現(xiàn)代社會，法治是國家治理的重要方式。實現(xiàn)人權(quán)與法治密切相關(guān)。筆者擬討論的是，在推過人權(quán)事業(yè)的過程中，應(yīng)該如何以整體性思維理解人權(quán)以及人權(quán)與發(fā)展的關(guān)系，理解法治以及法治對人權(quán)的促進。
傳統(tǒng)上在國際范圍內(nèi)出現(xiàn)的在公民與政治權(quán)利和經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利“兩代人權(quán)”之間劃出界限、偏重某一類人權(quán)的做法顯然已經(jīng)是不合時宜的。對發(fā)展的理解也已經(jīng)超出了經(jīng)濟發(fā)展的狹隘定義。那么，關(guān)于法治呢？它的內(nèi)涵和外延有無發(fā)展和變化？筆者認為，法律的內(nèi)涵和外延也處于不斷豐富和擴大的過程當(dāng)中，法律可以作為一個整體促進人權(quán)。
一、人權(quán)是一個整體
2013年2月25日，聯(lián)合國人權(quán)理事會舉行高級別小組討論會，紀念國際人權(quán)領(lǐng)域具有里程碑意義的文件《維也納宣言和行動綱領(lǐng)》通過二十周年。潘基文秘書長和人權(quán)高專皮萊在致詞中呼吁繼續(xù)落實《宣言》的內(nèi)容，以早日實現(xiàn)人人平等地享有各項基本權(quán)利和自由的目標(biāo)。 1993年第二次世界人權(quán)大會通過這個《宣言》指出，各個國家都有義務(wù)促進和保護一切人權(quán)和基本自由。它強調(diào)人權(quán)是相互聯(lián)系的，各類人權(quán)同等重要。根據(jù)《宣言》，所有人權(quán)都是普遍的，不可分割、相互依存和相互聯(lián)系的，國際社會必須用同樣重視的眼光，以公平、平等的態(tài)度全面地對待人權(quán)。一言以蔽之，就是人權(quán)是一個整體。
人權(quán)是一個整體，確認和保障人權(quán)的法律同樣是一個整體。人權(quán)在國際法上體現(xiàn)為法律性質(zhì)和特征不同的國際文書當(dāng)中，在國內(nèi)法同樣被載入不同層級的規(guī)范性文件里。我們既需要細致入微地關(guān)注具體人權(quán)、人權(quán)的具體方面和問題，更要有全面促進人權(quán)、促進所有人的人權(quán)的整體觀念。對法律而言，國際法與國內(nèi)法相互聯(lián)系、相互促進，國內(nèi)法中從憲法一類的根本法到根據(jù)憲法制定的基本法律、部門規(guī)章和地方規(guī)章乃至司法機關(guān)的司法解釋，甚至是更廣義的軟法文件，都可以發(fā)揮其特有的功能和作用。通過推動法治進步和發(fā)展，讓所有人權(quán)獲得正式、有效的確認和保障，預(yù)防、阻止并救濟權(quán)利的侵犯，促進權(quán)利的享有和實現(xiàn)。
二、法治與發(fā)展和人權(quán)密切聯(lián)系
人權(quán)與發(fā)展密不可分。沒有發(fā)展，人權(quán)不可能獲得充分而有效的保障。反過來，尊重和保障人權(quán)不僅是以人為本的發(fā)展目標(biāo)，本身又可以促進發(fā)展主體積極性、主動性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，擴大參與，促進發(fā)展，并保證發(fā)展中的公平、協(xié)調(diào)和發(fā)展的可持續(xù)性。
法治與發(fā)展也是密切聯(lián)系的，它要滿足國家、社會、家庭和個人等在日常生活和發(fā)展進程中對于規(guī)則的需求。有的法律是直接規(guī)定確認和保障人權(quán)的規(guī)則，有的則是通過調(diào)整社會關(guān)系間接地影響人權(quán)。我們對于發(fā)展的理解以及由此在法治建設(shè)過程中的權(quán)衡和實踐，應(yīng)當(dāng)納入人權(quán)的視角。
中國是一個發(fā)展中大國。繼2004年“國家尊重和保障人權(quán)”寫入《中華人民共和國憲法》之后，“尊重和保障人權(quán)，促進人權(quán)事業(yè)的全面發(fā)展”又寫入《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，這是中國第一次將人權(quán)事業(yè)發(fā)展納入國家經(jīng)濟和社會發(fā)展總體戰(zhàn)略。2007年，“尊重和保障人權(quán)”首次莊嚴載入中國共產(chǎn)黨黨章。尊重和保障人權(quán)成為中國共產(chǎn)黨和中國領(lǐng)導(dǎo)人治國理政的重要原則。2009年和2012年根據(jù)國務(wù)院授權(quán)、國務(wù)院新聞辦先后發(fā)布了兩部《國家人權(quán)行動計劃》，是專門從人權(quán)角度做出的全國性的政府工作規(guī)劃，全面、具體地規(guī)定我國階段性的人權(quán)事業(yè)發(fā)展舉措和目標(biāo)。可以說，近年來，我國在法律和政策兩個層面，或者說在法治建設(shè)和發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃兩個方面，人權(quán)主流化進程都獲得了極大的推進。
