尊重和保障人權(quán)是人類社會(huì)進(jìn)步的重要成果和現(xiàn)代文明社會(huì)的重要標(biāo)志，是世界各國(guó)人民的共同追求，也是中國(guó)政府和人民長(zhǎng)期為之努力奮斗的崇高目標(biāo)。2004年3月，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”被莊嚴(yán)地載入了中華人民共和國(guó)憲法。2006年3月，“尊重和保障人權(quán)，促進(jìn)人權(quán)事業(yè)的全面發(fā)展”被寫入《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》。2007年，黨的十七大將“尊重和保障人權(quán)”寫入了《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》。2008年，在慶祝《世界人權(quán)宣言》發(fā)表六十周年之際，胡錦濤主席在致中國(guó)人權(quán)研究會(huì)的信中，特別指出：“新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)社會(huì)取得了舉世公認(rèn)的巨大進(jìn)步，中國(guó)人民的命運(yùn)發(fā)生了翻天覆地的巨大變化，中國(guó)人權(quán)事業(yè)也實(shí)現(xiàn)了歷史性發(fā)展。特別是改革開(kāi)放30年來(lái)，黨和政府把尊重和保障人權(quán)作為治國(guó)理政的重要原則……”。2009年，十易其稿的我國(guó)首份《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2009-2010年)》發(fā)布，對(duì)我國(guó)人權(quán)事業(yè)的發(fā)展做出了全面規(guī)劃。
2011年3月14日上午，十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議以2778票贊成的高票通過(guò)《第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要的決議(草案)》。“十二五”規(guī)劃更加注重以人為本，更加注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，更加注重統(tǒng)籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義。與此同時(shí)，規(guī)劃的設(shè)計(jì)者們也清醒地認(rèn)識(shí)到，中國(guó)仍舊是一個(gè)擁有13億人口的發(fā)展中國(guó)家，發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問(wèn)題依然突出，社會(huì)矛盾明顯增多。在快速發(fā)展的社會(huì)變革中，中國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)矛盾必然會(huì)為個(gè)人權(quán)利的保護(hù)帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)。為此，綱要在有關(guān)“全面推進(jìn)法制建設(shè)”的第55章特別強(qiáng)調(diào)指出，“加強(qiáng)人權(quán)保障，促進(jìn)人權(quán)事業(yè)的全面發(fā)展”。
的確，完善法律制度和人權(quán)保護(hù)機(jī)制是全面促進(jìn)人權(quán)事業(yè)中的至關(guān)重要的一環(huán)。法律工作者為此該承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任。自2004年以來(lái)，在組織中國(guó)政法大學(xué)教授們撰寫完成憲法修正案的專家意見(jiàn)后，徐顯明教授又帶領(lǐng)法大 “國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目組”，邀請(qǐng)了國(guó)內(nèi)外近百位專家和學(xué)者，召開(kāi)了數(shù)十次研討會(huì)，進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)七年的科學(xué)研究工作，探索加快解決社會(huì)突出矛盾的有效機(jī)制。起初，一些專家建議，在人民代表大會(huì)內(nèi)部設(shè)立人權(quán)委員會(huì)之類的專門委員會(huì)，以便從立法的源頭杜絕侵犯人權(quán)的法律出臺(tái)。隨著時(shí)間的推移，與會(huì)的專家和學(xué)者們普遍認(rèn)為，中國(guó)有必要接受聯(lián)合國(guó)多個(gè)條約機(jī)構(gòu)的建議，完全依照聯(lián)合國(guó)《巴黎原則》的指導(dǎo)意見(jiàn)，設(shè)立獨(dú)立的、促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)。
一、 人權(quán)條約機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)設(shè)立國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)建議
