長(zhǎng)期以來，由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利被視為逐步實(shí)現(xiàn)的、積極的、綱領(lǐng)性的、需要大量資源投入的、不可訴的人權(quán)，因此，在國(guó)際層面，始終缺乏相關(guān)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)及能夠受理個(gè)人和國(guó)家申訴的實(shí)施機(jī)制，造成國(guó)家所負(fù)有的保障這類權(quán)利的實(shí)體性責(zé)任與程序性責(zé)任之間存在不對(duì)稱性的問題，致使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利在國(guó)際層面的保障和發(fā)展嚴(yán)重滯后于公民、政治權(quán)利。這一狀況有望于2013年得到徹底改善，因?yàn)椤督?jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書》繼2008年12月10日于聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過之后，已于2013年5月正式生效。①這意味著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際可訴性實(shí)施機(jī)制的建立和運(yùn)行已進(jìn)入倒計(jì)時(shí)的階段。
《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書》的制定和通過經(jīng)歷了較為曲折的過程。上世紀(jì)60年代，早在《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》的起草過程中，就有人建議為其設(shè)計(jì)相應(yīng)的申訴制度，但是囿于當(dāng)時(shí)普遍存在對(duì)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的偏見，這個(gè)建議并沒有得到重視。直至冷戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)際社會(huì)才開始關(guān)注經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的實(shí)施問題，并醞釀為《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》制定一個(gè)任擇議定書，從而建立一個(gè)可以受理個(gè)人或群體以及國(guó)家申訴的國(guó)際機(jī)制。其目的在于通過申訴程序在國(guó)際層面細(xì)化公約權(quán)利的解釋，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利在國(guó)際和國(guó)內(nèi)層面的實(shí)施。
《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書》的制定肇始于1988年經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)第3次會(huì)議上秘魯籍委員維塔的建議，在歷任特別報(bào)告員和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利委員會(huì)的共同努力下，在對(duì)先后兩個(gè)草案審議的基礎(chǔ)上，歷經(jīng)近20年的編纂才最終在聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)和大會(huì)獲得通過。該議定書通過規(guī)定經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)的職責(zé)、管轄權(quán)以及可申訴的主體和權(quán)利范圍、來文的可接受性以及各種申訴程序等問題，構(gòu)建了國(guó)際實(shí)施機(jī)制框架。
一、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)的職責(zé)和管轄權(quán)
根據(jù)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書》的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)有權(quán)審議個(gè)人來文、國(guó)家間控訴以及對(duì)有關(guān)人權(quán)事件進(jìn)行調(diào)查。但是，委員會(huì)在履行上述職責(zé)時(shí)還要針對(duì)具體情況確定自身的管轄權(quán)：第一，對(duì)于個(gè)人來文程序，任何議定書的締約國(guó)應(yīng)無條件地接受委員會(huì)對(duì)個(gè)人來文的管轄權(quán)。第二，對(duì)于國(guó)家間控訴程序，委員會(huì)的管轄權(quán)是以締約國(guó)接受該程序的事先聲明為依據(jù)的，此外，締約國(guó)還有權(quán)隨時(shí)撤銷這種聲明以拒絕委員會(huì)對(duì)國(guó)家間控訴的審理，當(dāng)然，委員會(huì)已經(jīng)受理的案件除外。第三，對(duì)于調(diào)查程序，委員會(huì)的管轄權(quán)與國(guó)家間控訴程序相同。
