內(nèi)容提要：知情權(quán)是一項人權(quán)。學(xué)界對知情權(quán)基本理論的研究已經(jīng)相當(dāng)成熟，但是對知情權(quán)受到侵犯后如何救濟(jì)的理論研究尚少。對知情權(quán)進(jìn)行救濟(jì)具有正視人性等理論上的正當(dāng)性以及實(shí)現(xiàn)法治政府與和諧社會的社會必要性。知情權(quán)救濟(jì)理論上有兩個難點(diǎn)，一個是知情權(quán)和其他權(quán)利的邊界模糊，二是政府信息公開方法論體系的不完備。解決這兩個問題，一是要明確界定知情權(quán)和其他權(quán)利邊界的原則，二是在方法論體系上要適當(dāng)運(yùn)用推定公開的原則。
關(guān)鍵詞：知情權(quán) 法律救濟(jì) 信息公開 權(quán)利邊界
一、引言
知情權(quán)是一項基本人權(quán)。人權(quán)是一個人僅僅因?yàn)槭侨司蛻?yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。人權(quán)不依賴實(shí)證法的規(guī)定，不以實(shí)證法為依據(jù)。法律是保障人權(quán)的必要手段，而不是人權(quán)的來源，法律不創(chuàng)造人權(quán)。知情權(quán)成為一項基本人權(quán)，首先因?yàn)樗侨祟惿娴幕拘枰?。人是生活在社會中的，人的天性也是自利的，鑒于資源的短缺和人們之間的相互競爭，獲取資源信息和其他人的信息也成為實(shí)現(xiàn)個人自我保存的重要保證，對信息的獲取甚至可以稱之為是一項生存權(quán)；從整個社會的角度來講，每個人自如地獲得他所需要的信息也是社會能夠良好運(yùn)行的一個基礎(chǔ)。按照社會契約理論的解釋，在人們通過社會契約組成國家之后，知情權(quán)逐漸成為一項國家權(quán)力不可隨意剝奪的基本人權(quán)。
本文結(jié)合我國《政府信息公開條例》，將知情權(quán)的定義限定在其最核心的內(nèi)容部分。《政府信息公開條例》對政府信息的界定是“行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”這里的政府信息就是在知情權(quán)中的“情”。從語義分析上來看，“情”主要是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。因此，可以對知情權(quán)作出這樣的定義，公民要求行政機(jī)關(guān)公開其在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息的政治權(quán)利。知情權(quán)的概念非常簡約，是現(xiàn)代社會成員對信息資源廣泛利益要求的一種反應(yīng)，這其中也展示著當(dāng)代公民權(quán)利意識的不斷成長。
知情權(quán)已成為一項權(quán)利，這是知情權(quán)可以被救濟(jì)的邏輯前提。無權(quán)利，則無救濟(jì)。知情權(quán)的救濟(jì)也就是知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)問題。如果知情權(quán)只是一種權(quán)利宣示，而不能真正予以實(shí)現(xiàn)，尤其是在被侵犯后不能得到及時的補(bǔ)救，那么權(quán)利本身的實(shí)際意義就會大打折扣。知情權(quán)的救濟(jì)，就是在知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)過程中，有相應(yīng)的程序能保障它的實(shí)現(xiàn)，或者在知情權(quán)無法實(shí)現(xiàn)時，如何給予補(bǔ)救。知情權(quán)被救濟(jì)，本身也構(gòu)成一種權(quán)利。學(xué)界對知情權(quán)基本理論的研究已經(jīng)相當(dāng)深入，但是對知情權(quán)受到侵犯后如何救濟(jì)的理論研究尚少。本文將主要分析知情權(quán)救濟(jì)的依據(jù)、理論難點(diǎn)及其克服。
