從功能與價(jià)值上而言，當(dāng)代中國政治參與法治化的必要性在于其人權(quán)保障價(jià)值，即政治參與法治化的目的在于促進(jìn)人權(quán)保障。進(jìn)而言之，當(dāng)代中國政治參與法治化，促成人權(quán)保障的各項(xiàng)基本條件形成，不僅意味著利益協(xié)調(diào)、依法治國的深入推進(jìn)，也表明我國的民主政治與政治穩(wěn)定得到較大的發(fā)展。因此，政治參與法治化的過程，是將人權(quán)、民主、法治有效整合、整體推進(jìn)的過程，是促進(jìn)當(dāng)代中國人權(quán)保障的重要一環(huán)。
一、政治參與法治化是利益協(xié)調(diào)的主要平臺(tái)
人權(quán)的本質(zhì)是利益，凡主張人權(quán)者，必強(qiáng)調(diào)對(duì)人的利益保障。利益取得渠道不暢通、利益分配不合理、利益沖突解決不公正都會(huì)對(duì)人權(quán)構(gòu)成侵犯。因此，社會(huì)的發(fā)展需要一個(gè)能夠協(xié)調(diào)各方利益與要求的機(jī)制，尊重與保障人權(quán)，促進(jìn)社會(huì)和諧。從這一角度而言，政治參與法治化就是利益協(xié)調(diào)的重要機(jī)制與平臺(tái)，能有效地化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)人權(quán)保障。
公民行使自己的權(quán)利選舉投票
首先，政治參與法治化是利益取得的重要手段。在法治社會(huì)，利益的取得應(yīng)于法有據(jù)，不存在法外利益。因此，政治參與法治化，是公民獲得利益的重要手段，通過合法政治參與所獲取的利益具有理所當(dāng)然的正當(dāng)性。從內(nèi)容來看，這種利益可以是物質(zhì)形式的，也可以是精神形式的；從性質(zhì)來看，這種利益可以是直接利益，也可以是間接利益；從結(jié)果來看，這種政治參與可以促成某人的當(dāng)選、某項(xiàng)政策的通過或其他表現(xiàn)形式；從理念來看，政治參與法治化倡導(dǎo)通過公民積極參與分享利益的理念，有利于現(xiàn)代公民意識(shí)的形成。
其次，政治參與法治化是利益分配的有效途徑。政治參與法治化一個(gè)基本的價(jià)值追求是公民通過合法的政治參與，公平正義地參與利益的分配。政治參與法治化為這種利益分配提供了一個(gè)公平正義的平臺(tái)。政府通過信息公開，為公民參與分配提供充足的信息與資料；公民以個(gè)體或團(tuán)體的形式，積極表達(dá)自己的觀點(diǎn)與主張，并有效監(jiān)督有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)自己意見的吸納情況；公民也可以參與到立法、司法、執(zhí)法的具體行動(dòng)，參與公共權(quán)力的運(yùn)行。通過這些環(huán)節(jié)，使得利益分配趨于公正。
最后，政治參與法治化是利益沖突解決的法治途徑。要解決利益沖突，必須依靠合法的政治參與行為，這是解決利益沖突的根本方法。通過合法的政治參與，公民可以廣泛地參與到國家的決策、立法、執(zhí)法、司法等環(huán)節(jié)中，促成利益沖突問題的解決，并使得所解決的問題具有廣泛的群眾基礎(chǔ)。非法的政治參與行為或其他途徑皆不是解決利益沖突的根本方法，盡管這些行為或方法在一定時(shí)期或某些階段也有可能解決利益沖突問題，但從長遠(yuǎn)來看是不可取的。
總之，政治參與法治化在利益的取得、分配以及利益沖突的解決上都具有根本性作用，因此其人權(quán)保障價(jià)值明顯。就此而言，加強(qiáng)對(duì)公民各項(xiàng)具體利益的保障，不僅僅是制定若干與之密切關(guān)聯(lián)的法律、政策，或單純地通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長利益，而更應(yīng)關(guān)注公民的政治參與問題。換言之，政治參與法治化建設(shè)不失為保障公民利益的突破口。
二、政治參與法治化是依法治國的重要內(nèi)容
