內(nèi)容提要：拉美各國在后威權(quán)時代的國家政治轉(zhuǎn)型過程中普遍通過立憲的方式設(shè)立了西班牙模式的人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，兼具監(jiān)督公權(quán)力機(jī)構(gòu)的良好行政以及保障公民的基本權(quán)利的雙重職能。除了阿根廷、委內(nèi)瑞拉和玻利維亞等少數(shù)國家是在民主化之后建立了國家人權(quán)機(jī)構(gòu)，絕大多數(shù)國家都是政治轉(zhuǎn)型過程中建立了人權(quán)監(jiān)察專員制度。本文以危地馬拉、薩爾瓦多以及秘魯?shù)娜藱?quán)監(jiān)察為例，從憲法職權(quán)、與國家機(jī)構(gòu)的關(guān)系、與國內(nèi)外人權(quán)機(jī)構(gòu)和市民社會的關(guān)系以及人權(quán)監(jiān)察專員工作態(tài)度等角度在細(xì)節(jié)上分析人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在國家政治轉(zhuǎn)型過程中的作用。
關(guān)鍵詞：人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu) 民主轉(zhuǎn)型 后威權(quán)時代 人權(quán)保障 維護(hù)良好行政
一、引言
自古以來監(jiān)察專員制度就存在于每一個文明政體之中。無論在古希臘、古羅馬還是古代中國時期，執(zhí)政者普遍地在政治制度中設(shè)置監(jiān)察機(jī)構(gòu)用于監(jiān)督地方或者中央官員腐敗或者濫用公權(quán)力的行為。①現(xiàn)代監(jiān)察專員起源于瑞典。1719年瑞典最高監(jiān)察專員獲得了大法官頭銜(Justitiekanslern)。1776年授予此頭銜大法官成為議會監(jiān)察專員，具有監(jiān)督官僚機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)運(yùn)行的權(quán)利。1809年的瑞典憲法確認(rèn)了該制度的憲法性地位并且賦予了監(jiān)察專員代表皇帝的權(quán)力。瑞典模式的監(jiān)察專員制度在此后被其他的北歐國家、西歐國家、英國和英聯(lián)邦國家所借鑒②，被稱為斯堪的納維亞監(jiān)察專員模式或者傳統(tǒng)型監(jiān)察專員模式。議會選出的監(jiān)察專員可以獨(dú)立地行使權(quán)力，通過公民個人申訴或者依自身的職權(quán)的方式不偏不倚地調(diào)查國家機(jī)關(guān)的行政行為，并且提出建議、矯正其發(fā)現(xiàn)的違法或者不公平的行為、以及發(fā)布年度報告或者特別性調(diào)查報告。傳統(tǒng)型監(jiān)察專員經(jīng)常通過較為柔性的勸說或者同其它國家機(jī)構(gòu)溝通的方式促使國家或者公共權(quán)力機(jī)構(gòu)改進(jìn)不良行政，但是無法采用強(qiáng)制性或者裁判性的途徑糾正相應(yīng)機(jī)構(gòu)的不良行為。③
從20世紀(jì)70年代中期開始，第三波民主化浪潮在全世界各地發(fā)酵，設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)成為新興的民主政權(quán)在國家轉(zhuǎn)型過程中保障基本權(quán)利和抵制不良行政的普遍選擇。以葡萄牙和西班牙為代表的新興民主國家并沒有簡單移植北歐模式的監(jiān)察專員機(jī)制，而是賦予其更為積極的保障公民憲法權(quán)利的職權(quán)，并且通過立憲方式對監(jiān)察機(jī)構(gòu)給予憲法層面的保障。④例如，1975年的葡萄牙新政府成立了“公正維護(hù)者”(Provedor de justica)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)于1976年成為憲法性機(jī)構(gòu)；西班牙1978年憲法將“護(hù)民官”(Defensor de Pueblo)納入到憲法體系之中，并通過立法的方式規(guī)定其職權(quán)的方位和運(yùn)行方式。與傳統(tǒng)的北歐模式的監(jiān)察專員制度相比，西班牙的人民衛(wèi)士不僅可以通過調(diào)查、建議和報告的方式監(jiān)督政府的行政行為，同時西班牙或者葡萄牙人權(quán)監(jiān)察專員可以通過接受個人或者團(tuán)體申訴的方式調(diào)查對國家機(jī)構(gòu)侵犯人權(quán)的指控，并且具有協(xié)助憲法法院審理案件的權(quán)力。⑤
除巴西是葡萄牙的前殖民地，拉美諸國文化與歷史與其前宗主國西班牙有著相似的特點(diǎn)。個人獨(dú)裁、軍事獨(dú)裁或者內(nèi)戰(zhàn)曾普遍成為拉美國家生態(tài)的主旋律。伴隨著國際社會的干預(yù)和國內(nèi)各政治勢力的妥協(xié)，拉美各國逐漸從威權(quán)政府向民主政府轉(zhuǎn)型。但是，各國在長期的威權(quán)統(tǒng)治下缺乏人權(quán)意識和承擔(dān)保障人權(quán)和維護(hù)民主制度的國家機(jī)構(gòu)。因此，政治與司法腐敗、政治暗殺、黨派斗爭以及政府缺乏公信力等成為拉美各國民主轉(zhuǎn)型過程中普遍存在的難題。在國際社會的壓力下，建立人權(quán)保障機(jī)構(gòu)成為各派勢力或者軍事(個人)獨(dú)裁政府可接受的民主化起點(diǎn)。⑥因此，大多數(shù)拉美國家紛紛效仿西班牙模式，在國家以及地方層級上建立人權(quán)監(jiān)察專員機(jī)構(gòu)，⑦保障公民的權(quán)利、維護(hù)法治和糾正公權(quán)力機(jī)關(guān)不良行政。⑧盡管新設(shè)立的人權(quán)保障機(jī)構(gòu)在各國政治體制內(nèi)職權(quán)有限，⑨受到了統(tǒng)治者或者議會反對黨的制約，甚至一度成為政治斗爭的工具，⑩但是在該制度有力運(yùn)行的條件下，相比較于其它的國家機(jī)構(gòu)，民眾對人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)保障人權(quán)的作用更有信心。
盡管拉美各國的政治、經(jīng)濟(jì)和文化有著獨(dú)特性，但是各國都經(jīng)歷著從威權(quán)體制向民主體制的轉(zhuǎn)型，因此各國的人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在履行職務(wù)的過程中也都面臨著相似的問題和挑戰(zhàn)。本文將從國家人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在國家機(jī)構(gòu)中的地位、職權(quán)、與政府機(jī)構(gòu)和社會組織之間的關(guān)系以及監(jiān)察專員個人能力等角度分析其在國家民主轉(zhuǎn)型過程中的重要作用。為了比較全面地呈現(xiàn)人權(quán)監(jiān)察專員在拉美不同政治背景下的狀況，筆者選取了危地馬拉、薩爾瓦多和秘魯這三個國家作比較性的分析。在拉美國家中，除了阿根廷和玻利維亞等國是在民主社會成功轉(zhuǎn)型后建立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)以外，上述三國建立人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的背景幾乎涵蓋了所有其它在政治轉(zhuǎn)型過程中的拉美國家。危地馬拉是拉丁美洲第一個建立仿照西班牙模式人權(quán)監(jiān)察專員的國家。薩爾瓦多的人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)是內(nèi)戰(zhàn)雙方和談的產(chǎn)物，用于保障人權(quán)和監(jiān)督政府合理行政。秘魯?shù)娜藱?quán)監(jiān)察專員成立于后威權(quán)主義時代，具有軍方背景的前總統(tǒng)藤森希望通過建立人權(quán)機(jī)構(gòu)的方式有限地保障人權(quán)，提升政府的國際形象。對上述拉美三國的考察和研究不僅可以彌補(bǔ)國內(nèi)學(xué)術(shù)界對拉美國家人權(quán)機(jī)構(gòu)研究的空白，同時也對其它正處于民主轉(zhuǎn)型或者和平建設(shè)的國家保障人權(quán)具有啟發(fā)作用。誠然，拉美國家與中國的政治環(huán)境有著根本的不同，但是兩者都面對著改革、完善法治和實(shí)現(xiàn)社會公平正義等共同的任務(wù)。因此，從職權(quán)、運(yùn)行模式以及人權(quán)檢察官(護(hù)民官)工作態(tài)度等方面的詳細(xì)研究對我國學(xué)者在思考信訪制度改革和建立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)等議題上具有啟發(fā)意義。
二、危地馬拉人權(quán)監(jiān)察專員機(jī)制在國家轉(zhuǎn)型中的作用
1985年，危地馬拉憲法仿照西班牙模式設(shè)置了國家人權(quán)檢察官機(jī)構(gòu)(Procurador de Los Derechos Humanos)。該機(jī)構(gòu)于1987年正式成立。從1960年開始，危地馬拉就陷入到了持續(xù)的內(nèi)戰(zhàn)狀態(tài)。即使1985年憲法頒布后，危地馬拉軍方仍然是真正的幕后掌權(quán)人。?但是，掌權(quán)者清楚地知道由于危地馬拉的內(nèi)戰(zhàn)造成了45，000人失蹤以及150，000人失去性命，因此必須通過建立人權(quán)機(jī)構(gòu)的方式重建國內(nèi)和平秩序。?
