一、國家人權(quán)機構(gòu)研討會和研究課題
我國大陸地區(qū)學術界對國家人權(quán)機構(gòu)的關注和研究起始于2003年2月。2004年10月16至17日，中國政法大學在山東青島市舉辦了題為“國家人權(quán)保障機構(gòu)研究”國際研討會。會議邀請了澳大利亞、南非和加拿大的專家介紹了亞太地區(qū)以及南非和加拿大國家人權(quán)委員會的基本情況。在討論階段，中方專家對在中國設立國家人權(quán)機構(gòu)進行了分析和探討。
從2004年青島研討會上的發(fā)言來看，當時大家對國家人權(quán)機構(gòu)的性質(zhì)存在一些誤解。比如，一些專家將此類機構(gòu)與議會下屬的人權(quán)委員會看作是同一類機構(gòu)。但對照“巴黎原則”（關于促進和保護人權(quán)的國家機構(gòu)的地位的原則），我們發(fā)現(xiàn)議會下屬的人權(quán)委員會的職能會受到很大的局限，不具有廣泛的促進和保護人權(quán)的職權(quán)。比如，這類機構(gòu)肯定不從事人權(quán)教育工作。此外，某些政府部門內(nèi)設的人權(quán)保護機構(gòu)也不是“巴黎原則”所指的國家機構(gòu)，因為這些機構(gòu)不能獨立于政府之外。在理想的狀態(tài)下，如果政府內(nèi)部有專設機構(gòu)，議會當中還有專門的委員會，同時還有依法設立的國家人權(quán)機構(gòu)，那么人權(quán)保護工作肯定會得到長足的發(fā)展。
在瑞典國際發(fā)展署的資助下，從2004年到2008年期間，中國政法大學在北京舉辦了數(shù)次類似在青島舉辦的研討會，聽取各方專家和學者對設立國家人權(quán)機構(gòu)的意見。2007年至2008年間，課題組成員還專門參訪了泰國和韓國國家人權(quán)委員會。在這些活動的基礎上，中國政法大學校長徐顯明教授帶領課題組撰寫了《中國設立國家人權(quán)機構(gòu)的可行性報告》及其相關立法草案。2007年10月，課題組全體成員在瑞典羅爾•瓦倫堡人權(quán)與人道主義法研究所全面討論了上述報告和立法草案，雙方?jīng)Q定向瑞典國際發(fā)展署正式申報國家人權(quán)機構(gòu)的課題。2008年初課題獲得正式批準。
在項目的申報階段，雙方用了三個月，反復研討計劃的各個環(huán)節(jié)，確保所有活動安排之間具有連續(xù)性，并能夠取得一定的成效。首先，結(jié)合大學科研的特點，組成專家講師團，重點推進國家人權(quán)機構(gòu)的推廣工作。課題組在西北、華東、華南、華北地區(qū)選取了六所高校，舉辦有關國家人權(quán)機構(gòu)的系列講座。講師團由徐顯明帶隊，邀請國內(nèi)外專家學者，向廣大師生普及人權(quán)的國際和國內(nèi)保護的基礎理論，并介紹國家人權(quán)機構(gòu)的基本情況。此外，課題組還從2009年開始，在中國政法大學舉辦為期兩周的人權(quán)暑期班，免費向國內(nèi)40多所高校師生開放。至今，已經(jīng)有上千名大學生接受上述培訓，對國家人權(quán)機構(gòu)的基本情況有所了解。自2011年始，課題組將此類培訓引進了山東、河南兩省法院的培訓課堂。三級人民法院的法官在了解了國家人權(quán)機構(gòu)的運轉(zhuǎn)情況介紹后，普遍認為如果中國設立國家人權(quán)機構(gòu)，將能夠與司法機構(gòu)之間產(chǎn)生良性互動，推動司法文明發(fā)展。
