2008年10月30日，第13屆國際反腐大會首次提出人權(quán)反腐的新思路，即人權(quán)方法有助于消除腐敗，人權(quán)機制可以向受腐敗影響者提供救助方法，人權(quán)運動應(yīng)與掃除腐敗運動加強合作；鑒于腐敗對弱勢和邊緣群體的人權(quán)會產(chǎn)生巨大影響，應(yīng)進(jìn)一步強調(diào)提高他們參與剔除腐敗戰(zhàn)略的必要性。①因此，反腐權(quán)就是將公民的參政權(quán)、知情權(quán)及信息自由、新聞自由等方面的權(quán)利整合起來的一項新型基本人權(quán)。中國澳門特別行政區(qū)(下文簡稱澳門)于2013年修改并實施新的《財產(chǎn)及利益申報法律制度》，以此為核心的反腐法制頗具如此人權(quán)觀，通過保障反腐的人權(quán)，特別是知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參政權(quán)和隱私權(quán)，透過官員財產(chǎn)申報這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，來打擊公權(quán)腐敗的滋生和蔓延，該新法的立法設(shè)計、法律機制、體制實踐等方面都值得研究。
一、澳門財產(chǎn)申報法律制度的修法變遷
澳門早在1992年就制定了關(guān)于官員財產(chǎn)申報的法律，即《政治職位權(quán)利人財產(chǎn)利益的聲明》，1998年在此基礎(chǔ)上又頒布了《收益及財產(chǎn)利益的聲明與公眾監(jiān)察》，后者除了對原有財產(chǎn)申報制度進(jìn)行補充外，還對財產(chǎn)申報聲明書的填寫進(jìn)行了指引。1999年澳門回歸后，在一國兩制的總體思路下，澳門作為中國的一個特別行政區(qū)，根據(jù)其特有的歷史背景以及現(xiàn)有的社會情況，以《澳門特別行政區(qū)基本法》為依據(jù)，于2003年制定了《財產(chǎn)申報》的法律，要求所有公職人員提交財產(chǎn)申報書，并細(xì)化了申報具體內(nèi)容，但沒有規(guī)定官員財產(chǎn)對外公開的相關(guān)制度。
2006年澳門前運輸工務(wù)司司長歐文龍的“世紀(jì)貪腐案”暴露出官員所申報的財產(chǎn)資料不公開而帶來的弊端，呈現(xiàn)出澳門社會對公開主要官員財產(chǎn)的迫切需求。2009年澳門終審法院裁定該案后，澳門廉政公署在三大背景下開始對財產(chǎn)申報法律展開全面檢討：第一，2009年新一屆澳門特區(qū)政府就職應(yīng)當(dāng)實施構(gòu)建廉潔及透明政府，推行陽光政策，強化監(jiān)督機制，以及社會對公共行政管理的公正透明及廉潔高效的訴求日益增強；②第二，澳門需遵守和履行《聯(lián)合國反腐公約》第五條規(guī)定的國際義務(wù)，即“制訂和執(zhí)行或者堅持有效而協(xié)調(diào)的反腐敗政策”；第三，2003年的《財產(chǎn)申報》法律生效至2010年已近十年，澳門在此期間的政治社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r業(yè)已發(fā)生巨大改變。
2010年12月30日澳門廉政公署正式提出修訂財產(chǎn)及利益申報制度的建議。2011年11月14日澳門特區(qū)政府向立法會提交了修改《財產(chǎn)申報法》法案，該法案于2011年12月16日在立法會全體會議上獲得一般性通過，隨后進(jìn)入立法會所屬的第一常設(shè)委員會的細(xì)則性審議階段，經(jīng)過6次正式會議審議。③2013年1月3日，澳門立法會全體會議細(xì)則性討論并以全票表決通過了被稱為“陽光法案”的《財產(chǎn)及利益申報法律制度》(下文簡稱新財產(chǎn)申報法)，并于當(dāng)年4月22日正式生效。
二、澳門新財產(chǎn)及利益申報法律制度的立法創(chuàng)新
