2006年12月13日聯(lián)合國大會通過了《殘疾人權(quán)利公約》（簡稱“公約”），這是國際社會在21世紀通過的第一個綜合性人權(quán)公約。截止2008年5月3日，共有包括中國在內(nèi)的127個國家簽署了該公約，聯(lián)合國歷史上第一個全面保護殘疾人權(quán)利的公約正式生效。中國是“公約”的最早發(fā)起國之一，參加了起草、談判的全過程，為其出臺作出了重要貢獻。同時，作為首批簽署國之一，中國政府于2007年3月簽署“公約”；2008年6月，全國人大常委會批準“公約”，正式將這一促進和保護殘疾人權(quán)利和尊嚴的國際公約引入我國殘疾人權(quán)利保障法律領(lǐng)域。
據(jù)統(tǒng)計，目前我國共有8296萬殘疾人，占全國人口總數(shù)的6.34%。他們處于社會邊緣，經(jīng)常遭受歧視，在實現(xiàn)個人潛能中存在生理上、法律上和社會上的諸多障礙。相較于正常人，大多數(shù)殘疾人的生活處境還是十分艱難的。人權(quán)發(fā)展首先要著眼于弱勢群體的發(fā)展。弱勢群體的生存狀況是一個社會文明程度的晴雨表，是一個國家人權(quán)保障水平的標尺。①我國政府長期高度重視殘疾人群體的權(quán)利保障，相繼制定了殘疾人權(quán)利保護的法律法規(guī)；更以加入《殘疾人權(quán)利公約》為契約來帶動、提高國內(nèi)殘疾人權(quán)利法制建設(shè)的水平。正如“公約”在序言中重申的制定宗旨及意義， 它“將大有助于在發(fā)展中國家和發(fā)達國家改變殘疾人在社會上的嚴重不利處境，促使殘疾人有平等機會參與公民、政治、經(jīng)濟、社會和文化生活。”中國加入“公約”后，切實履行國家義務(wù)，以國際標準為參照促進殘疾人權(quán)益保障水平的提升，既注重本國經(jīng)驗的積累，又努力兼容權(quán)威性國際公約，在殘疾人權(quán)利法律保障領(lǐng)域?qū)で笠粭l國際公約的“中國轉(zhuǎn)化”之路。
一、《殘疾人權(quán)利公約》通過始末
據(jù)統(tǒng)計，目前全球共有6.5億殘疾人，占世界人口總數(shù)的10%。殘疾人問題已成為一個世界性問題。在《殘疾人權(quán)利公約》制定之前，國際上對難民、婦女、兒童、少數(shù)族群和移徙工人的保護都已有相應(yīng)的專門性人權(quán)公約，但是對于6.5億殘疾人這一世界上最大的弱勢群體卻沒有相應(yīng)的專門性國際人權(quán)公約的保護。聯(lián)合國通過的人權(quán)公約一般只是間接地涉及到殘疾人權(quán)利和一般性地規(guī)定了所有人都平等享有的人權(quán)，沒有單獨考慮殘疾人的特殊需求。②[page]
雖然聯(lián)合國為保障殘疾人的權(quán)利作出了積極努力，但全球殘疾人生存狀態(tài)的改善并不令人滿意。在一些重要的國際人權(quán)條約中，《兒童權(quán)利公約》特別提到了殘疾兒童問題，《美洲消除對殘疾人一切形式歧視公約》等區(qū)域性人權(quán)條約以及《聯(lián)合國殘疾人均等機會標準規(guī)則》等國際人權(quán)文書中也概括地規(guī)定了殘疾人權(quán)利。但是，這些有關(guān)殘疾人權(quán)利的專門性國際文件更多地只具有號召性卻不具有法律約束力，難以切實有效地保障殘疾人的人權(quán)。對此，時任聯(lián)合國人權(quán)高級專員路易斯·阿爾布爾曾說，“現(xiàn)有的人權(quán)體系不能給各類殘疾人提供充分的保護，已經(jīng)到了聯(lián)合國糾正這一錯誤的時候”。
當時，全球范圍內(nèi)明確通過國內(nèi)立法保護殘疾人權(quán)利的國家還不足50個，對殘疾人的歧視比較普遍，殘疾人權(quán)利受到侵害的問題也沒有得到系統(tǒng)地解決，比如在一些發(fā)展中國家，多達90%的殘疾兒童沒有上學的機會。這很大程度上是基于各國將殘疾問題僅僅視為“醫(yī)療問題”或“福利問題”，而不是站在“人權(quán)”的高度來看待、解決這一問題。大部分國家認為殘疾人沒有能力與其他人一樣行使權(quán)利，所以殘疾人立法經(jīng)常被界定在康復(fù)和社會服務(wù)領(lǐng)域；關(guān)于他們的大多數(shù)問題也通常被作為社會福利問題來處理；殘疾人中的多數(shù)仍被排斥在主流社會之外，作為救濟或慈善的對象。即便是在生活水平較高的國家，殘疾人也往往沒有機會享受國際人權(quán)公約所確認的一切權(quán)利和自由。正是基于這種考慮， 聯(lián)合國決定制訂一項綜合的、全面的、保護殘疾人權(quán)利和尊嚴的公約。