人權(quán)是法治的圭臬，凡法治必主人權(quán)，故促法治必促人權(quán)?；诖死恚瑥恼螀⑴c法治化對(duì)法治的促進(jìn)與完善而言，亦是對(duì)人權(quán)保障的促進(jìn)與完善。我國憲法第5條規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。”“國家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一的尊嚴(yán)。”依法治國作為治國方略載入憲法，宣示我國向人權(quán)保障的法治國家與法治社會(huì)邁進(jìn)。從依法治的基本要求來看，社會(huì)生活與生產(chǎn)的方方面面應(yīng)皆有法度，按法律的規(guī)范辦事。其中，對(duì)政治參與予以法律規(guī)范既是法治的基本要求，也是法治的基本功能所在。
第一、政治參與以法治為界
在政治社會(huì)里，人無往而不在政治之中。在任何國家或一個(gè)國家的不同歷史時(shí)期，公民總是通過一定的政治參與行為與政治發(fā)生直接或間接的關(guān)系，并在不同程度上影響政治的進(jìn)程。從歷史角度來看，公民參與政治是一個(gè)客觀的進(jìn)程，這不以任何人的主觀意志為轉(zhuǎn)移。不同的是，在君主專制或獨(dú)裁的社會(huì)，公民的政治參與不為法律所認(rèn)可或被法律所禁，而在法治社會(huì)，政治參與一般為法律認(rèn)可與規(guī)范。正如有學(xué)者所指出的，正因?yàn)楣癫豢杀苊獾貢?huì)成為政治活動(dòng)的主體，“國家就必須為公民和社會(huì)組織的政治活動(dòng)確立基本的法律規(guī)則”。①尤其在當(dāng)代中國確立依法治國的治國方略共識(shí)下，對(duì)政治參與予以法律規(guī)范無疑是其重要內(nèi)涵。
無規(guī)矩不成方圓。沒有法律規(guī)范，政治參與于法無據(jù)，缺乏合法性。這使得政治參與充滿不確定性，不僅會(huì)阻礙公民參與政治的熱情，給政治參與者以打擊，而且也使得政治參與易生質(zhì)變，導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定，從而影響其功能實(shí)現(xiàn)。“文化大革命”期間盲目政治熱情的政治參與充分說明了這一點(diǎn)。為了保障政治參與有序、健康與穩(wěn)定的發(fā)展，政治參與應(yīng)由法律予以規(guī)范，使得政治參與回歸到法治的軌道上來。
法律是政治參與的規(guī)則，政治參與依法進(jìn)行。“正常的政治參與行為都得以法律的規(guī)定為依據(jù)。”可以通過憲法、法律、行政規(guī)章等法律文件對(duì)政治參與進(jìn)行調(diào)整。②例如，我國憲法第2條明確規(guī)定：“人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”這是我國公民政治參與的憲法依據(jù)，也是各種關(guān)于政治參與的法律規(guī)范的憲法依據(jù)。
規(guī)范政治參與的法律本身不是一成不變的，應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)、政治、文化等因素的發(fā)展變化而變化。例如，我國1978年憲法規(guī)定的“四大”參與方式因不符合社會(huì)發(fā)展的需要而被取消。
第二，法治對(duì)政治參與的保障
以法律有無規(guī)定為據(jù)，政治參與可以區(qū)分為制度化的政治參與與非制度化的政治參與。這兩類參與形式在我國都普遍存在，盡管它們對(duì)于法律的依賴存在一定的差異，但它們均得到法治規(guī)范或保障。法治不僅僅意味著對(duì)制度化政治參與規(guī)范與重視，也在可能的前提下促進(jìn)非制度化政治參與向制度化政治參與的轉(zhuǎn)化，盡力將政治參與都納入到法治框架之下。
法治保障制度化政治參與的實(shí)現(xiàn)，是法治保障政治參與的第一個(gè)含義。作為制度化的政治參與，它們都應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)。衡量政治參與制度化的標(biāo)準(zhǔn)有四個(gè)：一是規(guī)則性，即這種政治參與是否被制度性的文件所認(rèn)可，其中最根本的是，是否為法律所確認(rèn)；二是特定的重復(fù)性，即政治參與是否具有以一定時(shí)間或條件作為前提的可重復(fù)性；三是可預(yù)見性，即制度化的政治參與都是可預(yù)見的，在具備條件的情況就應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)；四是公開性，即這種政治參與是否具有對(duì)于社會(huì)的公開性。在這四者之中，是否為規(guī)則特別是法律規(guī)則所確認(rèn)是最重要的。任何一種政治參與形式只要為法律或類似的規(guī)則所確認(rèn)，也就很容易達(dá)成其余的標(biāo)準(zhǔn)。所以，法律的規(guī)則化認(rèn)可，是制度化政治參與的最基本的標(biāo)志和基礎(chǔ)。③
