一、國家人權(quán)機(jī)構(gòu)研討會(huì)和研究課題
我國大陸地區(qū)學(xué)術(shù)界對(duì)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的關(guān)注和研究起始于2003年2月。2004年10月16至17日，中國政法大學(xué)在山東青島市舉辦了題為“國家人權(quán)保障機(jī)構(gòu)研究”國際研討會(huì)。會(huì)議邀請(qǐng)了澳大利亞、南非和加拿大的專家介紹了亞太地區(qū)以及南非和加拿大國家人權(quán)委員會(huì)的基本情況。在討論階段，中方專家對(duì)在中國設(shè)立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了分析和探討。
從2004年青島研討會(huì)上的發(fā)言來看，當(dāng)時(shí)大家對(duì)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)存在一些誤解。比如，一些專家將此類機(jī)構(gòu)與議會(huì)下屬的人權(quán)委員會(huì)看作是同一類機(jī)構(gòu)。但對(duì)照“巴黎原則”(關(guān)于促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)的地位的原則)，我們發(fā)現(xiàn)議會(huì)下屬的人權(quán)委員會(huì)的職能會(huì)受到很大的局限，不具有廣泛的促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的職權(quán)。比如，這類機(jī)構(gòu)肯定不從事人權(quán)教育工作。此外，某些政府部門內(nèi)設(shè)的人權(quán)保護(hù)機(jī)構(gòu)也不是“巴黎原則”所指的國家機(jī)構(gòu)，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)不能獨(dú)立于政府之外。在理想的狀態(tài)下，如果政府內(nèi)部有專設(shè)機(jī)構(gòu)，議會(huì)當(dāng)中還有專門的委員會(huì)，同時(shí)還有依法設(shè)立的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)，那么人權(quán)保護(hù)工作肯定會(huì)得到長足的發(fā)展。
在瑞典國際發(fā)展署的資助下，從2004年到2008年期間，中國政法大學(xué)在北京舉辦了數(shù)次類似在青島舉辦的研討會(huì)，聽取各方專家和學(xué)者對(duì)設(shè)立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的意見。2007年至2008年間，課題組成員還專門參訪了泰國和韓國國家人權(quán)委員會(huì)。在這些活動(dòng)的基礎(chǔ)上，中國政法大學(xué)校長徐顯明教授帶領(lǐng)課題組撰寫了《中國設(shè)立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的可行性報(bào)告》及其相關(guān)立法草案。2007年10月，課題組全體成員在瑞典羅爾?瓦倫堡人權(quán)與人道主義法研究所全面討論了上述報(bào)告和立法草案，雙方?jīng)Q定向瑞典國際發(fā)展署正式申報(bào)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的課題。2008年初課題獲得正式批準(zhǔn)。
在項(xiàng)目的申報(bào)階段，雙方用了三個(gè)月，反復(fù)研討計(jì)劃的各個(gè)環(huán)節(jié)，確保所有活動(dòng)安排之間具有連續(xù)性，并能夠取得一定的成效。首先，結(jié)合大學(xué)科研的特點(diǎn)，組成專家講師團(tuán)，重點(diǎn)推進(jìn)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的推廣工作。課題組在西北、華東、華南、華北地區(qū)選取了六所高校，舉辦有關(guān)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的系列講座。講師團(tuán)由徐顯明帶隊(duì)，邀請(qǐng)國內(nèi)外專家學(xué)者，向廣大師生普及人權(quán)的國際和國內(nèi)保護(hù)的基礎(chǔ)理論，并介紹國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的基本情況。此外，課題組還從2009年開始，在中國政法大學(xué)舉辦為期兩周的人權(quán)暑期班，免費(fèi)向國內(nèi)40多所高校師生開放。至今，已經(jīng)有上千名大學(xué)生接受上述培訓(xùn)，對(duì)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的基本情況有所了解。自2011年始，課題組將此類培訓(xùn)引進(jìn)了山東、河南兩省法院的培訓(xùn)課堂。三級(jí)人民法院的法官在了解了國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)情況介紹后，普遍認(rèn)為如果中國設(shè)立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)，將能夠與司法機(jī)構(gòu)之間產(chǎn)生良性互動(dòng)，推動(dòng)司法文明發(fā)展。