澳門新財產(chǎn)申報法本身還存在一些缺憾需要彌補，例如，《財產(chǎn)及利益申報法律制度》申報范圍不夠全面、申報內(nèi)容不透徹和無法約束與申報者有直接利益關(guān)系的人員等缺陷使法案的透明度受到了強烈質(zhì)疑。④但是，澳門的新財產(chǎn)申報法在立法方面的創(chuàng)新舉措，為我們當(dāng)下進(jìn)行的預(yù)防和打擊腐敗事業(yè)提供了非?？尚械臉邮絽⒖迹饕憩F(xiàn)在以下四個方面：
(一)財產(chǎn)申報主體的擴大與細(xì)化
澳門新財產(chǎn)申報法擴大與細(xì)化了財產(chǎn)標(biāo)的及適用范圍，使得更多的澳門官員成為財產(chǎn)申報的主體，政府透明度增加。第一，擴展申報人的范圍。1992年的《政治職位權(quán)利人財產(chǎn)利益的聲明》中，申報主體僅僅著眼于政治職位人士。其政治色彩較為濃厚，雖是法律規(guī)定，但主要針對的是政治活動者。1998年的《收益及財產(chǎn)利益的聲明與公眾監(jiān)察》中首次將財產(chǎn)申報主體的范圍擴大至“公職人員”。此后的2003年的《財產(chǎn)申報》法以及2013年的新財產(chǎn)申報法皆是在此基礎(chǔ)上的補充，而且新財產(chǎn)申報法第一條第五款中還提出“基于實際情況所需，行政長官可透過批示命令將上款的規(guī)定適用于廳長或等同于廳長職位的據(jù)位人。”這使財產(chǎn)申報的主體范圍可以依據(jù)實際情況適當(dāng)?shù)卣{(diào)整，更加有利于財產(chǎn)申報制度的進(jìn)行以及廉潔政府的建立。
第二，明確申報人的配偶或與其有事實婚姻關(guān)系者必須同時申報。目前，官員“家屬”已經(jīng)成為腐敗的一種常見隱蔽方式。家屬雖不一定為行政人員，但由于其身份的特殊性，常常變成貪官的腐敗“助手”，甚至是推波助瀾者。例如，歐文龍案中，其妻幫助于外國開設(shè)空殼公司，透過迂回的銀行賬戶網(wǎng)絡(luò)，協(xié)助歐文龍洗錢。所以，澳門新財產(chǎn)申報法規(guī)定：“申報書由四部分組成，應(yīng)包括申報人個人身份資料和容許嚴(yán)格評估申報人及其配偶或與其有事實婚關(guān)系者的財產(chǎn)和收益的一切資料。”借此來整治官員的家屬這一腐敗防治的“盲區(qū)”，杜絕其演變成為腐敗犯罪的“重災(zāi)區(qū)”。
(二)財產(chǎn)申報內(nèi)容的完備與完善
澳門新財產(chǎn)申報法對申報具體內(nèi)容進(jìn)行了擴增與完善，從而實現(xiàn)優(yōu)化申報流程、降低行政成本、削減執(zhí)行障礙等政府治理目的。第一，申報書內(nèi)容的遞補完善。從1992年到2013年，澳門財產(chǎn)申報人申報的具體內(nèi)容一直在補充，與2003年的《財產(chǎn)申報》法相比，2013年澳門新財產(chǎn)申報法規(guī)定的申報書內(nèi)容由三部分增加至四部分。同時，新財產(chǎn)申報法強調(diào)申報人申報的不僅僅是申報人的“財產(chǎn)”，還有申報人的“利益”。相對于“財產(chǎn)”而言，“利益”不單單是指經(jīng)濟上的獲得，還包含其它的一些非錢財性的好處，例如權(quán)色交易、權(quán)權(quán)交易、官商交易等。
第二，財產(chǎn)公開的適度設(shè)定。首先，財產(chǎn)公開的主體適度。根據(jù)《聯(lián)合國反腐公約》中適度公開兼顧私隱的原則，澳門新財產(chǎn)申報法第一條第四款細(xì)致地列舉了公開的主體，不但包括行政長官及主要官員、行政會成員、立法會議員、司法官員、辦公室主任、局長和副局長，而且公營企業(yè)、公共資本企業(yè)或公共資本占多數(shù)出資額的企業(yè)，以及公產(chǎn)的特許企業(yè)的行政管理機關(guān)及監(jiān)察機關(guān)的據(jù)位人，都要接受監(jiān)管。其次，財產(chǎn)公開的內(nèi)容適度。澳門新財產(chǎn)申報法第二條第五款規(guī)定上述人士需公開“不動產(chǎn)、商業(yè)企業(yè)或工業(yè)場所、在合伙或公司的股、股份、出資或其它的資本參與，以及在任何非營利組織擔(dān)任的職務(wù)”，同時，為加強監(jiān)督管理，申報人“位于澳門特別行政區(qū)以外，在澳門行政區(qū)以外產(chǎn)生、形成、收取、經(jīng)營或給付的財產(chǎn)”和“透過居中人擁有的財產(chǎn)”也屬于需要申報的財產(chǎn)范圍之列。