二、知情權(quán)救濟(jì)的依據(jù)
(一)知情權(quán)救濟(jì)的正當(dāng)性
1.對人性的正視
對于應(yīng)該享有權(quán)利的人來說，人的尊嚴(yán)是首要的考慮，權(quán)利本身的設(shè)定和救濟(jì)就是對人的尊嚴(yán)的重視。鑒于人性的幽暗意識，人性是不可過分信任的，人的本性狀況往往又是權(quán)利容易受到侵犯的因由。
權(quán)利的設(shè)定本身體現(xiàn)的是人類對個體尊嚴(yán)的認(rèn)同。維護(hù)人類個體尊嚴(yán)的重要手段就是權(quán)利救濟(jì)。休謨認(rèn)為，“一切科學(xué)對于人性總是或多或少地有些關(guān)系，任何學(xué)科不論似乎與人性離得多遠(yuǎn)，它們總是會通過這樣或那樣的途徑回到人性。” ①任何權(quán)利的存在都與人性和人的尊嚴(yán)相關(guān)。人性和人的尊嚴(yán)，是人之所以是人的一種不證自明的存在。任何的權(quán)利訴求都可以歸結(jié)到對人的尊嚴(yán)的一種尊重。如果從作為一個人出發(fā)就應(yīng)當(dāng)享有某項權(quán)利，或者法律已經(jīng)宣示公民享有某項權(quán)利，但是在現(xiàn)實(shí)中卻恰恰實(shí)現(xiàn)不了。試想當(dāng)一個人在救濟(jì)權(quán)利的過程中屢屢受挫，那么他的人格尊嚴(yán)何在？他又如何能體面生活呢？尤其是公民的政治權(quán)利若得不到救濟(jì)和實(shí)現(xiàn)，在一定意義上就是對公民尊嚴(yán)的直接侵犯，這種傷害的影響更甚。
人性不可被過分信任。這是解釋權(quán)利為什么會被侵犯的一種方式。似乎人類的一切罪惡都可以歸結(jié)為這一論據(jù)。人性是含有幽暗意識的。幽黯意識是一種發(fā)自對人性中或宇宙中與始俱來的種種黑暗勢力的正視和省悟。它濫觴于基督教的原罪觀念，后來經(jīng)過基督教加爾文教派的繼續(xù)探微，成為現(xiàn)代民主制度的精神基礎(chǔ)之一。這個世界的缺陷，人生的遺憾都和這些黑暗勢力的根深蒂固有關(guān)。②知情權(quán)的存在本身就是對人性的幽暗意識的回應(yīng)，它在人性上的對應(yīng)就是對人性的一種不信任。人們正視對人性的這種不信任，要求對政府保存的信息得以獲取。正視人性的幽暗意識，修正了那種過度信任人性的圣人之治的觀念，還原人性的本來面目，更加理性地看待公民權(quán)利和權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，以及公民和國家之間的關(guān)系。正視人性，才有可能正常地對待人性。孟德斯鳩曾說過，自古以來的經(jīng)驗(yàn)表明，一切被授予權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。③知情權(quán)被救濟(jì)，正是將規(guī)范體系中的知情權(quán)拉回現(xiàn)實(shí)，予以真正實(shí)現(xiàn)。這樣，對人性的不信任，有了現(xiàn)實(shí)的控制方式，便使權(quán)力不致于被過度濫用。
2.權(quán)利本身的內(nèi)在要求：沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利
有權(quán)利必有救濟(jì)，是一句著名的英國法諺，也是一般的法律公理。權(quán)利能夠被救濟(jì)，這是權(quán)利之所以是權(quán)利的重要標(biāo)準(zhǔn)。不能被法律救濟(jì)的權(quán)利，自然是不能稱之為法律權(quán)利的。完整的權(quán)利是權(quán)利觀念、權(quán)利規(guī)范和權(quán)利救濟(jì)三者的統(tǒng)一，三者的完美結(jié)合才能被認(rèn)為是人類實(shí)際享有的權(quán)利。權(quán)利如果不能被實(shí)現(xiàn)，那么也就在一定意義上喪失了存在的理由。權(quán)利如果不能被救濟(jì)，那么法律規(guī)定公民享有再多的權(quán)利也會難以完全兌現(xiàn)。