相較于其他國(guó)際人權(quán)公約的任擇議定書以及該議定書的初稿而言，《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書》關(guān)于委員會(huì)管轄權(quán)的規(guī)定既靈活又較為統(tǒng)一。首先，它設(shè)置了雙重的管轄權(quán)機(jī)制，最大限度地給予了締約國(guó)在國(guó)家間控訴和調(diào)查程序方面自由選擇的權(quán)利和機(jī)會(huì)，從而增加了該議定書得到普遍接受的可能性。第二，調(diào)整了初稿中為個(gè)人來文和國(guó)家間控訴以及調(diào)查程序設(shè)計(jì)了三種不同的管轄權(quán)的凌亂做法，從而達(dá)到一定的內(nèi)在統(tǒng)一性。②
二、申訴主體
《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書》第2條和第10條分別規(guī)定，個(gè)人、群體及其代表和國(guó)家具有提起申訴的權(quán)利。盡管議定書初稿中也曾賦予集體以申訴資格，但是考慮到集體來文程序與個(gè)人來文程序可能造成的重復(fù)問題，議定書最終并沒有將集體作為申訴主體，畢竟集體申訴機(jī)制只是在缺乏個(gè)人申訴機(jī)制的情況下的一種補(bǔ)充做法。
（一）個(gè)人、群體及其代表
《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書》第2條規(guī)定，締約國(guó)管轄下的個(gè)人、群體或其代表凡聲稱締約國(guó)侵害其公約所載之任何權(quán)利，可以向委員會(huì)提交來文，在代表個(gè)人或者群體提交來文的情況下，須征得同意或者有理由認(rèn)為其有權(quán)行使這一權(quán)利。據(jù)此，有權(quán)提交來文的主體必須是權(quán)利受害者或其代表，但是《議定書》第4條同時(shí)也規(guī)定了委員會(huì)可以受理涉及一般性的、重要人權(quán)事項(xiàng)的個(gè)人來文。
在國(guó)際申訴機(jī)制中，賦予個(gè)人以主體地位，對(duì)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的實(shí)施機(jī)制來講是一個(gè)巨大的突破，因?yàn)榫瓦B一向被認(rèn)為在人權(quán)保障方面具有優(yōu)越性的歐洲區(qū)域組織也沒能為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利提供個(gè)人來文機(jī)制。盡管歐洲人權(quán)理事會(huì)設(shè)立的集體訴訟機(jī)制相對(duì)于以往國(guó)際和區(qū)域?qū)用嫒狈ι暝V機(jī)制的狀況而言具有先進(jìn)性，但是這一機(jī)制畢竟只限定于個(gè)別的集團(tuán)，與個(gè)人申訴機(jī)制在保障主體的廣泛性上是無法比擬的。雖然個(gè)人來文機(jī)制有可能引起大量的申訴，從而加重委員會(huì)的工作負(fù)擔(dān)，但是鑒于個(gè)人是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利享有的直接主體，也是權(quán)利最容易被侵犯的對(duì)象，所以確立個(gè)人申訴制度是最直接的國(guó)際保障措施。此外，議定書還規(guī)定如果群體中的一個(gè)或幾個(gè)成員的權(quán)利受到侵害，該群體或團(tuán)體也可以為其提起申訴，這也是目前許多國(guó)際和區(qū)域性條約機(jī)構(gòu)的普遍實(shí)踐。而議定書關(guān)于第三方可以在當(dāng)事方同意的前提下提起申訴的規(guī)定，則為某些非政府組織參與援助個(gè)人提交來文的程序提供了可能。
?。ǘ┚喖s國(guó)
對(duì)于締約國(guó)是否具有來文資格的問題曾在《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書》撰寫的過程中引發(fā)爭(zhēng)論，而議定書的初稿并沒有將締約國(guó)列為申訴主體，其主要原因在于國(guó)家間控訴機(jī)制在多數(shù)國(guó)際或區(qū)域人權(quán)保障機(jī)制中實(shí)際上并未得到廣泛地和有效地適用。此外，國(guó)家間控訴程序的存在還會(huì)增加締約國(guó)批準(zhǔn)議定書的風(fēng)險(xiǎn)。但是經(jīng)過再三的審議和討論，國(guó)家作為提交來文的主體及相應(yīng)的國(guó)家間控訴機(jī)制還是在最終的議定書中得以確立，因?yàn)閲?guó)家間控訴機(jī)制的設(shè)立畢竟增添了委員會(huì)處理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利申訴的解決途徑，有利于權(quán)利的救濟(jì)，這同時(shí)也表明了國(guó)際社會(huì)對(duì)于該項(xiàng)議定書及其將要建立的機(jī)制充滿了信心并寄托了較為積極樂觀的期許。