最新的實例是2013年5月14日國務(wù)院新聞辦發(fā)布的我國第十個人權(quán)白皮書《2012年中國人權(quán)事業(yè)的進展》。它清楚地回答了在我國人權(quán)與發(fā)展的關(guān)系問題。它不僅總結(jié)和展示了中國人權(quán)事業(yè)取得的成就，更宣示了中國政府新的關(guān)于發(fā)展人權(quán)事業(yè)的立場和態(tài)度。與以往按照權(quán)利分類進行篇章布局不同，最新的白皮書與中國政府對發(fā)展的新的理解——發(fā)展由經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”組成，通常稱為科學(xué)發(fā)展觀——保持同步，并將人權(quán)的視角納入發(fā)展的各個方面。因此，它的主體內(nèi)容、前面五章的標(biāo)題分別是：一、經(jīng)濟建設(shè)中的人權(quán)保障；二、政治建設(shè)中的人權(quán)保障；三、文化建設(shè)中的人權(quán)保障；四、社會建設(shè)中的人權(quán)保障；五、生態(tài)文明建設(shè)中的人權(quán)保障。
人權(quán)與發(fā)展密不可分，而它們都需要通過法治來推動和保障，所以尊重和保障人權(quán)、實現(xiàn)全面可持續(xù)發(fā)展和法治，就成為中國社會發(fā)展中一個有機聯(lián)系的進程。
在這方面，我國政府的立場非常明確。“依法推進”已經(jīng)被確立為中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展的一項首要原則。2012年6月11日我國發(fā)布的《國家人權(quán)行動計劃（2012—2015年）》。它在導(dǎo)言中載明，制定和實施《行動計劃》的基本原則中的第一個原則就是“依法推進原則”。計劃強調(diào)：“根據(jù)憲法關(guān)于‘國家尊重和保障人權(quán)’的原則，遵循《世界人權(quán)宣言》和有關(guān)國際人權(quán)公約的基本精神，從立法、行政和司法各個環(huán)節(jié)完善尊重和保障人權(quán)的法律法規(guī)和實施機制，依法推進中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展。”
三、法律作為一個整體促進人權(quán)
憲法的實施是尊重和保障人權(quán)的基礎(chǔ)。憲法作為根本法，是一國法律體系的根基。它對于人權(quán)的確認和保障奠定了整個國家政治和社會制度的基礎(chǔ)。所以人權(quán)保障規(guī)范都根植于憲法規(guī)范。正如2012年12月4日中國國家主席習(xí)近平在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上發(fā)表講話所指出的，30年來，我國憲法以其至上的法制地位和強大的法制力量，有力促進了人權(quán)事業(yè)發(fā)展；只有保證公民在法律面前一律平等，尊重和保障人權(quán)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，憲法才能深入人心，走入人民群眾。
以憲法為基礎(chǔ)，我國保障人權(quán)的法律體系已以獲得了長足的進步。到2010年底，我國已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，并全面完成了對現(xiàn)行法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)的集中清理工作。2011年1月24日，時任全國人大常委會委員長的吳邦國在北京宣布：“以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，國家經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的各個方面實現(xiàn)有法可依。” 法律體系的建立和完善對于人權(quán)保障有著基礎(chǔ)性的重要意義。新近的一個例子是，2012年3月十一屆全國人大五次會議審議通過《刑事訴訟法修正案》，明確將“尊重和保障人權(quán)”寫入刑事訴訟法。相關(guān)修訂著眼于人權(quán)保障，并取得許多歷史性的突破，其立法精神正是從過去比較注重打擊犯罪向現(xiàn)在更加注重人權(quán)保障方向的轉(zhuǎn)變。
