行政聽證制度是法治社會民主制度的重要標志，更是許多國家行政程序法的核心制度。我國自《行政處罰法》專章規(guī)定了聽證程序，標志著我國獨立的行政聽證制度產(chǎn)生以來，《價格法》等也相繼對聽證制度作了相關(guān)規(guī)定?！读⒎ǚā返?8條第一次規(guī)定了行政立法聽證程序制度。
政府公信力作為一種無形的資源，對于社會管理能夠被百姓所認可、接受有著重要的促進作用。古人云: 政通人和。政之不通，社會矛盾和沖突則叢生、激化。①而要達致“政通人和”，關(guān)鍵在于公眾對政府信任、理解、服從與支持。公眾積極參與行政立法，政府有效獲取公眾意見、信息，暢通政府與公眾之間的溝通與交流，實現(xiàn)二者的良性互動，無疑能提升政府公信力。聽證會作為公眾參與社會管理的重要形式，正是實現(xiàn)這個目的的好辦法之一。行政立法(本文所探討的我國行政立法應做廣義理解，包括行政法規(guī)、規(guī)章、決策的制定)中引入聽證程序，吸納公眾參與行政立法，聽取公眾意見，能夠保證行政立法的民主化、科學化，并可以大大提高行政立法的公信力、執(zhí)行力，實現(xiàn)社會公平、正義，是法治精神的體現(xiàn)。
一、探源：聽證相關(guān)概念辨析
聽證程序的理論基礎(chǔ)源于英美法古老的自然公正原則：“任何權(quán)力必須公正行使，對當事人不利的決定必須聽取他的意見。”②1946年的美國聯(lián)邦行政程序法最早確立了行政聽證制度，它以保障公民基本權(quán)利和控制行政權(quán)的法治原則代替了傳統(tǒng)行政法上的“行政效率優(yōu)先”原則。聽證制度是指聽取利害關(guān)系人等意見的法律程序，一般是指在國家機關(guān)作出決定前，給利害關(guān)系人等提供發(fā)表意見的機會，對一定事項進行質(zhì)證、辯駁的程序。行政立法聽證，是指行政機關(guān)為了合理、有效地制定和實施行政立法，公開舉行由利害關(guān)系人等公眾參與社會管理的聽證會，給予公眾口頭或書面陳述意見的機會，以使行政立法公正、合理，為公眾所接受。③
聽證是行政程序法的重要制度，以程序公正來確保實體公正。它通過給公眾表達民意的機會，給公眾以抗衡日漸強大的行政權(quán)而存在的自衛(wèi)權(quán)利，是行政立法公平、公正的前提和基礎(chǔ)。聽證制度作為民主政治的一個組成部分，在行政管理中具有重要的作用。許多國家在行政立法程序法中都規(guī)定了行政立法聽證制度。所謂行政立法聽證制度，就是指以舉行聽證會的方式，在行政法規(guī)和規(guī)章的制定過程中，聽取各社會團體、組織以及公民的意見，所制定的行政法規(guī)和行政規(guī)章是專職行政立法機關(guān)和公眾廣泛參與兩個因素綜合作用的結(jié)果。這里的立法聽證和《行政處罰法》中聽證制度不同。行政立法聽證會為相對人提供了參與制定法律、規(guī)章、決策的一種機會，而《行政處罰法》的聽證會卻是解決行政機關(guān)與行政相對人爭議的一種處理方式，雖然在兩者當中，當事人的權(quán)利有一部分是相同的，如讓其提交書面材料、進行辯論等等，但兩者性質(zhì)不同。
二、思考：
行政立法聽證的價值考量
“一個健全的法律，如果使用武斷專橫的程序去執(zhí)行，不能發(fā)生良好效果；一個不良的法律，如果用一個健全的程序去執(zhí)行，可以限制或削弱法律的不良效果。”④長期以來，我國存在重實體、輕程序的落后法治理念，政府機關(guān)更看重的是行政行為的內(nèi)容和結(jié)果。這種思想造成了行政機關(guān)漠視聽證程序的規(guī)定和價值。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與完善，以及法治進程的不斷推進，與之相配套的行政法律體系的科學化、正規(guī)化迫在眉睫。其中，最重要的就是行政立法聽證制度的改革，作為整個行政程序法核心，它有著深刻的意義：
第一，民主的實質(zhì)就是人民當家作主，人民自己決定自己的事。隨著社會主義民主政治改革的不斷深入，急需建立起一種能反映民眾呼聲、保障民眾利益、落實民眾民主的行政立法程序機制。而行政立法聽證制度充分吸收公眾參與立法進程，確實反映民眾的利益要求，使行政立法更具民主性。