權(quán)利之所以要被救濟(jì)，還因?yàn)闄?quán)利的合法實(shí)現(xiàn)受到來自社會各方面的阻礙。這種阻礙可能是社會的、歷史的、政治的、文化的。但無論如何，法律作為權(quán)利的宣示者，也應(yīng)該成為權(quán)利的救濟(jì)者。知情權(quán)作為一種權(quán)利，如果不被救濟(jì)，自然也不成其為一種法律權(quán)利。
3.公民權(quán)利與國家之間的關(guān)系：國家負(fù)有保障公民權(quán)利的義務(wù)
社會契約理論通常認(rèn)為，人民的生命、財產(chǎn)、安全等在自然狀態(tài)下難以得到保障，人民通過社會契約將權(quán)利讓渡給國家，讓國家來保障自身的權(quán)利，因此國家負(fù)有保障公民權(quán)利的義務(wù)。如果國家不能保障公民的權(quán)利，那么國家本身也就沒有存在的必要了。公民的權(quán)利是政府權(quán)力的發(fā)源地。假如沒有對權(quán)利的救濟(jì)，那么政府的權(quán)力也就無所歸依。“人們建立國家，授予國家機(jī)關(guān)以權(quán)力，本來意圖在于借助國家機(jī)關(guān)來防范人們互相之間的權(quán)利侵犯行為。但國家機(jī)關(guān)也有可能背離人們建立它時所賦予的使命，有可能利用權(quán)力而侵犯社會成員們的個人利益。” ④在權(quán)力制約的方式中，權(quán)利制約權(quán)力是其中的一種。因?yàn)閺娜说谋拘陨现v，人并非都自私，但人是自利的。自利的人為了自己的利益，自然會去關(guān)注自己享有的權(quán)利，進(jìn)而維護(hù)自己的權(quán)利。權(quán)利享有之處，即是權(quán)力負(fù)有義務(wù)之處。
古典自然法學(xué)家們認(rèn)為，國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)某些義務(wù)，不得限制、不得對抗、不得取消人們的某些行為。國家對一種權(quán)利體系要承擔(dān)兩項基本義務(wù)：一是對權(quán)利體系進(jìn)行法律確認(rèn)；二是保障法律化的權(quán)利充分而有序地實(shí)現(xiàn)。⑤卓澤淵認(rèn)為，相對于權(quán)利，權(quán)力有兩個主要的義務(wù)：一個是權(quán)力主體本身就是義務(wù)主體時，權(quán)力主體就必須主動履行義務(wù)；當(dāng)權(quán)力主體不是相應(yīng)的義務(wù)主體時，權(quán)力主體就有保障權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的義務(wù)。任何權(quán)利在實(shí)現(xiàn)的過程中遇到障礙，權(quán)利人都有權(quán)要求權(quán)力予以保障——對義務(wù)人予以強(qiáng)制或制裁。⑥
在知情權(quán)領(lǐng)域，“人們知道了自己的知情權(quán)，他就會明白政府對于人民有公開信息的義務(wù)。當(dāng)權(quán)力隨意宣布保密的時候，人們就會表示他們的不滿，甚至要求權(quán)力加以公開化。” ⑦當(dāng)權(quán)力傾向于保密違反了它所負(fù)有的保障人們知情權(quán)的義務(wù)時，人們的知情權(quán)就必須被救濟(jì)，否則就是對權(quán)利第二次的傷害。正如科恩所言：“為了保密就會要求更多的保密。因此，故意限制信息的傳播，可能以損害民主的智力條件開始，而以限制民主的范圍斷送某些領(lǐng)域內(nèi)的民主告終。”⑧
(二)知情權(quán)救濟(jì)的社會必要性
1.實(shí)現(xiàn)知情權(quán)從應(yīng)有權(quán)利向法定權(quán)利、現(xiàn)實(shí)權(quán)利的轉(zhuǎn)化