在宣講國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，課題組對(duì)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)與政府、議會(huì)、司法機(jī)關(guān)等其它國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系進(jìn)行了梳理和界定；詳細(xì)地研究了國家人權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)該具備的職能和權(quán)力；分析了國家人權(quán)機(jī)構(gòu)與聯(lián)合國、非政府組織之間可能存在的關(guān)系；考察了國家人權(quán)機(jī)構(gòu)國際和區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)模式等。在上述研究中，課題組發(fā)現(xiàn)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)可以在現(xiàn)有人權(quán)保護(hù)機(jī)制的基礎(chǔ)上，更進(jìn)一步推動(dòng)和促進(jìn)人權(quán)事業(yè)的發(fā)展。這種機(jī)構(gòu)不是替代原有的機(jī)制，而是對(duì)現(xiàn)有機(jī)制的補(bǔ)充和完善。獨(dú)立的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)與現(xiàn)有的政黨制度之間不存在矛盾，因?yàn)閲胰藱?quán)機(jī)構(gòu)依據(jù)各國批準(zhǔn)和加入的國際人權(quán)條約，向國內(nèi)的立法、行政和司法機(jī)關(guān)提供建議和咨詢。它的所有活動(dòng)由產(chǎn)生該機(jī)構(gòu)的法律授權(quán)，完全在憲法和法律規(guī)定的框架下運(yùn)轉(zhuǎn)。
二、國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的研究成果
近年來，我國學(xué)術(shù)界對(duì)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的研究從無到有、由淺至深逐漸發(fā)展，相關(guān)研究課題覆蓋國家人權(quán)機(jī)構(gòu)萌生以及發(fā)展歷程、國家人權(quán)機(jī)構(gòu)職能及作用、國家人權(quán)機(jī)構(gòu)與其他國家職能部門間關(guān)系、國際人權(quán)機(jī)構(gòu)的國內(nèi)立法依據(jù)，以及對(duì)其他國家及地區(qū)人權(quán)機(jī)構(gòu)的比較性研究等方面。
主要研究成果包括：萬鄂湘教授所著的《論國家人權(quán)機(jī)構(gòu)與司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系》，徐顯明教授所著《試論設(shè)立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的必要性》，韓大元教授所著《國家人權(quán)保護(hù)義務(wù)以及國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的功能》，齊延平教授所著《國家人權(quán)保障責(zé)任與國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的建立》、《亞太各國國家人權(quán)機(jī)構(gòu)人權(quán)侵害申訴調(diào)查職能比較分析》等文，張偉教授所著《試論國家人權(quán)機(jī)構(gòu)特征》、《試析設(shè)立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的國內(nèi)法依據(jù)》等。這些論文對(duì)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生及發(fā)展歷史、相關(guān)立法依據(jù)、人權(quán)保護(hù)職能以及與相關(guān)國家機(jī)構(gòu)的關(guān)系進(jìn)行了系統(tǒng)論述。中國人權(quán)研究會(huì)2007年編纂出版的《人權(quán)與和諧世界》一書，徐顯明教授編纂的《人權(quán)研究》第4、6、7卷中相關(guān)文章以及中國政法大學(xué)2010年出版發(fā)行的《國家人權(quán)機(jī)構(gòu)研究》，對(duì)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的淵源、發(fā)展歷程、職能作用以及對(duì)于人權(quán)保護(hù)的重要意義進(jìn)行了全面介紹。
中國人權(quán)研究會(huì)2011年組織編撰的《國家人權(quán)機(jī)構(gòu)總覽》一書，是我國第一本全面介紹各國國家人權(quán)機(jī)構(gòu)情況的權(quán)威工具書，也是現(xiàn)今世界上對(duì)各國國家人權(quán)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全景式介紹的最完整的著作。目前，全世界已有116個(gè)國家和地區(qū)建立了國家人權(quán)機(jī)構(gòu)，《國家人權(quán)機(jī)構(gòu)總覽》收錄了其中已向聯(lián)合國國家人權(quán)機(jī)構(gòu)認(rèn)證小組申請(qǐng)認(rèn)證的89個(gè)國家和地區(qū)的人權(quán)機(jī)構(gòu)。《國家人權(quán)機(jī)構(gòu)總覽》不僅對(duì)每一個(gè)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的歷史、設(shè)置、職能、類型、認(rèn)證等情況進(jìn)行了具體介紹，而且對(duì)全球國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷史及各大洲國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行了全面的述評(píng)，對(duì)于從事人權(quán)領(lǐng)域研究具有重要的參考價(jià)值。