危地馬拉人權(quán)檢察官是由議會選舉產(chǎn)生、對議會負(fù)責(zé)、可以獨(dú)立行使職權(quán)的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)。初期的立法對人權(quán)檢察官的就任設(shè)置了較高的門檻，規(guī)定由總統(tǒng)提名的人權(quán)檢察官候選人必須要獲得議會全體議員的2/3的支持方能就任。危地馬拉憲法為人權(quán)檢察官制度提供了憲法保障，防止了立法或者行政機(jī)構(gòu)通過修憲以外的方式改變?nèi)藱?quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職權(quán)或者地位。拉美國家人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)普遍具有功能性和宣傳性職能。從功能性的角度分析，危地馬拉憲法第274條規(guī)定了人權(quán)檢察官具有監(jiān)督行政和維護(hù)本國公民在憲法和國際人權(quán)公約內(nèi)享有的權(quán)利和自由。依據(jù)憲法第275條，人權(quán)檢察官被賦予了廣泛的職權(quán)：促進(jìn)政府在涉及人權(quán)領(lǐng)域的良好行政、調(diào)查和批評侵犯個人利益的行政行為以及依照公民個人申述對涉及人權(quán)的問題進(jìn)行調(diào)查。人權(quán)檢察官有權(quán)管轄公共和私人機(jī)構(gòu)中一切人權(quán)侵犯的事件。?除廣泛的調(diào)查權(quán)之外，人權(quán)檢察官可以向相應(yīng)的機(jī)構(gòu)提出解決意見，對國家機(jī)構(gòu)違反人權(quán)行為做公開的譴責(zé)，將違反人權(quán)的政府行為直接提交行政或者司法機(jī)構(gòu)以及向民選議會做年度報告。人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)依據(jù)憲法和法律還負(fù)有向警察機(jī)構(gòu)、行政單位和學(xué)校等普及憲法權(quán)利和國際人權(quán)法知識以及游說議會批準(zhǔn)或加入某項(xiàng)國際人權(quán)公約的職責(zé)。因此，危地馬拉人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在履行監(jiān)察職權(quán)之外，還承擔(dān)著人權(quán)教育與公職人員人權(quán)培訓(xùn)的職責(zé)。
危地馬拉國家人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)不僅對所有的中央22個行政部門的行政行為和人權(quán)侵犯行為進(jìn)行監(jiān)督，同時內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后在地方設(shè)置了26個專職辦公室監(jiān)督地方政府的行政行為以及協(xié)助首都地區(qū)以外的民眾獲得保障服務(wù)。?在內(nèi)戰(zhàn)期間，為了最大程度上保障交戰(zhàn)地區(qū)居民的基本權(quán)利，人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在交戰(zhàn)地區(qū)設(shè)立了五個“移動型監(jiān)察專員辦公室”，主要關(guān)注婦女、戰(zhàn)俘以及殘疾人的權(quán)利。?在和平建設(shè)時期，地方性人權(quán)監(jiān)察專員承擔(dān)了很多法定職責(zé)以外的工作。在缺少或者沒有國家援助的情況下，由于民眾通常是求助無門，地方性機(jī)構(gòu)的工作人員往往變成了不計報酬的義工。?
除了憲法職權(quán)和機(jī)構(gòu)的設(shè)置之外，人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)對危地馬拉政治轉(zhuǎn)型的作用與國內(nèi)的政治環(huán)境、檢察官個人的性格以及獲得國際援助等都密切相關(guān)。第一任人權(quán)檢察官de la Riva 是一位學(xué)者型的官員。但是，在軍隊(duì)對政府機(jī)構(gòu)的壓制下，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)無法發(fā)揮積極的作用。由于de la Riva 在1989年病逝，de Leon Carpio 成為了新的繼任者，其個人性格和與各派系之間的關(guān)系幫助其開創(chuàng)了危地馬拉人權(quán)監(jiān)察專員黃金年代。?在軍隊(duì)勢力依舊強(qiáng)大的年代，de Leon Carpio依靠著民眾和國內(nèi)外人權(quán)組織的力量在保障生命權(quán)、消除酷刑以及個人安全的事項(xiàng)上利用憲法職權(quán)和社會媒體的力量與軍隊(duì)勢力相對抗。其不妥協(xié)的精神贏得了社會民眾和國內(nèi)外人權(quán)機(jī)構(gòu)的尊重和支持，也為de Leon Carpio 積累了政治資本，為人權(quán)監(jiān)察專員在危地馬拉民主轉(zhuǎn)型中發(fā)揮更大的政治與法律作用提供了社會空間。
1993年危地馬拉民主轉(zhuǎn)型危機(jī)的和平解決和1996年國內(nèi)和平協(xié)議的簽署都有著危地馬拉人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)作用和de Leon Carpio個人努力的成果。1993年5月時任危地馬拉總統(tǒng)Jorge Serrano決定發(fā)動政變，解散國會和最高法院，終止民權(quán)保障程序，希望恢復(fù)依靠行政機(jī)構(gòu)為主體的獨(dú)裁統(tǒng)治。盡管軍方支持總統(tǒng)的決定，但是迫于民間反對和國際社會的譴責(zé)，政變只維持10天就宣告失敗。在政變期間，de Leon Carpio及其領(lǐng)導(dǎo)的人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)公開批評總統(tǒng)的勇氣獲得了民眾的支持，國會隨即決定由de Leon Carpio 擔(dān)任總統(tǒng)，完成流亡總統(tǒng)Serrano余下的任期。此后，由于de Leon Carpio 作為人權(quán)檢察官的經(jīng)歷為其積累了充足的政治信譽(yù)與資本，反政府軍事力量危地馬拉全國革命陣線也對其保障民主與人權(quán)的作用贊賞有佳。這使得de Leon Carpio 成為軍方與反政府武裝力量之間的調(diào)停人，為1996年最終達(dá)成和平協(xié)議創(chuàng)造了條件。?沖突雙方在?；饏f(xié)議中共同承諾在和平時期將通過強(qiáng)化已有的人權(quán)機(jī)構(gòu)的方式恢復(fù)國內(nèi)和平建設(shè)和人權(quán)保障。
盡管被強(qiáng)迫失蹤和遭受酷刑的人數(shù)在和平協(xié)議簽署后有所減少，但是法外處決、濫用警察權(quán)力、糟糕的監(jiān)獄環(huán)境以及針對婦女、原住民以及殘疾人的歧視政策等依然嚴(yán)重。?社會清洗和濫用私刑的案件逐步上升。?同時，處理涉及教育、衛(wèi)生和工作領(lǐng)域的投訴以及監(jiān)督中央和地方選舉和開票的過程也成為人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在后和平協(xié)議時期新的工作重點(diǎn)。【21】雖然人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)管轄權(quán)和作用不斷的擴(kuò)大，但是其本質(zhì)只是輔助性的人權(quán)保障機(jī)構(gòu)，不具有國家司法和行政機(jī)關(guān)的權(quán)威。因此，危地馬拉在民主轉(zhuǎn)型時期人權(quán)保障更多的是取決于司法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)在多大程度上解決自身惰性與腐敗，并且消除與武裝勢力的沖突。
在轉(zhuǎn)型過程中，危地馬拉人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)自身的權(quán)威也受到了挑戰(zhàn)。除了各派政治勢力暗中通過暴力或者其它的政治方式威脅危地馬拉人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員【22】和其它的社會人權(quán)活動人士之外，資源匱乏、受國家機(jī)構(gòu)權(quán)力制約以及人權(quán)檢察官本人作風(fēng)的獨(dú)斷專行等都對人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的發(fā)展起到了阻礙作用。自1987年人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)成立以來，財政問題就成為困擾監(jiān)察機(jī)構(gòu)履行職權(quán)的主要問題?！?/span>23】2001年，危地馬拉的人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)一共雇傭了350名人員，并在全國26個地方設(shè)置了人權(quán)監(jiān)察專員辦公室。但是，國會對監(jiān)察專員只為人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)提供了400萬美元的財政預(yù)算，只能維持基本的辦公開銷。【24】此后，預(yù)算總額未能隨著監(jiān)察機(jī)構(gòu)職權(quán)和組織的擴(kuò)大而增加。在這種情況下，國際援助成為人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)維持運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。依據(jù)2002年的一份數(shù)據(jù)統(tǒng)計，危地馬拉人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在2001年獲得的外援占全部預(yù)算的15%?！?/span>25】
