北京市順義區(qū)南法信鎮(zhèn)依法信訪宣傳活動(dòng)
信訪制度是具有鮮明中國(guó)特色的人權(quán)保護(hù)制度。中國(guó)信訪制度在促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)事業(yè)中取得了巨大的成就，積累了維護(hù)人權(quán)的豐富經(jīng)驗(yàn)，并將在中國(guó)未來(lái)人權(quán)保護(hù)過(guò)程中繼續(xù)發(fā)揮獨(dú)特的作用。
一、中國(guó)信訪制度是保護(hù)人權(quán)的制度
自1948年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)《世界人權(quán)宣言》以來(lái)，全球人權(quán)保護(hù)事業(yè)不斷發(fā)展。信訪制度作為中國(guó)人權(quán)保障實(shí)踐的重大成果，在中國(guó)人權(quán)保障體系中有著不可替代的重要作用。
第一，信訪制度是中國(guó)積極履行國(guó)際人權(quán)保護(hù)義務(wù)的重要體現(xiàn)。中國(guó)于1998 年正式簽署了 《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》。作為保證《世界人權(quán)宣言》實(shí)現(xiàn)的基本人權(quán)公約，該公約在第19條中規(guī)定“人人有自由發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利。”根據(jù)中國(guó)2005年《信訪條例》第2條的規(guī)定，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。中國(guó)信訪制度恰恰體現(xiàn)了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》的有關(guān)精神和內(nèi)容，是中國(guó)立足國(guó)情創(chuàng)制的履行國(guó)際人權(quán)保護(hù)義務(wù)的有效方法。
第二，信訪權(quán)利是中國(guó)公民基本權(quán)利的直接體現(xiàn)。中國(guó)憲法第41條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利。”而《信訪條例》第2條規(guī)定，公民、法人或其他組織有“提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求”的權(quán)利。因此，信訪權(quán)利是憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利在信訪制度中的體現(xiàn)。
第三，信訪制度是中國(guó)人權(quán)救濟(jì)的重要保障。信訪制度作為公民主導(dǎo)的救濟(jì)手段，與國(guó)家公權(quán)力主導(dǎo)的司法救濟(jì)相互配合，共同保證人權(quán)在受到侵害時(shí)能得到及時(shí)有效的救濟(jì)。司法救濟(jì)是一種自上而下的救濟(jì)途徑，其優(yōu)點(diǎn)在于以公權(quán)力為后盾的權(quán)威性，但由于訴訟程序需要投入大量的人力物力，其救濟(jì)成本往往是普通民眾難以承受的。同時(shí)，訴訟程序耗時(shí)較長(zhǎng)，對(duì)于亟待解決的問(wèn)題，權(quán)利被侵害主體往往得不到及時(shí)有效的救濟(jì)。在這種大背景下，信訪制度的存在顯得尤為重要。相比較司法救濟(jì)，信訪是一種自下而上的救濟(jì)途徑，其方式便捷，成本較低，而且權(quán)利被侵害主體在救濟(jì)過(guò)程中處于相對(duì)主動(dòng)的地位，可以隨時(shí)把握救濟(jì)程序的進(jìn)度，其訴求可以得到更加及時(shí)有效的反饋與解決。
二、中國(guó)信訪制度在保護(hù)人權(quán)中取得的主要成就
（一）有關(guān)信訪法規(guī)相繼出臺(tái)，人權(quán)保護(hù)法制化深入發(fā)展
一項(xiàng)制度要發(fā)揮其作用，不能缺少法律法規(guī)的規(guī)范和制約。這些年來(lái)，中國(guó)信訪制度一直在向法制方向邁進(jìn)。
1957年第一次全國(guó)信訪工作會(huì)議通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)黨委機(jī)關(guān)處理人民來(lái)信、接待群眾來(lái)訪工作暫行辦法》以及《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪工作的指示（草案）》兩個(gè)文件，第一次將信訪視為公民的民主權(quán)利。1995年10月28日國(guó)務(wù)院頒布《信訪條例》，這標(biāo)志著信訪保護(hù)人權(quán)的工作走上法制化、規(guī)范化的軌道。2005年新《信訪條例》更充分體現(xiàn)了人權(quán)保護(hù)的理念。目前我國(guó)已經(jīng)制定和出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定2000多件，初步形成了覆蓋各個(gè)方面和環(huán)節(jié)、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、協(xié)調(diào)配套的信訪工作規(guī)范體系，將信訪工作提高到了法制的高度，為公民尋求信訪救濟(jì)提供了良好的法制保障。
?。ǘ┬旁L內(nèi)容不斷豐富，受保護(hù)的人權(quán)多樣化