此外，北京大學(xué)、人民大學(xué)、山東大學(xué)、中國政法大學(xué)等高校涌現(xiàn)出了一批以國家人權(quán)機(jī)構(gòu)為研究對(duì)象的博士和碩士論文。
三、關(guān)于設(shè)立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的幾點(diǎn)建議
總體來講，目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的研究持肯定態(tài)度。但是，是否需要設(shè)立以及怎么設(shè)立中國的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)則需要最高層面的政治考量。從已經(jīng)設(shè)立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，國際社會(huì)對(duì)其實(shí)際表現(xiàn)也評(píng)價(jià)不一。其中，最難辦的是如何協(xié)調(diào)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)與政府之間的關(guān)系，這個(gè)問題在兩黨制和多黨制國家中尤其突出。國家人權(quán)機(jī)構(gòu)如果對(duì)政府提出批評(píng)，會(huì)極大地影響政府選票。當(dāng)權(quán)的政府因而會(huì)對(duì)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)本身或是其相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)采取措施，迫使其減少對(duì)政府的監(jiān)督。
聯(lián)合國“巴黎原則”鼓勵(lì)各國從本國的實(shí)際情況出發(fā)，規(guī)劃和設(shè)計(jì)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，筆者建議中國在考慮設(shè)立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的過程中，應(yīng)特別注意以下五個(gè)方面的問題。
認(rèn)真對(duì)待籌備工作。設(shè)立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的過程對(duì)于保障機(jī)構(gòu)的合法性和成功運(yùn)轉(zhuǎn)尤其重要。也就是說，設(shè)立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的過程與機(jī)構(gòu)本身一樣重要，應(yīng)當(dāng)由政府的最高機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)牽頭領(lǐng)導(dǎo)。整個(gè)過程必須是透明和公開的，并且吸收非政府組織成員、律師、教育工作者、學(xué)者、政府官員、法官、人大代表、各黨派等各方面人士的參與和協(xié)商。民眾廣泛參與立法不僅能贏得政府和民眾對(duì)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的信任，而且能夠?yàn)槠湟院蟮娜粘＿\(yùn)作提供良好的社會(huì)基礎(chǔ)和支持。一般來講，政府某個(gè)部門可以被授權(quán)幫助成立由各方面人士組成的指導(dǎo)委員會(huì)，組織立法的協(xié)商活動(dòng)，促進(jìn)對(duì)活動(dòng)的宣傳以及激發(fā)設(shè)立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的動(dòng)機(jī)等。立法咨詢活動(dòng)應(yīng)涉及與國家人權(quán)機(jī)構(gòu)相關(guān)的所有重大問題，不僅包括國內(nèi)人權(quán)狀況、國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的立法基礎(chǔ)、機(jī)構(gòu)的職權(quán)和功能，而且還應(yīng)涉及機(jī)構(gòu)成員的構(gòu)成情況以及選拔任用的方式，乃至機(jī)構(gòu)的內(nèi)部組織管理模式和辦公場所的選擇等。從亞太地區(qū)各國家人權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)立的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，不充分的協(xié)商一般會(huì)導(dǎo)致設(shè)立的機(jī)構(gòu)缺乏足夠的法定職能，機(jī)構(gòu)成員的組成沒有廣泛的社會(huì)代表性以及資源的匱乏。此外，如果機(jī)構(gòu)的設(shè)立沒有充分征詢社會(huì)各團(tuán)體意見，那么廣大公眾會(huì)感覺這樣的機(jī)構(gòu)只是代表個(gè)別人或團(tuán)體的利益，而不是在沒有任何歧視的基礎(chǔ)上促進(jìn)和保護(hù)每一個(gè)人的權(quán)利。顯然，一個(gè)沒有獲得廣泛的社會(huì)支持和信任的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)是不能有效地履行職能的。