完整地理解法律的概念，它既包括國內(nèi)法，也包括國際法，特別是中國已經(jīng)批準的國際人權(quán)條約。國際人權(quán)標(biāo)準經(jīng)由國內(nèi)立法的吸收和轉(zhuǎn)化，就可以在國內(nèi)獲得實施。國際法和國內(nèi)法雖然屬于兩個不同的法律體系，但是它們之間有著相互補充和促進的密切聯(lián)系。2009年12月26日，我國全國人民代表大會常務(wù)委員會批準了《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約關(guān)于預(yù)防、禁止和懲治販運人口特別是婦女和兒童行為的補充議定書》。該議定書特別強調(diào)國際法在反對人口販運方面也是一個整體。它在第14條第1款規(guī)定：“本議定書任何規(guī)定概不影響各國和個人根據(jù)國際法，包括國際人道主義法和國際人權(quán)法，以及特別是在適用的情況下，根據(jù)關(guān)于難民地位的1951年公約和1967年議定書以及其中所載不驅(qū)回原則而享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任。”2011年2月25日，全國人大常委會通過了《刑法修正案（八）》，其中關(guān)于器官買賣、強迫勞動、協(xié)助組織賣淫等條款的修改都以我國對該議定書的加入有關(guān)。
法律的生命力在于實施。法律實施是實現(xiàn)人權(quán)的法治保障的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在法律體系的形成，總體上解決了有法可依任務(wù)的情況下，有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的問題就顯得更為突出、更加緊迫。
在這方面，全面地對待法律就意味著，所有有效的法律都應(yīng)該付諸實施，既包括刑法、民法等操作性強、可直接訴諸司法救濟的所謂“硬法”，也包括指導(dǎo)性強但操作性相對較弱、除司法救濟外還有更多社會保障需求的諸如《婦女權(quán)益保障法》、《未成年人保護法》、《老年人權(quán)益保護法》、《殘疾人保障法》等的所謂的“軟法”。過去，受歐美“司法中心主義”的影響，認為法律的本質(zhì)是可以訴諸司法救濟，甚至有“司法部門=人權(quán)保護最后堡壘”的理論。 其實，現(xiàn)代社會，法律的實施在法庭之外，還有行政部門；在司法和行政部門之外，還有依靠社會力量在社會生活中獲得實施的巨大空間。司法并非法律實施的唯一途徑。
司法仍然是法律權(quán)利救濟的重要手段，這一點當(dāng)然不可否認，并且應(yīng)該繼續(xù)重視。行政工作中的法治和人權(quán)保障工作也正在受到越來越多的重視。比如，截至2013年8月，我國全國約有23500名律師受聘擔(dān)任各級政府部門的法律顧問，占到全國律師總數(shù)的十分之一以上。其中有1300余名律師受聘于省部級政府部門，8100多名律師受聘于地市級政府相關(guān)部門，14000多名律師受聘于縣級政府相關(guān)部門，基本形成了省、市、縣三級政府法律顧問工作的架構(gòu)，確立了較為穩(wěn)定的服務(wù)模式和服務(wù)領(lǐng)域。律師服務(wù)法治政府建設(shè)的領(lǐng)域也在不斷擴大，從早期的代理政府參加訴訟，協(xié)助政府審查經(jīng)濟合同、經(jīng)濟項目及重要的法律文書等，已拓展到為政府涉法事務(wù)及重大決策提供法律咨詢、論證服務(wù)，參與政府有關(guān)規(guī)范性文件草案的起草與修改等，逐步覆蓋政府工作的多個方面。
“硬法”在打擊犯罪時可能立竿見影，但是真正應(yīng)對社會問題，往往需要輔以“軟法之治”。以民生為導(dǎo)向，加強社會福利等方面的社會立法是我國立法的新趨勢。而法律、特別是社會立法的實施，不能僅僅靠司法機關(guān)，更要發(fā)動社會，依靠全社會的共同參與。
軟法的概念源于國際法，本來在嚴格意義上是指具有表示法律確信一類的軟性法律效力、卻由于未經(jīng)有關(guān)國家批準從而形成條約或者尚未構(gòu)成國際習(xí)慣從而不具有法律約束力的規(guī)范性文件，比如聯(lián)合國大會通過的決議或者有關(guān)國際組織通過的行為準則、指引等。在國際人權(quán)法領(lǐng)域，聯(lián)合國人權(quán)條約機構(gòu)不定期通過的解釋公約規(guī)定并指導(dǎo)公約實施的《一般性評論》或者《一般性建議》作為專家委員會通過的文件，不具有法律約束力，但是它們在公約的履行和締約國履約報告審議工作中具有重要的參考價值，甚至可能是直接的影響。這種不屬于嚴格意義上的法律、實踐中卻非常實用的軟法現(xiàn)在越來越多。