法治保障非制度化政治參與的實(shí)現(xiàn)，這是法治保障政治參與的第二個(gè)含義。非制度化的政治參與的形式有建議、信訪、申訴、控告、集會(huì)、游行、示威等。④非制度化政治參與也是政治參與的重要形式，只不過它不如制度化的政治參與那樣具有特定的重復(fù)性和可預(yù)見性，而且參與行為的法律可操作性較弱或規(guī)范不夠全面與具體。但這并不意味著非制度化政治參與不合法，也不妨礙法治對(duì)非制度化政治參與的保障。
第三，法治對(duì)違法政治參與的制裁。法治對(duì)政治參與進(jìn)行保障，同時(shí)，對(duì)違法政治參與進(jìn)行制裁。法律既是對(duì)政治參與行為的保障，又是對(duì)違法政治參與行為進(jìn)行制裁的依據(jù)。任何公民因政治參與而違反國家法律，其受到的制裁也僅以法律的規(guī)定為限。法律無明文規(guī)定不能制裁，法律有規(guī)定則按規(guī)定處理。因此這些違法政治參與行為如何禁止和處罰，是法律所關(guān)注的問題。法律的相關(guān)規(guī)定，既是政治統(tǒng)治者處理相關(guān)事務(wù)的根據(jù)，也是相關(guān)政治參與主體承擔(dān)法律責(zé)任的依據(jù)。⑤
三、政治參與法治化是民主政治的內(nèi)在要求
人權(quán)加法治等于民主。⑥政治參與從其權(quán)利本質(zhì)來看是一項(xiàng)人權(quán)，而且是民主社會(huì)的必備人權(quán)。政治參與加法治，即政治參與法治化，亦可稱之為民主或民主的主要內(nèi)涵所在。因此，政治參與法治化是民主政治的必要條件，民主政治的存在與發(fā)展離不開政治參與法治化的過程。
中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)在人民大會(huì)堂勝利召開
首先，政治參與法治化是對(duì)民主的鞏固與保障。民主政治的實(shí)現(xiàn)只有依托于一定的法律制度才能得到鞏固并取得較好的保障。例如，代議制民主的實(shí)踐與法律對(duì)公民選舉權(quán)的規(guī)范與保障離不開，因此，一般而言，西方實(shí)行民主的國家同時(shí)也是要求法治的國家。正是基于法治對(duì)鞏固民主的重要作用與價(jià)值，從法律視角也是解讀民主進(jìn)路之一。例如，有學(xué)者認(rèn)為民主的“第一含義是民主的法律條件，即法律上規(guī)定民主的基本條件，其中包括公民、社團(tuán)、社區(qū)能夠享受的公民權(quán)利和政治權(quán)利（如言論自由、出版自由、結(jié)社自由等）”。⑦所以，無論是從民主自身發(fā)展，還是對(duì)民主本身的理解而言，法律或法治應(yīng)當(dāng)是詮釋民主的重要維度，是民主發(fā)展的應(yīng)有內(nèi)涵與重要階段。
其次，政治參與法治化是民主政治的主要內(nèi)涵。民主政治主要就是指政治參與及其法治化。政治參與及其法治化與民主幾乎同義，因此有學(xué)者指出大眾參與與民主含義更接近一點(diǎn)，認(rèn)為“從這個(gè)意義來講，民主不僅僅是法律條文上是否允許人們參與政治，而是實(shí)際上人們?cè)诙啻蟪潭葏⑴c了政治。這是兩個(gè)完全不同的意義。很多國家的法律條文允許參與政治、保護(hù)公民政治參與的權(quán)利，但是由于種種原因，很多人實(shí)際上并不參與……。如果一個(gè)國家自稱‘民主’，但很大一部分公民實(shí)際上被排斥在政治過程之外，對(duì)這樣的‘民主’也許得加上一個(gè)大大的問號(hào)。”⑧民主意味著政治參與的實(shí)際存在，鞏固民主也就意味著對(duì)政治參與的鞏固，即政治參與法治化。所以，民主不是一個(gè)簡單抽象的概念，而是可以通過法律予以規(guī)范的具體行為，這也是民主政治的理論基礎(chǔ)。政治參與法治化，就是各種具體政治參與行為，如選舉、結(jié)社、游行示威等行為的法治化。只有政治參與實(shí)現(xiàn)法治化，民主政治才有可能實(shí)現(xiàn)。
四、政治參與法治化是政治穩(wěn)定的基本前提