我國(guó)先后加入了二十多個(gè)國(guó)際人權(quán)公約。1997年中國(guó)政府簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》，1998年又簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》。2001年3月全國(guó)人大常委會(huì)正式批準(zhǔn)生效《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》。依據(jù)公約的規(guī)定，各成員國(guó)有義務(wù)向公約的專家委員會(huì)遞交有關(guān)履約情況的政府報(bào)告，委員會(huì)根據(jù)條約的規(guī)定，獨(dú)立地審查這些政府報(bào)告，并發(fā)表相關(guān)的意見(jiàn)。這些意見(jiàn)雖然不具有嚴(yán)格的法律約束力，但對(duì)各國(guó)人權(quán)事業(yè)的發(fā)展具有指導(dǎo)意義。
(一)兒童權(quán)利委員會(huì)
1996年5月，在審議了中國(guó)提交的首次報(bào)告后，聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利委員會(huì)第一個(gè)在其最后意見(jiàn)中，建議中國(guó)“考慮可否設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，例如設(shè)置兒童權(quán)利監(jiān)督專員等。此種機(jī)制不僅能在監(jiān)督兒童權(quán)利領(lǐng)域包括在福利、教育和少年司法領(lǐng)域開(kāi)展工作的機(jī)構(gòu)方面發(fā)揮重要作用，而且也能有助于更快地發(fā)現(xiàn)這些領(lǐng)域出現(xiàn)的問(wèn)題，以使這些問(wèn)題得到妥善的解決。” 顯然，兒童權(quán)利委員會(huì)此時(shí)考慮中國(guó)參考的模式與最早在北歐國(guó)家出現(xiàn)的議會(huì)監(jiān)察專員的模式非常接近。但隨著時(shí)間的推移，兒童權(quán)利委員會(huì)在其針對(duì)中國(guó)的第二報(bào)告所提出的建議顯得更加具體和確切，并明確了建立這樣的機(jī)構(gòu)應(yīng)該遵循的標(biāo)準(zhǔn)。
在其針對(duì)中國(guó)(包括香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)的)的結(jié)論性意見(jiàn)中，“委員會(huì)注意到，大陸各部委可以接受公眾的申訴，但委員會(huì)對(duì)缺乏一個(gè)獨(dú)立的、明確授權(quán)負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)《公約》落實(shí)情況的國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)表示關(guān)注。它同樣對(duì)缺乏一個(gè)獨(dú)立的、明確授權(quán)負(fù)責(zé)維護(hù)中國(guó)大陸以及香港和澳門特區(qū)兒童權(quán)利的國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)表示遺憾。”
“委員會(huì)建議締約國(guó)在大陸、香港特區(qū)和澳門特區(qū)建立國(guó)家級(jí)機(jī)構(gòu)，其中包括明確責(zé)成其根據(jù)1993年12月20日聯(lián)合國(guó)大會(huì)第48∕134號(hào)決議所附的關(guān)于增加(促進(jìn))和保護(hù)人權(quán)的國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)地位的原則(《巴黎原則》)監(jiān)測(cè)兒童權(quán)利狀況及中央、省區(qū)、地方各級(jí)實(shí)施《公約》的情況。委員會(huì)提請(qǐng)締約國(guó)注意委員會(huì)關(guān)于獨(dú)立的國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)作用的第2號(hào)一般性意見(jiàn)(2002年)，指出此種人權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)有權(quán)受理、調(diào)查和處理公眾申訴，包括兒童個(gè)人的申訴，并應(yīng)向其提供足夠的財(cái)力、人力和物力。在香港特區(qū)，此種機(jī)構(gòu)可作為現(xiàn)有的申訴專員公署的專門分支機(jī)構(gòu)。”
(二)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)
2005年5月，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)在審議了中華人民共和國(guó)(包括香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū))關(guān)于履約情況的首次報(bào)告(E/1990/5/Add.59)后，在針對(duì)中國(guó)的意見(jiàn)和建議中，“委員會(huì)建議締約國(guó)通過(guò)一項(xiàng)國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃，并在下次定期報(bào)告中報(bào)告該計(jì)劃在締約國(guó)促進(jìn)和保護(hù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利的情況。在這方面，委員會(huì)建議締約國(guó)考慮根據(jù)巴黎原則(大會(huì)1991年第48∕134號(hào)決議，附件)，設(shè)立國(guó)家人權(quán)委員會(huì)。”