作為全國人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)首要領(lǐng)導(dǎo)，人權(quán)檢察官的態(tài)度、其與國內(nèi)外人權(quán)組織的聯(lián)系以及政府機(jī)構(gòu)合作的程度直接影響國家人權(quán)機(jī)構(gòu)在轉(zhuǎn)型國家中起到的作用。de Leon Carpio 不屈服軍隊(duì)和總統(tǒng)的作風(fēng)不僅為其廣泛贏得了政治信譽(yù)，同時也促成了和平協(xié)議的簽署。相反，Arango就任人權(quán)監(jiān)察官后的表現(xiàn)則令人失望，無法與其前任相提并論。國際社會和國際人權(quán)非政府組織普遍認(rèn)為Arango專橫的態(tài)度和不善待人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)雇員的作風(fēng)令國內(nèi)的人權(quán)活動者普遍感到失望。Arango在上任不久以后就將具有法律背景的人員通通換掉，取而代之的是具有工程師、社會學(xué)家以及教師等社會身份的個人。盡管Arango一再為自己的辯解，聲稱律師已將人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)變成了法庭，與國家人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的憲法任務(wù)相沖突。批評人士則指責(zé)Arango的行為顯然是任人唯親，將自己的親屬、朋友或者同黨同志安插到重要的職位中。針對Arango的另一個批評是不積極與國內(nèi)外的人權(quán)機(jī)構(gòu)建立友好的關(guān)系，總有夜郎自大的心態(tài)。早在Arango的前任la Guardia 擔(dān)任人權(quán)監(jiān)察官時期，人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)將聯(lián)合國核查小組(United Nations Verification Mission)和de Leon Carpio 擔(dān)任總統(tǒng)期間建立的總統(tǒng)人權(quán)委員會(Presidential Commission for Human Rights)視為與自身權(quán)威的競爭者。盡管聯(lián)合國核查小組與人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立了合作委員會，幫助其進(jìn)行人權(quán)教育與培訓(xùn)，但是la Guardia本人一直與聯(lián)合國機(jī)構(gòu)保持距離，拒絕參加任何由合作委員會舉辦的會議甚至謝絕一切與聯(lián)合國人員的會談?！?/span>26】Arango 上任后與聯(lián)合國核查小組的關(guān)系進(jìn)一步惡化，甚至將受到聯(lián)合國培訓(xùn)的職員統(tǒng)統(tǒng)解雇。然而，Arango將外界對其批評歸結(jié)于“充滿嫉妒的敵對心態(tài)”以及“政治迫害”。在2000年的人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)發(fā)行的《護(hù)民官》雜志中，Arango將自己描述成“正義的化身和法治的骨干”，并將社會其它的人權(quán)機(jī)構(gòu)描述成“彌補(bǔ)政治和政府缺陷的偽君子”，“什么作用都發(fā)揮不了的社會組織”?！?/span>27】同時，Arango對中美洲人權(quán)保障委員會、聯(lián)合國核查小組以及總統(tǒng)人權(quán)委員會等都予以諷刺。【28】
Arango的言行顯然不利于團(tuán)結(jié)國內(nèi)外的人權(quán)機(jī)構(gòu)推動。民間的人權(quán)團(tuán)體認(rèn)為Arango的言行是在不斷消費(fèi)人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在政治轉(zhuǎn)型過程中積累起的政治信譽(yù)。中美洲人權(quán)保障委員會2002年的年度報告也罕見地對Arango領(lǐng)導(dǎo)的人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)作出了批評：任人唯親，與國內(nèi)人權(quán)組織矛盾重重，工作成績乏善可陳。一個由學(xué)者團(tuán)體撰寫的調(diào)查報告中指出，公權(quán)力機(jī)構(gòu)很少采納人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的建議；司法機(jī)構(gòu)，尤其是法院、檢察官和警察是采納人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)建議最少的部門。該報告的學(xué)者們認(rèn)為危地馬拉人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)威在Arango領(lǐng)導(dǎo)下正在不斷地削弱?！?/span>29】
盡管民眾以及國內(nèi)外人權(quán)機(jī)構(gòu)對危地馬拉人權(quán)檢察官的態(tài)度不甚滿意，國內(nèi)民眾卻依然對該機(jī)構(gòu)保障人權(quán)的作用抱有信心和期望。在Arango任期內(nèi)，民眾向該機(jī)構(gòu)尋求幫助的數(shù)量與歷史其它同期幾乎持平。【30】依據(jù)2001年蓋洛普在Arango任期內(nèi)的民意調(diào)查結(jié)果，民眾對危地馬拉人權(quán)檢察官的信心指數(shù)明顯要高于其它國家機(jī)構(gòu)?！?/span>31】調(diào)查的結(jié)果反映了拉美國家在轉(zhuǎn)型過程中普遍政治生態(tài)和民眾心理。國家官僚機(jī)構(gòu)與司法機(jī)構(gòu)的腐敗以及政權(quán)對國家機(jī)器的暴力迷信導(dǎo)致了政府公信力的喪失。盡管人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在設(shè)立初期職權(quán)和成效有限，但是人權(quán)檢察官積極的態(tài)度，其與軍隊(duì)和政府不妥協(xié)的精神以及其獨(dú)有的密切聯(lián)系群眾和社會組織的特點(diǎn)獲得了民眾的認(rèn)可，也為個人和團(tuán)體在轉(zhuǎn)型社會中解決自身的人權(quán)問題提供了相對可靠的法律渠道。
三、薩爾瓦多人權(quán)監(jiān)察專員機(jī)構(gòu)在國家轉(zhuǎn)型中的作用
與危地馬拉人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立的背景不同，薩爾瓦多人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)是政府和反政府武裝和平協(xié)議產(chǎn)物。1991年墨西哥協(xié)議規(guī)定，戰(zhàn)后薩爾瓦多議會應(yīng)選舉出專門人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的檢察官負(fù)責(zé)“促進(jìn)和保障人權(quán)”。1992年查普特佩克和平協(xié)定再次提及了建立國家人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，并且規(guī)定在新的憲法實(shí)施后90日內(nèi)由議會選舉人權(quán)檢察官。1992年2月薩爾瓦多議會首先通過了關(guān)于設(shè)立人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的立法，并且以修憲的方式將人權(quán)檢察官制度(Procurador para la defensa de los Derechos Humanos)列為憲法保障秩序。
盡管薩爾瓦多人權(quán)檢察官是由議會直接選舉產(chǎn)生并且由憲法保障其獨(dú)立地行使職權(quán)，但是憲法第191條規(guī)定人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置于公共部(Public Ministry)之下，屬于國家行政機(jī)關(guān)的一部分。與其他大部分拉美國家相似的是，薩爾瓦多也移植了西班牙模式的監(jiān)察專員制度，這一制度兼具保障基本權(quán)利和監(jiān)督行政行為的雙重功能。憲法第194條授予了人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)廣泛的職權(quán)和管轄權(quán)，該條第7款明確規(guī)定了人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)能夠通過依職權(quán)或者依個人申請的方式啟動調(diào)查程序、得出調(diào)查結(jié)論、向公權(quán)力機(jī)構(gòu)提出建議以及當(dāng)公權(quán)力機(jī)構(gòu)不遵守建議時，可以對公權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行公開批評、加強(qiáng)與司法和行政機(jī)關(guān)合作的方式保障人權(quán)、對拘留所和監(jiān)獄進(jìn)行視察、對國家機(jī)構(gòu)人權(quán)項(xiàng)目提出改革意見、對議會人權(quán)立法草案提出建議、游說議會批準(zhǔn)或者簽署國際人權(quán)條約、提出如何制止人權(quán)侵犯的建議、發(fā)布人權(quán)報告以及發(fā)展人權(quán)教育項(xiàng)目。