20世紀(jì)50年代信訪制度建立之初，信訪內(nèi)容主要是有關(guān)革命和改革等階級(jí)斗爭(zhēng)的意見(jiàn)和建議。中共中央辦公廳1951年1至3月處理群眾來(lái)信的報(bào)告中曾提及：“這些來(lái)信反映的問(wèn)題，是以有關(guān)抗美援朝、土地改革和鎮(zhèn)壓反革命三大問(wèn)題為最多。” ①“文革”結(jié)束后，信訪內(nèi)容多集中在平反冤假錯(cuò)案和落實(shí)政策上。20世紀(jì)90年代至今，“經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化。” ②這既是一個(gè)發(fā)展機(jī)遇期，也是一個(gè)矛盾凸顯期。這期間信訪內(nèi)容擴(kuò)展到各個(gè)方面，如企業(yè)改制、勞動(dòng)及社會(huì)保障問(wèn)題、“三農(nóng)”問(wèn)題、涉法涉訟問(wèn)題、城鎮(zhèn)拆遷安置問(wèn)題、環(huán)境污染問(wèn)題、干部作風(fēng)不正和違法亂紀(jì)問(wèn)題等等。信訪條例規(guī)定的信訪內(nèi)容包括國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的職權(quán)行為和與職權(quán)有關(guān)的其他行為，不論是違法行為還是合法行為，不論是批評(píng)、意見(jiàn)還是建議都涵蓋在內(nèi)。信訪內(nèi)容涉及廣泛的社會(huì)關(guān)系和多方面的利益，權(quán)利救濟(jì)的功能覆蓋面之廣、保護(hù)人權(quán)類型之多前所未有。
（三）創(chuàng)新信訪工作機(jī)制，形成信訪工作大格局
為進(jìn)一步提高權(quán)利救濟(jì)的能力，更好的履行保護(hù)人權(quán)的職責(zé)，提高處理信訪事項(xiàng)的效率和效果，信訪工作機(jī)制不斷得到完善，從中央到地方全部建立了處理信訪突出問(wèn)題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，全國(guó)上下基本形成了主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、其他領(lǐng)導(dǎo)“一崗雙責(zé)”的信訪責(zé)任體系。按照“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”和“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，信訪部門在各司其職基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，形成了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的信訪工作大格局，發(fā)揮了舉國(guó)上下共同做好信訪工作的合力效應(yīng)。③
?。ㄋ模└叨汝P(guān)注人權(quán)熱點(diǎn)，人權(quán)保護(hù)的難點(diǎn)屢獲突破
信訪工作長(zhǎng)期關(guān)注人權(quán)熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，由民眾直接反映，信訪機(jī)構(gòu)直接接觸利益相關(guān)方，在解決人權(quán)問(wèn)題上成效顯著。例如，近年來(lái)，農(nóng)民工討薪問(wèn)題的改善很大程度上得益于信訪工作。信訪機(jī)構(gòu)針對(duì)資方欠薪事件不斷的情況，專門成立清欠辦公室，或引導(dǎo)涉事單位和農(nóng)民工協(xié)商解決，或?qū)讣平恢俨脵C(jī)構(gòu)或者法院受理，并協(xié)助判決的最終執(zhí)行，全程保障農(nóng)民工權(quán)益得到實(shí)現(xiàn)。2012年，中國(guó)外出受雇農(nóng)民工，被雇主或單位拖欠工資的占比由2008年的4.1%下降到0.5%。④ 從近幾年調(diào)查數(shù)據(jù)看，被欠薪農(nóng)民工比例逐年下降，信訪工作解決和遏制農(nóng)民工工資拖欠的一系列政策措施，取得了明顯成效。
三、中國(guó)信訪制度保護(hù)人權(quán)的成功經(jīng)驗(yàn)
（一）不斷健全信訪法制，確保信訪工作對(duì)人權(quán)的保護(hù)有法可依和依法開展
中國(guó)以依法治國(guó)為基本方略，信訪法制化不僅是依法治國(guó)的重要方面，也是信訪制度健康持續(xù)發(fā)展的重要條件，更是信訪工作有效保護(hù)人權(quán)的重要保障。通過(guò)對(duì)信訪制度相關(guān)立法進(jìn)程的分析不難看出，中國(guó)信訪制度的立法規(guī)范呈現(xiàn)出內(nèi)涵多樣化、分工明確化、責(zé)任具體化的特點(diǎn)。在內(nèi)容上根據(jù)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程和中國(guó)具體國(guó)情，將更多的群眾合理訴求納入信訪工作之中；在分工上，明確各級(jí)主管部門的職權(quán)和職責(zé)，避免相互推諉的“踢皮球”情況出現(xiàn)，保證信訪工作高效有序的開展；在責(zé)任層面，通過(guò)法規(guī)規(guī)制各級(jí)信訪部門的責(zé)任以及嚴(yán)格責(zé)任追究，加強(qiáng)了對(duì)信訪部門和人員的監(jiān)督。
?。ǘ┓e極構(gòu)建信訪網(wǎng)絡(luò)，確保民眾上訪的便捷與暢通
隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型加速，利益沖突加劇，信訪需求不斷擴(kuò)大。在中央高度重視下，中國(guó)地方各級(jí)信訪部門積極配合，形成了從中央到地方、從人大到國(guó)家機(jī)關(guān)的信訪組織網(wǎng)絡(luò)。這樣縱向深入與橫向展開的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，一方面可以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌兼顧信訪工作，另一方面信訪人可以就近反映問(wèn)題，基層信訪機(jī)構(gòu)可以及時(shí)有效了解信訪人情況，將矛盾化解在屬地。在機(jī)構(gòu)設(shè)置堅(jiān)持便民原則的基礎(chǔ)上，信訪部門對(duì)書信、走訪等傳統(tǒng)信訪渠道不斷完善和改革，增加了電子郵件、傳真、視頻接訪等現(xiàn)代化的信息手段，使民眾足不出戶就能信訪，從方式上提高了信訪機(jī)構(gòu)的可接近性，節(jié)約了上訪成本，同時(shí)減輕了信訪機(jī)構(gòu)的接訪壓力。網(wǎng)絡(luò)化的組織設(shè)置以及靈活多樣的信訪方式確保了信訪人可以更加便捷地接觸信訪機(jī)構(gòu)、更加暢通地表達(dá)訴求。
（三）推動(dòng)落實(shí)人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃，努力推動(dòng)中國(guó)人權(quán)事業(yè)的大發(fā)展
為了認(rèn)真履行中國(guó)參加的國(guó)際人權(quán)公約和進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)內(nèi)人權(quán)事業(yè)的健康發(fā)展，2009年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2009—2010年）》，這是中國(guó)第一個(gè)國(guó)家綱領(lǐng)性的人權(quán)規(guī)劃。2012年國(guó)務(wù)院又發(fā)布了第二個(gè)國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃。信訪機(jī)構(gòu)按照人權(quán)計(jì)劃所確立的“切實(shí)保障全體社會(huì)成員的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利”的宗旨，認(rèn)真貫徹“健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，強(qiáng)化行政執(zhí)法和司法中的人權(quán)保障”的指示，不斷健全信訪制度，增加上訪的形式和渠道，對(duì)行政執(zhí)法和司法工作進(jìn)行監(jiān)督，提出意見(jiàn)和建議，及時(shí)推動(dòng)糾正行政和司法工作中的錯(cuò)誤，積極推動(dòng)人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的落實(shí)，切實(shí)保障人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。
四、中國(guó)信訪制度保護(hù)人權(quán)的未來(lái)發(fā)展
?。ㄒ唬┦冀K堅(jiān)持在法治框架內(nèi)開展工作，避免信訪工作中人治現(xiàn)象的發(fā)生
國(guó)家行政權(quán)在實(shí)現(xiàn)人權(quán)、保障人權(quán)的過(guò)程中必須并且能夠發(fā)揮積極主動(dòng)的作用。但同時(shí)，由于這個(gè)權(quán)力過(guò)分強(qiáng)大，在社會(huì)管理過(guò)程中也完全可能被濫用，從而成為侵害人權(quán)、阻礙人權(quán)實(shí)現(xiàn)的禍害。⑤由于信訪機(jī)構(gòu)掌握國(guó)家資源和權(quán)力，加之中國(guó)信訪工作的機(jī)制強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)在信訪制度中的地位和作用，這些因素都將可能導(dǎo)致權(quán)利被濫用和人治的出現(xiàn)。雖然現(xiàn)行的《信訪條例》對(duì)信訪的渠道，信訪事項(xiàng)的提出、受理，信訪事項(xiàng)的辦理和督辦，以及法律責(zé)任作出了規(guī)定，但是這些規(guī)定大多只是對(duì)信訪工作的程序性規(guī)定，缺少對(duì)實(shí)體問(wèn)題處理的依據(jù)，本質(zhì)上是一種還不完善的程序制度，給人治留下了很多空間。因此，為了提高信訪工作的權(quán)威性和發(fā)揮信訪保護(hù)人權(quán)的作用，一部“信訪法”的出臺(tái)十分必要。
（二）加強(qiáng)對(duì)信訪人的引導(dǎo)教育，規(guī)范信訪工作的秩序
信訪制度是為充分保障人民權(quán)利而設(shè)，但是這并不說(shuō)明人民的權(quán)利在信訪中可以不受限制，當(dāng)下集體上訪、聚眾鬧事、越級(jí)上訪的事件時(shí)有發(fā)生，不僅對(duì)信訪工作造成了很多困擾，也給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了不和諧因素。究其原因，除了相關(guān)法律法規(guī)欠缺和部分政府部門消極履行職責(zé)之外，人民的法律意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)信訪工作的正規(guī)程序和渠道缺乏了解，極個(gè)別人缺乏理性和片面追求個(gè)人利益等也是重要的原因。信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)在今后的工作中加大對(duì)信訪工作的宣傳力度，加強(qiáng)人民合法合理上訪的教育，引導(dǎo)人民遵循相關(guān)規(guī)定，營(yíng)造良好信訪秩序，為信訪人問(wèn)題的解決和整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定創(chuàng)造條件。