《殘疾人權(quán)利公約》作為聯(lián)合國第一部保障殘疾人權(quán)利的具有法律約束力的核心人權(quán)公約，涵蓋著殘疾人生活，特別是權(quán)利保護的各個方面，規(guī)定了為殘疾人創(chuàng)造無障礙環(huán)境、保障殘疾人免受歧視、平等參與就業(yè)和參政等等各個方面，對殘疾人的定義更是突破了傳統(tǒng)定義，明確了殘疾不只是殘疾人自身的問題，更是社會的制度、設(shè)施、態(tài)度等外部環(huán)境的障礙使然。在“具體能為殘疾人生活狀況的改善做些什么”這一問題上，“公約”沒有局限于為殘疾人提供可以進入的生活環(huán)境的狹隘范疇，而是立足于讓殘疾人分享健康、教育、就業(yè)等社會機會以及共同參與有效的政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展。相應(yīng)地，“公約”加諸締約國政府的法律義務(wù)不只是將殘疾人像受害者或者少數(shù)族群那樣對待，更應(yīng)當將他們視為權(quán)利的法律主體。這樣的殘疾人保護理念正是對包括殘疾人在內(nèi)的所有人的“固有尊嚴和價值”的最大尊重，從消除歧視到平等對待，糾正社會對殘疾人的錯誤認識和陳腐觀念，同時也體現(xiàn)出殘疾人保護的發(fā)展趨勢。一定意義上講，《殘疾人權(quán)利公約》的通過具有“里程碑式的”意義，它表明了人類社會整體文明程度的提高。[page]
二、我國殘疾人權(quán)利法律保障體系的形成及存在的問題
（一）我國殘疾人權(quán)利法律保障體系初步形成
我國現(xiàn)行憲法在“國家尊重和保障人權(quán)”原則之下，又在第四十五條規(guī)定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險 、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。 國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。 國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。”這一規(guī)定構(gòu)成了我國殘疾人權(quán)利保障的憲法依據(jù)。
在憲法對殘疾人權(quán)利保障作出規(guī)定的前提下，全國人民代表大會常務(wù)委員會于1990年12月通過了殘疾人權(quán)利保障的基本法《殘疾人保障法》，2008年又根據(jù)聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》精神修改了《殘疾人保障法》。此外，我國《民法通則》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》等一系列法律中都有保護殘疾人權(quán)益的規(guī)定。在行政法規(guī)層級，有《殘疾人教育條例》和《殘疾人就業(yè)條例》兩部專門的殘疾人權(quán)利保障的行政法規(guī)。另外，有許多行政法規(guī)，如2005年《疫苗流通和預(yù)防接種管理條例》、2006年《農(nóng)村“五保”供養(yǎng)工作條例》，都包含殘疾人權(quán)利保障條款。有關(guān)殘疾人權(quán)利保障的部門規(guī)章數(shù)量很多，例如1995年財政部《殘疾人就業(yè)保障金管理暫行規(guī)定》、1997年《殘疾人專用品免征進口稅收暫行規(guī)定》、1998年《特殊教育學校暫行規(guī)程》等。此外，各省、自治區(qū)和直轄市都有實施殘疾人保障法的專門法規(guī)。我國已初步形成了以憲法為基礎(chǔ)的以《殘疾人保障法》為基本法的殘疾人權(quán)利保障的法律法規(guī)體系。③