(三)財產(chǎn)申報程序的優(yōu)化與進(jìn)步
第一，申報程序的操作優(yōu)化。澳門新財產(chǎn)申報法對申報書的申報方式、申報書的提交、提交的期限以及地點，申報人的通知義務(wù)，卷宗，卷宗資料庫，負(fù)責(zé)的公務(wù)員，申報書的審查以及申報書的取閱都做了詳細(xì)規(guī)定，并同時修訂之前程序上的漏洞。例如，相比之前的財產(chǎn)申報制度而言，2013年的新財產(chǎn)申報法關(guān)于申報書的審查就提出，除了繼續(xù)嚴(yán)格規(guī)定申報內(nèi)容的真實性，對于需要更正的事項，還明確在第十三條提出在一定的期限屆滿后“如申報人仍未糾正不當(dāng)之處，則須承擔(dān)欠交申報書的后果”，但是“基于值得考慮的理由而未予糾正，且按情況獲終審法院院長或廉政專員接納者除外。”這使在保障自行申報的同時，也考慮到例外因素。
第二，申報程序的管理進(jìn)步。財產(chǎn)公開的最終目的是創(chuàng)建廉潔高效的透明政府，保護(hù)公民的合法權(quán)利。在追求效果最大化的同時，合理行政也意味著盡可能的簡化成本。因此，澳門新財產(chǎn)申報法對于官員的財產(chǎn)申報和公開載體而言，爭取最大限度的采用電子化，信息電子化不僅有利于節(jié)約成本，而且保證高效率的申報程序。首先，申報數(shù)據(jù)電子化。澳門官員財產(chǎn)申報的有關(guān)數(shù)據(jù)以及財產(chǎn)公開的有關(guān)數(shù)據(jù)都可采用電子化的形式進(jìn)行。管理財產(chǎn)申報的有關(guān)單位，預(yù)先制定申報財產(chǎn)的電子表格，方便申報主體填寫，此舉也有利于管理部門進(jìn)行統(tǒng)計和審查。新財產(chǎn)申報法第三條第二款說明“申報是以填寫式樣載于本法律附件一的表格的方式作出，該附件為本法律的組成部分，有關(guān)表格的電子版本可從廉政公署互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站下載，并與紙本表格具同等效力。”其次，申報方式靈活化。對于官員和配偶的財產(chǎn)申報，澳門廉政公署則聲明：申報人“如不介意讓配偶知悉所申報的數(shù)據(jù)，可兩人同時填寫一份申報書，就申報范圍內(nèi)的一切資料作出申報，而兩人均須在申報書上以申報人身份簽署。有關(guān)申報書之正本編入首名申報人的個人卷宗，而影印本則存放于其配偶的個人卷宗內(nèi)”。“若不欲配偶知悉自己的財產(chǎn)資料，可各自填寫申報書及僅由本人簽署。申報人只須填寫本人擁有的財產(chǎn)數(shù)據(jù)，但須在第一部分填寫配偶的身份數(shù)據(jù)”。[page]
三、澳門新財產(chǎn)及利益申報法律制度的權(quán)利保障
公權(quán)腐敗亦是對基本人權(quán)的侵犯，防治腐敗與人權(quán)保障之間因此存在密不可分的關(guān)系，所以，一方面國家需要持續(xù)推進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，并把政府工作全面納入法治軌道，用法治思維和法治方式履行職責(zé)，繼續(xù)抓緊抓實現(xiàn)行有效的預(yù)防懲治腐敗的法制化對策，另一方面也需要我們在透明、高效、廉潔、責(zé)任政府目標(biāo)的指引下，不斷探索新思路來應(yīng)對復(fù)雜棘手的腐敗沉疴。其中，構(gòu)造公民反腐權(quán)體系便是重要之舉，而澳門新財產(chǎn)申報法的創(chuàng)新實踐就較為充分地體現(xiàn)了這一反腐人權(quán)觀，即通過構(gòu)建透明政府來保證廉潔政府，通過保障公民知情權(quán)、參政權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、隱私權(quán)等來行使反腐權(quán)利。
