中共十八屆三中全會(huì)提出，“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化。”這是順應(yīng)當(dāng)前世界發(fā)展與改革潮流，順應(yīng)中華民族偉大復(fù)興歷史使命的偉大舉措。它與我們要實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展、民族復(fù)興、人民幸福的“中國(guó)夢(mèng)”息息相關(guān)。沒(méi)有“國(guó)家治理體系與能力的現(xiàn)代化”就談不上工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防、科技等等的現(xiàn)代化。
中國(guó)的改革已涉及到“深水區(qū)”，各種社會(huì)矛盾復(fù)雜，為此中央成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。習(xí)近平總書記根據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，提出了“堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，以人民安全為宗旨”的戰(zhàn)略思想。中央設(shè)立了國(guó)家安全委員會(huì)和中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組。這一切，都引起了人們的關(guān)注。有的同志誤以為國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化就等于中央集權(quán)，認(rèn)為政府的職能與權(quán)力控制范圍越大，國(guó)家的治理能力就越強(qiáng)；政府的自由裁量權(quán)越大，國(guó)家的治理能力就越強(qiáng)；領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人的權(quán)力越大，國(guó)家的治理能力就越大。也有人擔(dān)心推進(jìn)國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化是否會(huì)以犧牲人權(quán)保障為代價(jià)，中國(guó)會(huì)不會(huì)出現(xiàn)“新的專權(quán)”。筆者認(rèn)為，必須從理論上澄清保障人權(quán)與推進(jìn)國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化之間的關(guān)系。
一、國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵或標(biāo)準(zhǔn)就是民主化、科學(xué)化、效率化、文明化和法治化 ，它是以人權(quán)保障為基礎(chǔ)和目標(biāo)的
國(guó)家治理應(yīng)該是現(xiàn)代國(guó)家所持有的賦予了嶄新內(nèi)容的概念，它是在揚(yáng)棄傳統(tǒng)的國(guó)家統(tǒng)治和國(guó)家管理基礎(chǔ)上形成的新概念。第一，它凸顯政權(quán)的管理者向政權(quán)的所有者負(fù)責(zé)并可以被后者問(wèn)責(zé)這樣一種新態(tài)勢(shì)；第二，它強(qiáng)調(diào)政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元社會(huì)力量合作管理的重要性；第三，它把增進(jìn)社會(huì)公共利益同維護(hù)社會(huì)公共秩序放在同等重要位置，最終以人民總體利益為依歸。根據(jù)這三點(diǎn)，國(guó)家治理體系和能力的現(xiàn)代化不但不壓制人權(quán)、犧牲人權(quán)，而恰恰是以人權(quán)保障為基礎(chǔ)、為目標(biāo)的。
具體來(lái)說(shuō)，國(guó)家治理體系與能力的現(xiàn)代化具有非常豐富和深刻的內(nèi)涵，至少包括國(guó)家治理的民主化、科學(xué)化、效率化、文明化和法治化。
所謂民主化，是解決國(guó)家治理體系與能力的動(dòng)力資源和目標(biāo)價(jià)值問(wèn)題，即解決誰(shuí)來(lái)治理和為誰(shuí)治理的問(wèn)題。現(xiàn)代國(guó)家治理體系與能力與和傳統(tǒng)國(guó)家治理體系與能力的區(qū)別就在于國(guó)家權(quán)力的來(lái)源與價(jià)值取向。習(xí)近平同志提出：“權(quán)為民所賦、權(quán)為民所用”，也就是說(shuō)，國(guó)家一切權(quán)力屬于人民；國(guó)家政權(quán)所有者、管理者和利益攸關(guān)者都要參與國(guó)家治理過(guò)程；而國(guó)家治理能力增強(qiáng)的最終目的是為了人民的安全和幸福。
所謂科學(xué)化是現(xiàn)代國(guó)家治理體系與能力的明顯特征，失去科學(xué)性，也就失去現(xiàn)代化，失去了生命力。在現(xiàn)代國(guó)家治理過(guò)程中，各類治理主體都擁有自己的自主性，它們履行各自的專業(yè)化和職業(yè)化分工。在中國(guó)這樣的大國(guó)，尤其需要科學(xué)化、精細(xì)化的管理。
所謂效率化就是科學(xué)化的落腳點(diǎn)，效率化要求國(guó)家政令暢通，有令就行、有禁即止；要求機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，隊(duì)伍精干，以最少的投入，取得最大的管理效果和服務(wù)功能。
