中共十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。”新型城鎮(zhèn)化不僅是解決目前經(jīng)濟(jì)困難的重要政策，更是我們黨在提高人權(quán)發(fā)展水平問題上的一個重要戰(zhàn)略舉措，只有發(fā)展好了新型城鎮(zhèn)化，才能真正提高人權(quán)保障的水平。重視新型城鎮(zhèn)化的人權(quán)保障功能，發(fā)揮小城鎮(zhèn)建設(shè)的人權(quán)發(fā)展價值，應(yīng)是新型城鎮(zhèn)化有效發(fā)展、常葆活力的關(guān)鍵所在。
一、通過新型城鎮(zhèn)化提高人權(quán)發(fā)展水平
改革開放之后的中國社會，走上了城市化發(fā)展的道路。在這個過程中，東部城市、大型城市的發(fā)展，帶動了中國經(jīng)濟(jì)的騰飛，提高了人民生活水平，促進(jìn)了中國人權(quán)狀況的持續(xù)改善。然而，隨著社會發(fā)展的不斷進(jìn)步，傳統(tǒng)城市化建設(shè)帶來的負(fù)面效果越發(fā)凸顯，并形成了人權(quán)進(jìn)一步發(fā)展的重要障礙。
（一）促進(jìn)公民發(fā)展權(quán)的平等保障
在傳統(tǒng)城市化的背景下，中國農(nóng)村一直處于人口外流的局面。大量農(nóng)村人口背井離鄉(xiāng)，進(jìn)入城市工作。然而，這些進(jìn)入城市工作的農(nóng)村居民難以融入城市的社會、制度和文化系統(tǒng)，在城市的工作生活也得不到有效支持，從而產(chǎn)生一種疏遠(yuǎn)乃至不認(rèn)同的感受。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村居民的城市化，必須做到三個方面的整合：一是系統(tǒng)層面的整合，即經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、文化系統(tǒng)及制度系統(tǒng)四者相互銜接，而不是脫節(jié)，農(nóng)村流動人口僅僅從經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)上被接納，在其他系統(tǒng)中卻受到排斥，就不能說是實現(xiàn)了城市化；二是社會層面的整合，即農(nóng)村流動人口在行動、生活方式等方面與城市居民不存在明顯區(qū)隔；三是從心理上認(rèn)同城市社會，對城市有著歸屬感。①很顯然，這三個層面的整合在當(dāng)前都存在制度困難和現(xiàn)實阻礙。
在以往的社會環(huán)境下，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的主要目的是淘金，通常來說，他們在城市獲得經(jīng)濟(jì)收益，就已經(jīng)滿足了他們的人權(quán)意愿。然而在九十年代之后，“第二代農(nóng)民工”大量產(chǎn)生，并成為流動人口的主力，他們渴求發(fā)展機(jī)會，而不只是進(jìn)城淘金。這批進(jìn)城務(wù)工人員有一定的文化，對城市生活更加向往。與“第一代農(nóng)民工”在城市淘金的心態(tài)不同，“第二代農(nóng)民工”的目的是在城市生活，享有與城里人一樣的待遇，他們更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)上的發(fā)展，而不只是背井離鄉(xiāng)地生存。
然而城市資源畢竟有限，根本不能容納如此龐大的人口。廣東、江蘇、浙江一帶的大型工廠，吸納了數(shù)以萬計的進(jìn)城農(nóng)民兄弟。他們在工廠里工作、生活，卻上不了戶口，買不起房，根本無法融入城市。歸屬感的缺乏，使他們希望回到家鄉(xiāng)工作，然而他們原先所生長的鄉(xiāng)土難以提供養(yǎng)活家庭的工作機(jī)會。城市難以滿足他們的發(fā)展需求，將不可避免地產(chǎn)生尖銳的矛盾和沖突。
新型城鎮(zhèn)化是解決城市化問題的治本之道。城鎮(zhèn)化不同于城市化，二者的發(fā)展，雖然都在一定程度上讓農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)成為工人，但城鎮(zhèn)化的半徑更小，是用縣域經(jīng)濟(jì)的方式來吸納農(nóng)民兄弟就業(yè)，讓他們能夠盡可能地在離家較近的區(qū)域內(nèi)發(fā)展，而不是往國內(nèi)少數(shù)幾個大型城市、大型工業(yè)區(qū)流動。在這個意義上，新型城鎮(zhèn)化能夠更好地促進(jìn)發(fā)展權(quán)的平等保障，使全社會能夠共享改革開放的成果。具體來講，有如下兩方面意義：（1）新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)平衡地區(qū)差異，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)流動，特別是落后產(chǎn)能、勞動力密集型企業(yè)從沿海向內(nèi)地轉(zhuǎn)移。