基于權(quán)利的“正當(dāng)性”、“合法(律)性”、“現(xiàn)實(shí)性”，權(quán)利有三種存在形態(tài)，即應(yīng)有權(quán)利、法定權(quán)利和現(xiàn)實(shí)權(quán)利。就應(yīng)有權(quán)利而言，在實(shí)際生活中，人們并沒有享有此種權(quán)利，以國家的名義作權(quán)利宣告的法律也沒有公然認(rèn)可此種權(quán)利，但人們向往、要求此種權(quán)利。⑨應(yīng)有人權(quán)向?qū)嵱腥藱?quán)的轉(zhuǎn)變的決定性因素是立法者對應(yīng)有人權(quán)的態(tài)度。如果立法者對應(yīng)有人權(quán)持反對態(tài)度，應(yīng)有人權(quán)就暫時不可能轉(zhuǎn)化為法定人權(quán)。在實(shí)踐中，立法者的態(tài)度的轉(zhuǎn)變是必然的，因?yàn)樯鐣蓡T們既有的關(guān)于人權(quán)的要求是不可忽視的，這種態(tài)度或遲或早都要通過法律得到表現(xiàn)。法定人權(quán)向?qū)嵱腥藱?quán)的轉(zhuǎn)變?nèi)Q于多種因素：首先，這取決于實(shí)際政治權(quán)力執(zhí)掌者對人權(quán)的認(rèn)識態(tài)度；其次，它取決于既有的政治體制與人權(quán)的適應(yīng)程度；第三，它取決于既定社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平給實(shí)現(xiàn)人權(quán)提供物質(zhì)保障的可能性。⑩
在我國，法律法規(guī)對知情權(quán)的確認(rèn)還不夠清晰明確。盡管《政府信息公開條例》本應(yīng)是為保障公民的知情權(quán)而設(shè)，但是在整個文本規(guī)定中，只表明了此立法的目的是政府政務(wù)公開和透明，并沒有明確提出知情權(quán)這一概念，也沒有明確提出保障公民知情權(quán)這一功能。由此可見，我國對知情權(quán)的立法確認(rèn)是有欠缺的。我國對知情權(quán)的立法保障也僅僅存在于《政府信息公開條例》這一行政法規(guī)的級別。而實(shí)際上，權(quán)利通過國家的普遍承認(rèn)并獲得法律的保護(hù)，正是公民真正享有權(quán)利不可缺少的重要環(huán)節(jié)。
2.建立法治政府
從國家與公民權(quán)利之間的關(guān)系來看，限制政府權(quán)力，保障人民權(quán)利，這一方面是建立一種法治的秩序，另一方面也是在監(jiān)督政府，防止公權(quán)力對公民權(quán)利的侵害?，F(xiàn)代法治國的產(chǎn)生，是為了保障人民之自由民主生活的利益，而國家權(quán)力的運(yùn)作必須受到法的約束，換言之，整個法秩序的規(guī)范是為了保障人民的基本權(quán)利。?我國一直在提倡法治政府的建設(shè)，相對于法治社會的建設(shè)，法治政府的建設(shè)難度要更大。因?yàn)闄?quán)力天生就有一種侵略性，再加上人性本身的幽暗意識，掌握權(quán)力的人和政府權(quán)力的擴(kuò)張和對公民權(quán)領(lǐng)域的侵害成為不可避免的事情。建立法治政府必須需要一定的控制權(quán)利的措施才能保證政府權(quán)力在其界限內(nèi)發(fā)揮作用。
知情權(quán)作為一種權(quán)利，自從其被提出之日起就同控制公權(quán)力、監(jiān)督政府有著密切的關(guān)系。知情權(quán)的權(quán)利界限是和政府公權(quán)力博弈廝殺的前沿陣地。知情權(quán)的保障離不開政府信息的公開。一方面，政府信息必須公開，因?yàn)檎畔⒈旧硪彩窃诠芾韲沂聞?wù)中產(chǎn)生的，人民才是這些信息的所有者，政府只是這些信息的保存者而已，因而公民有權(quán)知道政府信息。另一方面，政府信息公開也正是對權(quán)力的監(jiān)督和制約，因?yàn)殛柟馐亲詈玫姆栏瘎?。公民的知情?quán)保障和政府信息公開，在實(shí)現(xiàn)權(quán)利和限制權(quán)力這一法治框架下實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。但是，我國目前知情權(quán)的保障現(xiàn)狀還不盡如人意，知情權(quán)救濟(jì)不到位，公民難以建立起對政府的信任，也難以實(shí)現(xiàn)對政府的監(jiān)督。就現(xiàn)狀來看，從保障公民的知情權(quán)入手不失為建立法治政府的有效手段。