在對(duì)香港特別行政區(qū)主要關(guān)注問(wèn)題中，委員會(huì)特別重申“(香港特別行政區(qū))缺少一個(gè)授權(quán)廣泛的人權(quán)機(jī)構(gòu)，但委員會(huì)注意到香港特區(qū)有關(guān)平等機(jī)會(huì)委員會(huì)具有相似職能的立場(chǎng)。”
顯然，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)雖然沒(méi)有如兒童權(quán)利委員會(huì)那樣以例舉的方式建議國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)該具備哪些職權(quán)，卻將以“巴黎原則”為基礎(chǔ)設(shè)立的機(jī)構(gòu)命名為“國(guó)家人權(quán)委員會(huì)”。單獨(dú)從名稱上看，該委員會(huì)已經(jīng)拋棄了兒童權(quán)利委員會(huì)于1996年提出的北歐模式，而更加傾向于亞太地區(qū)各國(guó)采用的“人權(quán)委員會(huì)”模式。
(三)《殘疾人權(quán)利公約》需要履行的國(guó)際法義務(wù)
2006年12月13日聯(lián)合國(guó)通過(guò)，并于2007年3月30日公開(kāi)簽署《殘疾人權(quán)利公約和任擇議定書》。中國(guó)于公開(kāi)簽署日當(dāng)天簽署了該公約，并于2008年8月1日完成該公約的批準(zhǔn)手續(xù)。公約第三十三條規(guī)定“國(guó)家實(shí)施和監(jiān)測(cè)”部分第一款要求“締約國(guó)應(yīng)當(dāng)按照本國(guó)建制，在政府內(nèi)制定一個(gè)或多個(gè)協(xié)調(diào)中心，負(fù)責(zé)有關(guān)實(shí)施本公約的事項(xiàng)，并應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮在政府內(nèi)設(shè)立或指定一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制，以便利在不同部門和不同級(jí)別采取有關(guān)行動(dòng)。”
在設(shè)立政府方面的協(xié)調(diào)機(jī)制外，公約第三十三條第二款進(jìn)一步提出“締約國(guó)應(yīng)當(dāng)按照本國(guó)法律制度和行政制度，酌情在國(guó)內(nèi)維持、加強(qiáng)、制定或設(shè)立一個(gè)框架，包括一個(gè)或多個(gè)獨(dú)立機(jī)制，以促進(jìn)、保護(hù)和監(jiān)測(cè)本公約的實(shí)施。在指定或建立這一機(jī)制時(shí)，締約國(guó)應(yīng)當(dāng)考慮與保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)的國(guó)家機(jī)構(gòu)的地位和運(yùn)作有關(guān)的原則。”依據(jù)此規(guī)定，公約成員國(guó)在設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)當(dāng)參照“巴黎原則”的規(guī)定來(lái)規(guī)劃該機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)職權(quán)和地位。對(duì)于那些已經(jīng)具有依照“巴黎原則”設(shè)立的國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)的國(guó)家來(lái)講，它們可以選擇將監(jiān)測(cè)殘疾人公約的任務(wù)賦予這些已經(jīng)成立的機(jī)構(gòu)，也可以選擇依照“巴黎原則”設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)。對(duì)于沒(méi)有國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)的國(guó)家來(lái)講，也會(huì)面臨相同的政治選擇。要么設(shè)立一個(gè)職權(quán)范圍廣泛的促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國(guó)家機(jī)構(gòu)，要么僅設(shè)立一個(gè)負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)殘疾人權(quán)利公約的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。在作者看來(lái)，無(wú)論采取那種方式，以“巴黎原則”為基礎(chǔ)設(shè)立的獨(dú)立的國(guó)家機(jī)構(gòu)都將會(huì)對(duì)人權(quán)的促進(jìn)和保障事業(yè)做出積極的貢獻(xiàn)。