從現(xiàn)實情況來講，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的投資成本比內(nèi)地更大，而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的招商引資力度也不斷增強(qiáng)，各類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在各地紛紛建立，使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移更具可能性，這對于改變區(qū)域面貌，促進(jìn)社會全面發(fā)展，無疑創(chuàng)造了利好條件。（2）新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)平衡城鄉(xiāng)差異，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。城鎮(zhèn)不是城市的復(fù)制，它強(qiáng)調(diào)的是以縣域經(jīng)濟(jì)帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以城鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)，帶動鄉(xiāng)村發(fā)展。城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)模式上可以不同，但在收入分配、發(fā)展機(jī)會上將逐漸做到平衡發(fā)展。
?。ǘ┐龠M(jìn)社會保障權(quán)的普遍實現(xiàn)
在傳統(tǒng)城市化條件下，雖說進(jìn)城的農(nóng)民工已經(jīng)可以依法繳納社會保險，但農(nóng)民工具有過強(qiáng)的流動性，社會保障制度又存在地域性過強(qiáng)、統(tǒng)籌層次低、異地銜接困難的現(xiàn)實問題，使得農(nóng)民工不愿辦理社會保險，從而難以獲得充分的社會保障。同時，部分地區(qū)不發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)環(huán)境較差的現(xiàn)實，使這些地區(qū)的社會保障難以充分發(fā)展，從而阻礙了社會保障權(quán)的普遍實現(xiàn)。
新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，則有利于社會保障水平的普遍提高：（1）社會保障制度主要立足于一定的地域范圍，城鎮(zhèn)化適應(yīng)了社會保障的地域要求，因而可以普遍提高居民社會保障的水平。新型城鎮(zhèn)化立足于本鄉(xiāng)本土的發(fā)展，農(nóng)民兄弟穩(wěn)定于當(dāng)?shù)?，自然會希望獲得更好的社會保障。我們從新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在農(nóng)村的廣泛普及程度，也可以看出一個能夠真正融入本土的社保制度在提升社保發(fā)展水平方面的意義。（2）社會保障制度的完善，需要一定的人力資源積累。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的完成，有助于促進(jìn)城鎮(zhèn)環(huán)境的改善，完成相應(yīng)的人力資源積累。以醫(yī)療保障為例，我國的醫(yī)療資源嚴(yán)重偏向大城市，優(yōu)秀的醫(yī)學(xué)人才不愿意向小城市流動，制約了醫(yī)療保障水平在全社會的普及。只有做好城鎮(zhèn)建設(shè)，才能有效吸引相關(guān)專業(yè)人才向基層流動，更好地提升社會保障水平。（3）社會保障水平的完善，需要家庭、社會的共同努力。在舊的城市化背景下，由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的制約，家庭、社會的保障作用難以得到發(fā)揮，從而出現(xiàn)大量空巢老人，其社會保障難以有效實現(xiàn)。城鎮(zhèn)化的發(fā)展，能夠促進(jìn)民工回流城鎮(zhèn)，提高城鎮(zhèn)化水平。
?。ㄈ┐龠M(jìn)教育平等權(quán)的充分實現(xiàn)
教育是社會發(fā)展的必要條件，沒有教育的公平，就不可能有真正的社會公平。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》強(qiáng)調(diào)，“教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)。”就這個意義而言，教育的目的不僅僅在于培養(yǎng)人才，也在于讓人民群眾享有平等的受教育權(quán)。這不僅僅是一個“科教興國”的國家發(fā)展戰(zhàn)略問題，更是一個關(guān)系到和諧社會建設(shè)、社會公平正義的重要課題。