在宣講國家人權(quán)機構(gòu)的同時，課題組對國家人權(quán)機構(gòu)與政府、議會、司法機關等其它國家機關之間的關系進行了梳理和界定；詳細地研究了國家人權(quán)機構(gòu)應該具備的職能和權(quán)力；分析了國家人權(quán)機構(gòu)與聯(lián)合國、非政府組織之間可能存在的關系；考察了國家人權(quán)機構(gòu)國際和區(qū)域協(xié)調(diào)機制的運轉(zhuǎn)模式等。在上述研究中，課題組發(fā)現(xiàn)國家人權(quán)機構(gòu)可以在現(xiàn)有人權(quán)保護機制的基礎上，更進一步推動和促進人權(quán)事業(yè)的發(fā)展。這種機構(gòu)不是替代原有的機制，而是對現(xiàn)有機制的補充和完善。獨立的國家人權(quán)機構(gòu)與現(xiàn)有的政黨制度之間不存在矛盾，因為國家人權(quán)機構(gòu)依據(jù)各國批準和加入的國際人權(quán)條約，向國內(nèi)的立法、行政和司法機關提供建議和咨詢。它的所有活動由產(chǎn)生該機構(gòu)的法律授權(quán)，完全在憲法和法律規(guī)定的框架下運轉(zhuǎn)。
二、國內(nèi)學術界對國家人權(quán)機構(gòu)的研究成果
近年來，我國學術界對國家人權(quán)機構(gòu)的研究從無到有、由淺至深逐漸發(fā)展，相關研究課題覆蓋國家人權(quán)機構(gòu)萌生以及發(fā)展歷程、國家人權(quán)機構(gòu)職能及作用、國家人權(quán)機構(gòu)與其他國家職能部門間關系、國際人權(quán)機構(gòu)的國內(nèi)立法依據(jù)，以及對其他國家及地區(qū)人權(quán)機構(gòu)的比較性研究等方面。
主要研究成果包括：萬鄂湘教授所著的《論國家人權(quán)機構(gòu)與司法機關之間的關系》，徐顯明教授所著《試論設立國家人權(quán)機構(gòu)的必要性》，韓大元教授所著《國家人權(quán)保護義務以及國家人權(quán)機構(gòu)的功能》，齊延平教授所著《國家人權(quán)保障責任與國家人權(quán)機構(gòu)的建立》、《亞太各國國家人權(quán)機構(gòu)人權(quán)侵害申訴調(diào)查職能比較分析》等文，張偉教授所著《試論國家人權(quán)機構(gòu)特征》、《試析設立國家人權(quán)機構(gòu)的國內(nèi)法依據(jù)》等。這些論文對國家人權(quán)機構(gòu)的產(chǎn)生及發(fā)展歷史、相關立法依據(jù)、人權(quán)保護職能以及與相關國家機構(gòu)的關系進行了系統(tǒng)論述。中國人權(quán)研究會2007年編纂出版的《人權(quán)與和諧世界》一書，徐顯明教授編纂的《人權(quán)研究》第4、6、7卷中相關文章以及中國政法大學2010年出版發(fā)行的《國家人權(quán)機構(gòu)研究》，對國家人權(quán)機構(gòu)的淵源、發(fā)展歷程、職能作用以及對于人權(quán)保護的重要意義進行了全面介紹。
中國人權(quán)研究會2011年組織編撰的《國家人權(quán)機構(gòu)總覽》一書，是我國第一本全面介紹各國國家人權(quán)機構(gòu)情況的權(quán)威工具書，也是現(xiàn)今世界上對各國國家人權(quán)機構(gòu)進行全景式介紹的最完整的著作。目前，全世界已有116個國家和地區(qū)建立了國家人權(quán)機構(gòu)，《國家人權(quán)機構(gòu)總覽》收錄了其中已向聯(lián)合國國家人權(quán)機構(gòu)認證小組申請認證的89個國家和地區(qū)的人權(quán)機構(gòu)?！秶胰藱?quán)機構(gòu)總覽》不僅對每一個國家人權(quán)機構(gòu)的歷史、設置、職能、類型、認證等情況進行了具體介紹，而且對全球國家人權(quán)機構(gòu)的發(fā)展歷史及各大洲國家人權(quán)機構(gòu)的發(fā)展狀況進行了全面的述評，對于從事人權(quán)領域研究具有重要的參考價值。
