2013年是《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)實(shí)施五周年。伴隨實(shí)施《條例》實(shí)踐的展開，中國社會(huì)各界已經(jīng)越來越認(rèn)識(shí)到，《條例》是一項(xiàng)促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化與生態(tài)環(huán)境等全方位發(fā)展與基礎(chǔ)制度建設(shè)的重要法規(guī)，促進(jìn)了以知情權(quán)為代表的，包括參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等一組基本人權(quán)的持續(xù)發(fā)展。它已經(jīng)成為當(dāng)下中國貫徹實(shí)施“國家尊重和保障人權(quán)”憲法原則的突出亮點(diǎn)之一。本文僅試從實(shí)施《條例》的兩個(gè)側(cè)面，即政府履行信息公開年度報(bào)告義務(wù)與公眾依法行使申請(qǐng)政府信息公開權(quán)利，對(duì)《條例》的實(shí)施情況作一基礎(chǔ)考察。
一、政府履行信息公開年度報(bào)告義務(wù)的情況
在至少擁有240部有效法律、706部行政法規(guī)、8600多部地方性法規(guī)的當(dāng)代中國社會(huì)主義法律體系中，《條例》無疑是后來者。但是，它在推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的事業(yè)中，卻正發(fā)揮出越來越大的“正能量”。
《條例》的執(zhí)行效力首先體現(xiàn)在實(shí)施機(jī)制上，它專門以“公開的方式和程序”一章(第三章)，規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)“主動(dòng)公開”政府信息和公眾“依法申請(qǐng)公開”有關(guān)信息。這兩種信息公開的基本方式，使《條例》具有了官民雙向互動(dòng)的實(shí)施機(jī)制。接著，又在“監(jiān)督和保障”一章(第四章)中，為各級(jí)行政機(jī)關(guān)設(shè)定了“應(yīng)當(dāng)在每年3月31日前公布本行政機(jī)關(guān)的政府信息公開工作年度報(bào)告”的職責(zé)。并在第二章第十三條規(guī)定“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息”的基礎(chǔ)上，又以第四章第三十三條第二款，賦予了“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟”的救濟(jì)權(quán)利，為《條例》建立了高強(qiáng)度的監(jiān)督保障機(jī)制，并由此形成了在一部行政法規(guī)中兼有官方年度報(bào)告職責(zé)和個(gè)人/組織一方擁有行政復(fù)議與司法救濟(jì)權(quán)利的雙重監(jiān)督保障機(jī)制。
首先，簡要考察《條例》于2008年5月1日開始實(shí)施至2013年5月這五年之間，根據(jù)《條例》規(guī)定，中國大陸31個(gè)省、自治區(qū)及直轄市和國務(wù)院現(xiàn)有25個(gè)組成部門發(fā)布政府信息公開年度報(bào)告的情況。經(jīng)查閱統(tǒng)計(jì)，中國大陸31個(gè)省、自治區(qū)及直轄市在2009至2013年間，都依照規(guī)定逐年發(fā)布了本行政區(qū)域的政府信息公開年度報(bào)告。在國務(wù)院現(xiàn)有25個(gè)組成部門中，有23個(gè)部門逐年發(fā)布了本部門的政府信息公開年度報(bào)告。就此可以說，《條例》所規(guī)定的政府信息公開年度報(bào)告制度在省部級(jí)層面上已經(jīng)得到了實(shí)施。
再來考察公眾行使申請(qǐng)政府信息公開權(quán)利與行政機(jī)關(guān)的答復(fù)情況。31個(gè)省、自治區(qū)及直轄市和國務(wù)院現(xiàn)有25個(gè)組成部門公布的政府信息公開年度報(bào)告顯示，越來越多的個(gè)人和組織正在自覺地運(yùn)用《條例》賦予的權(quán)利，主動(dòng)要求行政機(jī)關(guān)公布其需要的政府信息，而政府方面也積極履行依法答復(fù)職責(zé)，出現(xiàn)了積極申請(qǐng)與認(rèn)真答復(fù)的良性互動(dòng)局面。以北京市為例加以考察如上面表格。
根據(jù)對(duì)北京市政府信息公開年度報(bào)告提供數(shù)據(jù)的考察，可以說中國的政府信息公開工作成績突出，貫徹執(zhí)行《條例》效果顯著。根據(jù)報(bào)告，在貫徹實(shí)施《條例》的第一個(gè)五年里，北京市就做到了對(duì)所有提交的政府信息公開申請(qǐng)，全部按期答復(fù)。北京市的政府信息公開工作一直居于全國前列，明顯高于各地的平均水平，要全面具體地掌握各省、市、自治區(qū)貫徹實(shí)施《條例》的情況，還需要更普遍細(xì)致的專項(xiàng)調(diào)查研究。
二、新聞媒體報(bào)道中所反映的公眾申請(qǐng)政府信息公開與提起信息公開訴訟情況