（二）現(xiàn)行殘疾人權(quán)利保障法律體系中存在的問題
然而，雖然我國殘疾人權(quán)益保障現(xiàn)在“有法可依”，但從殘疾人權(quán)利保護法律體系的立法、實施狀況來看，依然存在諸多問題：[page]
1、落后觀念的禁錮
殘疾是一個演變中的概念，受各種解釋、描述、分類方法的影響，也受人們認識、觀念、態(tài)度和理解不斷變化的影響。目前，國際上關(guān)于殘疾還沒有一個統(tǒng)一的定義。在我國，長期以來，殘疾被視為是個體的不幸、生命的偶然?！稓埣踩吮Ｕ戏ā吩?ldquo;總則”中對殘疾人的范疇作出了界定，“殘疾人是指在心理、生理、人體結(jié)構(gòu)上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人。”這主要是從醫(yī)學的角度借用“殘疾”的定義來指明“殘疾人”概念。相較之下，《殘疾人權(quán)利公約》打破傳統(tǒng)觀念束縛，引入“社會”維度，認為殘疾是“傷殘者和阻礙他們在與其他人平等的基礎(chǔ)上充分和切實地參與社會的各種態(tài)度和環(huán)境障礙相互作用所產(chǎn)生的結(jié)果”。在這種理解的基礎(chǔ)上，“公約”將殘疾人定義為“包括肢體、精神、智力或感官有長期損傷的人”，并特別強調(diào)“這些損傷與各種障礙相互作用，可能阻礙殘疾人在與他人平等的基礎(chǔ)上充分和切實地參與社會”。“公約”的定義始終站在社會視野中人與人的互動網(wǎng)絡(luò)的角度來看待殘疾問題，這不僅是術(shù)語使用、概念界定上的調(diào)整，更重要的是，這反映了“殘疾”和“殘疾人”觀念本身的更新。
觀念決定高度。傳統(tǒng)上，人們將殘疾局限在醫(yī)學上“病理性”的概念中，這樣的認識存在于社會大眾，會造成社會對殘疾的偏見和歧視，給殘疾人造成難以消除的心理陰影；而這種認識被帶入殘疾人權(quán)利相關(guān)法律法規(guī)的制定，則直接影響到立法的定位以及殘疾人扶助的具體措施。很大程度上，我們目前的殘疾人權(quán)利保護法律法規(guī)還停留在慈善救助、福利保障階段，將殘疾人設(shè)定為是一個被動的、不能獨立的、需要醫(yī)療和救濟的群體，對其實施單純的物質(zhì)性幫助。如此，實際效果很可能會加深社會對殘疾的消極態(tài)度，進一步把殘疾人排除在主流社會之外。對此，中國社科院發(fā)布的《法治藍皮書》指出，“我國殘疾人保障法與《殘疾人權(quán)利公約》尚有一定差距”，“中國殘疾人事業(yè)亟需從‘慈善救助’型轉(zhuǎn)為‘權(quán)利保障’型。”[page]
2、立法保護不足
縱觀我國現(xiàn)行殘疾人權(quán)利保護體系，除一部支架性法律《殘疾人保障法》外，其他規(guī)范性文件發(fā)展遲緩且層級偏低。殘疾人權(quán)利保障的相關(guān)規(guī)定大多散見于有關(guān)法律法規(guī)，這些規(guī)定大都過于籠統(tǒng)、單薄和原則化，缺乏系統(tǒng)有效的實施辦法，缺乏可操作性。涉及殘疾人的專門立法，例如1994年通過的《殘疾人教育條例》，在實踐中很少用到甚至很少提及。在我國現(xiàn)有的殘疾人權(quán)利保障法律法規(guī)中，原則性、口號性內(nèi)容過多，缺乏具體條款，導(dǎo)致殘疾人權(quán)利保障在實踐中執(zhí)行不力、效果不佳。因而在實踐中，解決殘疾人權(quán)利保障問題仍主要依靠國務(wù)院部委的部門規(guī)章和規(guī)范性文件。但是這些“規(guī)定”、“試行辦法”、“決定”、“意見”，不僅層級低、權(quán)威性差，而且缺乏穩(wěn)定性、公平性。因此，立法部門應(yīng)盡快對現(xiàn)有殘疾人權(quán)利保護法律體系進行清理、修改、完善，使其成為殘疾人切實維護自身權(quán)益的有力武器。
3、執(zhí)法保護不力
