在促進和保障人權的各種類型的國家人權機構中，有遵循《巴黎原則》國際標準新設的人權委員會，有同時承擔保障和研究職能的人權中心，有具有地域特色的人權咨詢委員會和專門機構，而其中歷史最悠久就是監(jiān)察專員制度。通過對監(jiān)察專員制度演進的考證，可以發(fā)現(xiàn)一種成熟的制度不是僵化不變、固步自封，而是在與時俱進地變革中，改變自身、服務社會。
一、監(jiān)察專員制度：從古典到現(xiàn)代
作為監(jiān)察、督導行政行為的重要法律制度，現(xiàn)代監(jiān)察專員制度是隨著資本主義生產(chǎn)關系的萌芽和“自由、民主、人權”概念的誕生，作為王權、神權的對立面逐步形成的。監(jiān)察專員制度創(chuàng)立伊始就與中世紀以來的政教合一體制相抗衡，之后，監(jiān)察專員面對行政權力在國家政治生活、經(jīng)濟管理和社會發(fā)展的日益強大影響力，有效地、非強制性地防止與糾正行政權力可能出現(xiàn)的對社會的過度、不當干預。
(一)古典監(jiān)察專員制度：監(jiān)察對象寬泛
監(jiān)察專員的名稱來源于瑞典語中的Ombudsman，原指“征收負罪人罰款施于受害人的代理”，①現(xiàn)指專門負責調(diào)查針對雇主的客戶申訴的人，而許多國家的政府也設置監(jiān)察專員調(diào)查針對政府服務的公民申訴。②
現(xiàn)代監(jiān)察專員制度也濫觴于瑞典，其前身是瑞典歷史上的“大法官”制度，其產(chǎn)生可以追溯到查爾斯十二世任命成立瑞典監(jiān)察專員辦公室，授權其監(jiān)督政府及法院適用法律的活動，但議會與國王之間圍繞監(jiān)察專員任命權的斗爭一直未停止。③直至1809年，瑞典議會通過了一部以國王和議會分權的原則為基礎的憲法，由議會從“具有杰出法律才能和秉性正直的人士中選舉”監(jiān)察專員代行原由大法官行使的監(jiān)察職能，以議會代表的身份監(jiān)督所有行政官員和法官對法律法令的遵守執(zhí)行情況，并受理公民對官吏的控訴、投訴案件。
監(jiān)察專員制度在1809年之后的100多年中僅限于瑞典，直到1919年芬蘭獨立并制定新憲法，效仿瑞典設立監(jiān)察專員。這兩個國家的監(jiān)察專員制度被定義為古典監(jiān)察官員制度，其監(jiān)察的范圍非常廣泛，不僅包括行政機關，還包括司法機關、軍營等。
(二)現(xiàn)代監(jiān)察專員制度：監(jiān)察對象單一
第二次世界大戰(zhàn)后設立的監(jiān)察官員制度被稱為現(xiàn)代監(jiān)察官員制度，只針對行政機關進行專門監(jiān)察。丹麥于1953年修正憲法，引進監(jiān)察制度，設置監(jiān)察專員，1954年制定監(jiān)察法，于次年任命首任監(jiān)察專員，其正式名稱為“議會監(jiān)察專員”，代替議會對大臣與公務員行使行政監(jiān)督權，另外作為人民與行政機關發(fā)生糾爭時的申訴機關。由于丹麥監(jiān)察專員以行政權為監(jiān)察重心的制度，較之瑞典、芬蘭以司法事務為監(jiān)察重心的制度，更為其它國家所接受，故嗣后設立監(jiān)察專員的國家，大多以丹麥為藍本。繼丹麥之后，新西蘭于1962年通過議會監(jiān)察專員法，任命監(jiān)察專員行使職權，接受人民申訴，以及監(jiān)督行政機關。歐洲國家中，英國于1967年通過議會行政委員法，正式實施監(jiān)察制度；1970年瑞士開始施行監(jiān)察制度；法國于1973年實施建立中央級與地方級的監(jiān)察專員；其后葡萄牙、奧地利、西班牙及荷蘭設立中央級的監(jiān)察專員；意大利及西德亦設立地方級的監(jiān)察專員。從20世紀80年代開始，監(jiān)察專員制度推行到世界各地。迄今全世界已有120個國家設有國家級監(jiān)察專員制度。在各國紛紛成立監(jiān)察專員的世界潮流中，為促進全世界監(jiān)察觀念的提升及監(jiān)察制度的普及，1978年于加拿大設立國際監(jiān)察組織監(jiān)察專員制度在20世紀后半期取得了巨大成功。④