依憲法或基本法設(shè)立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)。以作為國家根本大法的憲法為基礎(chǔ)設(shè)立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)是最佳的選擇。它不僅為國家人權(quán)機(jī)構(gòu)提供了最高的法律保障，而且彰顯了中國人民的根本人權(quán)價(jià)值取向，有助于獲得國際社會(huì)的廣泛認(rèn)同和好評(píng)。為保持憲法的穩(wěn)定性，可以考慮采取憲法修正案的形式，在憲法中規(guī)定設(shè)立促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)，然后再制定單行法律就有關(guān)機(jī)構(gòu)成立的各項(xiàng)事宜做出具體的規(guī)定。其次的選擇是，依據(jù)“巴黎原則”，起草一部專門的單行法律，設(shè)立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)，如“國家人權(quán)委員會(huì)法”；或者考慮通過一部“人權(quán)法案”，在總結(jié)、歸納要依法促進(jìn)和保護(hù)的人權(quán)的同時(shí)，規(guī)定依據(jù)“巴黎原則”設(shè)立一個(gè)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)。不論最終采取上述哪種立法方式，設(shè)立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)法律都應(yīng)符合“巴黎原則”的要求。
盡可能擴(kuò)大受保護(hù)“人權(quán)”的范圍。在設(shè)立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)之前，另一個(gè)關(guān)鍵要素是明確國家人權(quán)機(jī)構(gòu)所要促進(jìn)和保護(hù)的人權(quán)的范圍。“人權(quán)”的概念被設(shè)定的范圍越廣泛，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的職權(quán)就越全面，也就更能彰顯國家促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的決心和價(jià)值觀?！吨腥A人民共和國憲法》第二章明確規(guī)定了“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”。除此之外，中華人民共和國中央政府依據(jù)其所批準(zhǔn)、加入的國際人權(quán)條約，承擔(dān)保護(hù)居住在中國境內(nèi)的所有人依據(jù)條約規(guī)定所應(yīng)享有權(quán)利的國際義務(wù)。上述國內(nèi)法律和國際人權(quán)條約所保護(hù)的權(quán)利共同構(gòu)成了我國現(xiàn)有人權(quán)的總和。國家人權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)該被授權(quán)保護(hù)上述所有權(quán)利。
重視對(duì)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)人事、財(cái)務(wù)等獨(dú)立性的保障。國家人權(quán)機(jī)構(gòu)必須是獨(dú)立的，不受制于政府、任何社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人。這是該機(jī)構(gòu)能夠正常地履行促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)工作的重要前提。為此，在籌劃機(jī)構(gòu)的設(shè)立過程中，必須在立法框架中明確規(guī)定能夠確保機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的要素，這主要集中在財(cái)、物的分配和管理，成員和組織機(jī)構(gòu)工作人員的選拔和任免，機(jī)構(gòu)與人大、政府、司法機(jī)關(guān)、非政府組織之間的關(guān)系等方面。機(jī)構(gòu)本身是一個(gè)抽象的概念，其運(yùn)轉(zhuǎn)的狀況完全取決于其工作人員的素質(zhì)高低。因此，必須認(rèn)真地對(duì)待機(jī)構(gòu)成員和工作人員的選拔任用，選拔任用的程序應(yīng)該公開、透明、具有廣泛的社會(huì)參與性，以便為機(jī)構(gòu)贏得良好的聲譽(yù)和人事基礎(chǔ)。機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人的選任也是一個(gè)需要慎重對(duì)待的問題，其社會(huì)聲望和人權(quán)價(jià)值取向?qū)⒅苯佑绊憴C(jī)構(gòu)的形象和聲譽(yù)。
授予國家人權(quán)機(jī)構(gòu)廣泛的職權(quán)。在職權(quán)的劃分上，賦予國家人權(quán)機(jī)構(gòu)開展教育、研究、咨詢等方面的職權(quán)都是沒有爭議的，但是否賦予機(jī)構(gòu)調(diào)查侵犯人權(quán)事件以及接受個(gè)人申訴的職權(quán)，仍存有異議。在亞太地區(qū)，所有國家人權(quán)機(jī)構(gòu)都被賦予了調(diào)查和接受申訴的職權(quán)。這一點(diǎn)得到了國際社會(huì)普遍的贊許。在考慮機(jī)構(gòu)職能的設(shè)置時(shí)，應(yīng)以機(jī)構(gòu)能夠真正有效地履行其職權(quán)為出發(fā)點(diǎn)。在機(jī)構(gòu)設(shè)立之初，其職權(quán)可以只設(shè)定在宣傳、教育、研究和咨詢等方面，不接受和處理來自個(gè)人的人權(quán)申訴等。在此基礎(chǔ)上，機(jī)構(gòu)可以通過扎實(shí)地履行現(xiàn)有職能而獲得社會(huì)認(rèn)可。隨著人權(quán)文化環(huán)境日漸養(yǎng)成，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)可以被賦予新的促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的職權(quán)。賦予機(jī)構(gòu)很多現(xiàn)實(shí)中無法或無力實(shí)現(xiàn)的職能將會(huì)降低其社會(huì)信任度，應(yīng)盡量避免出現(xiàn)這種狀況。
(張偉 中國政法大學(xué)人權(quán)研究院常務(wù)副院長、副教授)
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