2011年4月，“北約”出兵利比亞，可算是“人權(quán)高于主權(quán)”、“保護(hù)的責(zé)任”等理念繼1999在前南斯拉夫、2003年在伊拉克后的第三次“強(qiáng)制執(zhí)行”。隨著西方對利比亞軍事行動的持續(xù)，利比亞人道主義災(zāi)難日益嚴(yán)重，超過70萬難民逃離該國，涌入蘇丹、埃及等鄰國，200多萬人需要得到緊急人道主義援助。“北約”不得不承認(rèn)，軍事行動造成的平民死傷狀況日益嚴(yán)重，且無法保證未來“不傷及平民性命”。這也再次引發(fā)國際社會對于“保護(hù)的責(zé)任”的又一輪激烈爭論。
一、“保護(hù)的責(zé)任”的提出過程
20世紀(jì)90年代，民族宗教紛爭導(dǎo)致局部沖突大幅增多,特別是1994年發(fā)生在非洲小國盧旺達(dá)的種族大屠殺,對人類良知造成極大震撼。國際社會對這次種族滅絕事件的消極應(yīng)對態(tài)度事后遭到廣泛的批評。1999年,北約以保護(hù)科索沃阿族居民的基本人權(quán)為由,對南斯拉夫聯(lián)盟共和國進(jìn)行武裝干涉。2003年，美國發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭。在五角大樓鼓吹戰(zhàn)爭勝利推進(jìn)之時(shí)，伊拉克的人道主義災(zāi)難卻進(jìn)一步惡化，戰(zhàn)爭產(chǎn)生了近500萬伊拉克難民，大批平民遭受死亡、饑餓和疾病威脅，流離失所。這兩場戰(zhàn)爭將“尊重主權(quán)與保護(hù)人權(quán)”的關(guān)系這一國際法命題的爭論推向了白熱化的程度。外部力量要不要干預(yù)、由誰來干預(yù)、怎樣干預(yù)等問題，成為國際社會爭論的焦點(diǎn)。
2001年12月，加拿大前總理讓·克雷蒂安領(lǐng)導(dǎo)的“干預(yù)和國家主權(quán)問題國際委員會”向聯(lián)合國提交《保護(hù)的責(zé)任》報(bào)告 ，提出“主權(quán)國家有責(zé)任保護(hù)本國公民免遭可以避免的災(zāi)難——免遭大規(guī)模屠殺和強(qiáng)奸,免遭饑餓,但是當(dāng)它們不愿或者無力這樣做的時(shí)候,必須由更廣泛的國際社會來承擔(dān)這一責(zé)任”。“保護(hù)的責(zé)任”得到安南的全力支持，并寫入聯(lián)合國改革名人小組《一個(gè)更安全的世界：我們的共同責(zé)任》報(bào)告中。但各國在討論《成果文件草案》時(shí)，“保護(hù)的責(zé)任”成為7個(gè)最有爭議的問題之一。經(jīng)各方折沖，2005年世界首腦會議《成果文件》對“保護(hù)的責(zé)任”的最終表達(dá)為“保護(hù)人口免遭種族大屠殺、種族清洗、戰(zhàn)爭罪和反人類罪的責(zé)任”，在一國不能行使“保護(hù)的責(zé)任”時(shí),安理會將依據(jù)《憲章》在個(gè)案處理基礎(chǔ)上對未能盡到保護(hù)責(zé)任的國家采取集體行動。
人權(quán)發(fā)展是一個(gè)歷史的過程。“保護(hù)的責(zé)任”的提出，反映出國際人權(quán)保護(hù)觀念的深刻演變，有其積極意義。但外部干預(yù)是否是“保護(hù)人權(quán)”的最佳方式，仍有待商榷。美歐等西方國家堅(jiān)持“干預(yù)合理論”，認(rèn)為“新的干預(yù)預(yù)示著新世界的來臨”，目前國際社會的干預(yù)還不夠，應(yīng)確保“強(qiáng)制性干預(yù)”以發(fā)揮明顯效果。英國前首相布萊爾在北約向南聯(lián)盟發(fā)起進(jìn)攻時(shí)，就曾表示：“國家主權(quán)并不及人權(quán)和防止種族滅絕重要” 。大多數(shù)發(fā)展中國家則擔(dān)心“保護(hù)的責(zé)任”被“濫用”，干預(yù)將開創(chuàng)一個(gè)“大國粗暴地騎在小國頭上，操縱人道主義和人權(quán)問題討論的世界” 。
二、“保護(hù)的責(zé)任”在理論和實(shí)踐層面面臨的挑戰(zhàn)
首先，從主體上看，什么國家適合于執(zhí)行“保護(hù)的責(zé)任”沒有明確的說明。雖然《聯(lián)合國憲章》規(guī)定了各國平等的原則，但是國際政治的現(xiàn)實(shí)是大國與小國、強(qiáng)國與弱國事實(shí)上處在不平等地位，有力量對外干涉的只有大國、強(qiáng)國，在何時(shí)、何地進(jìn)行“保護(hù)”的決定權(quán)操縱在大國而不是弱小國家手中。對此，廣大發(fā)展中國家十分擔(dān)憂，一些發(fā)展中國家代表公開質(zhì)疑：“誰能夠根據(jù)文件的規(guī)定進(jìn)行‘保護(hù)’，誰能夠派兵到千里之外，以及誰有那么多的資金、武器和后勤開展保護(hù)的行動？” 有些發(fā)展中國家進(jìn)一步指出，“保護(hù)的責(zé)任”理念的提出，降低了外國干涉的門檻，將使聯(lián)合國踏上干涉主權(quán)國家內(nèi)政的道路。如果把國家分為兩類，一類專門監(jiān)督他國人權(quán)狀況而自己卻無需改善，一類只被別國監(jiān)督而沒有發(fā)言權(quán)，這本身就是對人權(quán)原則的否定。一些國家堅(jiān)持“保護(hù)平民的責(zé)任首先在于當(dāng)事國政府” ，國際社會“必須在不損害國家主權(quán)的情況下支持它們的努力” 。