三、申訴的內(nèi)容
關(guān)于申訴的權(quán)利范圍，委員會(huì)在《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書》撰寫的過程中主要集中于兩方面問題的界定和研究：第一，申訴僅限于對(duì)實(shí)體權(quán)利的侵犯，還是擴(kuò)大到締約國(guó)違反公約的所有義務(wù)，即將公約第二部分的程序義務(wù)也納入申訴的范圍之中。后者雖然能夠促進(jìn)締約國(guó)對(duì)公約的履行，但是也引發(fā)了能否就國(guó)家未及時(shí)提交報(bào)告的行為提起申訴等復(fù)雜問題。第二，如果將申訴范圍僅限于對(duì)實(shí)體權(quán)利的侵犯，那么《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》第1條所規(guī)定的自決權(quán)是否可以成為申訴的對(duì)象以及國(guó)家是否對(duì)于可申訴的權(quán)利范圍擁有選擇的權(quán)利。對(duì)于第一個(gè)方面的問題，委員會(huì)對(duì)于議定書的解釋是將所有來文的申訴對(duì)象只限于《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》所規(guī)定的實(shí)體權(quán)利范圍之內(nèi)，而將程序性義務(wù)排除在外。對(duì)于第二個(gè)方面問題的相關(guān)解釋則是：首先，關(guān)于自決權(quán)是否可以成為申訴的對(duì)象，議定書并未明確予以排除。但是委員會(huì)曾明確提出，鑒于人權(quán)事務(wù)委員會(huì)在處理自決權(quán)問題上的謹(jǐn)慎方式及所遇到的一些問題，委員會(huì)亦應(yīng)采取謹(jǐn)慎的態(tài)度予以對(duì)待，即對(duì)于自決權(quán)問題僅受理和審查與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利有關(guān)的事項(xiàng)。其次，關(guān)于締約國(guó)就可申訴的權(quán)利有否選擇權(quán)的問題，委員會(huì)的解釋最終否定了在草案中提出的通過列舉或者排除的方式賦予國(guó)家選擇權(quán)的做法，而將個(gè)人和國(guó)家申訴的權(quán)利范圍擴(kuò)展至公約規(guī)定的所有實(shí)體權(quán)利，從而保障了權(quán)利體系的整體性和不可分割性。
四、各種申訴程序
（一）個(gè)人來文程序
根據(jù)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書》的規(guī)定，個(gè)人來文的審理基本上包括兩個(gè)階段，一是可受理性的審查階段，對(duì)此，該議定書幾乎照搬了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約第一議定書》關(guān)于來文可接受性條件，規(guī)定了來文必須用盡國(guó)內(nèi)救濟(jì)、有確切的證據(jù)、符合時(shí)效的規(guī)定、不得匿名以及不在其他國(guó)際程序的審理之中等審查要素。第二個(gè)階段則是對(duì)案件的是非曲直的實(shí)質(zhì)性審查階段。對(duì)于可受理的來文，委員會(huì)將來文秘密轉(zhuǎn)交有關(guān)被訴當(dāng)事國(guó)，而當(dāng)事國(guó)則應(yīng)在6個(gè)月內(nèi)向委員會(huì)提交相關(guān)事件及所采取的救濟(jì)措施的說明。此后，委員會(huì)將進(jìn)行秘密審議，并最終向所有當(dāng)事方提交一份審議意見及建議。對(duì)此，有關(guān)當(dāng)事國(guó)應(yīng)在6個(gè)月內(nèi)對(duì)委員會(huì)的審議結(jié)果及建議作出書面回應(yīng)，而委員會(huì)則在此后一段時(shí)間內(nèi)進(jìn)一步邀請(qǐng)當(dāng)事國(guó)提供關(guān)于實(shí)施建議所采取的具體措施的說明。除此之外，在整個(gè)個(gè)人來文的程序中，委員會(huì)都會(huì)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)解并盡量達(dá)成友好解決，以此結(jié)案。相較于其他條約機(jī)構(gòu)的個(gè)人來文程序，該議定書的特點(diǎn)就在于它規(guī)定了友好解決程序以及委員會(huì)促進(jìn)當(dāng)事國(guó)采取救濟(jì)措施的后續(xù)行動(dòng)，使委員會(huì)對(duì)于當(dāng)事國(guó)人權(quán)保障實(shí)現(xiàn)了一種持續(xù)性的監(jiān)督。