殘疾人權(quán)利保障法律法規(guī)的操作性、實效性不強，主要表現(xiàn)在執(zhí)法主體、執(zhí)法程序和執(zhí)法責任不夠明確或者難以落實。例如，《殘疾人保障法》第60條規(guī)定，殘疾人的合法權(quán)益受到侵害的，有權(quán)要求有關(guān)部門依法處理。實踐中，“有關(guān)部門”常常缺位、出現(xiàn)無人負責的現(xiàn)象?！稓埣踩吮Ｕ戏ā返?9條規(guī)定，“殘疾人的合法權(quán)益受到侵害的，可以向殘疾人組織投訴，殘疾人組織……有權(quán)要求有關(guān)部門或者單位查處。有關(guān)部門或者單位應(yīng)當依法查處，并予以答復(fù)。殘疾人組織對殘疾人通過訴訟維護其合法權(quán)益需要幫助的，應(yīng)當給予支持。殘疾人組織對侵害特定殘疾人群體利益的行為，有權(quán)要求有關(guān)部門依法查處”。但是，如果殘疾人組織不受理、不維權(quán)，有關(guān)部門不查處、不支持，在第八章“法律責任”中找不到如何處理的具體方法，法律責任最終依然處于空置狀態(tài)。
此外，殘疾人權(quán)利保障政出多門，需要協(xié)商解決，但是部門之間往往各自為政，相互推諉。執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置欠缺，執(zhí)法人員素質(zhì)不高以及缺乏評價體系和監(jiān)督機制也是執(zhí)法不到位、政策不落實的重要原因。[page]
4、司法保護不嚴
司法途徑應(yīng)為殘疾人權(quán)利受到侵犯時的主要救助途徑。但是我國司法救濟薄弱，對殘疾人而言尤為不利。首先，救濟范圍狹窄。在《刑事訴訟法》、《法律援助條例》以及《司法部關(guān)于開展法律援助工作的通知》中，只規(guī)定被告人是盲、聾、啞而沒有委托辯護人時，人民法院應(yīng)當指定承擔法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護，法律援助機構(gòu)也應(yīng)該為其提供刑事法律援助。而實際上，精神殘疾人和智力殘疾人在訴訟中處于更為不利的地位，卻不在被救濟范圍之內(nèi)。其次，救濟環(huán)境的欠缺。我國目前各級司法機關(guān)的通道和法庭設(shè)置等設(shè)施，均按非殘疾人的標準建立，尚未達到無障礙的要求。司法機關(guān)使用的各種訴訟文一般為普通文書，很少有盲文版或其他無障礙版本。在法庭審判過程中也很少提供字母、手語等無障礙信息。司法機關(guān)工作人員普遍缺乏無障礙培訓(xùn)，也無法依據(jù)不同殘疾人的身心缺陷，采取相應(yīng)的便利措施。④
三、《殘疾人權(quán)利公約》對我國殘疾人權(quán)利保障法律體系的引導(dǎo)及其本地轉(zhuǎn)化
中國政府一貫重視殘疾人權(quán)利保障及特困殘疾人救助，但殘疾人事業(yè)的發(fā)展無法超越經(jīng)濟社會總體發(fā)展水平；加之我們目前尚未在全社會范圍內(nèi)普遍樹立起尊重和保護殘疾人平等權(quán)利的意識，侵犯殘疾人權(quán)利的現(xiàn)象還是時有發(fā)生。因此，雖然現(xiàn)階段殘疾人權(quán)利保障的基礎(chǔ)法律初具規(guī)模，但仍然需要《殘疾人權(quán)利公約》提供國際標準和權(quán)威性參考，整合并提升我們的殘疾人權(quán)利保障能力和整體水平，進一步完善我國殘疾人權(quán)利保障法律體系，真正使殘疾人和正常人一樣有平等機會參與公民、政治、經(jīng)濟、社會和文化生活，實現(xiàn)共同發(fā)展。
?。ㄒ唬┲匦露x殘疾人的概念
在探索“公約”“落地”與“轉(zhuǎn)化”的過程中，首先并且尤為重要的是在觀念層面轉(zhuǎn)變?nèi)鐣埣布皻埣踩说恼J知和理解，這是完善現(xiàn)行殘疾人權(quán)利法律體系、實現(xiàn)我國殘疾人保障事業(yè)轉(zhuǎn)型的起點。立法機關(guān)在制定、修改法律時必須認識到由殘疾所產(chǎn)生的限制不僅與殘疾本身有關(guān)，而且與物質(zhì)環(huán)境或社會環(huán)境存在的或施加的限制有關(guān)；殘疾人本身具有多樣性，且殘疾人是人的多樣性的一部分，不能再依據(jù)以往的殘疾人醫(yī)療模式理論，實行“居高臨下”式的救助，而是要將殘疾人作為權(quán)利主體，實行平等的權(quán)利保障。[page]