3.實(shí)現(xiàn)社會和諧
實(shí)現(xiàn)社會秩序是法律的一項價值目標(biāo)。盧梭認(rèn)為：“社會秩序乃是為其他一切權(quán)利提供了基礎(chǔ)的一項神圣權(quán)利。” ?秩序的重要作用不言而喻。就秩序的實(shí)現(xiàn)而言：首先，秩序的實(shí)現(xiàn)不是天生的，秩序的實(shí)現(xiàn)也需要由權(quán)利人經(jīng)由斗爭來實(shí)現(xiàn)，“權(quán)利人通過自己權(quán)利來維護(hù)法律，并通過法律來維護(hù)社會不可或缺的秩序。” ?其次，秩序的實(shí)現(xiàn)需要通過一定的手段來達(dá)到，信息公開就是其中的重要方面，人們知道關(guān)系其自身的信息后，生活便往往會更加理性，而理性的公民是建立和諧社會的重要因素。最后，是針對被侵害的社會秩序進(jìn)行恢復(fù)。“一個社會的現(xiàn)實(shí)秩序都是通過一定方式分配權(quán)利、義務(wù)而形成的既定狀態(tài)。因而圍繞權(quán)利、利益的沖突也就不只是對個體主體的侵害，而是表現(xiàn)為對整個原有社會秩序的侵?jǐn)_。” ?沖突是和社會秩序相對應(yīng)的一種狀態(tài)。解決沖突、恢復(fù)原有的權(quán)利義務(wù)狀態(tài)才能恢復(fù)社會秩序。
我國目前存在大量知情權(quán)救濟(jì)不力的問題。公民在網(wǎng)絡(luò)上強(qiáng)烈地表達(dá)著自己的權(quán)利呼吁，如果法律不予以回應(yīng)，這種聚集的民意和被侵犯的社會秩序?qū)⒊蔀橛绊懮鐣椭C穩(wěn)定的潛在因素。當(dāng)前，公眾已經(jīng)對知情權(quán)有強(qiáng)烈的渴望。公眾在政治生活中獲取的信息越多，往往就越清醒地面對政治生活中存在的問題，也是釋放情緒和壓力的一種形式，起到了一種社會“減壓閥”的作用。依靠知情權(quán)的法律救濟(jì)來增強(qiáng)集體的良知和意識，營造一種共同的精神歸屬感，是建立和諧社會的一種重要手段。
三、知情權(quán)救濟(jì)的理論難點(diǎn)
既然知情權(quán)作為一項權(quán)利已經(jīng)得到了廣泛的確認(rèn)，在法律層面《政府信息公開條例》中也有相關(guān)的救濟(jì)規(guī)定，但是為什么知情權(quán)救濟(jì)如此之難，它在理論上的難點(diǎn)在哪里呢？這里有一切權(quán)利都所普遍面臨的難點(diǎn)，也有知情權(quán)這項權(quán)利本身的特殊性所產(chǎn)生的難點(diǎn)。知情權(quán)作為一項人權(quán)，它和其他權(quán)利的沖突更為明顯，比較主要的就是和隱私權(quán)、名譽(yù)權(quán)之間的沖突，知情權(quán)和權(quán)力之間的博弈。
(一)知情權(quán)和其他權(quán)利的邊界不夠清晰
政府信息庫中的信息是非常龐大的，而且也很可能確實(shí)是政府的“靈魂”。一般而言，在一個民主體制下，這些信息都是屬于公眾的。而且其中的大部分信息都應(yīng)該向索取它的公眾自由的開放。但是，為什么所有的這些信息不能被公眾自由的使用，或不能放在網(wǎng)上隨意任何人獲取和使用呢？主要的原因是隱私權(quán)及其法律限制。