第二，我國建立的是社會主義市場經(jīng)濟。在市場經(jīng)濟條件下，公有制經(jīng)濟及其他所有制經(jīng)濟都是我國社會主義經(jīng)濟的組成部分，各種團體、組織、個人等社會主體依法可以有自己的利益追求。體現(xiàn)在行政立法程序上，就是要求行政立法更多地保證自己利益的實現(xiàn)。為了做到這一點，只有讓各種類型的公眾參與行政立法的過程，通過聽證，聽取并中和他們的意見，協(xié)調(diào)和平衡各方利益，才能制定出讓大多數(shù)個體接受的行政法規(guī)、規(guī)章、決策，使行政立法更具科學性。
三、追問：
我國行政立法聽證的現(xiàn)狀及反思
(一)我國行政立法聽證制度的法源
我國的行政立法聽證制度借鑒于西方國家，在我國仍處于起步階段。但也有著直接的憲法來源和其他法律淵源，其原則符合我國憲法精神。
憲法第2條第3款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。這是我國行政立法聽證制度的憲法來源。聽證作為公眾參與行政立法的重要方式無疑可以有效保障人民依法享有國家事務(wù)管理權(quán)，也是法治建設(shè)的必然要求。
1997年12月29日通過的《價格法》在很大程度上發(fā)展了立法聽證制度，是我國行政立法聽證制度的一個重要嘗試，價格法將聽證范圍擴大到政府定價行為領(lǐng)域。2000年3月15日通過的《立法法》對行政立法的程序作了有關(guān)規(guī)定，使行政聽證制度推進至行政立法領(lǐng)域。2001年11月16日公布的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》上也有較詳細的規(guī)定，但還不是很規(guī)范和具體。
(二)當前我國行政立法聽證制度存在的缺陷
《立法法》第58條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應當廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”它標志著我國的行政立法制度向民主化邁出了重要一步，表明行政立法聽證制度作為一項嶄新的立法程序制度在我國也初步建立起來了。但該規(guī)定原則性強、缺乏具體的硬性規(guī)定，操作性差且約束力弱，對法規(guī)效力的影響不大。最明顯的缺陷體現(xiàn)在以下幾點：
1.行政立法聽證程序的法律地位不高
根據(jù)《立法法》第58條的規(guī)定，行政機關(guān)在行政法規(guī)的制訂過程中，是“可以”采取聽證會，既然是可以，行政機關(guān)則有權(quán)不采用聽證會。而且這種規(guī)定將行政立法聽證會與座談會、論證會相提并論，無法與一般性聽取社會各界意見的公眾參與社會管理的方式區(qū)分開來，也無法彰顯聽證制度在行政立法中的重要性及在法治進程中的意義。⑤可以這樣說，到目前為止，我國并未真正建立起對行政立法行為的聽證法律制度。行政立法聽證程序的不完善以及行政法規(guī)、規(guī)章制定時審查的形式化造成了行政立法中的不少問題。
2.行政立法聽證會的適用范圍缺乏規(guī)定
對于哪些事項立法適用聽證，法律法規(guī)沒有作出明確的規(guī)定?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》第21條規(guī)定：“行政法規(guī)送審稿直接涉及公民、法人或其他組織切身利益的，國務(wù)院法制機構(gòu)可以舉行聽證會聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。”該條例并沒有明確規(guī)定行政立法聽證會的適用范圍，而且國務(wù)院法制機構(gòu)只是“可以”舉行聽證會，即也可以不舉行聽證會，這顯然不足以保障公眾參與行政立法的權(quán)利。
3.聽證權(quán)啟動主體限制
在聽證權(quán)啟動機制方面，與行政立法內(nèi)容有關(guān)的公眾沒有聽證申請權(quán)，導致公眾參與社會管理的機會被限制，而且對于哪些事項必須聽證，法律又沒有強制性規(guī)定，這兩方面使得行政立法機關(guān)對是否舉行聽證擁有了絕對的裁量權(quán)。⑥
4.行政立法聽證筆錄的效力沒有作出直接規(guī)定
《規(guī)章制定程序條例》第15條規(guī)定：“起草單位應當認真研究聽證會反映的各種意見，起草的規(guī)章在報送審查時，應當說明對聽證會意見的處理情況及理由。”該條例的規(guī)定表明，行政立法聽證筆錄從某種程度上講具有一定的效力，但這只是在草案的起草階段。由審查機關(guān)決定是否通過行政法規(guī)和規(guī)章草案時，并沒有以立法是否依據(jù)聽證筆錄作出作為審查的標準。由于聽證筆錄的效力沒有明確，公眾參與的熱情和積極性大打折扣。