然而，薩爾瓦多司法機(jī)構(gòu)的腐敗和不健全，行政機(jī)構(gòu)的敵視以及議會對人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的限制，不僅對人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作產(chǎn)生了消極的影響，甚至也威脅到人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)本身的存在。薩爾瓦多司法機(jī)構(gòu)在內(nèi)戰(zhàn)期間遭受到完全的破壞【32】，戰(zhàn)后薩爾瓦多真相委員會在其調(diào)查報告中直接指出“薩爾瓦多司法機(jī)構(gòu)沒有能力調(diào)查犯罪和實(shí)施法律”。【33】盡管戰(zhàn)后薩爾瓦多政府迅速地重建了司法機(jī)構(gòu)，并且相應(yīng)地設(shè)置了保障法官獨(dú)立以及法官評價機(jī)制，甚至引入了美國式最高法院大法官提名制度，然而最終還是無法改變最高法院法官成為薩爾瓦多政黨政治的玩偶的局面。無論是總統(tǒng)還是議會都只關(guān)注大法官候選人的政治傾向，所以真正有能力且有獨(dú)立意識的法官往往被總統(tǒng)或者議會排除在外。在薩爾瓦多司法體制框架下，最高法院的權(quán)力并不局限于解釋法律，同時掌握著全國司法機(jī)構(gòu)內(nèi)部紀(jì)律的制定以及各地方法官升遷的權(quán)力?！?/span>34】1996年在薩爾瓦多進(jìn)行的一項(xiàng)民意調(diào)查結(jié)果顯示，只有不到12%的受訪民眾認(rèn)為法官是“誠實(shí)”的，高達(dá)47%的民眾則認(rèn)為法官是“腐敗”的；同時，只有35%受訪民眾認(rèn)為法官可以獨(dú)立地行使職權(quán)；有75%的受訪民眾認(rèn)為許多法官在判案中會受到政治影響。【35】
政府和議會對人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)履行職權(quán)的行為設(shè)置重重關(guān)卡。盡管總統(tǒng)和議會無法通過合憲的方式撤銷該憲法機(jī)構(gòu)，但是以黨派斗爭為導(dǎo)向的議會仍然可以通過預(yù)算和選舉等方式限制人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)發(fā)揮其功能。相比于司法系統(tǒng)每年一千萬美元的財政預(yù)算，人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)每年只有不到四百萬美元的預(yù)算經(jīng)費(fèi)。除去支付工作人員低額的薪水外，人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)甚至都無法購買必要的辦公用品。顯然，獲得足夠的國際援助是維持人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和保證機(jī)構(gòu)活力的關(guān)鍵。根據(jù)一項(xiàng)統(tǒng)計，國際資助占薩爾瓦多人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)2001年總預(yù)算的10%?！?/span>36】除了嚴(yán)格限制人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)獲得足夠的預(yù)算外，議會多數(shù)黨對人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)指責(zé)遠(yuǎn)多于褒揚(yáng)。全國議會主席Araujo甚至在2001年接見哥斯達(dá)黎加代表團(tuán)時表示薩爾瓦多根本就不需要人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)。為了避免強(qiáng)勢的人權(quán)檢察官對執(zhí)政黨的抨擊，議會多數(shù)黨通過修改立法的方式限制人權(quán)檢察官連選連任。同時，與危地馬拉人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)面臨的情況相同，具有暴力特征的某些行政部門(例如警察或者監(jiān)獄部門)以及行政領(lǐng)導(dǎo)對監(jiān)察機(jī)構(gòu)的干涉非常排斥，監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員經(jīng)常會受到死亡威脅。盡管還不確定這些威脅信來自何方，但是值得注意的是，這些信件比較集中地出現(xiàn)在“政府官員集中地批評人權(quán)檢察官權(quán)威的時候”。【37】同注?，p.9.
司法機(jī)關(guān)的腐敗、議會多數(shù)黨和行政機(jī)關(guān)在政治和法律領(lǐng)域的打壓，不斷地縮小著人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)活動空間，同時也抑制了監(jiān)察機(jī)構(gòu)在轉(zhuǎn)型中的作用。因此與危地馬拉相似，人權(quán)檢察官個人性格和決心以及與相應(yīng)的國內(nèi)外人權(quán)組織的支持對薩爾瓦多人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的發(fā)展有著重要的影響。由于監(jiān)察機(jī)構(gòu)掌握的物力和人力資源有限以及受到政府的限制，在初期民眾對人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)普遍地不信任或者不了解。在首位人權(quán)檢察官Fonseca的任期內(nèi)，更多的民眾選擇了向聯(lián)合國駐薩爾瓦多觀察小組請求人權(quán)援助?！?/span>38】后期，薩爾瓦多人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)改善與聯(lián)合國觀察組的關(guān)系，彼此間加強(qiáng)了合作。為了強(qiáng)化人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)履行職權(quán)的能力，聯(lián)合國觀察組為其提供技術(shù)和咨詢性的支持，并且將主要的工作完全交由人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)辦理，必要時協(xié)助其開展對人權(quán)侵犯指控的調(diào)查以及對學(xué)校和國家機(jī)關(guān)的人權(quán)教育與培訓(xùn)?！?/span>39】盡管聯(lián)合國觀察組在人權(quán)領(lǐng)域兼具協(xié)助機(jī)構(gòu)建設(shè)和監(jiān)督人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作的雙重任務(wù)，但是為了維護(hù)人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的脆弱的權(quán)威性，觀察組將工作重點(diǎn)放在完善監(jiān)察機(jī)構(gòu)的建設(shè)，只是在私下場合才發(fā)表對人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)批評的意見。【40】
1995年，隨著聯(lián)合國觀察小組在薩爾瓦多的工作結(jié)束，人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)完全獨(dú)立地承擔(dān)起了調(diào)查的任務(wù)。同年，議會選舉了負(fù)責(zé)勞工法的女律師de Avilés 就任人權(quán)檢察官。de Avilés上任之初就積極利用憲法賦予的調(diào)查權(quán)回應(yīng)公民的訴求，并介入政府機(jī)構(gòu)侵犯人權(quán)的行為以及積極地調(diào)解政府和社會團(tuán)體之間的矛盾。de Avilés 重視與國際人權(quán)機(jī)構(gòu)與國內(nèi)司法機(jī)構(gòu)的合作。例如，在資金匱乏的條件下，人權(quán)檢察官仍然將重要的人權(quán)案件郵寄到美洲人權(quán)法院進(jìn)行審理；積極參與調(diào)解具有潛在危險性的社會沖突的案件；加強(qiáng)同法院以及刑事檢察總長的合作，通過司法方式打擊侵犯人權(quán)的犯罪?！?/span>41】de Avilés 努力使得人們逐漸對人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的能力抱有了信心。在其任期內(nèi)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)平均每月可以接收到1,000封針對人權(quán)侵犯和不良行政的投訴信；平均每月可以處理100個投訴案件。一項(xiàng)于1996年所做的民意調(diào)查顯示民眾對人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的信心指數(shù)是1.717，遠(yuǎn)高于法院(1.156)，立法機(jī)構(gòu)(0.917)以及中央政府(0.947)，甚至也高于廣播機(jī)構(gòu)(1.509)和電視傳媒(1.704)。即使只有40%民眾了解或者稍微了解該機(jī)構(gòu)的運(yùn)行方式，仍然有超過2/3的民眾對該機(jī)構(gòu)有好感。有29%的受訪民眾認(rèn)為該機(jī)構(gòu)能夠在保障人權(quán)中發(fā)揮重要的作用；超過一半的受訪民眾認(rèn)可人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)提出的解決方案。在1998年的民意調(diào)查中，2/3的受訪民眾對de Avilés 本人頗有有好感?！?/span>42】即使在政府對人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)采取了一系列限制政策后，蓋洛普的民意調(diào)查顯示民眾對其信心指數(shù)(1.67)仍然略高于其他的政府機(jī)構(gòu)。
