建議。
第一，人是城鎮(zhèn)的主體，物是城鎮(zhèn)的載體，在城鎮(zhèn)化過程中要始終堅持以人為本。我國城鎮(zhèn)化道路與群眾人權保障密不可分，二者相互促進，相互影響，相互作用。城鎮(zhèn)化過程中的產業(yè)、公共基礎設施等一切物的要素，都是為了滿足人的需求，必須把創(chuàng)造良好宜居樂業(yè)的環(huán)境作為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃工作的出發(fā)點和落腳點。城鎮(zhèn)化中的農業(yè)轉移人口來到城市追尋自己的夢想，實現(xiàn)市民化夢想是自身的一項權利。城鎮(zhèn)化進程實質上就是讓更多轉移中的農業(yè)人口成為享受幸福生活的市民過程，不僅城鎮(zhèn)市民有實現(xiàn)追求幸福的權利，而且農村轉移人口市民化后也能獲得同樣的幸福感受，這就是以人為本的新型城鎮(zhèn)化的最終體現(xiàn)。
第二，城鎮(zhèn)化過程中的城市規(guī)劃設計、城市建設布局要充分體現(xiàn)人權平等的觀念。如同發(fā)展經濟是為人民服務一樣，城市建設也是為人民服務的，所以城市建設過程中應當尊重人民的意愿，按照人民的意愿規(guī)劃和布局。城市的規(guī)劃建設是一個整體的思路，它不可能完全只靠政府和法律，因此應充分調動社會組織和廣大市民積極參與。在城鎮(zhèn)化過程中，尤其要注重保持城市的歷史文化特色，體現(xiàn)人文關懷。在城市規(guī)劃中，要適當安排公用設施，讓市民有充分的休閑娛樂場所。要注重城市物業(yè)管理，建立人文社區(qū)。要防止城市化過程中出現(xiàn)貧民區(qū)和富人區(qū)的雙結構居住區(qū)。城市交通建設布局中，要切實維護好市民的路權，加大對弱勢群體的交通補貼力度。
第三，加快改革現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元結構中諸多制約人權發(fā)展的限制性因素，切實保障弱勢群體的各項權利。對于現(xiàn)行的一些不合理社會管理制度，要進行改革，確保公民權利實質上的平等。要加快戶籍制度的改革，保障公民遷徙和居住的自由，消除附加在戶口上的城鄉(xiāng)居民權利不平等的制度，把常住人口納入地方公共服務的范圍，納入政府教育的日常管理。打破城鄉(xiāng)分割、區(qū)域封閉，實行以固定住所和穩(wěn)定收人為依據申報城鎮(zhèn)戶口的政策。
第四，盡快改變社會保障、勞動權利、居住權利等多方面歧視性的差別待遇。人的尊嚴是人權的最重要內容之一，城鎮(zhèn)化過程中的轉移人口來到城市，享受同等的市民待遇是一項基本權利。要加快通過立法的方式建立專門的以反歧視為目的的平等權利保障機構或職能更寬泛的人權保障機構。根據轉移人口中弱勢群體權利受到侵害或者難以實現(xiàn)的具體情況，健全權利救濟體系，構建司法、行政、社會等網絡格局救濟途徑。
第五，重點解決好城鎮(zhèn)化過程中失地農民的人權保障問題。失地農民的權利保障問題，關系到社會發(fā)展和穩(wěn)定大局。要逐步建立農地征用規(guī)范化、經濟補償有依據、基本生活有保障、農民就業(yè)有崗位的權益保護長效機制。完善相關的法律、法規(guī)，促進農地征用規(guī)范化；加快建立失地補償市場機制，確保失地農民經濟補償有依據；健全和完善保障機制，力求做到失地農民生活有保障；積極開拓多種安置途徑，確保失地農民就業(yè)有崗位。
第六，著力解決好城鎮(zhèn)化過程中房屋被拆遷人的權益保護問題。隨著各地城鎮(zhèn)化力度不斷加大，城市房屋拆遷所引起的裁決、復議、訴訟及信訪呈上升趨勢，因此，必須依法規(guī)范管理城市房屋拆遷安置工作，更好地保護被拆遷人的合法權益。加強對被拆遷人合法權利的立法保障、行政救濟和司法救濟，要嚴格設定發(fā)放拆遷許可的條件，加強對拆遷人實施拆遷許可的監(jiān)管。開發(fā)商要主動承擔起社會責任，對弱勢群體進行經濟救濟。要進一步完善拆遷房屋價格評估制度，保障被拆遷戶的利益。
第七，在城鎮(zhèn)化過程中，要切實保障人民群眾的文化權和環(huán)境權。在城鎮(zhèn)化過程中，要加快文化場所建設，提升基層公共文化服務水平，切實維護好被轉移人口的文化權益。要切實轉變城市環(huán)境管理理念，確立環(huán)境人權價值觀。保護公民環(huán)境權，不僅在于公正有效地處理關于侵害環(huán)境權的民事糾紛，還在于治理環(huán)境，優(yōu)化公民生存空間。
最后，在城鎮(zhèn)化過程中，政府要有所作為，保障群眾“住有所居”。要從宏觀上調控房地產市場，嚴厲打擊囤積土地的行為，嚴厲打擊炒房的投機行為。要加強住房建設，特別是保障性住房和廉租住房建設，提升居住品質，加快解決城鎮(zhèn)居民基本住房問題和農村困難群眾住房安全問題，建立健全基本住房保障制度，使“居者有其屋”。完善城市服務功能，加快對“城中村”、城鄉(xiāng)接合部的改造，降低中心城區(qū)過高的人口密度，增加公共綠地。
三、結論
城鎮(zhèn)化作為社會經濟增長和階層結構變遷的社會現(xiàn)象，要本著對人權價值的理解和尊重，通過科學有效的制度設計安排，激發(fā)生產要素聚集，漸進式地實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。由于歷史、政策、制度等各方面的原因，我國城鎮(zhèn)化過程中，在人權保障方面存在一些不可忽視的問題，這些問題只有隨著經濟的發(fā)展才能逐漸得以解決。只有在一定發(fā)達的生產力基礎上，人的生存發(fā)展權、社會保障權、文化教育權等才能夠充分得以保障。
以人為本的城鎮(zhèn)化要在充分體現(xiàn)“尊重和保障人權”的基礎上，構筑科學合理的城市空間格局。在中國體制環(huán)境下，唯有通過國家頂層的科學設計，注重對全體公民尤其是城鎮(zhèn)化進程中處于弱勢地位的城市農民、農民工等基本權利的保障，加以其他部門法等各環(huán)節(jié)的配合，才能有效實現(xiàn)城鎮(zhèn)化進程中各階層群眾的權利保障。
(作者系北京市社科院外國所副所長、副研究員、博士。)
注釋：
?、?張千帆：《北大法律評論》，2005 第 6 卷，第二輯。
?、?才鳳敏、楊莉遷：《遷徙自由權與農民工權益保護研究》，《農業(yè)考古》，2010年第3期。
?、?汪志飛：《當代中國城市住房問題的人權法思考》，《法學與實踐》，2010年第2期。
京公網安備 11010102003980號