5.行政立法聽證程序缺乏可操作性
關(guān)于行政立法聽證，法律上規(guī)定得非常原則，《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》均規(guī)定了行政聽證會制度，但是對于聽證之作出、聽證主持人產(chǎn)生與回避、聽證參與人、行政立法聽證進行的程序均缺乏規(guī)定。
6.行政立法聽證程序缺乏權(quán)利救濟機制
對于參加聽證的民眾，其權(quán)利受到侵害或剝奪后，缺乏相應的責任追究的規(guī)定，與法治的要求相去甚遠。行政立法聽證制度并沒有規(guī)定行政立法機關(guān)不開、少開聽證會應負的法律責任。在實踐中，民眾的呼聲得不到反映，民眾參與的一些行政法規(guī)、規(guī)章和決策不能體現(xiàn)民眾的利益和愿望?？梢姡訌娦姓⒎犠C制度的立法，完善行政立法聽證制度是非常必要的。[page]
四、建議：
完善我國行政立法聽證的構(gòu)想
在行政立法中，公平與效益的矛盾往往表現(xiàn)得特別突出，公眾參與社會管理的程度越高，公平就越可能實現(xiàn)，但是公眾參與的程度往往又會影響到行政效率。為使聽證不致流于形式而達不到應有的效果，并且不至于影響行政效率，必須對聽證恰當?shù)卦O(shè)計和運用，以解決上述問題。這里提出幾點初步想法：
(一)確立立法聽證程序作為一項法定程序
應明確規(guī)定聽證是一種嚴格的法律制度，未經(jīng)聽證的行政立法將是無效的，這也是法治的應有之義。將免除事項以外的行政立法(法規(guī)、規(guī)章)向公眾通告并經(jīng)過聽證必須作為法定程序上的規(guī)定，未經(jīng)這一過程而制定的法規(guī)，將因程序上的嚴重缺陷而不能生效。
(二)明確行政立法聽證的范圍
行政立法原則上都應規(guī)定聽證程序，對于直接涉及公民、法人、其他組織切身利益的行政立法應規(guī)定行政立法機關(guān)的聽證義務(wù)。但有例外，即在法律明確規(guī)定的情況下，某些事項可以免除聽證。免除事項通常是：(1)凡不涉及公民、法人或其他組織較大權(quán)益的行政立法，即對當事人有利或?qū)Ξ斒氯藱?quán)利影響輕微的，可不必設(shè)立聽證程序。如：行政機關(guān)內(nèi)部的人事、辦公、財產(chǎn)管理等法規(guī)規(guī)章。(2)緊急事項。適用于因出現(xiàn)特殊的緊急情況而必須馬上制定相應行政法規(guī)的情形。(3)行政機關(guān)有正當理由認定采用聽證程序沒有必要或違背公眾利益，可以不聽證，但必須說明理由并載入所制定的法規(guī)規(guī)章。(4)涉及國家安全的。
(三)規(guī)范行政立法聽證的價值追求
在法治社會，隨著政治的民主化，利益的多元化，要求在行政立法和執(zhí)法中都要統(tǒng)籌兼顧，調(diào)和各種利益間的矛盾和沖突。筆者認為，作為公眾參與社會管理重要途徑的行政立法聽證，其價值目標是社會公平和正義，需要處理好以下幾個法律關(guān)系：政府與公民立法地位的均等；公正與效率的平衡；公共利益與私人利益的協(xié)調(diào)；大多數(shù)人與弱勢群體的對待。
(四)完備行政立法聽證的具體程序、步驟
行政立法聽證制度要妥善試行，應規(guī)定可操作性的行政立法聽證程序，確立最起碼的程序和步驟，如召集公示程序(應以《中華人民共和國政府信息公開條例》的頒行為契機，加以完善，例如確定公示的時間、期限、內(nèi)容)，主持人確定程序(例如主持人應當中立，可以像舉辦國家統(tǒng)一司法考試那樣設(shè)立聽證主持人資質(zhì)考試)，參加人確定程序(例如組織推薦、公民自薦，名單公示)，具體舉行程序(例如規(guī)定回避、舉證、質(zhì)證、辯論)，聽證后對民意的回應和反饋程序(例如筆錄公開、允許復制，對公眾意見是否采納、為何采納要進行說理)等。其中每一步驟的規(guī)定都應具體、有可操作性，同時又不背離公眾參與社會管理的宗旨和法治精神。