所謂文明化，要求國(guó)家治理要人性化，要保障每一個(gè)公民的自由和尊嚴(yán)。在國(guó)家治理過(guò)程中，應(yīng)更少的強(qiáng)制，更多的同意，更多的溝通，更多的對(duì)話協(xié)商，更少的獨(dú)斷專行，更多的激發(fā)權(quán)能，更少的壓制、排斥和歧視，寓管理于服務(wù)之中。文明即意味著人道，在治理中，人始終是目的，而不是手段。
法治化是上述民主化、科學(xué)化、文明化、效率化的完美結(jié)合及形式表現(xiàn)。國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化的最核心內(nèi)容和最明顯標(biāo)志就是國(guó)家治理體系及其運(yùn)行的法治化。鄧小平生前曾說(shuō)過(guò)：社會(huì)主義共和國(guó)的本質(zhì)是民主與法治。而眾所周知，民主與法治的核心就是人權(quán)保障。
二、人權(quán)保障應(yīng)該并且必須貫穿在推進(jìn)國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化的全過(guò)程，為此首先要實(shí)現(xiàn)公法之治
人權(quán)保障應(yīng)該并且必須貫穿在推進(jìn)國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的全過(guò)程。人權(quán)保障既是國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和動(dòng)力，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。沒(méi)有人權(quán)保障作為基礎(chǔ)和動(dòng)力，不可能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化；反之，如果不能實(shí)現(xiàn)和發(fā)展人權(quán)保障，推進(jìn)國(guó)家治理體系與能力的現(xiàn)代化也就失去其意義，或者說(shuō)，這根本不是國(guó)家治理體系與能力的現(xiàn)代化。推進(jìn)國(guó)家治理體系與能力的現(xiàn)代化過(guò)程不但不妨礙人權(quán)保障，而且應(yīng)該極大地推進(jìn)人權(quán)保障。檢驗(yàn)國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化是否成功，最終要看人民權(quán)利和利益是否得到應(yīng)有的保障和充分的發(fā)展。人民的權(quán)利包括物質(zhì)權(quán)利和精神權(quán)利，包括經(jīng)濟(jì)權(quán)利、政治權(quán)利、社會(huì)權(quán)利、文化權(quán)利和生態(tài)權(quán)利，也包括實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利。
隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和人權(quán)事業(yè)的發(fā)展，我國(guó)公民的民主和法治意識(shí)必然隨之增強(qiáng)，我國(guó)公民的人權(quán)意識(shí)也必然隨之增強(qiáng)。筆者認(rèn)為：公法，特別是憲法與行政法應(yīng)該發(fā)揮關(guān)鍵性作用。
1.中國(guó)共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政的自覺(jué)性加強(qiáng)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化的前提
中國(guó)歷史上出現(xiàn)過(guò)的一盤散沙是國(guó)家衰弱的主要原因，近代中國(guó)救亡圖存就是謀獨(dú)立、圖富強(qiáng)，迫切需要科學(xué)民主的決策中心和堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心。中國(guó)共產(chǎn)黨經(jīng)過(guò)曲折和艱難困苦開辟出一條民族獨(dú)立之路，也探索出一條建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義道路。中國(guó)革命和建設(shè)，沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)核心不行，但這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)核心必須保證是正確的。尤其在建設(shè)時(shí)期，領(lǐng)導(dǎo)黨的自身改革就成為能否正確領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義事業(yè)成功的關(guān)鍵。中國(guó)共產(chǎn)黨開始有了依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政的高度自覺(jué)。擺正黨權(quán)與政權(quán)、民權(quán)的關(guān)系，黨自身體制的改革以及黨對(duì)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的法治化改革是國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化的前提。