在分析整理政府信息公開年度報(bào)告所提供的官方資料的同時(shí)，筆者還通過互聯(lián)網(wǎng)專門收集整理了經(jīng)由新聞媒體專門報(bào)道的2011至2012年兩年中，公眾申請(qǐng)政府信息公開和提起信息公開訴訟的主要案例資料，從新聞媒體和公眾輿論的角度，通過主要案例資料來進(jìn)一步感受和認(rèn)知公眾參與中國政府信息公開法制建設(shè)的情況。
在整理分析經(jīng)由媒體報(bào)道的2011年由普通民眾或群體提出的41起政府信息公開申請(qǐng)事例中，筆者發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)同意公開的僅有2起；要求轉(zhuǎn)向其他機(jī)關(guān)申請(qǐng)的2起；另有一起雖然逾期答復(fù)但同意部分公開。而未予答復(fù)的則有15起；拒絕公開的為12起；尚未查到結(jié)果的有9起。在經(jīng)由專業(yè)人士和社會(huì)組織提出的18起政府信息公開申請(qǐng)和訴訟的事例中，雖然行政機(jī)關(guān)沒有答復(fù)的僅有2起，并在4個(gè)案例中行政機(jī)關(guān)有較積極的正面回應(yīng)，但卻沒有看到一起應(yīng)申請(qǐng)全部公開的事例。 在筆者繼續(xù)收集整理的113起2012年公眾申請(qǐng)政府信息公開重點(diǎn)案例中則發(fā)現(xiàn)，申請(qǐng)人提出政府信息公開申請(qǐng)后得到相關(guān)政府部門“同意公開”或“同意部分公開”的案件數(shù)量共16起，同意公開率僅約為14%。
在被行政機(jī)關(guān)拒絕的信息公開申請(qǐng)，甚至行政機(jī)關(guān)在《條例》規(guī)定的期限內(nèi)未對(duì)申請(qǐng)作出任何回應(yīng)的案例資料中，行政機(jī)關(guān)拒絕公開申請(qǐng)的理由主要為“所申請(qǐng)信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私”、“所申請(qǐng)政府信息不屬于本行政機(jī)關(guān)信息”、“所申請(qǐng)信息為過程性信息”等?？梢?，拒絕公開申請(qǐng)的理由可以主要?jiǎng)澐譃閮深悾阂皇?ldquo;法定不予公開理由”；二是“事實(shí)操作性理由”。② 《條例》第14條“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息”即為對(duì)政府信息“法定不予公開理由”。依據(jù)《條例》第21條第3款和第4款，如果存在申請(qǐng)人所申請(qǐng)的政府信息不屬于被申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)的公開范圍或者信息不存在、申請(qǐng)的內(nèi)容不明確等情況，則可歸于“事實(shí)操作性”理由。在2012年政府信息公開案例資料中，被申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)以“涉及商業(yè)秘密”或“涉及個(gè)人隱私”拒絕信息公開的案件有6起；有9起案件，被申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)以“不存在于本行政機(jī)關(guān)”、“不屬于公開范圍”或“不屬于政府信息”作為答復(fù)。其中，民間環(huán)保組織“達(dá)爾問”向環(huán)保部申請(qǐng)公開“2010年完成的8個(gè)重點(diǎn)省份非電力行業(yè)含多氯聯(lián)苯電力設(shè)備及其廢物清單調(diào)查結(jié)果”和大瀝鎮(zhèn)嫩北村村民吳崇彪向廣東省國土廳申請(qǐng)公開大浩湖征地批文及審批資料兩起案件，被申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)回復(fù)為“所申請(qǐng)信息屬于過程性信息，不屬于政府信息公開范圍，不予公布”。
在經(jīng)由媒體報(bào)道的具體案例資料中，盡管公眾申請(qǐng)政府信息公開的結(jié)果不盡如人意，但公眾由于不服行政機(jī)關(guān)所作出的不予公開等行政決定而提起的政府信息公開訴訟顯示，伴隨2010年7月29日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》自2011年8月13日起施行，在申請(qǐng)人一方提起信息公開訴訟后，人民法院判決申請(qǐng)人勝訴的案件明顯增加。如在2011年，由普通民眾提起的26起政府信息公開訴訟中，扣除尚未查到審判結(jié)果的12起案件，原告方敗訴的僅有3起，勝訴的則有8起，另有原告雖然撤訴，但通過其他途徑已經(jīng)實(shí)際獲取信息的有3起。作為原告的信息公開申請(qǐng)人在此類信息公開訴訟的勝訴和實(shí)際勝訴的比率已經(jīng)大大超過了敗訴率，顯示了司法裁判對(duì)個(gè)人和組織積極參與信息公開法制建設(shè)的權(quán)益保護(hù)正在增強(qiáng)。
三、簡要評(píng)論