權(quán)利總是存在其邊界的，權(quán)利之間的沖突又是無處不在的。荀子說過：“人生而有欲，欲而不得，則能不求，求而無度量分界，則不能不爭。爭則亂，亂則窮。先王惡其亂也，故制禮義以分之。” ?19世紀(jì)的德國法學(xué)家耶林也認(rèn)為，法律的核心在于目的，法律的生命在于斗爭，斗爭的源泉在于利益的沖突。人類生活需求的多樣性決定了價值目標(biāo)的多元化，而且稀缺的資源和機(jī)會不足以支持所有價值目標(biāo)同時得到實(shí)現(xiàn)。在人類所能掌握的用于滿足人們權(quán)利的要求的資源有限的情況下，權(quán)利沖突是不可避免的。人類社會利益主體的多元化使法的價值沖突變得更為常見和復(fù)雜。? “自由是做法律所許可的一切事情的權(quán)利；如果一個公民能夠做被法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因?yàn)槠渌娜艘餐瑯訒羞@個權(quán)利”。?如果權(quán)利不加限制，那么任何人都會成為濫用權(quán)利的潛在受害者；無限制的權(quán)利還可能導(dǎo)致出現(xiàn)因?yàn)E用權(quán)利而遭嚴(yán)重破壞的社會秩序的極端權(quán)力，從而毀滅權(quán)利?，F(xiàn)代的各國憲法都是一方面確認(rèn)和保護(hù)自由權(quán)利，另一方面又對這種自由權(quán)利設(shè)定種種限制。“絕對權(quán)利論”往往把一種權(quán)利的價值推到至高無上的極致，而忽略了其他權(quán)利的正當(dāng)價值以及社會的集體秩序安全等價值。人類自覺行為的目的有兩種基本形式，一個是個人目的，一個是社會目的。個人目的以利益為根據(jù)，社會目的以利他為根據(jù)。從個人的本性上來看，利己的目的更為強(qiáng)烈，但是，法律的目標(biāo)是在個人目的和社會目的之間形成一種平衡，使個人的存在既為自身也為社會。?為了權(quán)利而限制權(quán)利的原理，其精神實(shí)質(zhì)是，限制權(quán)利的目的不在于廢除或限制權(quán)利，而在于保護(hù)和實(shí)現(xiàn)權(quán)利。限制權(quán)利不是目的，而是手段，實(shí)現(xiàn)權(quán)利才是目的。
世界上沒有絕對的自由和權(quán)利，所有的權(quán)利都是有限制的。這些權(quán)利不僅受制于一定的經(jīng)濟(jì)政治文化條件，還要符合不得妨礙他人的權(quán)利和自由的標(biāo)準(zhǔn)。正如法國1789年《人權(quán)宣言》第4條規(guī)定：“自由就是指有權(quán)從事一切無害于他人的行為。因此，個人自然權(quán)利的形式，只以保證社會上其他成員能享有同樣權(quán)利為限制，此等限制僅得由法律規(guī)定之。”這就是說，國家對于公民個人的權(quán)利和自由，只能用于保護(hù)全體公民權(quán)利和自由的必要范圍內(nèi)，以法律設(shè)立限制。不違反國家承認(rèn)的公民權(quán)利和自由的目的。國家承認(rèn)公民權(quán)利和自由，其目的在于謀求個人知識、道德或個性的發(fā)展。享受權(quán)利和自由的個人，如果在行使權(quán)利和自由時違反了上述目的，自然應(yīng)與妨害他人權(quán)利和自由一樣，被認(rèn)為是濫用權(quán)利和自由。
隱私權(quán)是一種消極的權(quán)利，只要享有隱私權(quán)的權(quán)利主體之外的其他人履行了不作為的義務(wù)，它就可以得到保護(hù)。因此，一方的知情權(quán)的攻擊性就會和隱私權(quán)的防守性產(chǎn)生沖突。知情權(quán)和隱私權(quán)的沖突本身就是不同價值追求的沖突。解決這兩者之間的沖突，在其中恰當(dāng)取舍，要與我國的國家建設(shè)、法治社會建設(shè)的背景結(jié)合起來，要與我們社會共同的價值情感結(jié)合起來。如果一個人的要求與一般的社會利益相沖突，即便有時候這個人的要求是合理合法的，這個人的要求也往往得不到尊重和滿足。
(二)政府信息公開的方法論體系不夠完備
我國的《政府信息公開條例》已經(jīng)實(shí)施五年多了。這部條例被廣大民眾寄予厚望，人們希望該條例具有保障公民知情權(quán)的功能。政府信息公開制度和保障公民知情權(quán)之間的緊密關(guān)系，使得政府信息公開制度的實(shí)現(xiàn)狀況會直接影響到公民知情權(quán)的保障是否到位。政府信息公開對于公開、透明、民主政府的建設(shè)具有重要意義。即便是有關(guān)政府信息公開的相關(guān)法律規(guī)范存在，也不能把公民知情權(quán)的救濟(jì)和這些規(guī)范所蘊(yùn)含的價值原則完全充分地運(yùn)用到位。從方法論的角度來看，必須使得法律所規(guī)定的政府信息公開的相關(guān)制度能夠在司法實(shí)踐中得到落實(shí)，即在方法上要可行。