鑒于“巴黎原則”強(qiáng)調(diào)的民間社會(huì)(非政府組織)參與國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)的重要性，公約第三十三條第二款特別強(qiáng)調(diào)“民間社會(huì)，特別是殘疾人及其代表組織，應(yīng)當(dāng)獲邀參加并充分參與監(jiān)測(cè)進(jìn)程。”
中國(guó)政府一直在積極推進(jìn)和起草《殘疾人權(quán)利公約和任擇議定書》。我們有理由相信中國(guó)政府和全國(guó)人大必從中國(guó)人權(quán)促進(jìn)和保護(hù)工作的大局出發(fā)，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況，依照“巴黎原則”的規(guī)定，設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)測(cè)該公約實(shí)施情況的國(guó)內(nèi)人權(quán)保護(hù)機(jī)制。但現(xiàn)在不明朗的是，中國(guó)是否會(huì)借此機(jī)會(huì)建立起一個(gè)全面促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督和實(shí)施聯(lián)合國(guó)各人權(quán)條約在中國(guó)的實(shí)施。這在很大程度上是一個(gè)政治性的選擇。但顯然一個(gè)被賦予廣泛職權(quán)的國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)能夠在更廣泛的層面上改善和推進(jìn)中國(guó)的人權(quán)建設(shè)的進(jìn)程。
二、中國(guó)設(shè)立國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)的幾點(diǎn)思考
“巴黎原則”鼓勵(lì)各國(guó)從本國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，規(guī)劃和設(shè)計(jì)國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，本文作者對(duì)在中國(guó)如何設(shè)立國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)做出以下幾點(diǎn)思考。
(一)認(rèn)真對(duì)待籌備工作
設(shè)立國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)的過(guò)程對(duì)于保障機(jī)構(gòu)的合法性和成功運(yùn)轉(zhuǎn)尤其重要?？梢赃@么說(shuō)，設(shè)立國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)的過(guò)程與設(shè)立機(jī)構(gòu)本身一樣的重要，應(yīng)該被放在國(guó)家頭等重要的議事日程上予以考慮。因而，此項(xiàng)進(jìn)程應(yīng)當(dāng)由政府的最高機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)牽頭領(lǐng)導(dǎo)。其整個(gè)過(guò)程必須是透明和公開(kāi)的，并且吸收非政府組織成員、律師、教育工作者、學(xué)者、政府官員、法官、人大代表、各黨派等各方面人士的參與和協(xié)商。民眾廣泛參與立法的活動(dòng)不僅能夠贏得政府和民眾對(duì)此機(jī)構(gòu)的信任，而且能夠?yàn)樵摍C(jī)構(gòu)以后的日常運(yùn)作提供良好的社會(huì)基礎(chǔ)和支持。一般來(lái)講，政府某個(gè)部門可以被授權(quán)幫助成立由各方面人士組成的指導(dǎo)委員會(huì)，組織立法的協(xié)商活動(dòng)，促進(jìn)對(duì)活動(dòng)的宣傳以及激發(fā)設(shè)立國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)的動(dòng)機(jī)等。立法咨詢活動(dòng)應(yīng)涉及與國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)相關(guān)的所有重大問(wèn)題，不僅包括國(guó)內(nèi)人權(quán)狀況、國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)的立法基礎(chǔ)、機(jī)構(gòu)的職權(quán)和功能，而且還應(yīng)涉及機(jī)構(gòu)成員的構(gòu)成情況以及選拔任用的方式，乃至機(jī)構(gòu)的內(nèi)部組織管理模式和辦公場(chǎng)所的選擇等。