二、監(jiān)察專員傳統(tǒng)職責：針對不良行政
監(jiān)察專員傳統(tǒng)職責限定于處理不良行政行為。所謂不良行政行為包括法律錯誤、未履行義務、過失、不當遲延、程序錯誤、歧視、不公正，濫用權力、缺乏透明度(包括拒絕提供信息)等。
(一)履行職責：主動監(jiān)督
起初，議會授權監(jiān)察專員監(jiān)督行政機關等法定機關實施法律的情形。通常，監(jiān)察專員由議會來任命，⑤監(jiān)督政府部門履行其職責，報告行政機關的失職、不當行政、過錯和侵權等行為，制作評論或者建議。由于監(jiān)察專員置身于行政機構之外來監(jiān)督，因此，這種機構安排能確保其完全的獨立性。⑥
監(jiān)察專員的主要職責是監(jiān)督公共行政的合理和合法。監(jiān)督專員的權力可以概括為調(diào)查權、建議權、公開報告權、控告權、起訴權、強制執(zhí)行權。⑦更主要的是，監(jiān)察專員保護那些認為自己是政府不公正行為受害者的人。因而，監(jiān)察專員經(jīng)常扮演申訴個人和政府之間調(diào)解者的角色。監(jiān)察專員可以主動發(fā)起調(diào)查，而調(diào)查的往往是其認為影響群體權利的廣泛事項，這項事項可能成為日后個人申訴關注的主要問題。
(二)履行職責：接受申訴
監(jiān)察專員可以接受個人的申訴，調(diào)查屬于其權限范圍內(nèi)的申訴。在調(diào)查過程中，監(jiān)察專員通常擁有廣泛的調(diào)查權力，可以強制證人提供信息，自由獲取行政機關的資料、文件和官方文件，可以直接與相關官員進行對話。監(jiān)察專員可以就調(diào)查制作聲明或者建議。這些建議通常送達申訴的個人以及被申訴的機構。一般來說，如果監(jiān)察專員的建議沒有得到執(zhí)行的話，監(jiān)察專員可以向立法機構提交特別報告。此外，監(jiān)察專員應向立法機關提交年度報告，年度報告包括其所認定的問題以及有關立法、行政的改進意見。
雖然任何公民認為其權利受到侵犯時候都可以向監(jiān)察專員提交申訴，但是許多國家都要求申訴首先應窮盡所有可能的行政和司法救濟途徑。監(jiān)察專員應在限定的時間內(nèi)終結申訴。雖然監(jiān)察專員通?？梢哉{(diào)查所有的行政部門，但是大多數(shù)監(jiān)察專員不能調(diào)查涉及立法或者司法機關成員的申訴。
三、監(jiān)察專員職責轉變：實施《巴黎原則》
(一)監(jiān)察專員職責的擴大
在各國監(jiān)察制度中，可大體分為議會監(jiān)察專員與專業(yè)監(jiān)察專員。議會監(jiān)察專員由議會選任或同意，對議會負責，向議會提出年度報告，但其被選任后，憲法保障獨立行使職權，不受議會干涉。專業(yè)監(jiān)察專員系因應社會多元化的需要而成立的，如警察監(jiān)察使、軍事監(jiān)察專員、教育監(jiān)察專員、公平交易監(jiān)察專員等。在一些聯(lián)邦制國家，還在聯(lián)邦及州等不同層級上設立了監(jiān)察專員。有學者還將各種監(jiān)察專員制度類型歸納為一般職能的監(jiān)察專員、單一職能的監(jiān)察專員、國際或超國家的監(jiān)察專員、人權監(jiān)察專員、內(nèi)部監(jiān)察專員和私人領域的監(jiān)察專員等六種類型。