由于中央政府和議會多數(shù)黨對人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)和de Avilés本人工作成績的忌憚，議會多數(shù)黨通過修改法律的方式禁止de Avilés連任人權(quán)檢察官。為了削弱人權(quán)檢察官的影響力和社會聲譽(yù)，議會將腐敗丑聞纏身的Polanco推向了人權(quán)檢察官的位置。更為諷刺的是，Polanco本人就因腐敗問題成為當(dāng)時人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)調(diào)查的對象。Polanco在上任伊始就開始清理有過人權(quán)工作經(jīng)驗(yàn)的人員，用其在基督教民主黨的同志取而代之，終止了同主要的外援機(jī)構(gòu)聯(lián)合國開發(fā)基金署的合作，并且免去了調(diào)查部門主管的職務(wù)。該機(jī)構(gòu)工作成績也就迅速的下滑，從de Avilés 時代的平均每月解決100個案件變成了平均每月解決36個案件。2000年2月，Polanco由于陷入濫用瑞典捐助的基金而引咎辭職。法律界精英和知識分子對于Polanco抱有普遍的否定態(tài)度，認(rèn)為Polanco身上體現(xiàn)出的完全是舊的威權(quán)時代的官僚作風(fēng)，對薩爾瓦多的民主化進(jìn)程漠不關(guān)心；甚至有法官擔(dān)心Polanco的行為將會導(dǎo)致人民對人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)失去信任，從而使得薩爾瓦多民眾將對所有國家機(jī)構(gòu)失去信心?！?/span>43】Valladares在議會的幫助下接替Polanco 的職位。Valladares在任期內(nèi)成為了不折不扣的政府利益維護(hù)者，通過各種途徑降低政府在人權(quán)方面受到的沖擊，對工作人員的利益則是漠不關(guān)心。在沒有經(jīng)過任何系統(tǒng)性的權(quán)衡下，就將員工的合同僅簡單地延長幾個月。該機(jī)構(gòu)的工作人員甚至試圖通過占領(lǐng)辦公室的方式將其趕走。蓋洛普調(diào)查機(jī)構(gòu)在2001年在Valladares就任期間的民意調(diào)查顯示不到1%的受訪民眾相信Valladares領(lǐng)導(dǎo)的人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)具有保障人權(quán)的能力。57%受訪民眾不信任任何國家或者社會機(jī)構(gòu)人權(quán)保障的能力；17%受訪民眾竟然認(rèn)為當(dāng)時最大的人權(quán)侵犯者警察是最值得信任的人權(quán)保護(hù)者?！?/span>44】
從薩爾瓦多申訴案件內(nèi)容分析，轉(zhuǎn)型時期人權(quán)最大的侵犯者依舊是公權(quán)力機(jī)關(guān)。在2000年人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)接到的2，752件投訴中，有724例是關(guān)于公權(quán)力機(jī)關(guān)通過酷刑、不適當(dāng)使用警力、有辱人格和非法拘禁方式侵犯人權(quán)；有566例投訴是涉及公權(quán)力機(jī)關(guān)違反法定程序?！?/span>45】在2002年3303件投訴案件中，多數(shù)是對人身以及違反法定程序的指控。【46】缺乏政府支持和資源緊張依舊是危地馬拉人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)無法發(fā)揮更大作用的絆腳石。盡管在后Valladares時代人權(quán)檢察官希望延續(xù)de Avilés 的思路，積極增強(qiáng)與國內(nèi)人權(quán)組織的合作，加強(qiáng)與司法機(jī)構(gòu)的交流和監(jiān)督批評政府，并且將關(guān)注的領(lǐng)域擴(kuò)大到兒童權(quán)利和社會權(quán)利，但是收效并不明顯。暗殺、綁架、違法使用警力，受教育權(quán)侵犯以及兒童權(quán)利缺乏保障依舊是當(dāng)代薩爾瓦多的社會生活的一部分?！?/span>47】
四、秘魯人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在國家轉(zhuǎn)型中的作用
與薩爾瓦多和危地馬拉國家人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立的背景不同，秘魯國家人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立于威權(quán)統(tǒng)治時代。為了有效地鞏固獨(dú)裁統(tǒng)治，前總統(tǒng)藤森在不遺余力地削弱法院和議會權(quán)力的同時，不斷地擴(kuò)大自己的行政權(quán)?！?/span>48】在這種體制下，腐敗和人權(quán)侵犯隨處可見。1992年，藤森總統(tǒng)通過政變的方式廢除了1979年秘魯憲法。1993年，秘魯議會通過了新的憲法，賦予了總統(tǒng)以及行政機(jī)構(gòu)近乎絕對的權(quán)力。然而，1992年憲法第161條授權(quán)政府建立護(hù)民官機(jī)構(gòu)(Defensor del pueblo)，并且獨(dú)立地行使職權(quán)。憲法第162條對護(hù)民官的管轄權(quán)作出了規(guī)定，即保障個人和團(tuán)體的憲法權(quán)利和基本人權(quán)，監(jiān)督國家行政機(jī)構(gòu)以及負(fù)有提供公共服務(wù)責(zé)任的社會機(jī)構(gòu)。后者包括監(jiān)督國家、大區(qū)以及市的行政機(jī)構(gòu)、武裝力量、國家警察部門和司法部門的行政行為。同時，護(hù)民官還可以將管轄權(quán)延伸到國家司法領(lǐng)域管轄之外的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。
盡管秘魯護(hù)民官在實(shí)際行使權(quán)力的過程中會受到藤森政權(quán)的制約，但在專制政權(quán)容忍的情況下，秘魯護(hù)民官保障人權(quán)的實(shí)效性以及獲得政府支持的程度要好于那些陷入到政黨惡斗的轉(zhuǎn)型國家。1993年秘魯憲法給予了人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)憲法地位，同時也規(guī)定了護(hù)民官由議會選舉產(chǎn)生，隸屬于國家行政體系。盡管藤森通過不斷擴(kuò)張行政權(quán)力維護(hù)自身的統(tǒng)治，但是仍然希望護(hù)民官可以發(fā)揮監(jiān)督行政和保障公民基本權(quán)利的積極作用，從而鞏固藤森政權(quán)的統(tǒng)治。
與其它拉美國家的人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)相同，秘魯護(hù)民官通過依職權(quán)或者依照公民申請的方式啟動對行政機(jī)構(gòu)及其人員一切不良行政行為或者侵犯公民基本權(quán)利行為進(jìn)行調(diào)查。在調(diào)查結(jié)束后，護(hù)民官有權(quán)向公權(quán)力機(jī)構(gòu)提出不具有法律約束力的建議、警告、提醒以及其它必要的改革措施。同時，當(dāng)護(hù)民官接到有關(guān)針對司法機(jī)構(gòu)行政事務(wù)的投訴時，有權(quán)對司法部門展開調(diào)查，搜集有關(guān)的資料，然而其調(diào)查活動不得影響司法機(jī)構(gòu)裁判的效力。如果調(diào)查結(jié)果確認(rèn)司法機(jī)構(gòu)違法，護(hù)民官有權(quán)將違法事項(xiàng)通知司法管理理事會以及司法部。在軍隊(duì)作為藤森政權(quán)為主要支柱的年代，護(hù)民官的重要性主要體現(xiàn)保障公民在軍事法庭管轄的涉及國家和政權(quán)安全等領(lǐng)域的憲法權(quán)利。例如，在一起由永久性軍事法庭審判的案件中，律師Jeri的閱卷權(quán)和與蒙面法官的談話權(quán)被軍事法院管理機(jī)構(gòu)剝奪。除此案件之外，護(hù)民官在一個星期之內(nèi)收到6位其他律師相同的申請。護(hù)民官的介入最終保障了這些律師的權(quán)利。【49】總體來說，除了前總統(tǒng)藤森本人以外，護(hù)民官是秘魯威權(quán)統(tǒng)治時期敢于在軍事審判過程中挑戰(zhàn)軍事權(quán)威的少數(shù)政府部門之一。1996年11月，秘魯軍事部門違反法定程序逮捕了Robles將軍，人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)對該行為給予了嚴(yán)厲的斥責(zé)，因此也受到了來自秘魯最高軍事理事會的威脅?！?/span>50】1997年，秘魯人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)針對軍事法院侵犯人權(quán)的事件專門建立分析軍事審判和軍事法令的特別委員會，這進(jìn)一步加劇了軍隊(duì)和人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的緊張關(guān)系。【51】
秘魯由于從整體上移植了西班牙的憲政模式，因此護(hù)民官與憲法法院之間合作關(guān)系密切與否將直接影響護(hù)民官在秘魯司法人權(quán)保障體系中的地位。護(hù)民官可以依職權(quán)將法律實(shí)施過程中的違憲行為，人身保護(hù)令、違憲審查以及信息保護(hù)令申請，人民請?jiān)敢约胺媳Ｕ瞎窈蛨F(tuán)體的人權(quán)保障建議，交由憲法法院進(jìn)行審查和決定。【52】此外，依據(jù)政府組織法第9條第3款的規(guī)定，秘魯護(hù)民官可以作為公民或者社會團(tuán)體的代表參加行政訴訟，維護(hù)行政相對人基本權(quán)利。政府組織法特別賦予了人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)視察監(jiān)獄和拘留所的權(quán)利，護(hù)民官有義務(wù)對改善、提高監(jiān)獄管理和保障犯人的權(quán)利方面提供必要建議和意見。同時，在國家進(jìn)入緊急狀態(tài)下，護(hù)民官有權(quán)向行政部門、法院或者軍事部門提出自己的意見，以糾正上述三個機(jī)構(gòu)侵反憲法權(quán)利的行為?！?/span>53】