?。ㄈ┰O(shè)立人大信訪委員會(huì)，增強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性
目前，國(guó)家信訪局隸屬于國(guó)務(wù)院，各級(jí)地方信訪機(jī)構(gòu)也大都設(shè)置在國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部，其運(yùn)行很大程度上依賴于行政部門的支持，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。為了增強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，可將信訪機(jī)構(gòu)從行政部門獨(dú)立出來(lái)，在人大設(shè)立信訪委員會(huì)，由各級(jí)人大產(chǎn)生各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)，從財(cái)政、職權(quán)等多方面賦予信訪機(jī)構(gòu)更強(qiáng)的獨(dú)立性，使其直接向人大匯報(bào)工作，接受人大的監(jiān)督。這樣設(shè)置雖可能因?yàn)槿鄙倭诵姓?quán)力的強(qiáng)制干涉而降低信訪工作的效率和執(zhí)行力，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，其利大于弊：第一，信訪機(jī)構(gòu)向人大匯報(bào)工作，脫離行政權(quán)力的干涉，保持其獨(dú)立性，可以更加客觀公正地處理信訪人反映的問(wèn)題。第二，人大是我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)包括行政機(jī)關(guān)由人大選舉產(chǎn)生，受人大監(jiān)督。將信訪機(jī)構(gòu)設(shè)在人大，有利于加強(qiáng)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)尤其是行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。第三，在人大設(shè)立信訪委員會(huì)，既便于人大了解中國(guó)人權(quán)保護(hù)的情況和問(wèn)題，也便于人大廣泛收集人民群眾的意見(jiàn)和建議，從而有利于推動(dòng)人權(quán)保護(hù)法律法規(guī)的修改和完善，不斷提高人權(quán)保護(hù)法制水平。
五、結(jié)語(yǔ)
中國(guó)信訪制度的建立、發(fā)展與完善與中國(guó)人權(quán)的促進(jìn)和保護(hù)是密不可分，相輔相成的。一方面，信訪制度立足于中國(guó)國(guó)情，更有利于保障中國(guó)人民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；另一方面，人權(quán)保護(hù)的發(fā)展也使信訪制度的改革和完善任重而道遠(yuǎn)。在完善中國(guó)信訪制度的過(guò)程中，保持與時(shí)俱進(jìn)是基礎(chǔ)，堅(jiān)持走法制化道路是前提，加強(qiáng)信訪知識(shí)和人權(quán)知識(shí)的宣傳是保障，增強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是關(guān)鍵，賦予信訪機(jī)構(gòu)國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)的職能是愿景?？梢韵嘈?，中國(guó)未來(lái)信訪制度會(huì)在保護(hù)人權(quán)的道路上越走越好。
?。ㄗ髡邨畛摄懴当本├砉ご髮W(xué)法學(xué)院人權(quán)法研究中心教授、主任、博士生導(dǎo)師;作者易卉系北京理工大學(xué)法學(xué)院碩士研究生）
注釋：
?、僦泄仓醒朕k公廳秘書室《關(guān)于處理群眾來(lái)信的報(bào)告》， 載《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第 2 冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，1992 年，第 266 － 267 頁(yè)。
?、?《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》(2006年10月11日中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過(guò)) ，人民網(wǎng)，2013年6月20日訪問(wèn)。
?、矍嘏迦A：《為黨分憂、為民解難》，載《人民日?qǐng)?bào)》2009年11月11日，第16版。
?、車?guó)家統(tǒng)計(jì)局：《2012年中國(guó)農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告》，2013年5月27日。
?、菪祜@明主編：《人權(quán)法原理》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2008年版，第310頁(yè)。
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