李克強總理在2014年全國人大會議所作的政府工作報告中指出“腐敗問題易發(fā)多發(fā)，公職人員中不廉不勤現(xiàn)象仍然存在”，為此要“加強建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府”。建設(shè)廉潔政府的肯綮之處在于建設(shè)透明政府，如若將政府的權(quán)力運作和所有決策都暴露在陽光之下，那么腐敗將很難滋生橫行。當(dāng)今世界，透明度原則已成為一個國際通用準(zhǔn)則影響著現(xiàn)代政府治理。透明指的是政治信息的公開性。每一個公民都有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)的政府政策的信息,包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預(yù)算、公共開支以及其他有關(guān)的政治信息。透明性要求上述這些政治信息能夠及時通過各種傳媒為公民所知,以便公民能夠有效地參與公共決策過程,并且對公共管理過程實施有效的監(jiān)督。⑤澳門在2003年的《財產(chǎn)申報》法中，沒有提出財產(chǎn)申報的公開，這是考慮當(dāng)時的社會情況、經(jīng)濟發(fā)展水平。因為相對而言，澳門地域較小，公民生活圈較集中，如若公開申報人的財產(chǎn)資料，那么對于其自身的安全將有所影響。十年之后，澳門新財產(chǎn)申報法的頒行，明確指出財產(chǎn)申報材料必須公開，這是一項重大立法進(jìn)步和該法的最大亮點。并且，財產(chǎn)申報的有關(guān)資料公民可以自由取閱，如新財產(chǎn)申報法第十六條第一款規(guī)定：“提交申報書的記錄專用冊和申報書的第一部分及第四部分的取閱是自由的。”另外，第二十一條第二款規(guī)定：“由終審法院辦事處確保公眾可透過澳門特別行政區(qū)法院互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站查閱申報書第四部分的內(nèi)容；因應(yīng)具體情況所需，行政長官可透過批示訂定其它公開方式。”由此可見，澳門新財產(chǎn)申報法對于政府信息公開，特別是官員財產(chǎn)信息公開，能夠主動提供給公民多種方式選擇，尤其是順勢當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)時代而全力支持網(wǎng)絡(luò)公開，減少了公民收集信息成本，更加便捷高效，所以，澳門特別行政區(qū)近年來一直擁有良好透明度的國際評價。⑥
秉承透明政府理念的澳門新財產(chǎn)申報法同時保障了公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參政權(quán)。所以，鼓勵和保障公民參與政府管理不僅體現(xiàn)行政的合法性，同時也為打擊腐敗建立了一個有效透明的方式。尊重公民知情權(quán)是抑制腐敗的最佳良方，知情權(quán)的策略就是通過公權(quán)機關(guān)敞開門戶，讓陽光進(jìn)入密室，從而清除腐敗、詐欺以及濫權(quán)。而信息自由為政府提供一個透明的系統(tǒng)，由此有關(guān)官方的發(fā)展和公共政策的決策不是籠罩在保密傘之下。⑦通過查看澳門官員申報財產(chǎn)材料的機會，澳門居民行使信息自由的權(quán)利，獲取正當(dāng)?shù)男畔?，由此監(jiān)督政府，使政府的問責(zé)機制運作起來。所以，打擊腐敗不僅是政府的任務(wù)，而且也是一個人作為公民的權(quán)利。
澳門新財產(chǎn)申報法事實上并未僅僅考慮到政府透明度和公民反腐權(quán)利這一個面向，由于官員財產(chǎn)申報過度也會造成對于申報主體自身隱私權(quán)的侵害，所以，很多財產(chǎn)申報的人員對于財產(chǎn)申報制度諱莫如深，在申報的同時有所隱瞞。對此，澳門新財產(chǎn)申報法規(guī)定，任何具正當(dāng)利益的自然人或法人可以查閱申報資料，但是須遵守一定的程序。而對于不法披露，澳門新財產(chǎn)申報法第二十五條規(guī)定：“處六個月至三年徒刑；如屬累犯，則根據(jù)一般規(guī)定加重刑罰。”“將與申報書內(nèi)容并非完全一致的資料全部或局部透露者，處一個月至兩年徒刑；如屬累犯，則刑罰的上下限加倍。”“并不排除對受害人作出賠償?shù)呢?zé)任。”澳門新財產(chǎn)申報法的這些條款不但保護(hù)了申報者的私隱，而且也為解決公民知情權(quán)和申報人隱私權(quán)之間的沖突提供了解決方式。