然而，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，中國農(nóng)村留守兒童、空巢老人的問題更加嚴(yán)重，產(chǎn)生了大量的社會問題。由于內(nèi)地的三線、四線城市無法創(chuàng)造足夠的工作機(jī)會，而一線、二線城市又沒有提供“外地人”足夠的教育條件，很多農(nóng)民朋友不得不把子女放在家中，獨(dú)自在外打工。根據(jù)教育部發(fā)布的《2011年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，全國義務(wù)教育階段在校生中農(nóng)村留守兒童共2200.32萬人。其中，在小學(xué)就讀的1436.81萬人，在初中就讀的763.51萬人。這些留守的少年兒童正處于成長發(fā)育的關(guān)鍵時期，他們?nèi)狈Ω改冈谒枷胝J(rèn)識及價值觀念上的引導(dǎo)和幫助，又缺少父母在情感上的關(guān)心和呵護(hù)，很容易產(chǎn)生認(rèn)識和價值上的偏離，一些人甚至?xí)虼硕呱戏缸锏缆?。監(jiān)護(hù)不力、缺乏撫慰、疏于照顧，造成了很多問題。近些年來，我國很多城市為隨遷子女的教育問題作了很多工作，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。而要求每個城市都充分保障隨遷子女的教育，又存在很多的困難。
要充分實現(xiàn)教育平等權(quán)，就必須有效解決這一問題。2010年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展國家教育體制改革試點(diǎn)的通知》就曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)指出，推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，探索城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的有效途徑。完善農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育體制機(jī)制，探索非本地戶籍常住人口隨遷子女非義務(wù)教育階段教育保障制度。完善寄宿制學(xué)校管理體制與機(jī)制，探索民族地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展模式。然而，具體工作的推進(jìn)始終存在諸多障礙，其中，人口流動、城鄉(xiāng)分離、農(nóng)村的分散居住等等，都是教育權(quán)利保障的主要障礙。
新型城鎮(zhèn)化有助于教育體系的良性發(fā)展。這主要包括如下兩方面含義：（1）通過新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，更好地解決留守兒童的教育問題，更好地實現(xiàn)教育公平。留守兒童問題的關(guān)鍵實際在于他們的父母，要解決這些問題，就應(yīng)當(dāng)盡可能地讓家長能在家門口找到工作。（2）通過新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)教育體系本身的發(fā)展，實現(xiàn)教育資源的公平配置。教育不僅是經(jīng)費(fèi)的問題，它在更大程度上需要良好的師資力量。近些年來，優(yōu)質(zhì)師資往大城市集中的現(xiàn)象越發(fā)普遍，而農(nóng)村中學(xué)的師資力量更加薄弱，這在很大程度上是因為農(nóng)村的生活條件較差，無法留住人才。新型城鎮(zhèn)化則可以提供更加良好、便利的生活條件，避免人才流失，產(chǎn)生更加平均分布的教育格局。
二、根據(jù)人權(quán)發(fā)展要求建設(shè)新型城鎮(zhèn)化
在以往的城鎮(zhèn)化過程中，一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部將城鎮(zhèn)化片面理解為集中居住、發(fā)展房地產(chǎn)，等等。這樣的城鎮(zhèn)化，不僅不能促進(jìn)人權(quán)發(fā)展，還會造成人權(quán)發(fā)展的障礙，不僅不利于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，還會起到相反的作用。
（一）新型城鎮(zhèn)化要保障公民財產(chǎn)權(quán)
新型城鎮(zhèn)化涉及一系列復(fù)雜的問題，包括農(nóng)村宅基地、土地承包經(jīng)營權(quán)等。我國《憲法》第十條、《土地管理法》第八條都明文規(guī)定：宅基地屬于村民集體所有?！段餀?quán)法》第一百五十二條規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。宅基地使用權(quán)是村民的一項重要權(quán)利，不僅可以根據(jù)物權(quán)法避免其他民事主體的侵害，也能夠根據(jù)憲法避免政府部門的恣意侵奪。然而，在以往的城鎮(zhèn)化過程中，一些地方政府基于土地財政的考慮，剝奪農(nóng)民的選擇權(quán)，逼迫農(nóng)民搬遷進(jìn)集中建設(shè)的樓房，這就間接剝奪了農(nóng)民的宅基地使用權(quán)。