2.人民代表大會(huì)制度與政治協(xié)商會(huì)議制度的完善、選舉民主與協(xié)商民主的的結(jié)合、加強(qiáng)人民民主與公民參與是國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化的取之不盡用之不竭的動(dòng)力資源
人民代表大會(huì)制度與政治協(xié)商會(huì)議制度是中國(guó)兩大政治資源和制度，體現(xiàn)了選舉民主與協(xié)商民主兩種民主形式的完美結(jié)合。除此之外，我國(guó)還有各種自治民主形式，體現(xiàn)公民參與，這是從根本上解決國(guó)家治理體系與能力的動(dòng)力資源問(wèn)題，也是保證現(xiàn)代化正確方向的監(jiān)督機(jī)制問(wèn)題。
3.實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，加強(qiáng)人權(quán)保障司法體系是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與能力常態(tài)化、穩(wěn)定化的保障機(jī)制
國(guó)家治理的直接效果在于保障人權(quán)、為人民謀幸福。為此，一切具體制度都要以民為本。其中最重要的是必須建立人權(quán)保障司法體系，以確保社會(huì)穩(wěn)定并實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。例如，目前關(guān)于行政復(fù)議、行政訴訟、信訪制度之間關(guān)系以及相關(guān)法律的修改與此問(wèn)題密切相關(guān)，筆者認(rèn)為比較理想的是“大復(fù)議、中訴訟、小信訪”的行政糾紛解決機(jī)制。
4.實(shí)現(xiàn)政府職能科學(xué)轉(zhuǎn)變、建設(shè)名符其實(shí)的法治政府是激活市場(chǎng)與社會(huì)活力、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化的主要途徑
政府的職能不容忽視，不能盲目削弱政府職能，而是使政府職能科學(xué)化。廣義上，要解決好政府與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)、政黨與人民的關(guān)系。在日常管理中，政府是擔(dān)負(fù)最經(jīng)常任務(wù)的管理者。建設(shè)法治政府的任務(wù)十分艱巨，已經(jīng)有許多經(jīng)驗(yàn)需要進(jìn)一步總結(jié)。應(yīng)該設(shè)定好有限政府、有為政府與有效政府的具體目標(biāo)。
5.總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、完善國(guó)家結(jié)構(gòu)、中央與地方關(guān)系法治化是大國(guó)崛起、國(guó)力增強(qiáng)的必由之路
中國(guó)的悠久歷史堪稱世界之最，歷史治亂有規(guī)律可循。在新的歷史條件下大國(guó)崛起要總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)、汲取國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，特別是調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性十分重要。過(guò)去比較關(guān)注橫向分權(quán)，現(xiàn)在起，同時(shí)要關(guān)注縱向分權(quán)。中國(guó)地方制度具有復(fù)雜性、多樣性，必須用心處理好經(jīng)濟(jì)政治文化發(fā)展不平衡問(wèn)題，處理好漢族與少數(shù)民族之間關(guān)系，處理好一國(guó)兩制、高度自治問(wèn)題等。最基層的民主更值得重視，一定意義上說(shuō)，社區(qū)治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)性工程。
6.有效遏制并懲治腐敗，建設(shè)廉潔政府是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性標(biāo)志
反腐敗是世界性課題，對(duì)當(dāng)今中國(guó)更是一個(gè)現(xiàn)實(shí)性課題。反腐敗體系與能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化的組成部分，而且是基礎(chǔ)性標(biāo)志。這個(gè)問(wèn)題解決不好，其他就無(wú)從談起。“沒(méi)有腐敗的中國(guó)才能令世界害怕。”反腐敗權(quán)力也要納入法治軌道，也要關(guān)進(jìn)制度的籠子，當(dāng)前這個(gè)問(wèn)題尤其值得重視，一方面有新經(jīng)驗(yàn)、新舉措，得到人民群眾擁護(hù)；另一方面，要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，注意保護(hù)干部、教育干部，從制度上預(yù)防腐敗。限制權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力不但是對(duì)民眾權(quán)利最好的保護(hù)，也是對(duì)一切干部權(quán)利最好的保護(hù)。