盡管藤森的支持使秘魯人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)較少受到軍方或者政客的威脅，但是與其它拉美國家一樣，財政資源不足也是限制人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)有效履行職權(quán)的最大問題之一。隨著人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)職權(quán)和部門的增多，立法機(jī)構(gòu)并沒有增加對該機(jī)構(gòu)的預(yù)算，甚至在1999年還特意減少了對護(hù)民官的財政支持。相比于司法機(jī)構(gòu)9，000萬美元的年度預(yù)算，1998年護(hù)民官的年度預(yù)算不到500萬美元。獲取國際組織或者其它發(fā)達(dá)國家的援助是秘魯護(hù)民官有效履行職權(quán)的關(guān)鍵。從1996年到2002秘魯人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)獲得了總計1，000萬美元的外援。【54】以2001年年度統(tǒng)計為例，外部援助占秘魯人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)該年度預(yù)算的40%?！?/span>55】
為了有效的維護(hù)特殊群體的權(quán)利，護(hù)民官主動與國內(nèi)的人權(quán)組織相聯(lián)系，彌補(bǔ)人權(quán)組織財政或者職權(quán)上的缺陷。例如，1998年的年度報告顯示，72%的個人申訴來自于3565歲的男性，兒童、老人以及婦女申訴率較低，尤其婦女和兒童的權(quán)利沒有得到有效的重視。為了有效地保障婦女權(quán)利，全國人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立了專門的工作部門，用來解決針對婦女的暴力、性侵犯、國家強(qiáng)制生產(chǎn)以及家庭暴力等問題。從1998年到2002年期間，護(hù)民官下設(shè)的保障婦女專門部門調(diào)查大量的國家侵犯婦女權(quán)利的案件，并且向政府部門提供了許多解決問題的建議或者意見。保障未成年人是秘魯護(hù)民官的另一項(xiàng)重要責(zé)任。盡管依據(jù)有關(guān)的秘魯兒童立法，秘魯兒童和未成年人保護(hù)者(Defensorías del nio y del adolescente)主要負(fù)責(zé)未成年人的保護(hù)工作，并獲得國家和地區(qū)政府、非政府組織以及聯(lián)合國機(jī)構(gòu)的資助，但是其職權(quán)和管轄范圍有限，無法向受害者提供任何法律幫助和服務(wù)。【56】因此，護(hù)民官會依職權(quán)或者相關(guān)機(jī)構(gòu)邀請的方式介入到案件調(diào)查，給予兒童和未成年保護(hù)者機(jī)構(gòu)必要的輔助性幫助?！?span>57】
人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)不僅從大眾傳媒的正面報道中獲取了政治聲望，同時也成為解決問題以及向行政機(jī)構(gòu)施壓的平臺。在秘魯威權(quán)統(tǒng)治時代，護(hù)民官與秘魯?shù)膱髽I(yè)達(dá)成了默契，后者為護(hù)民官在保障人權(quán)和監(jiān)督政府的過程中提供發(fā)聲的平臺，輔助其進(jìn)行調(diào)查活動和公布犯罪情況?！?/span>58】媒體的宣傳和渲染幫助護(hù)民官獲得更多的財政預(yù)算。在1997年護(hù)民官與政府的談判中，雙方就護(hù)民官的年度財政預(yù)算爭議僵持不下。護(hù)民官Santistevan通過媒體表達(dá)了自己的難處，并且向國民許諾在獲得必要的資金后增設(shè)三個特定部門用于人權(quán)保障。Santistevan的訴求顯然獲得了民眾的支持，政府也只能讓步。媒體宣傳同樣幫助護(hù)民官得到了更多的外援。
由于藤森政權(quán)不承認(rèn)國際人權(quán)法在國內(nèi)法律體系的效力，聯(lián)合國人權(quán)機(jī)構(gòu)無法為秘魯提供相應(yīng)的人權(quán)教育項(xiàng)目。然而，秘魯護(hù)民官依然與國際人權(quán)機(jī)構(gòu)建立了良好關(guān)系。除了為秘魯?shù)淖o(hù)民官提供必要資金外，國際組織和相應(yīng)的人權(quán)機(jī)構(gòu)經(jīng)常為了聲援護(hù)民官履行保障人權(quán)的職能而向秘魯政府施加壓力，促使其遵守法律和改善人權(quán)記錄。護(hù)民官Santistevan就指出一旦政府對人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)施加壓力，國際人權(quán)機(jī)構(gòu)以及各國大使就會站出來保護(hù)我們?！?/span>59】
Santistevan是秘魯議會選舉的第一任護(hù)民官。與危地馬拉的人權(quán)檢察官de Leon Carpio 和薩爾瓦多的人權(quán)檢察官de Avilés工作作風(fēng)相似，Santistevan在任職期間積極地履行職權(quán)，在力所能及的范圍內(nèi)保障公民的基本權(quán)利，也因此與軍隊(duì)部門和行政部門關(guān)系緊張。但是，與危地馬拉和薩爾瓦多人權(quán)檢察官的處境不同，秘魯人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)是在總統(tǒng)藤森支持下建立的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)。在威權(quán)體系之下，藤森政權(quán)盡管不容忍反對勢力的發(fā)展，但是也不允許國內(nèi)警察和武裝部門威脅護(hù)民官以及人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員的人身安全。因此，護(hù)民官以及人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的人身安全得到了最高統(tǒng)治者的保證。盡管藤森不是護(hù)民官服務(wù)的對象，然而與總統(tǒng)保持著良好關(guān)系有利于人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)更方便地開展調(diào)查工作和解決人權(quán)或者行政問題。實(shí)際上，藤森本人在人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立時就支持該機(jī)構(gòu)在不危及自身政權(quán)的基礎(chǔ)上積極解決不良行政和兒童權(quán)利保障等問題，并且默認(rèn)了護(hù)民官在1998年議會報告時所提出的其首要任務(wù)，即維護(hù)公民生命與安全的權(quán)利。
然而在威權(quán)體制之下，積極履行保障人權(quán)職能的護(hù)民官很難與政權(quán)和諧相處。這就意味著國家人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在藤森政權(quán)倒臺之前一直與立法、司法和行政機(jī)構(gòu)處于半對抗的狀態(tài)，同時也間接地影響了和藤森總統(tǒng)的關(guān)系。正如Santistevan所說：“一開始與藤森總統(tǒng)的關(guān)系是互相尊重和合作，但是后來就變味了”?！?/span>60】由于威權(quán)時代的秘魯政治權(quán)威是以行政權(quán)力為核心的，議會和隸屬于行政機(jī)構(gòu)的護(hù)民官矛盾重重。兩者在日本人質(zhì)事件后將摩擦公開化，并于2000年議會選舉舞弊事件后矛盾全面爆發(fā)。為了有效地控制護(hù)民官的挑戰(zhàn)，藤森將自己的親信安插到法院系統(tǒng)之中，試圖將秘魯最高法院變成藤森勢力的代言人；并且通過修憲的方式將敏感的政治案件交由特殊的軍事法院管轄，并且于1997年中止了憲法法院的運(yùn)行。
2000年秘魯議會大選使得護(hù)民官與藤森政權(quán)的矛盾全面爆發(fā)。依據(jù)秘魯憲法和政府組織法，人權(quán)監(jiān)察專員機(jī)構(gòu)有權(quán)監(jiān)督選舉過程。選舉結(jié)束后，賄選丑聞突然被媒體曝光，護(hù)民官也收到相應(yīng)的證據(jù)。Santistevan隨即聲明介入調(diào)查，并且公開支持反藤森的政治勢力。在媒體和市民社會的幫助下，人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)不斷地公布針對選舉造假的調(diào)查結(jié)果，直接導(dǎo)致了民眾對選舉公平的質(zhì)疑。護(hù)民官也在此次的調(diào)查之中贏得了巨大的政治聲譽(yù)。隨著藤森賄選視頻公開曝光，藤森流亡日本并失去了總統(tǒng)參選的資格。但令人遺憾的是，Santistevan選擇了與危地馬拉人權(quán)監(jiān)察官de Leon Carpio 相同的政治規(guī)劃——利用積累的政治聲譽(yù)參加秘魯總統(tǒng)大選。