值得注意的是，集中居住區(qū)建設(shè)必然要跨組甚至跨村占用其他農(nóng)戶承包地。而根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》的規(guī)定，農(nóng)村土地二輪承包期30年不變（二輪承包開始于1997年，承包期是1997-2027年）。因此，目前大部分集中居住區(qū)的建設(shè)采用租賃的辦法租用農(nóng)民的承包地，待承包到期后再進(jìn)行調(diào)整。這樣一來，農(nóng)民在失去合法取得的宅基地使用權(quán)的同時，又無法取得新搬進(jìn)樓房的合法產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民得到依法規(guī)劃的居住用地的合法權(quán)利未得到充分保障，財產(chǎn)權(quán)受到嚴(yán)重侵犯。②
同時，在舊的城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)實際上遭到了損害。農(nóng)民雖然繼續(xù)承包土地，但由于生活方式的變化，造成了生活成本、耕種成本的上升，有學(xué)者質(zhì)疑，“‘被上樓’了的農(nóng)民依然是農(nóng)民，但是農(nóng)民式的生活方式卻被徹底改變，各種生活成本驟增，耕田種地甚至需要坐車，農(nóng)具無處堆放家禽無處飼養(yǎng)，蔬菜無處種植，農(nóng)作物無處保存，這難道就是地方政府想要的‘新農(nóng)村’嗎？”③這種城鎮(zhèn)化，損害農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利，根本不利于促進(jìn)公民基本人權(quán)的保障，無法得到社會的普遍認(rèn)同。
?。ǘ┬滦统擎?zhèn)化要保障公民環(huán)境權(quán)
在以往的城鎮(zhèn)化過程中，環(huán)境、能源往往作為一個在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中被犧牲的選項。我國經(jīng)濟(jì)長期依賴高投入、高消耗、高污染、低效率的粗放型增長方式，“以環(huán)境換增長、以資源換增長”的發(fā)展模式普遍存在。這種發(fā)展模式，嚴(yán)重侵害了公民的環(huán)境權(quán)。而在近些年的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，也已出現(xiàn)高耗能、高污染企業(yè)向內(nèi)地轉(zhuǎn)移的情形。在新型城鎮(zhèn)化繼續(xù)推進(jìn)的過程中，不能以城鎮(zhèn)化為由，助長這種現(xiàn)象的滋生。
我們要充分認(rèn)識到，新型城鎮(zhèn)化，是集約、智能、綠色、低碳的城鎮(zhèn)化。在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，要將可持續(xù)發(fā)展當(dāng)做重要目標(biāo)，并以此作為支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展的合法依據(jù)。只有從促進(jìn)公民環(huán)境權(quán)保障的基礎(chǔ)出發(fā)，建設(shè)新型城鎮(zhèn)化，才能使城鎮(zhèn)化建設(shè)更加符合人權(quán)發(fā)展趨勢，從而獲得人民的普遍支持。2013年6月26日，全國人大審議的國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告中提出，新型城鎮(zhèn)化道路，是“以人為本、集約高效、綠色智能、四化同步的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”。
三、新型城鎮(zhèn)化背景下的人權(quán)發(fā)展新格局
新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，是人權(quán)發(fā)展的一個利好條件，要因勢利導(dǎo)，促進(jìn)人權(quán)的發(fā)展，在新型城鎮(zhèn)化條件下建設(shè)人權(quán)發(fā)展的新格局。具體來講，包括如下幾個方面的內(nèi)容：
一是將城鎮(zhèn)化進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密結(jié)合起來。城鎮(zhèn)化不能簡單地等同于農(nóng)民進(jìn)城。城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是解決就業(yè)問題，也就是發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的問題。一些地方出現(xiàn)的“農(nóng)民被上樓”現(xiàn)象，實際上就是不能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系起來的城鎮(zhèn)化。要改變這一狀況，首要的是改變城鎮(zhèn)化發(fā)展的思路。城鎮(zhèn)化首要的是人的城鎮(zhèn)化，而不是地的城鎮(zhèn)化。只有解放農(nóng)村的富余勞動力，讓農(nóng)民有在本鄉(xiāng)本土務(wù)工的條件，才能讓他們心甘情愿地“上樓”，讓城鎮(zhèn)化真正帶來富裕。在這個意義上，要實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，根本上還是要發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)型。土地的城鎮(zhèn)化，應(yīng)是職業(yè)轉(zhuǎn)型之后的自然結(jié)果。而在此之前，不能好大喜功，揠苗助長，更不能用行政手段強(qiáng)行推廣，讓一項本應(yīng)惠民的政策貽害民眾。