澳門新財產(chǎn)申報法雖不否認(rèn)公職人權(quán)具有隱私權(quán)，但由于其職業(yè)的特殊性，公職人員不能以保護(hù)隱私權(quán)為由而拒絕公開財產(chǎn)。相反，對于謊報、瞞報者以及形式上的不當(dāng)、在規(guī)定期限內(nèi)欠交申報書、數(shù)據(jù)不正確、財產(chǎn)來源不明等情形，澳門新財產(chǎn)申報法規(guī)定當(dāng)事人要承擔(dān)不利法律后果責(zé)任。如第二十八、二十九條規(guī)定：“如申報人本人或透過居中人擁有的財產(chǎn)，異常地超過申報人所申報的財產(chǎn)，且申報人對如何和何時擁有不作具體解釋或不能合理顯示其合法來源，可被處最高3年徒刑或科罰金，而相關(guān)的財產(chǎn)或收益可由法院決定扣押和撥歸澳門特別行政區(qū)所有；此外，還有可能被禁止在最長10年內(nèi)擔(dān)任公共職位及公職。”
總之，我國澳門特別行政區(qū)現(xiàn)行的財產(chǎn)及利益申報法律制度在立法創(chuàng)新和權(quán)利保障方面頗有建樹和特色，同時也兼具重大實踐價值：第一，可以增加政府事務(wù)的透明度，使鏟除腐敗行為有目共睹、有據(jù)可依；第二，鼓勵公民監(jiān)督參與政府事務(wù)；第三，加強行政人員的廉潔程度；第四，確保行政人員自我審視，及時更正自己不端的行為，并加以改正；第五，擴大打擊腐敗措施的影響，以財產(chǎn)公開為手段，促使廉政建設(shè)擴大影響范圍。
(作者滕宏慶系華南理工大學(xué)法學(xué)院副教授、權(quán)利與公法研究中心主任；作者楊風(fēng)云系華南理工大學(xué)法學(xué)院人權(quán)法專業(yè)碩士研究生)
注釋：
① 范紅旗：《國際人權(quán)問題新動向》，《紅旗文稿》，2009年第18期，第32-34頁。
?、诎拈T特別行政區(qū)廉政公署：《修改七月二十八日第11/2003號法律<財產(chǎn)及利益申報法律制度>簡介》，澳門廉政公署網(wǎng)站。
③陳振：《澳門新財產(chǎn)申報法及其對內(nèi)地的啟示》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2013年第 2 期，第5頁。
?、芡糸}燕：《澳門立法會通過財產(chǎn)及利益申報制度修正案》，《法制日報》，2013年1月22日。
?、萦峥善剑骸吨卫砗蜕浦巍?，《北京國際善治學(xué)術(shù)研討會論文集》，2008年，第147頁。
⑥澳門廉政公署發(fā)布了國際知名評估機構(gòu)“政經(jīng)風(fēng)險評估” 2012年度報告，在被評分的亞洲16個國家和地區(qū)中，澳門以2.85分排行第6，與2011年一樣，但分?jǐn)?shù)較去年的4.68分有了顯著改善。“政經(jīng)風(fēng)險評估”于2011年11月至2012年3月中旬，透過郵件及面談的方式，獲得1763名分布于各調(diào)查地區(qū)的外商或外來高層人員的回應(yīng)，根據(jù)他們個人對營商所在地的廉潔觀感和印象給予評分，并發(fā)表分析報告。根據(jù)該報告，廉潔度居于首位的是新加坡，得分為0.67，其次是澳大利亞，得1.28分，第3位的日本得1.90分，澳門則以2.85分排行第6。報告指出，澳門銳意加強對于涉及政府，以及與政府合約、地產(chǎn)發(fā)展及基建項目等范疇的反貪工作。自歐文龍案后，澳門廉政公署在公營部門方面的肅貪工作有很大進(jìn)步，故公眾對政治人物、公務(wù)人員以及一些主要部門，包括警察部隊、海關(guān)、稅務(wù)部門等的廉潔觀感亦有所改善。來源：澳門廉政公署網(wǎng)站。
?、唠陸c：《反腐敗離不開民眾的力量》，《貴州日報》，2009年4月13日。
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