從威權(quán)政治向民主政治轉(zhuǎn)型過程中，護(hù)民官是秘魯人民值得信賴的為數(shù)不多的國家機(jī)構(gòu)。從19961997年收到的15,936例投訴案件到2002年收到的52，180例投訴案件，反映了人民對于護(hù)民官的信任與日俱增。在后藤森政權(quán)的2002至2006年期間，護(hù)民官每年接受的個人申訴案件的數(shù)量不斷地增加，2006年達(dá)到了85，658例。【61】2000年DATUM在秘魯首都利馬市區(qū)做的民意調(diào)查表明，32%的民眾認(rèn)為人權(quán)監(jiān)察專員是維護(hù)民主最有效的力量，25%和11%的民眾分別認(rèn)為是青年學(xué)生和媒體是維護(hù)民主最有效的力量。從1996年到2000年，人權(quán)監(jiān)察專員受歡迎程度從50%上升到64%。盡管秘魯護(hù)民官在改善國內(nèi)人權(quán)方面取得了很大的成績，但仍然面臨由地區(qū)發(fā)展不平衡帶來的社會挑戰(zhàn)。
五、結(jié)論
除了墨西哥和哥倫比亞等少數(shù)國家選擇人權(quán)委員會模式外，多數(shù)的拉美國家通過移植西班牙模式賦予人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督行政和保障人權(quán)的雙重職能。除了阿根廷和玻利維亞等國是在民主轉(zhuǎn)型后建立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)外，危地馬拉、薩爾瓦多和秘魯三國與其他拉美國家相似，都是在民主轉(zhuǎn)型的過程中建立了人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)。
盡管三國的人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立的背景不盡相同，但是國家人權(quán)機(jī)構(gòu)在上述三國中發(fā)揮的作用和面臨的問題在拉美各國具有普遍性。在民主轉(zhuǎn)型過程中，司法機(jī)構(gòu)的惰性與腐敗、惡性的政黨競爭以及警察和軍隊(duì)濫用職權(quán)導(dǎo)致了人權(quán)侵犯現(xiàn)象普遍的發(fā)生。民眾對公權(quán)力機(jī)關(guān)的不信任直接威脅到尚未成熟的民主政體。因此，拉美諸國憲法賦予了國家人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)廣泛的職權(quán)以及人權(quán)監(jiān)察專員獨(dú)立行使職權(quán)的憲法保障，期待新的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)能夠在國家轉(zhuǎn)型過程中有效地監(jiān)督國家機(jī)關(guān)的行政行為以及為權(quán)利受到侵害的個人或者社會團(tuán)體提供救濟(jì)，從而成為政府和市民社會之間溝通的橋梁。
然而，由于人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)無法做出有約束力的裁決，它只能對國家傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)保障人權(quán)起到輔助性的作用。因此，與國家機(jī)關(guān)的合作關(guān)系將直接決定人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)是否可以發(fā)揮預(yù)想的效果。危地馬拉和薩爾瓦多的人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)由于獨(dú)立行使職權(quán)挑戰(zhàn)國內(nèi)行政機(jī)構(gòu)的權(quán)威，所以在后威權(quán)時代里往往受到議會和警察部門的限制和威脅。兩國的議會共同采用減少人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)年度財政預(yù)算的方式限制人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)履行職權(quán)的能力；通過修改法律的方式限制有能力的人權(quán)檢察官連選連任；抑或通過議會選舉的方式選擇傾向與政府妥協(xié)的人權(quán)檢察官，從而削弱人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)對政府的監(jiān)督和制約作用。兩國的警察和軍隊(duì)等暴力機(jī)構(gòu)是人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)重點(diǎn)的監(jiān)督對象，同時也是民主轉(zhuǎn)型時期人權(quán)侵犯的主要責(zé)任者。因此，后威權(quán)時代的危地馬拉與薩爾瓦多人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在缺乏政府支持的情況下，其工作人員的人身安全成為國家暴力機(jī)關(guān)主要威脅的對象。相反，盡管秘魯?shù)娜藱?quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)是威權(quán)體制下的產(chǎn)物，但是由于獲得了來自于藤森政權(quán)的支持和尊重，秘魯人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以在政權(quán)允許的范圍內(nèi)監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)，并為受害者提供人權(quán)保障的服務(wù)。同時，它也在憲法框架內(nèi)協(xié)助憲法法院和行政法庭保障審查政府機(jī)構(gòu)的違憲行為以及幫助行政相對人維護(hù)自身的權(quán)益。
建立與國內(nèi)外人權(quán)機(jī)構(gòu)、本國公民社會組織以及聯(lián)合國機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系，是拉美國家人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在政治轉(zhuǎn)型過程中維護(hù)自身生存的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。危地馬拉、薩爾瓦多以及秘魯?shù)娜藱?quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)不僅每年接受來自于聯(lián)合國和其他國際組織提供的資金捐助和人權(quán)培訓(xùn)項(xiàng)目，而且聯(lián)合國、外國政府和國內(nèi)外社會組織的公開支持為拉美各國人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)抵制政府的壓力提供了輿論力量，從而為人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)有力地監(jiān)督和批評政府機(jī)構(gòu)提供了良好的社會環(huán)境。然而，國內(nèi)人權(quán)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的職業(yè)態(tài)度直接影響著人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)保障人權(quán)和監(jiān)督行政的實(shí)際效果，客觀上也直接影響著人權(quán)檢察官或者護(hù)民官個人的政治聲譽(yù)和前途。從危地馬拉、薩爾瓦多和秘魯三國的事例可以看出，在民主轉(zhuǎn)型時期積極履行職務(wù)的護(hù)民官往往受到政府和議會多數(shù)黨的排斥，然而獲得民眾、社會媒體甚至反對黨的認(rèn)可。de Leon Carpio 和Santistevan分別以個人政治聲譽(yù)為資本參選本國總統(tǒng)。相反，如果人權(quán)監(jiān)察專員消極履行職權(quán)、無法妥善處理與國內(nèi)外人權(quán)組織的關(guān)系抑或獨(dú)斷專行，那么盡管不會完全導(dǎo)致民眾對該機(jī)構(gòu)信心的喪失，但是會減少民眾對其任期之內(nèi)的人權(quán)監(jiān)察機(jī)制的依賴，從而對國家的民主化轉(zhuǎn)型和法治的建立產(chǎn)生負(fù)面的影響。然而值得警惕的是，人權(quán)監(jiān)察專員消極抑或積極履行職權(quán)的背后似乎都存在著政治目的，不僅限于打擊政治對手，同時也有為個人積累政治資本的考量。這就影響了人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使職權(quán)的中立性，也不利于與政府機(jī)關(guān)緩解緊張的關(guān)系以及保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員的安全。毋庸置疑，從本文所引述的民意調(diào)查可以看出，上述三國的人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在后威權(quán)時代的民主轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮了積極的作用，為公民在傳統(tǒng)的司法和行政權(quán)力之外提供了救濟(jì)個人權(quán)利的新渠道。
（范繼增，意大利比薩圣安娜大學(xué)博士候選人。本文感謝圣安娜大學(xué)Paolo Carrozza 教授和Giuseppe Martinico提供資料和建議，以及中國政法大學(xué)人權(quán)研究院班文戰(zhàn)教授的建議。）
注釋：
①Enika Hajdari，Ombudsman-Historical Review，1 European Scientific Journal(2014)，p.516.
②Linda C.Reif，The Ombudsman，Good Governance and International Human Rights System，New York：Springer，2004，pp.2-4.
③Marc Hertogh，The Policy Impact of Ombudsman and Administrative Court：A Heuristic Model，in Linda C.Reif ed.，International Ombudsman Yearbook，1998，p.64.