一些國家的監(jiān)察專員隊伍越來越發(fā)展，監(jiān)察專員受理大量的個人申訴。為了使得監(jiān)察專員處理申訴更為有效，監(jiān)察專員機構向分權和分散的方向發(fā)展，監(jiān)察專員的職權可以由數(shù)人來分享。另外，監(jiān)察專員在行使處理公民針對行政機關的申訴的職責時，如在處理案件時發(fā)現(xiàn)有必要，監(jiān)察專員可以向議會提交包含改進或者改革意見的建議報告。這個建議的職能雖然有時并不能做到完全公開，但是該職能對于彌補基礎性的鴻溝、系統(tǒng)內(nèi)的不公正，保證相同的原因導致相同的結果是有作用的。
(二)實施《巴黎原則》
1991年以來，一類全新的機構——促進和保護人權的國家機構(國家人權機構)在以促進和保護人權為首要目標的聯(lián)合國的框架內(nèi)逐步形成。1991年10月7日至10日在巴黎召開的促進和保護人權的國家機構國際研習會制定了以《巴黎原則》冠名的一整套建議和原則。根據(jù)《巴黎原則》，“國家人權機構”是指由一國政府依據(jù)憲法、法律法規(guī)而建立的機構，其職責是專事于促進和保護人權。通常都會由國家賦予其合法地位，國家的授權和通常與民間社會緊密聯(lián)系的獨立性和監(jiān)督功能結合起來。《巴黎原則》確定了設立國家人權機構的最低標準，列明了國家人權機構應遵循的主要準則：憲法、法律賦予其獨立性；成員組成多元化；擁有充分職權；需有足夠資源，維持其運作。五十余年的國家人權機構的發(fā)展和演變，已經(jīng)形成人權委員會、監(jiān)察專員、人權中心、人權咨詢委員會和專門機構五種典型的模式。⑧
(三)監(jiān)察專員與人權委員會
監(jiān)察專員和人權委員會的主要區(qū)別在于：第一，大多數(shù)監(jiān)察專員的權限是為了保證公共行政的公平和合法；而人權委員會主要關注人權以及非歧視。第二，一般來說，監(jiān)察專員關注處理個人申訴；人權委員會通常也具有這一功能，但它的權力范圍更寬，包括促進教育活動以及進行立法審查。第三，許多人權委員會或明或暗地將國際人權標準作為工作基礎；而監(jiān)察專員工作的主要基礎是國內(nèi)法，雖然國內(nèi)法也體現(xiàn)了國際標準，但大多是一種間接關系。概括地說，監(jiān)察專員主要職責是保證公共行政部門的公正性和合法性，并受理針對官員或國家機構的申訴，而人權委員會主要關注于侵犯人權的行為。
因此監(jiān)察專員制度與以人權委員會為代表的國家人權機構有很多相似之處，二者均致力于保護人權，都無權作出具有約束力的決定。二者在功能上并不存在根本的不同，尤其是在一些國家設置的兼有監(jiān)察專員和人權委員會的雙重體系中，二者之間的界限越來越模糊，不少國家的監(jiān)察專員越來越承擔起《巴黎原則》中界定的國家人權機構的職責。有些國家出于經(jīng)濟因素的考慮，賦予監(jiān)察專員特定的人權權限以及通常由人權委員會履行的促進和宣傳人權的功能。
四、監(jiān)察專員的新類型：人權監(jiān)察專員
隨著《巴黎原則》實施，監(jiān)察專員類型中衍生出一種新類型：人權監(jiān)察專員，也稱為公民權利監(jiān)察專員或“混合”監(jiān)察專員。“混合”的意思是在傳統(tǒng)的監(jiān)察專員對“不良行政”的管轄中加上“人權”維度。最新任命的監(jiān)察專員大都屬于這一類型，如中東歐、拉美、和一些非洲國家為了 “履行國際人權義務的國家機制”而設立的檢察專員。這些“混合”監(jiān)察專員所保護的人權范圍較寬，包括“第一代人權”——公民和政治權利，“第二代人權”——經(jīng)濟、社會和文化權利，“第三代人權”——集體性權利。