人權(quán)保障需要穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。其中，政治穩(wěn)定是社會(huì)穩(wěn)定的核心所在，沒有政治穩(wěn)定就沒有社會(huì)穩(wěn)定。在整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定系統(tǒng)中，政治穩(wěn)定直接為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、治安穩(wěn)定和思想穩(wěn)定提供政治保障，以此促進(jìn)人權(quán)保障。而要做到政治穩(wěn)定，則需國家權(quán)力規(guī)范有序、公民權(quán)利保障有力。這其中，公民有序的政治參與及其法治化進(jìn)程對(duì)政治穩(wěn)定起到重要作用。
影響政治穩(wěn)定的因素很多，有學(xué)者提出，社會(huì)動(dòng)員、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、都市化、識(shí)字率、教育發(fā)展等均能對(duì)政治穩(wěn)定產(chǎn)生一定影響。也有學(xué)者將影響政治穩(wěn)定的主要因素概括為：（1）政治權(quán)力腐敗是導(dǎo)致政治不穩(wěn)定的政治因素；（2）財(cái)富分配不均是導(dǎo)致政治不穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)因素；（3）政治決策失誤是導(dǎo)致政治不穩(wěn)定的主體因素；（4）敵對(duì)勢力破壞是導(dǎo)致政治不穩(wěn)定的環(huán)境因素。⑨公民的積極政治參與對(duì)這些因素的解決具有積極作用。
鑒于政治參與對(duì)于政治穩(wěn)定的重要影響，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)政治參與法治化，進(jìn)行政治參與的法治建設(shè)才是維護(hù)政治穩(wěn)定的基本前提。因此有學(xué)者認(rèn)為“政治穩(wěn)定是指統(tǒng)治階級(jí)的政治統(tǒng)治既能維持已有的法制秩序，又擁有適應(yīng)政治變遷的能力。”⑩也有學(xué)者提出“推動(dòng)現(xiàn)有制度有效運(yùn)作的重要資源來自于現(xiàn)有制度的深度開發(fā)。”、“一個(gè)國家內(nèi)社會(huì)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展規(guī)律以及發(fā)生顛覆革命性活動(dòng)的可能性，從根本上說取決于該國將一般社會(huì)運(yùn)動(dòng)納入體制軌道的能力。”通過政治參與法治化，不僅可以將公民的政治參與權(quán)、政治參與行為、政治參與過程等因素通過法律予以規(guī)范保障，而且也可以有效地對(duì)國家權(quán)力設(shè)置邊界，使其不能隨意對(duì)公民的政治參與權(quán)構(gòu)成侵犯。如果政治參與能得到較好的制度規(guī)范與保障，公民的利益訴求有正常表達(dá)渠道，則發(fā)生影響社會(huì)穩(wěn)定的極端性事件的可能性就小。
只有各利益主體的利益訴求都受到重視并得到妥善處理，政治才會(huì)趨于穩(wěn)定。從這個(gè)意義上講，政治參與法治化是妥善處理各方利益訴求的一個(gè)過程與結(jié)果。
?。ㄗ髡呦祻V州大學(xué)人權(quán)研究中心副主任、博士、教授）
注釋：
?、僮繚蓽Y著：《法政治學(xué)》，法律出版社2005年版，第96頁。
?、谧繚蓽Y著：《法政治學(xué)》，法律出版社2005年版，第96頁。
?、圩繚蓽Y著：《法政治學(xué)》，法律出版社2005年版，第97頁。
?、茏繚蓽Y著：《法政治學(xué)》，法律出版社2005年版，第98頁。
⑤卓澤淵著：《法政治學(xué)》，法律出版社2005年版，第99頁。
?、扌祜@明主編：《人權(quán)研究》，山東人民出版社2001年版，第1頁。
?、咄踅B光著：《民主四講》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2008年版，第72頁。
?、鄤⒓l(fā)著：《政治學(xué)新論》，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第298-300頁。
?、崂钤獣骸墩伟l(fā)展導(dǎo)論》，商務(wù)印書館2001年版，第247頁。
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