?。ǘ﹪?guó)家間控訴程序
《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書》規(guī)定，當(dāng)一個(gè)締約國(guó)認(rèn)為其他締約國(guó)未履行公約義務(wù)時(shí)，可向委員會(huì)和（或）向該國(guó)提交書面意見以提請(qǐng)其注意，收到書面意見的國(guó)家應(yīng)在3個(gè)月內(nèi)說明相關(guān)事由，并闡明該國(guó)在此事件中已采取的國(guó)內(nèi)救濟(jì)措施和程序。如果當(dāng)事國(guó)雙方無法就有關(guān)問題達(dá)成友好解決，其任意一方可將此爭(zhēng)議提交委員會(huì)審議。委員會(huì)應(yīng)盡先尋求爭(zhēng)端的友好解決，同時(shí)著手審議有關(guān)來文的所有文件。在此過程中委員會(huì)可以要求當(dāng)事國(guó)進(jìn)一步提供信息，當(dāng)事國(guó)亦有權(quán)向委員會(huì)提供口頭和書面意見。經(jīng)過審議，委員會(huì)將向雙方提交旨在說明爭(zhēng)端事由和審議意見的報(bào)告。與個(gè)人來文程序相比較，國(guó)家間控訴程序沒有規(guī)定委員會(huì)后續(xù)的監(jiān)督行動(dòng)。
?。ㄈ┱{(diào)查程序
《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書》第11條規(guī)定，當(dāng)委員會(huì)收到締約國(guó)大規(guī)模、系統(tǒng)性地侵犯人權(quán)的信息時(shí)，委員會(huì)可以邀請(qǐng)有關(guān)當(dāng)事國(guó)就這一信息進(jìn)行共同調(diào)查和研究，并提交結(jié)論性報(bào)告。對(duì)于締約國(guó)提交的相關(guān)說明及其他信息，委員會(huì)可以指定部分委員進(jìn)行研究并在締約國(guó)同意和合作的前提下進(jìn)行實(shí)地秘密調(diào)查。隨后，委員會(huì)將有關(guān)調(diào)查意見和建議遞交當(dāng)事國(guó)，該國(guó)應(yīng)在6個(gè)月內(nèi)對(duì)委員會(huì)的意見和建議進(jìn)行評(píng)論。此外，該調(diào)查程序還規(guī)定了委員會(huì)監(jiān)督締約國(guó)改善國(guó)內(nèi)人權(quán)狀況的后續(xù)行動(dòng)，即要求締約國(guó)在收到委員會(huì)的意見和建議后將其采取的步驟向委員會(huì)通報(bào)，或在委員會(huì)編纂的年度報(bào)告中就有關(guān)問題提供信息。
縱觀整個(gè)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書》，其所建立的國(guó)際申訴機(jī)制與其他條約機(jī)構(gòu)的申訴機(jī)制并無太大的差別，但很多細(xì)節(jié)的設(shè)計(jì)體現(xiàn)了對(duì)成員國(guó)主權(quán)的尊重，并增強(qiáng)了對(duì)締約國(guó)的監(jiān)督。這一方面表明該機(jī)制的設(shè)立并不是一種獨(dú)創(chuàng)，它始終是國(guó)際層面進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的基本途徑。另一方面，該議定書結(jié)合了其他條約機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善了國(guó)際性的申訴機(jī)制，從而為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的國(guó)際監(jiān)督和救濟(jì)提供了機(jī)制制度保障。
?。ㄗ髡邌挝唬褐袊?guó)政法大學(xué)人權(quán)研究院）
注釋：
?、佟督?jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書》第18條規(guī)定，該議定書將于聯(lián)合國(guó)秘書處收到第10份議定書的批準(zhǔn)文件3個(gè)月后生效。2013年2月5日，烏拉圭遞交了議定書的批準(zhǔn)文件。
②在1997年《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書草案》中規(guī)定，調(diào)查程序?yàn)榫喖s國(guó)的默認(rèn)程序但允許其隨時(shí)退出。
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