事實上，殘疾現(xiàn)象是人類社會發(fā)展過程中不可避免的必然要付出的代價。殘疾人為我們承擔了在經(jīng)濟不斷繁榮的過程中，交通事故、環(huán)境污染等原因造成的殘疾代價。殘疾人是人類文明和社會進步的奉獻者。⑤從某種意義上講，每個人在其生命歷程中都面臨著殘疾的潛在危險，大多數(shù)人生命的最后時光都會在輪椅或者病床上度過。保護殘疾人權(quán)利，對每個社會成員都有意義。殘疾不只是某一個人的痛苦，而是人類的痛苦之一。殘疾人問題也不僅僅是生命個體的健康問題，更是一個關(guān)于人的尊嚴、公正和進步的社會問題。保護殘疾人的各項權(quán)利、發(fā)展殘疾人事業(yè)絕不只是殘疾人自己或者其家人的事情，而是整個社會無可推卸的責任。
（二）在加速實現(xiàn)殘疾人平等方面，體現(xiàn)《殘疾人權(quán)利公約》“合理便利”、“通用設(shè)計”理念
對殘疾人的誤解、偏見甚至歧視，是社會對殘疾人的最大傷害，也是阻礙殘疾人切實充分參與社會、自由發(fā)展的最大障礙。除了在觀念上要消除偏見，在加速實現(xiàn)殘疾人與非殘疾人的平等方面，未來殘疾人立法應(yīng)切實體現(xiàn)《殘疾人權(quán)利公約》的“合理便利”、“通用設(shè)計”理念。
“合理便利”是指根據(jù)具體需要，在不造成過度或不當負擔的情況下，進行必要和適當?shù)男薷暮驼{(diào)整，以確保殘疾人在與其他人平等的基礎(chǔ)上享有或行使一切人權(quán)和基本自由。“通用設(shè)計”是指盡最大可能讓所有人可以使用，無需做出調(diào)整或特別設(shè)計的產(chǎn)品、環(huán)境、方案和服務(wù)設(shè)計。“通用設(shè)計”針對的是無差別的群體，包含殘疾人和非殘疾人在內(nèi)；但這一理念并不排除在必要時為某些殘疾人群體提供輔助服務(wù)，并明確規(guī)定，拒絕提供合理便利構(gòu)成對殘疾人的歧視。從目前我國保護殘疾人的立法中看到，“合理便利”與“通用設(shè)計”沒有得到很好地體現(xiàn)。新近出臺的《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》雖有相關(guān)規(guī)定，但就其內(nèi)容的完善程度和法律的層級高度來講仍是不足的。事實上，“合理便利”與“通用設(shè)計”不僅僅是對殘疾人有利，更惠及老人、兒童、孕婦等多個群體。把“合理便利”和“通用設(shè)計”原則落到實處，這是對我國公共環(huán)境與設(shè)施提出的更高要求與標準，也是我們的社會建設(shè)必須要實現(xiàn)的發(fā)展目標。[page]
?。ㄈ┻M一步強化對殘疾婦女、殘疾兒童的保障
《殘疾人權(quán)利公約》在序言中指出，“各締約國應(yīng)確認殘疾婦女和殘疾兒童在家庭內(nèi)外往往面臨更大的風險，更易遭受暴力、傷害或凌虐、忽視或疏忽、虐待或剝削”，并為此專門在第6條、第7條中對殘疾婦女和殘疾兒童做出特別保護規(guī)定。殘疾婦女和殘疾兒童作為“多重弱勢群體”，往往受到來自更多方面的歧視，處境尤其困難，需要受到來自家庭和社會更多的關(guān)愛，得到更多的特殊保護。我國在保護殘疾人權(quán)利的立法中應(yīng)該依據(jù)“公約”規(guī)定，采取特別措施，增加對殘疾婦女、殘疾兒童的專門保護，這是完善殘疾人權(quán)利保護法律體系過程中需要特別重視的問題。
（作者徐爽系中國政法大學人權(quán)研究院副教授，作者習亞偉系中國政法大學人權(quán)研究院研究生）
注釋：
?、?齊延平主編：《社會弱勢群體的權(quán)利保護》，山東人民出版社2006年版，第1頁。
?、?張愛寧：“國際法對殘疾人的保護——兼評《殘疾人權(quán)利公約》”，載于《政法論壇》2010年第4期，第140頁。
③ 余瀛波：“中國殘疾人事業(yè)亟待轉(zhuǎn)型”。
?、?參見余向東：《殘疾人社會保障法律制度研究》，中國法制出版社2012年版，第129-133頁。
⑤王逸吟：“保護殘疾人權(quán)利，對每個社會成員都有意義——全國政協(xié)委員、中國殘聯(lián)維權(quán)部主任薄紹曄談《殘疾人權(quán)利公約》”，載于《光明日報》2008年9月8日，第9版。
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