二是促成沿海發(fā)達(dá)省份與內(nèi)地省份的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，形成城鎮(zhèn)化發(fā)展的良好契機(jī)。傳統(tǒng)城市化問題的出現(xiàn)，在很大程度上是因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，內(nèi)地工作機(jī)會稀缺造成的。從這個意義上講，必須以經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生就業(yè)機(jī)會，從而留住農(nóng)民，帶動城鎮(zhèn)化的發(fā)展。近些年來，廣東、浙江等發(fā)達(dá)省份先后作出了“騰籠換鳥”的戰(zhàn)略決策，要將一些產(chǎn)能較為落后的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到內(nèi)陸省份，這無疑是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的大好契機(jī)。如果內(nèi)陸省份能夠適應(yīng)這一趨勢，與沿海發(fā)達(dá)省份通力合作，吸納這些剩余的產(chǎn)能，轉(zhuǎn)入小城鎮(zhèn)當(dāng)中，創(chuàng)造出更多的就業(yè)機(jī)會，無疑會緩解目前城市化所造成的嚴(yán)重問題。李克強(qiáng)總理是新型城鎮(zhèn)化的積極倡導(dǎo)者，他在河南省任省委書記的時候就指出要把工業(yè)化和城鎮(zhèn)化密切結(jié)合起來。他在一次講話中說：“河南農(nóng)業(yè)勞動力占人口的60％以上，全面建設(shè)小康社會，一個基本途徑就是加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，把大量農(nóng)村富余勞動力、大批農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。要從河南實際出發(fā)，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，并積極承接國外和東部有競爭力的產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、發(fā)展有一定技術(shù)含量的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，并為城鎮(zhèn)的發(fā)展提供產(chǎn)業(yè)支撐，努力使河南成為中國這個世界制造業(yè)基地的有機(jī)組成部分。”④這無疑是結(jié)合具體省情作出的判斷。
三是要將新型城鎮(zhèn)化與中國人民的人生發(fā)展聯(lián)系起來，通過城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造中國人民人生出彩的機(jī)會。2013年3月17日上午，習(xí)近平主席在十二屆全國人大一次會議閉幕會上發(fā)表講話時指出，實現(xiàn)中國夢必須凝聚中國力量，“生活在我們偉大祖國和偉大時代的中國人民，共同享有人生出彩的機(jī)會，共同享有夢想成真的機(jī)會，共同享有同祖國和時代一起成長與進(jìn)步的機(jī)會。”人生出彩、夢想成真，實際上是公民發(fā)展權(quán)的優(yōu)美表述。城鎮(zhèn)化關(guān)乎農(nóng)民的職業(yè)發(fā)展、生活方式變遷。在城鎮(zhèn)化過程中，要以人的發(fā)展為城鎮(zhèn)化的基本目標(biāo)。
（作者系武漢大學(xué)研究生院常務(wù)副院長、教授）
注釋：
①王春光：《農(nóng)村流動人口的“半城市化”問題研究》，《社會學(xué)研究》，2006年第5期。
?、邳S學(xué)賢，齊建東：《農(nóng)民被上樓是喜還是憂：以農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的依法規(guī)劃為視角》，《東方法學(xué)》，2011年第3期。
③舒圣祥：《農(nóng)民“被上樓”，不是真正“新農(nóng)村”》，《新華每日電訊》，2010年11月03日。
?、堋逗幽鲜∥瘯浝羁藦?qiáng)：埋頭苦干實現(xiàn)中原崛起》，《人民日報》，2003年3月14日。
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