④Margarita R.Buades，The Internationalization of Human Rights；Constitution and Ombudsman in Spain，in National Ombudsman of Netherland ed.，Ombudsman and Human Rights：Proceedings of a Symposium，1995，p.42.
⑤Gabriele Kucsko-Stadlmayer，European Ombudsman-Institution：A Comparative Legal Analysis Regarding the Multifacet Realization of an Idea，New York：Springer，2008，pp.147-149.
⑥Fredrick Uggla，“The Ombudsman in Latin American”，36 Journal of Latin American Studies(2004)，p.423.
⑦根據(jù)Reif博士的研究，拉丁美洲國家監(jiān)察專員主要分為兩類：人權(quán)委員會模式和人權(quán)監(jiān)察專員模式。前者一般是在議會的框架下參與研究、人權(quán)教育、法律改革提議以及鼓勵政府簽訂更多的國際人權(quán)公約。例如，哥倫比亞、厄瓜多爾、尼加拉瓜、墨西哥以及巴拉圭等國家就是設(shè)立了人權(quán)委員會的制度。除了烏拉圭外，其它的拉美國家普遍設(shè)立了人權(quán)監(jiān)察專員制度。需要指出的是，巴西只設(shè)置了地方性的人權(quán)監(jiān)察專員制度。Linda C.Reif，同注②，pp.188-191.
⑧同注⑥，p.424.
⑨普遍依照各國的憲法與法律，人權(quán)監(jiān)察專員沒有作出強(qiáng)制性決定的權(quán)利或者司法性決定的權(quán)利。
⑩危地馬拉和秘魯人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在任期內(nèi)就通過對抗當(dāng)時的執(zhí)政者積累了不少的政治資本和名望。
?Susanne Jonas，The Battle for Guatemala：Rebels，Death Squad，and U.S Power，Boulder：Westview Press，1991，pp.154-159.
?Micheal Dodson & Donald Jackson，Horizontal Accountability in Transitional Democracies：The Human Rights Ombudsman in El Salvador and Guatemala，46 Latin American Politics and Society(2004)，p.14.
?Ramiro de Leon Carpio，The Ombudsman in Guatemala，in Symposium：The Experience of Ombudman Today-Proceedings，1992，Mexico city：National Commission for Human Rights，pp.116-117.
?Lena Bloomquist，Maria Luisa Bartolomei & Fredrick Uggla，Evaluation of Swedish Support to the Ombudsman Institution in Latin American：November 2001June 2002，Stockholm：Swedish Institute for Public Administration，2002，p.10.
?同注?，p.14.
?同注?，p.12.
?Stephen C.Ropp & Kathryn Sikkink，International Norms and Domestic Politics in Chile and Guatemala，in Thomas Risse，Stephen C.Ropp & Kathryn Sikkink eds.，The Power of Human Rights：International Norms and Domestic Change，Cambridge：Cambridge University Press，1999，p.191.
?Rachel Siede，Guatemala After Peace Accord，London：Institute of Latin American Studies，1998，p.76.
?在上個世紀(jì)的90年代，危地馬拉人權(quán)檢察官主要致力于保障個人的核心權(quán)利。2000年危地馬拉人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)收到有關(guān)人權(quán)的投訴中，一半以上都是涉及公民自由權(quán)利的保障問題。
?依據(jù)一份調(diào)查報告，僅在2001年上半年，就查出了14例法外處決，330例雇兇殺人，132例謀殺，8例私刑以及49例企圖適用私刑。這些案件多數(shù)都發(fā)生在偏遠(yuǎn)地區(qū)。
【21】同注②，p.195.
【22】同注⑥，p.437.時任人權(quán)檢察官Arango指出，危地馬拉監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作人員受到當(dāng)?shù)鼐斓耐{和毆打，甚至被警察稱為“我們主要的敵人”。地方的行政首腦也承認(rèn)警察威脅人權(quán)監(jiān)察人員的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。
【23】同注②，p.196.在一次采訪中，危地馬拉人權(quán)檢察官Julio Arango 直言不諱地說，“他們(國會)想用財政手段卡住我們的脖子”。
【24】同注，p.13.
【25】同注⑥，p.436.
【26】同注?，p.15.
【27】El Difensor，La ética está tallada en la conciencia del hombre(2000)，No.95，pp.1-2.
【28】同注?，p.17.
【29】同注?，p.16.
【30】同注⑥，p.438.
【31】同注?，p.20.
【32】Rachel Sieder & Patrick Castello，Judicial Reform in Central American：Prospects of Rule of Law，in Rachel Sieder ed.，Central America：Fragile Transition，New York：St.Martin's Press，1996，p.182.
【33】Truth Commission for El Salvador，F(xiàn)rom Madness to Hope：The 12 Years War in El Salvador，1993，p.227.
【34】Margaret Popkin，Peace without Justice：Obstacle to the Building of Rule of Law in El Salvador，University Park：Penn University Press，2002，p.4
【35】同注?，pp.7-8.
【36】同注⑥，p.436.
【37】同注?，p.9.
【38】Ian Johnston，Rights and Reconcilation：UN Strategy in El Salvador，Boulder：Lynne Rienner Publishers，1995，p.66.
【39】David Holiday & William Stanley，Under the Best of Circumstance：ONUSAL and Challenge of Verfication and Institution Building in El Salvador，in Tomme S.Montgomery ed.，Peacemaking and Democratization in the Western Hemisphere，Miami：North-South Center Press，2000，p.56.
【40】Reed Brody，“The United Nations and Human Rights in El Salvador's Negotiated Revolution”，8 Harvard Human Rights Journal(1995)，p.152.
【41】同注?，p.8
【42】同注?，p.8.
【43】同注?，pp.9-10.
【44】同注?，p.12.
【45】同注②，p.264.
【46】同注【45】。
【47】同注【45】。
【48】Gladys Acosta & Javier Ciurlizza，Democracy in Peru：A Human Rights Perspective，Montreal：International Center for Human Rights and Democracy，1997，pp.7-14，pp.35-40.
【49】秘魯護(hù)民官資料，編號135-97-DP/AYA。
【50】Mark Ugger，Elusive Reform：Democracy and Rule of Law in Latin American，Boulder/CO/London：Lynne Rienner Publisher，2001，p.37.
【51】Tom Pegram，Accountability in Hostile Times：The Case of Peruvian Human Rights Ombudsman 19962001.
【52】Linda C.Reif，同注②，p.201。1998年藤森政權(quán)下令暫時中止憲法法院與護(hù)民官的違憲審查活動。從護(hù)民官與憲法法院合作的期間來看，憲法法院在護(hù)民官的幫助下宣布了七件違憲案件。
【53】同注②，p.202.
【54】同注【52】，p.9.
【55】同注⑥，p.436.
【56】Peter Newell，The Place of Children Rights in a Human Rights and Ombudsman System，in Kamal Hossain et al eds.，The Human Rights Commission and Ombudsman Offices：National Experience throughout the World，The Hague/Boston：Kluwer Law International，2000，p.143.
【57】Defensoria del Pueblo，Al Servicio de Ia Ciudadana，Primer Informe del Defensor del Pueblo al
Congreso de Ia Republica 19961998 Peru，Lima：Defensoria del Pueblo，1998，p.84.
【58】Enrique Peruzzotti and Catalina Smulovitz，“Civil society，the media，and internet as tools forcreating accountability to poor and disadvantaged groups”，UNDP，Occasional Paper No.13(2002)，p.10.
【59】同注【52】，p.21.
【60】同注【52】，p.13.
【61】Thomas Pegram，“In Defence of the Citizen：The Human Rights Ombudsman in Latin American”，Paper present V Annual Meeting of the REDGOB，Poitier，67 December 2007，p.12.
Abstract： In the Post-authoritarian era，most of States in Latin American adopts Spain model of human rights ombudsman，which possesses dual functions of maintaining the good administration and human rights protection，for promoting democratic transition.With few exceptions，such as Argentine，Venezuelan and Bolivian，who founded the new national human rights institutions after the domestic democratization，most of Human Rights Ombudsman have been founded within the process of political transition.The essay focuses on the cases of Guatemala，El Salvador and Peru，analyzing the role of Human Rights Ombudsman taking within the transitional process from the perspectives of which of Constitutional mandates，the interaction with domestic political bodies，the relationship with foreign and domestic human rights institutions and civil society as well as the working attitudes of the President of the Ombudsman.
(責(zé)任編輯 葉傳星)
京公網(wǎng)安備 11010102003980號