各國對聽證所經(jīng)過的程序規(guī)定略有不同，大體有三個步驟：第一是通知，是指行政機關(guān)在舉行聽證以前，將有關(guān)聽證的事項依法定程序通知有關(guān)當事人，通知可謂是公眾參與行政立法的前提要件；第二是質(zhì)辯，這是聽證制度的核心，是行政機關(guān)一方同當事人就行政案件的事實和法律問題展開質(zhì)證和辯論的過程；第三是決定，這是聽證主持人對聽證過程涉及的法律和事實問題的一個結(jié)論性的認識，需要指出的是，聽證決定是否有法律效力，即對行政機關(guān)的行政行為的有無拘束力各國的規(guī)定不一致。以美國為例，聽證官可以作出兩種決定，初步?jīng)Q定和建設(shè)性決定。對于行政法官作出的初步?jīng)Q定，如果當事人沒有提出上訴，行政機關(guān)也沒有復議，則該決定成為行政機關(guān)的決定；對于行政法官作出的建設(shè)性決定如被行政機關(guān)接受，則成為行政機關(guān)的決定。兩者的區(qū)別在于，前者一經(jīng)作出即具有法律效力，而后者只有在被行政機關(guān)接受后才對當事人產(chǎn)生約束力。筆者考慮，我國的聽證主持人只是主持聽證的過程而已，應當保持中立地位，其行為不具有法律效力。我國2003年頒布的《行政許可法》中第一次專章專節(jié)對聽證程序作出了規(guī)定，我們可以從中借鑒并完善。筆者認為可以分為三個部分，即聽證前的準備階段(公告、籌備等等)，聽證中的開展階段(召開聽證、提問、辯論等等)，聽證后之處理(整理聽證筆錄、準備制定相應行政法規(guī)、規(guī)章等等)。
(五)增加行政立法聽證權(quán)啟動主體
關(guān)于行政立法聽證權(quán)啟動主體方面的規(guī)定，應增加行政相對人(相關(guān)當事人)的啟動權(quán)力，即允許相對人向行政立法機關(guān)提出參與立法程序或?qū)α⒎ú莅傅男薷慕ㄗh的申請權(quán)。這樣才能拓寬公眾參與行政立法的途徑，推進民主發(fā)展的法治進程。
(六)明確行政立法聽證筆錄的效力
關(guān)于聽證筆錄的效力問題，美國最高法院大法官范德瓦特曾有過精辟論述，“制定法所規(guī)定的對于沒有列入聽證記錄的證據(jù)，一律不得加以考慮的原則必須遵守，否則聽證的權(quán)利就變得毫無意義，如果決定者在作出處分時隨意背離記錄，或咨詢他人作出的事實認定和法律見解，則在正式聽證中提出的證據(jù)和辯論，沒有任何價值。” ⑦
筆者認為，在正式聽證中通過的行政立法都應當是行政立法起草機關(guān)或者行政立法審查機關(guān)依照聽證筆錄作出的。但這并不意味著行政立法聽證應當是以聽證筆錄作為唯一依據(jù)。因為，行政立法涉及的問題很多具有行政性、專業(yè)性要求，完全依據(jù)聽證筆錄不符合立法的基本規(guī)范(例如專家、學者的意見也很重要)。但是聽證筆錄作為公眾參與的民意表達，其重要性不言而喻，因此，行政立法時應參考聽證筆錄,將其作為重要的依據(jù)之一。
(七)增加聽證權(quán)利救濟機制的規(guī)定
應增加當參加聽證的民眾的權(quán)利受到侵害或剝奪后，如何追究相關(guān)行政機關(guān)相應責任的規(guī)定。有公眾參與社會管理的權(quán)利就必須有相應的救濟，所謂沒有救濟的權(quán)利就不是權(quán)利。與民方便，這是人民民主專政的社會主義法治國家的性質(zhì)所決定的，是全心全意為人民服務(wù)的宗旨的體現(xiàn)，也是法治國家新型官民關(guān)系的折射。人民群眾可以采用傳統(tǒng)的反映意見或申訴的方式，或者行政復議、行政訴訟等法定救濟途徑，以通過獨立審查有效地解決爭議，監(jiān)督政府機關(guān)依法聽證。當然，行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和糾錯機制的緩解、立法聽證監(jiān)督、審查機關(guān)的設(shè)立也是國家行政救濟機制的重要環(huán)節(jié)。
(作者系福建省龍海市人民法院法官)
注釋：
?、偎涡l(wèi)琴：《地方政府公信力的提升與行政決策聽證制度的完善》，《甘肅社會科學》2013 年第1 期，第226頁。
?、谕趺麚P：《美國行政法》，中國法制出版社，1995年版，第125頁。
③趙婷婷：《小議行政立法中引入聽證程序》，2014年4月5日訪問。
?、芡趺麚P：《美國行政法》，中國法制出版社，1995年版，第147頁。
?、葑ＹR：《我國公眾參與行政立法的制度設(shè)計》，《南京財經(jīng)大學學報》2005年第6期，第88頁。
?、揆T英：《行政立法聽證的民主價值及制度保障》，《國際關(guān)系學院學報》2006年第2期，第73頁。
?、咧x紅、閻禮：《行政復議，權(quán)利救濟的渠道》，2014年4月2日訪問。
京公網(wǎng)安備 11010102003980號