此外，北京大學、人民大學、山東大學、中國政法大學等高校涌現(xiàn)出了一批以國家人權(quán)機構(gòu)為研究對象的博士和碩士論文。
三、關于設立國家人權(quán)機構(gòu)的幾點建議
總體來講，目前國內(nèi)學術界對國家人權(quán)機構(gòu)的研究持肯定態(tài)度。但是，是否需要設立以及怎么設立中國的國家人權(quán)機構(gòu)則需要最高層面的政治考量。從已經(jīng)設立國家人權(quán)機構(gòu)國家的經(jīng)驗來看，國際社會對其實際表現(xiàn)也評價不一。其中，最難辦的是如何協(xié)調(diào)國家人權(quán)機構(gòu)與政府之間的關系，這個問題在兩黨制和多黨制國家中尤其突出。國家人權(quán)機構(gòu)如果對政府提出批評，會極大地影響政府選票。當權(quán)的政府因而會對國家人權(quán)機構(gòu)本身或是其相關領導采取措施，迫使其減少對政府的監(jiān)督。
聯(lián)合國“巴黎原則”鼓勵各國從本國的實際情況出發(fā)，規(guī)劃和設計國家人權(quán)機構(gòu)。在此基礎上，筆者建議中國在考慮設立國家人權(quán)機構(gòu)的過程中，應特別注意以下五個方面的問題。
認真對待籌備工作。設立國家人權(quán)機構(gòu)的過程對于保障機構(gòu)的合法性和成功運轉(zhuǎn)尤其重要。也就是說，設立國家人權(quán)機構(gòu)的過程與機構(gòu)本身一樣重要，應當由政府的最高機關負責牽頭領導。整個過程必須是透明和公開的，并且吸收非政府組織成員、律師、教育工作者、學者、政府官員、法官、人大代表、各黨派等各方面人士的參與和協(xié)商。民眾廣泛參與立法不僅能贏得政府和民眾對國家人權(quán)機構(gòu)的信任，而且能夠為其以后的日常運作提供良好的社會基礎和支持。一般來講，政府某個部門可以被授權(quán)幫助成立由各方面人士組成的指導委員會，組織立法的協(xié)商活動，促進對活動的宣傳以及激發(fā)設立國家人權(quán)機構(gòu)的動機等。立法咨詢活動應涉及與國家人權(quán)機構(gòu)相關的所有重大問題，不僅包括國內(nèi)人權(quán)狀況、國家人權(quán)機構(gòu)的立法基礎、機構(gòu)的職權(quán)和功能，而且還應涉及機構(gòu)成員的構(gòu)成情況以及選拔任用的方式，乃至機構(gòu)的內(nèi)部組織管理模式和辦公場所的選擇等。從亞太地區(qū)各國家人權(quán)機構(gòu)設立的歷史經(jīng)驗來看，不充分的協(xié)商一般會導致設立的機構(gòu)缺乏足夠的法定職能，機構(gòu)成員的組成沒有廣泛的社會代表性以及資源的匱乏。此外，如果機構(gòu)的設立沒有充分征詢社會各團體意見，那么廣大公眾會感覺這樣的機構(gòu)只是代表個別人或團體的利益，而不是在沒有任何歧視的基礎上促進和保護每一個人的權(quán)利。顯然，一個沒有獲得廣泛的社會支持和信任的國家人權(quán)機構(gòu)是不能有效地履行職能的。
依憲法或基本法設立國家人權(quán)機構(gòu)。以作為國家根本大法的憲法為基礎設立國家人權(quán)機構(gòu)是最佳的選擇。它不僅為國家人權(quán)機構(gòu)提供了最高的法律保障，而且彰顯了中國人民的根本人權(quán)價值取向，有助于獲得國際社會的廣泛認同和好評。為保持憲法的穩(wěn)定性，可以考慮采取憲法修正案的形式，在憲法中規(guī)定設立促進和保護人權(quán)的國家機構(gòu)，然后再制定單行法律就有關機構(gòu)成立的各項事宜做出具體的規(guī)定。其次的選擇是，依據(jù)“巴黎原則”，起草一部專門的單行法律，設立國家人權(quán)機構(gòu)，如“國家人權(quán)委員會法”；或者考慮通過一部“人權(quán)法案”，在總結(jié)、歸納要依法促進和保護的人權(quán)的同時，規(guī)定依據(jù)“巴黎原則”設立一個國家人權(quán)機構(gòu)。不論最終采取上述哪種立法方式，設立國家人權(quán)機構(gòu)的各項法律都應符合“巴黎原則”的要求。