從亞太地區(qū)各國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)立的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，不充分的協(xié)商一般會(huì)導(dǎo)致被設(shè)立的機(jī)構(gòu)缺乏足夠的法定職能，機(jī)構(gòu)成員的組成沒(méi)有廣泛的社會(huì)代表性以及資源的匱乏。此外，如果機(jī)構(gòu)的設(shè)立是建立在沒(méi)有充分征詢社會(huì)各團(tuán)體意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，必將使廣大公眾感覺(jué)這樣的機(jī)構(gòu)只是代表個(gè)別人或團(tuán)體的利益，而不是在沒(méi)有任何歧視的基礎(chǔ)上促進(jìn)和保護(hù)每一個(gè)人的權(quán)利。顯然，一個(gè)沒(méi)有獲得廣泛的社會(huì)支持和信任的國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)是不能有效地履行其職能的。
(二)依憲法或基本法設(shè)立國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)
以最高位階的憲法為基礎(chǔ)設(shè)立國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)是最佳的選擇。它不僅為國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)提供了最高的法律保障，更重要的是這種做法彰顯了中國(guó)人民的根本人權(quán)價(jià)值取向，必將獲得國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)同和好評(píng)。為保持憲法的穩(wěn)定性，可以考慮采取憲法修正案的形式，在憲法中規(guī)定設(shè)立促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國(guó)家機(jī)構(gòu)，然后再制定單行法律就有關(guān)機(jī)構(gòu)成立的各項(xiàng)事宜做出具體的規(guī)定。其次的選擇是，依據(jù)“巴黎原則”，起草一部專門的單行法律，設(shè)立國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)，如“國(guó)家人權(quán)委員會(huì)法”；或者考慮通過(guò)一部“人權(quán)法案”，在總結(jié)、歸納要依法促進(jìn)和保護(hù)的人權(quán)的同時(shí)，規(guī)定依據(jù)“巴黎原則”設(shè)立一個(gè)國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)。最終不論采取上述哪種立法的方式，設(shè)立國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)法律都應(yīng)符合“巴黎原則”的要求。
(三)盡可能擴(kuò)大受保護(hù)“人權(quán)”的范圍
在設(shè)立國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)之前，另一個(gè)關(guān)鍵的要素是明確國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)所要促進(jìn)和保護(hù)的人權(quán)的范圍。“人權(quán)”的概念被設(shè)定的范圍越廣泛，國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)的職權(quán)就越全面，也就更能彰顯設(shè)立該機(jī)構(gòu)的國(guó)家促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的決心和價(jià)值觀。
中華人民共和國(guó)憲法第二章明確規(guī)定了“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”。除此而外，中華人民共和國(guó)中央政府依據(jù)其所批準(zhǔn)、加入的國(guó)際人權(quán)條約，承擔(dān)保護(hù)居住在中國(guó)境內(nèi)的所有人依據(jù)條約規(guī)定所應(yīng)享有權(quán)利的國(guó)際義務(wù)。上述國(guó)內(nèi)法律和國(guó)際人權(quán)條約所保護(hù)的權(quán)利共同構(gòu)成了我們現(xiàn)有權(quán)利的總和。國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)該被授權(quán)保護(hù)上述所有權(quán)利。
那些沒(méi)有被批準(zhǔn)或加入的國(guó)際人權(quán)條約能否得到擬議設(shè)立的國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)的保護(hù)呢？如果考慮要促進(jìn)和保護(hù)所有的人權(quán)，那么當(dāng)然應(yīng)給予肯定的回答。但無(wú)論怎樣，具有推動(dòng)政府批準(zhǔn)或加入國(guó)際人權(quán)公約職能的國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)，至少可以為批準(zhǔn)或加入這些公約做出相應(yīng)的貢獻(xiàn)，比如參照國(guó)際條約的標(biāo)準(zhǔn)研究國(guó)內(nèi)法律可能存在的不足，并提出修改的意見(jiàn)和建議等。
(四)重視對(duì)國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)人事、財(cái)務(wù)等獨(dú)立性的保障