7.加強(qiáng)國(guó)防外交，有效開展反恐斗爭(zhēng)，完備應(yīng)急法治是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化的基本保證
習(xí)近平主席在訪問(wèn)歐洲時(shí)講到中國(guó)從睡獅變成醒獅，而且中國(guó)是和平的醒獅。當(dāng)今中國(guó)在國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，同時(shí)國(guó)際義務(wù)和責(zé)任義不容辭，國(guó)際環(huán)境既有有利的一面，也有不利的一面，因此加強(qiáng)國(guó)防和外交建設(shè)是長(zhǎng)期艱巨任務(wù)。現(xiàn)代社會(huì)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，突發(fā)事件發(fā)生既有自然原因，也有社會(huì)原因；既有國(guó)內(nèi)原因，也有國(guó)際原因。因此需要完備應(yīng)急法治系統(tǒng)、增強(qiáng)應(yīng)急法治能力，包括開展有效的直接震懾和解決恐怖勢(shì)力的斗爭(zhēng)。習(xí)近平總書記說(shuō)：“中國(guó)不惹事，也不怕事”。他指出，當(dāng)前國(guó)家安全的內(nèi)涵和外延比歷史上任何時(shí)候都要豐富，時(shí)空領(lǐng)域比歷史上任何時(shí)候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時(shí)候都要復(fù)雜。必須堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會(huì)安全為保障，以促進(jìn)國(guó)家安全為依托，走出一條中國(guó)特色國(guó)家安全觀。他提出了外部安全、內(nèi)部安全、國(guó)土安全、國(guó)民安全、傳統(tǒng)安全、非傳統(tǒng)安全、自身安全、共同安全等概念；提出了構(gòu)建集政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國(guó)家安全體系；提出了中央國(guó)家安全委員會(huì)要遵循集中統(tǒng)一、科學(xué)謀劃、統(tǒng)分結(jié)合、協(xié)調(diào)行動(dòng)、精干高效的原則等。這些為中國(guó)國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化事業(yè)做出了突破性、創(chuàng)新性貢獻(xiàn)，必將促進(jìn)中國(guó)人權(quán)事業(yè)和國(guó)際人權(quán)事業(yè)的發(fā)展。
8.國(guó)家治理法治理論、思想、文化建設(shè)是國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化的思想文化基礎(chǔ)
中國(guó)歷史文化既有精華，又有糟粕。要看到中國(guó)歷史文化曾經(jīng)浸透過(guò)專制文化、官僚文化，因此要著力培植現(xiàn)代民主文化、法治文化。法治文化是國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化的文化基礎(chǔ)。要把積極培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀與推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化過(guò)程融合起來(lái)。一般意義上而言，“富強(qiáng)、民主、文明、和諧”屬于國(guó)家治理層面價(jià)值取向，“自由、平等、公平、法治”屬于社會(huì)治理層面的價(jià)值取向，“愛(ài)國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善”屬于國(guó)家治理、社會(huì)治理對(duì)于公民個(gè)體的價(jià)值要求。憲法強(qiáng)、法律強(qiáng)則公民強(qiáng)，公民強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)、民族強(qiáng)。只有每個(gè)中國(guó)公民都有憲法、法律意識(shí)，整個(gè)中華民族方能屹立于世界強(qiáng)大民族之林！
三、結(jié)語(yǔ)
國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化的核心是人的利益的實(shí)現(xiàn)，是人權(quán)保障事業(yè)的發(fā)展；其重要方略就是實(shí)現(xiàn)法治，尤其是實(shí)現(xiàn)公法之治。簡(jiǎn)言之，國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化就是國(guó)家法治體系和運(yùn)行的現(xiàn)代化，尤其是公法治理體系和運(yùn)行的現(xiàn)代化。建設(shè)法治中國(guó)是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的邏輯必然，也是社會(huì)主義人權(quán)保障事業(yè)的邏輯必然。
(作者系山東大學(xué)人文社科教授)
京公網(wǎng)安備 11010102003980號(hào)