(一)西班牙模式
以監(jiān)察專員作為國家人權機構，可以稱為西班牙模式，又可以稱為人權監(jiān)察專員。西班牙1978 年憲法第54條規(guī)定設立監(jiān)察專員，其后，國會于1981 年通過的《監(jiān)察專員組織法》規(guī)定，監(jiān)察專員由國會任命，任期五年，其職權為監(jiān)督行政機關的行政行為。
《西班牙憲法》規(guī)定了范圍廣泛的各種權利和自由，監(jiān)察專員會同司法機構保障對公民各種權利和自由的尊重。監(jiān)察專員的任務是雙重的：維護公民基本權利和監(jiān)督政府當局。監(jiān)察專員這一機構具有憲法性質(zhì)，但由于其法律地位而具有獨立性。監(jiān)察專員是議會所設立的，但監(jiān)察專員并不享有約束力的職權。監(jiān)察專員可以認為頒布的某項法律不合憲法而提起訴訟。監(jiān)察專員任期為5年，比議會任期長1年，以確保其獨立性。監(jiān)察專員享有免受逮捕和法律訴訟的特權。
(二)危地馬拉模式
受到西班牙及葡萄牙殖民地影響，幾乎所有拉丁美洲國家都是采用傳統(tǒng)的西班牙“人權衛(wèi)士”監(jiān)察專員的人權保障機制，并演變成以危地馬拉監(jiān)察專員為代表的人權監(jiān)察專員模式?？梢哉f監(jiān)察專員制度，從北歐的瑞典傳到了南歐的西班牙，最后跨洋來到更南的拉丁美洲各國。危地馬拉是拉丁美洲第一個設立監(jiān)察專員的國家，此后設立監(jiān)察專員的國家有墨西哥、薩爾瓦多、哥倫比亞、哥斯達黎加、巴拿馬、洪都拉斯、阿根廷、秘魯、厄瓜多爾、玻利維亞。⑨
拉丁美洲的監(jiān)察專員都符合監(jiān)察專員制度的一般特征和標準，并且在發(fā)展中形成了自己獨特的模式。有學者將監(jiān)察專員傳入拉丁美洲之后衍生的、提倡促進和保護人權和基本自由的監(jiān)察專員模式稱為“人權監(jiān)察專員”。⑩拉丁美洲“人權監(jiān)察專員”制度最大的特點是其權限包括保護人權，在國家一級制定一個促進、保護和教育人權的可靠機制，以幫助實現(xiàn)這個飽受人權侵害區(qū)域的民主化的進程。遺憾的是，在拉丁美洲，絕大部分侵犯人權的行為是由政府實施的。
雖然拉丁美洲監(jiān)察專員制度是諸多對抗專斷行為機制的一種，但在拉丁美洲與侵犯人權行為對抗和保護人權的過程中，監(jiān)察專員發(fā)揮了真正的和不可比擬的作用，并作為人權保護者回應了社會要求回歸民主、避免以往獨裁統(tǒng)治的要求。雖然絕大多數(shù)發(fā)達國家的監(jiān)察專員的職責僅僅局限于監(jiān)督行政機關，但是拉丁美洲的監(jiān)察專員不得不面對大規(guī)模侵犯人權行為所帶來的傷害和惡果?，F(xiàn)實決定了拉丁美洲各國政府要求監(jiān)察專員承擔起促進和保護人權的職責。
(三)東歐模式
這里所謂東歐模式是1989年東歐發(fā)生巨變之后在前蘇聯(lián)加盟共和國和東歐國家建立國家人權機構所逐步形成的一種類型。以波蘭為例，憲法明文設立“民權保護委員”。波蘭憲法第208 條規(guī)定，民權保護委員應保障人民憲法及其它法律所規(guī)定的權利及自由，而民權保護委員的職權及其行使方式依法律規(guī)定；第80 條規(guī)定，人民可就公權力機關侵犯其權利或自由時向民權保護委員尋求協(xié)助。