國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)必須是獨(dú)立的，不受制于政府、任何社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人。這是該機(jī)構(gòu)能夠正常地履行促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)工作的重要前提條件。為此，在籌劃?rùn)C(jī)構(gòu)的設(shè)立過(guò)程中，必須在立法框架中明確規(guī)定能夠確保機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的要素，這主要集中在財(cái)、物的分配和管理上，成員和組織機(jī)構(gòu)工作人員的選拔和任免，機(jī)構(gòu)與人大、政府、司法機(jī)關(guān)、非政府組織之間的關(guān)系等方面。
如果完全按照“巴黎原則”來(lái)設(shè)立一個(gè)國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)，對(duì)于現(xiàn)今的中國(guó)政治和法律框架來(lái)講，將是一個(gè)全新的嘗試。
機(jī)構(gòu)本身是一個(gè)抽象的概念，其運(yùn)轉(zhuǎn)的狀況完全取決于其工作人員的素質(zhì)高低。因此，必須認(rèn)真地對(duì)待機(jī)構(gòu)成員和工作人員的選拔任用問(wèn)題。特別需要強(qiáng)調(diào)選拔任用的程序應(yīng)該公開(kāi)、透明、具有廣泛的社會(huì)參與性，以便為機(jī)構(gòu)贏得良好的聲譽(yù)和人事基礎(chǔ)。機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人的選任也是一個(gè)需要慎重對(duì)待的問(wèn)題。其社會(huì)聲望的高低和人權(quán)價(jià)值的養(yǎng)成與否將直接影響機(jī)構(gòu)形象和聲譽(yù)。
(五)授予國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)廣泛的職權(quán)
在職權(quán)的劃分上，賦予國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)開(kāi)展教育、研究、咨詢等方面的職權(quán)都是沒(méi)有爭(zhēng)議的，但是否賦予機(jī)構(gòu)調(diào)查侵犯人權(quán)事件以及接受個(gè)人申訴的職權(quán)可能帶來(lái)廣泛的爭(zhēng)議。在亞太地區(qū)，所有國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)都被賦予了調(diào)查和接受申訴的職權(quán)。這一點(diǎn)得到了國(guó)際社會(huì)普遍的贊許。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，社會(huì)矛盾和沖突事件的發(fā)生幾率隨之也會(huì)上升。黨和政府也在一直鼓勵(lì)探索解決社會(huì)矛盾的新機(jī)制。鑒于此，作者認(rèn)為，我們不妨從化解社會(huì)矛盾入手解決問(wèn)題，即授權(quán)國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)查群眾普遍關(guān)心的侵犯人權(quán)事件，一方面有利于澄清事實(shí)，糾正錯(cuò)誤，懲罰犯罪；另一方面，通過(guò)開(kāi)展調(diào)查或協(xié)商、對(duì)話等活動(dòng)，教育政府官員和群眾，深刻地了解如何更好地促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)。
在考慮機(jī)構(gòu)職能的設(shè)置時(shí)，應(yīng)以機(jī)構(gòu)能夠真正有效地履行其職權(quán)為出發(fā)點(diǎn)。在機(jī)構(gòu)設(shè)立之初，其職權(quán)可以只設(shè)定在宣傳、教育、研究和咨詢等方面；在國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)的職權(quán)上做出某些限制，比如，不接受和處理來(lái)自個(gè)人的人權(quán)申訴。在此基礎(chǔ)上，機(jī)構(gòu)可以通過(guò)扎實(shí)地履行現(xiàn)有職能而獲得社會(huì)認(rèn)可。與此同時(shí)，隨著人權(quán)文化環(huán)境日漸養(yǎng)成，國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)可以被賦予新的促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的職權(quán)。賦予機(jī)構(gòu)很多現(xiàn)實(shí)中無(wú)法或無(wú)力實(shí)現(xiàn)的職能將會(huì)在很大程度上降低其社會(huì)信任度，因此應(yīng)盡量避免出現(xiàn)這種狀況。
(張偉 中國(guó)政法大學(xué)人權(quán)與人道主義法研究所副所長(zhǎng)、副教授)
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