其次，從內(nèi)涵上看，什么情況屬于“保護(hù)”的范疇并沒有嚴(yán)格的規(guī)定。譬如，一個(gè)國家國內(nèi)發(fā)生的侵犯人權(quán)的事件是否構(gòu)成對國際和平與安全的威脅，在何種情況下可以采取強(qiáng)制措施，《聯(lián)合國憲章》或其它文件中并未做出具體規(guī)定，往往取決于安理會的認(rèn)定，而安理會的認(rèn)定是相當(dāng)靈活的。這就使“保護(hù)的責(zé)任”存在被濫用的可能，有可能成為強(qiáng)國對弱國占領(lǐng)和侵略的借口。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，當(dāng)個(gè)別國家對另外一個(gè)國家實(shí)施“人道主義干涉”時(shí)，往往是抱有不要告人的私利，“人道”或“維護(hù)人權(quán)”只不過是掩人耳目的幌子。
再次，從原則上，推行“保護(hù)的責(zé)任”強(qiáng)調(diào)的“一致性”原則很難得到貫徹。盡管聯(lián)合國等國際機(jī)構(gòu)在人權(quán)問題上已經(jīng)制定了一系列有關(guān)人權(quán)問題的國際公約，設(shè)立了一些各國應(yīng)努力遵守的人權(quán)問題國際標(biāo)準(zhǔn)，但各國的情況差異很大，對人權(quán)的看法也不盡一致，對于一國人權(quán)狀況究竟是好壞，難以有統(tǒng)一、客觀的判定。如果各國均以自己的眼光去判定別國的人權(quán)狀況，去衡量別國人民是否充分享受了人權(quán)，其結(jié)論肯定是相距甚遠(yuǎn)的。一些國際法專家也對國際社會是否可能就人道主義干預(yù)問題達(dá)成協(xié)商一致意見表示懷疑，并擔(dān)心在可以預(yù)見的將來，也許不可避免或甚至可能在道義上證明，“有應(yīng)對能力”“也有承擔(dān)(人道主義)干預(yù)負(fù)擔(dān)的動機(jī)”的單個(gè)國家使用武力有理。
復(fù)次，在實(shí)踐上，“保護(hù)的責(zé)任”以個(gè)別國家的好惡和標(biāo)準(zhǔn)來確定別國人權(quán)狀況的好壞，難免失之公允甚至有被政治化之虞。2006年，以色列與黎巴嫩真主黨發(fā)生沖突后，以色列對黎巴嫩全國進(jìn)行了大規(guī)模的轟炸，造成嚴(yán)重的人道主義災(zāi)難，聯(lián)合國呼吁以色列?；?，美國國務(wù)卿竟然站出來反對?；??？梢钥闯?，西方國家很多的“人道主義干涉”是有選擇的，實(shí)行的是雙重標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，西方國家還把人權(quán)問題擴(kuò)大到與第三世界國家雙邊關(guān)系領(lǐng)域中，把經(jīng)濟(jì)、政治和軍事援助與人權(quán)問題掛鉤。只要它們認(rèn)為某個(gè)國家“人權(quán)狀況”不好，就不給或少給援助。將自己的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)作為檢驗(yàn)別國人權(quán)狀況好壞的標(biāo)準(zhǔn)，將可以能使人權(quán)成為一個(gè)國家達(dá)到某種政治目的的工具。
最后，從結(jié)果上看，推行“保護(hù)的責(zé)任”有可能違背原有的良好初衷，甚至帶來新的更大的人道主義災(zāi)難。確立“保護(hù)的責(zé)任”的初衷在于制止對基本人權(quán)的大規(guī)模侵犯，追求的應(yīng)是結(jié)果的有益或者至少是無害的。然而，良好的動機(jī)并不必然導(dǎo)致良好的結(jié)果。這一經(jīng)驗(yàn)在國際政治領(lǐng)域?qū)覍业玫津?yàn)證。從歷史上看，從沒有哪次干涉真正達(dá)到了預(yù)先設(shè)想或聲稱的目的而沒有造成其他不良后果。以北約對南聯(lián)盟轟炸事件為例，北約發(fā)動戰(zhàn)爭的理由是科索沃發(fā)生人道主義災(zāi)難，但大量的難民潮恰恰是出現(xiàn)在北約發(fā)動空襲之后；從后果來看，戰(zhàn)爭不但在南聯(lián)盟地區(qū)造成新的直接戰(zhàn)爭災(zāi)難，包括巨大的平民傷亡和民用設(shè)施的損失，而且因干涉而扶植的阿族部隊(duì)又成為在該地區(qū)制造災(zāi)難的新根源。