盡可能擴大受保護“人權(quán)”的范圍。在設立國家人權(quán)機構(gòu)之前，另一個關鍵要素是明確國家人權(quán)機構(gòu)所要促進和保護的人權(quán)的范圍。“人權(quán)”的概念被設定的范圍越廣泛，國家人權(quán)機構(gòu)的職權(quán)就越全面，也就更能彰顯國家促進和保護人權(quán)的決心和價值觀?！吨腥A人民共和國憲法》第二章明確規(guī)定了“公民的基本權(quán)利和義務”。除此之外，中華人民共和國中央政府依據(jù)其所批準、加入的國際人權(quán)條約，承擔保護居住在中國境內(nèi)的所有人依據(jù)條約規(guī)定所應享有權(quán)利的國際義務。上述國內(nèi)法律和國際人權(quán)條約所保護的權(quán)利共同構(gòu)成了我國現(xiàn)有人權(quán)的總和。國家人權(quán)機構(gòu)應該被授權(quán)保護上述所有權(quán)利。
重視對國家人權(quán)機構(gòu)人事、財務等獨立性的保障。國家人權(quán)機構(gòu)必須是獨立的，不受制于政府、任何社會團體和個人。這是該機構(gòu)能夠正常地履行促進和保護人權(quán)工作的重要前提。為此，在籌劃機構(gòu)的設立過程中，必須在立法框架中明確規(guī)定能夠確保機構(gòu)獨立運轉(zhuǎn)的要素，這主要集中在財、物的分配和管理，成員和組織機構(gòu)工作人員的選拔和任免，機構(gòu)與人大、政府、司法機關、非政府組織之間的關系等方面。機構(gòu)本身是一個抽象的概念，其運轉(zhuǎn)的狀況完全取決于其工作人員的素質(zhì)高低。因此，必須認真地對待機構(gòu)成員和工作人員的選拔任用，選拔任用的程序應該公開、透明、具有廣泛的社會參與性，以便為機構(gòu)贏得良好的聲譽和人事基礎。機構(gòu)領導人的選任也是一個需要慎重對待的問題，其社會聲望和人權(quán)價值取向?qū)⒅苯佑绊憴C構(gòu)的形象和聲譽。
授予國家人權(quán)機構(gòu)廣泛的職權(quán)。在職權(quán)的劃分上，賦予國家人權(quán)機構(gòu)開展教育、研究、咨詢等方面的職權(quán)都是沒有爭議的，但是否賦予機構(gòu)調(diào)查侵犯人權(quán)事件以及接受個人申訴的職權(quán)，仍存有異議。在亞太地區(qū)，所有國家人權(quán)機構(gòu)都被賦予了調(diào)查和接受申訴的職權(quán)。這一點得到了國際社會普遍的贊許。在考慮機構(gòu)職能的設置時，應以機構(gòu)能夠真正有效地履行其職權(quán)為出發(fā)點。在機構(gòu)設立之初，其職權(quán)可以只設定在宣傳、教育、研究和咨詢等方面，不接受和處理來自個人的人權(quán)申訴等。在此基礎上，機構(gòu)可以通過扎實地履行現(xiàn)有職能而獲得社會認可。隨著人權(quán)文化環(huán)境日漸養(yǎng)成，國家人權(quán)機構(gòu)可以被賦予新的促進和保護人權(quán)的職權(quán)。賦予機構(gòu)很多現(xiàn)實中無法或無力實現(xiàn)的職能將會降低其社會信任度，應盡量避免出現(xiàn)這種狀況。
?。ㄗ髡呦抵袊ù髮W人權(quán)研究院常務副院長、副教授）
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