根據(jù)上述對(duì)政府履行信息公開年度報(bào)告義務(wù)和公眾行使申請(qǐng)政府信息公開權(quán)利實(shí)況的考察，筆者擬發(fā)表如下簡要評(píng)論：
(一)在貫徹實(shí)施《條例》中形成的政府履行信息公開年度報(bào)告義務(wù)和公眾行使申請(qǐng)政府信息公開權(quán)利的官民雙向互動(dòng)，正在促進(jìn)中國公民政治權(quán)利的不斷生長。正在建設(shè)發(fā)展中的政府信息公開制度不僅保障了通說的知情權(quán)，而且促進(jìn)了包括參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等其他相關(guān)公民權(quán)利和政治權(quán)利的實(shí)踐和生長。從實(shí)證經(jīng)驗(yàn)體驗(yàn)，權(quán)利可能既非來自“天賦”，也并非完全依賴法律規(guī)定。權(quán)利是一個(gè)有機(jī)體，主要源自在社會(huì)實(shí)踐土壤中的不斷生長。如果說，政府對(duì)信息公開義務(wù)的履行構(gòu)成了公眾知情權(quán)生長的外部條件，可比喻為土壤、陽光；那么，個(gè)人與組織對(duì)獲取政府信息權(quán)利的實(shí)際行使，則構(gòu)成知情權(quán)基因，可比喻為人權(quán)的種子。兩者相互依托依賴，形成良性互動(dòng)才構(gòu)成知情權(quán)生長的健全環(huán)境和完整條件。當(dāng)代中國知情權(quán)的普及與迅速生長，即源于中國官民雙方在政府信息公開法制建設(shè)過程中的雙向互動(dòng)。
(二)僅有法律法規(guī)規(guī)定的制度上的“雙向”互動(dòng)還不夠，還應(yīng)把制度上的互動(dòng)，轉(zhuǎn)化為實(shí)施機(jī)制中的互動(dòng)，并努力把一般意義上的互動(dòng)，提升為“良性”互動(dòng)。毋庸諱言，在貫徹實(shí)施《條例》中存在著一定程度的“兩層皮”現(xiàn)象。如，行政機(jī)關(guān)方面往往更突出強(qiáng)調(diào)，要作好“以政府為主導(dǎo)”的政府信息的“主動(dòng)公開”工作。而對(duì)如何更具體，更有針對(duì)性，特別是更多地以“服務(wù)精神”做好“應(yīng)申請(qǐng)公開”的工作還有相當(dāng)大的努力空間。而在公眾一方，往往對(duì)政府方面的“主動(dòng)公開”不甚關(guān)心，甚至冷漠；而專注于自身關(guān)注的公共與個(gè)人信息的公開。為此，本文建議，行政機(jī)關(guān)應(yīng)從嚴(yán)肅規(guī)范履行信息公開年度報(bào)告義務(wù)入手，繼續(xù)全面提升政府信息公開服務(wù)質(zhì)量，努力克服在年度報(bào)告中已經(jīng)出現(xiàn)的“千部一腔，千人一面”的呆板化，程式化，還有“歌德”化傾向，代之以更全面、真實(shí)、樸素、客觀的風(fēng)格，認(rèn)真履行《條例》第三十一條和第三十二條規(guī)定的年度報(bào)告職責(zé)。同時(shí)，做好回復(fù)公眾信息公開申請(qǐng)工作。
(三)盡管《條例》已經(jīng)成為貫徹實(shí)施“國家尊重和保障人權(quán)”憲法原則的開路先鋒，具有前所未有的高強(qiáng)度雙重監(jiān)督保障機(jī)制，但由于被賦予了超常、過重的制度創(chuàng)新和基本人權(quán)保障職能，《條例》有待上升為中華人民共和國的法律，以便以中華人民共和國的法律資格和能量更好地推進(jìn)中國社會(huì)主義法治和人權(quán)事業(yè)的發(fā)展。在實(shí)施《條例》的過程中，不斷促進(jìn)政府信息公開年度報(bào)告義務(wù)的履行與公眾行使申請(qǐng)政府信息公開權(quán)利的雙向良性互動(dòng)，有利于推進(jìn)把《條例》提升為法律的進(jìn)程。
(作者系南開大學(xué)法學(xué)院教授，南開大學(xué)人權(quán)研究中心研究員)
注釋：
①2012北京政府信息公開年度報(bào)告調(diào)整了答復(fù)申請(qǐng)公開統(tǒng)計(jì)方式。改為在期限內(nèi)共答復(fù)申請(qǐng)16468件，其中1、“申請(qǐng)內(nèi)容明確，可以答復(fù)是否公開的申請(qǐng)9052件”占總數(shù)的54.97%。其中公開8631件。包括同意公開8037項(xiàng)，同意部分公開120項(xiàng)，信息已主動(dòng)公開474項(xiàng)。2、屬于其他答復(fù)類型的7416項(xiàng)。包括申請(qǐng)內(nèi)容不明確，告知更改補(bǔ)充；信息不存在；非本機(jī)關(guān)掌握；非政府信息；已移送檔案館共6種。具體數(shù)字已經(jīng)列入本表格，但所占本年度答復(fù)比率，均由筆者重新依據(jù)2008至2011年同比率計(jì)算，以利作同類比較考察研究。
?、谛っ鳎赫畔⒐_制度運(yùn)行狀態(tài)考察——基于2008年至2010年245份政府信息公開工作年度報(bào)告。法學(xué)，2011年10月。
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