在國內(nèi)，政府出臺的關(guān)于人權(quán)保障的階段性工作計劃和政策性文件，雖然本身并不象法律條文一樣具有法律約束力，但是，它們規(guī)定了落實尊重和保障人權(quán)的憲法原則以及相關(guān)法律法規(guī)的政策性措施，是結(jié)合政府職責(zé)和任務(wù)制定的國家規(guī)劃，是憲法和法律在政府工作中的具體化。因為這一類的計劃要求中央和地方各級政府部門切實予以實施和執(zhí)行，既具有指導(dǎo)性，又具有較強的操作性和執(zhí)行力，所以在學(xué)理上屬于廣義上的軟法。
一個典型的實例就是我國制定和發(fā)布的《國家人權(quán)行動計劃》。2009年4月13日，經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《國家人權(quán)行動計劃（2009－2010年）》。這是我國第一次制定以人權(quán)為主題的國家規(guī)劃，是一個歷史性的突破，堪稱我國人權(quán)事業(yè)發(fā)展過程中的一個里程碑。2012年6月11日我國又發(fā)布第二個國家人權(quán)行動計劃，即《國家人權(quán)行動計劃（2012—2015年）》。類似的文件還有，我國政府2011年7月發(fā)布的《中國婦女發(fā)展綱要（2011—2020年）》、《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》、2013年3月發(fā)布的《中國反對拐賣人口行動計劃（2013—2020年）》等。
而民間行業(yè)協(xié)會、自治團體等也會自行制定一些要求其成員自律的行為規(guī)范和質(zhì)量標(biāo)準等規(guī)則，同樣不具有法律約束力，但是在實踐中發(fā)揮著重要的規(guī)范作用。這些細致入微、有著鮮活生命力的規(guī)則所形成的特定社區(qū)、行業(yè)或者人群的社會治理，可以稱之為傳統(tǒng)法治概念之外新出現(xiàn)的“軟法之治”。
軟法之治，尊重了權(quán)利主體的主人翁地位，更貼進社會，對傳統(tǒng)的概念下的“法律”是有益的延伸和補充。它在向權(quán)利主體賦權(quán)，傾聽民間聲音，發(fā)揮基層組織和個人積極性、主動性和創(chuàng)造性方面具有重要意義。
當(dāng)今社會，在傳統(tǒng)的重視國內(nèi)憲法和法律的框架下，以它們?yōu)榛A(chǔ)，一方面，國際法、國際軟法值得更多重視；另一方面，國內(nèi)法中，嚴格意義的硬法和軟法需要兼顧，而過去不認為是法、現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)與法律實施密切相關(guān)、與法治建設(shè)密切聯(lián)系的載有軟規(guī)則的一些政策性文件和社會自治規(guī)則，同樣值得重視，需要納入法治的視野予以關(guān)注。
四、結(jié)語
我國是一個發(fā)展中大國，一貫重視發(fā)展。今天，這是一種強調(diào)以人為本的科學(xué)發(fā)展。它以法治為基礎(chǔ)，以人權(quán)為目標(biāo)，努力實現(xiàn)公平、公正、協(xié)調(diào)、均衡與可持續(xù)的發(fā)展。
2012年11月，中國共產(chǎn)黨十八大報告再次申明我國依法治國的基本目標(biāo)是切實尊重和保障人權(quán)。它明確指出，黨領(lǐng)導(dǎo)國家全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標(biāo)包括：“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障。”
筆者認為，在推動人權(quán)事業(yè)發(fā)展的過程中，重視法治意味著，調(diào)動所有法律資源、全面發(fā)揮法律作用，包括維護憲法的尊嚴，實施包括國內(nèi)法和國際法在內(nèi)的法律，加強社會立法，重視法律的實施。特別是要以全面、開放和建設(shè)性的心態(tài)對待法律的概念及其與社會建設(shè)的關(guān)系，重視并倡導(dǎo)軟法之治。一句話，所有法律作為一個整體促進人權(quán)。
?。A文 中國社會科學(xué)院國際法研究所所長助理，研究員）
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