三、對日益嚴(yán)重的人道主義危機(jī)的解決思路
人權(quán)是一個(gè)歷史的過程，所有國家都毫無例外地處于這一過程之中。各國的人權(quán)狀況都不可避免地受到社會發(fā)展程度的制約，同時(shí)又都應(yīng)隨著社會的發(fā)展和對人權(quán)認(rèn)識的深化而不斷改善，因而每一個(gè)國家都有進(jìn)一步提高人民享有人權(quán)程度的任務(wù)。同時(shí)，由于歷史背景、文化傳統(tǒng)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，各國在實(shí)施人權(quán)保護(hù)時(shí)，從內(nèi)容到形式，從方法到步驟都會有所不同。
第一，按照《聯(lián)合國憲章》和國際人道主義法，保護(hù)平民的責(zé)任首先在于當(dāng)事國政府。主權(quán)原則仍是國際關(guān)系的基本原則，是解決人權(quán)問題必須遵守的根本準(zhǔn)則。國際社會和外界可以提供幫助和支持，督促有關(guān)沖突的當(dāng)事方認(rèn)真執(zhí)行人道主義法，避免傷及平民，但不能損害當(dāng)事國主權(quán)與領(lǐng)土完整，也不能跨過當(dāng)事國政府強(qiáng)行干涉。而且，一國內(nèi)亂往往起因復(fù)雜，對判定一國政府是否有能力和意愿保護(hù)其國民應(yīng)慎重，不應(yīng)動輒加以干預(yù)。外部支持即使有必要，也要充分尊重當(dāng)事國的意愿，避免進(jìn)行強(qiáng)行干涉。
第二，強(qiáng)調(diào)沖突各方的對話與合作。一國內(nèi)部沖突問題涉及多方面因素，最終只能靠本國政府和人民通過對話妥善解決。在必要情況下，國際社會可以進(jìn)行“建設(shè)性介入”。本著改善和促進(jìn)人權(quán)的宗旨，聯(lián)合國、國際組織或者相關(guān)國家可向一國提供“建設(shè)性幫助”。這種介入應(yīng)堅(jiān)持客觀、公正、平衡的原則，對沖突各方開展“勸談促和”工作，從資金、人員、技術(shù)援助等各方面，多做有利于推動該國各方通過對話增加互信的實(shí)實(shí)在在的事情。但絕不能輕易訴諸武力干預(yù)。歷史和現(xiàn)實(shí)充分證明，訴諸武力并非解決危機(jī)的有效途徑。軍事干預(yù)雖然能夠迅速改變一個(gè)國家的政權(quán)，但新的對立和沖突往往隨之而來，被干預(yù)國難以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定，地區(qū)局勢也有可能陷入新一輪動蕩。而在這一過程中，平民百姓總是最大的受害者。
第三，國際人權(quán)保護(hù)重在預(yù)防，并應(yīng)設(shè)法解決產(chǎn)生沖突的根源性問題，實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。如果對沖突的爆發(fā)聽之任之，再有效的事后保護(hù)措施，在突如其來的暴力和沖突面前，也顯得蒼白無力。國際社會應(yīng)積極探討預(yù)防沖突的辦法，同時(shí)對發(fā)生的沖突做出積極應(yīng)對，為平民提供安全、可靠的生存環(huán)境，這將是對平民最好的保護(hù)。
人類歷史發(fā)展的實(shí)踐表明，人權(quán)的概念和內(nèi)容不是永恒不變的，受到國家的歷史和傳統(tǒng)習(xí)慣的影響，也受到國家社會政治制度、經(jīng)濟(jì)水平、科學(xué)文化發(fā)展條件的制約。只有將人權(quán)的普遍性原則與各國的具體情況相結(jié)合，嚴(yán)格區(qū)分人權(quán)的國內(nèi)法屬性和國際法屬性，在尊重國家主權(quán)和不干涉內(nèi)政原則的基礎(chǔ)上，國際人權(quán)保護(hù)問題才能真正獲得解決，人道主義的旗幟才能高揚(yáng)在世界的每個(gè)角落。這正如1966年聯(lián)合國教科文組織制定和通過的《國際文化合作原則宣言》在序言中申明的那樣：因?yàn)閼?zhàn)爭是從人心中開始的，所以保護(hù)和平也必須建立在人的心里。無論軍事行動打著什么樣的旗號，都不能以無辜的生命和財(cái)富的毀滅為代價(jià)，這既是道義的準(zhǔn)則，也是世界各國人民的普遍呼聲。
(王在邦 中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院副院長、研究員)
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