其它東歐及前蘇聯(lián)加盟共和國也采用此模式建立國家人權機構，其中俄羅斯稱為“俄羅斯聯(lián)邦人權專員”，匈牙利稱為“國家權利和少數(shù)民族議會專員”，斯洛維尼亞稱為“人權監(jiān)察專員”，而烏茲別克斯坦稱為“烏茲別克共和國人權專員”。
上述國家的共同特征是設立監(jiān)察專員比較晚，既使是西班牙也是20世紀80 年代以后，而東歐國家則是20世紀90 年代之后，也就是說這些國家是希望設立監(jiān)察專員以追尋過去國際上設立監(jiān)察機構的模式，并在其后隨著國家人權機構理念的逐漸成熟，進一步將監(jiān)察專員認定為國家人權機構，不過其職權只限監(jiān)督行政機關，而不包括《巴黎原則》所明列的其它國家人權機構應有的職權，于是有人將其稱為是“監(jiān)察專員與人權申訴混合型”，或是“混合型人權監(jiān)察專員”，當然以監(jiān)察專員作為國家人權機構的權利分立原則是與傳統(tǒng)監(jiān)察專員是一樣的。
經(jīng)過促進和保護人權的國家機構國際會議協(xié)調(diào)委員會下屬的資格認證小組委員會的認證，截至2010年6月，91個機構獲得了國際協(xié)調(diào)委員會的資格認證，其中36個國家采用了監(jiān)察專員模式的國家人權機構模式，其中歐洲15國、美洲17國、非洲3國，亞太1國。11
總之，監(jiān)察專員制度已經(jīng)從初期對抗王權和神權的政治安排，逐步開始變?yōu)閲冶Ｕ先藱嗟囊环N有效機制。誕生200余年的監(jiān)察專員制度，堅守其獨立、公證的基本準則，為“履行國際人權義務”(即《巴黎原則》)，以其獨特的“軟法”效力，積極發(fā)揮保障私利和限制公權的作用，彰顯了監(jiān)察專員制度的成熟與完善。
(作者系中國政法大學法學院副教授、法學博士，中國政法大學人權研究院兼職副教授)
注釋：
?、倏紫槿剩?ldquo;行政監(jiān)察專員制度”，載《中國監(jiān)察》1999年第7期，第46頁。
?、蹍⒁娎柢姡?ldquo;瑞典議會督察專員制度簡介”，載《政治與法律》2002年第4期，第96—97頁。
?、菰谀承﹪?，監(jiān)察專員是由行政機關(如政府、政府首腦)來任命，這危及該類機構的基本準則——獨立性。
?、迿z察專員職責履行方式可參見朱力宇、袁鋼：“歐盟檢察專員制度的產(chǎn)生及運作”，載《歐洲研究》2007年第1期。
?、邊⒁娚蜍S東：《監(jiān)察專員制度研究》，中國人民大學博士論文2006年，第109—120頁。
?、鄥⒁娫摚骸稒嗬貧w：國家人權機構研究》，中國法制出版社2011年版，第88頁。
?、崂∶乐薷鲊O(jiān)察專員的名稱各異，如在厄瓜多爾、玻利維亞、秘魯和哥倫比亞稱之為“人民衛(wèi)士”(Defensor del Pueblo)，在哥斯達黎加為“居民衛(wèi)士”(Denfensor de los Habitantes)，在危地馬拉為“人權檢察官”(Procurador de los Derechos Humanos)，在墨西哥和洪都拉斯為“人權委員會”(Comisionado Nacional de Derechos Humanos)，但都指稱一種通過不同方式和權力來控制公共行政的多元化的組織——監(jiān)察專員。
?、鈪⒁娫槿A：“近年來各國行政監(jiān)察制度的完善及其借鑒意義”，載《行政與法》2006年第7期，第85頁。
? 依據(jù)聯(lián)合國第A/65/340號文件。該文件中關于監(jiān)察專員模式的國家人權機構的數(shù)量統(tǒng)計有誤。
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