對于保障知情權(quán)而言，首先是要有規(guī)范可循。一些國家制定的《信息自由法》就是保障知情權(quán)的有力規(guī)范，但是有了規(guī)范并非意味著知情權(quán)就一定可以得到保障。在世界信息自由立法史的過程中，比較先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)就是在信息自由法中規(guī)定以公開為原則，以不公開為例外。我國的信息公開立法在立法精神上還是相當(dāng)進(jìn)步的，但是這種原則的操作性并不強(qiáng)，有關(guān)例外的規(guī)定也相當(dāng)模糊。例如，我國《政府信息公開條例》第8條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定。”實(shí)際上，這一條的規(guī)定比較模糊，關(guān)于什么是國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定，在解釋上有相當(dāng)大的伸縮空間，不易把握。怎樣來判斷政府信息的公開是否危及國家安全、公共安全和經(jīng)濟(jì)安全呢？這就涉及到政府信息公開的方法論問題。諸如“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息”等規(guī)定比較籠統(tǒng)，容易使政府通過對其作擴(kuò)大解釋而在事實(shí)上擴(kuò)張不公開的范圍，從而與政府信息公開制度本來所追求的保障公民知情權(quán)的價值理念不相符合。“公共利益”和“國家安全”這些概念比較模糊。即便是把可以排除公開的例外更細(xì)致地一一列舉出來，也不可能涵蓋實(shí)際中要求公開的所有的情形，不能排除某些處于模糊性的情形，所以對那種處于可公開和不可公開之間的信息，被申請公開信息的機(jī)關(guān)就有了相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。此時，如果沒有合理有效的方法論的支持，再好的規(guī)范也無法解決實(shí)際保障權(quán)利過程中的問題，也就無法實(shí)現(xiàn)規(guī)范本身存在的價值和作用。更值得注意的是，信息公開是否危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定，必須是公開信息之后才能進(jìn)行判斷的。這一狀況自然會損及該條例所追求的保障和擴(kuò)大公民知情權(quán)的價值取向。
四、對知情權(quán)救濟(jì)理論難點(diǎn)的克服
(一)知情權(quán)和其他權(quán)利邊界的界定原則
在立法設(shè)定權(quán)利時，必須注意權(quán)利之間的協(xié)調(diào)，這能為司法中救濟(jì)權(quán)利省去不少的麻煩。當(dāng)存在著權(quán)利沖突的必然性時，應(yīng)當(dāng)將權(quán)利的等級序列加以規(guī)定，或明確的規(guī)定某種權(quán)利對他種權(quán)利的優(yōu)先性，以保證在資源有限的情況下，人們在權(quán)利實(shí)踐的具體情形中能夠依法將有限的資源用于滿足較重要的權(quán)利，并盡可能地兼顧性地滿足較次要的權(quán)利。?
1.公共利益和國家安全原則
這一原則主要涉及知情權(quán)和國家保密權(quán)的沖突問題。國家保密權(quán)力立足于公共利益和國家安全的價值取向，尤其是國家安全。世界各國的信息公開法，都會顧及到國家安全和公共利益。立足于國家利益和公共安全，在法理上是有合法性和合理性的。人的自然權(quán)利先于國家存在，但是人們結(jié)成社會，組成國家之后，公民對社會的公共利益和國家的安全也負(fù)有道德上和法律上的義務(wù)。在一定意義上，國家和社會的自我保存是公民個人自由和權(quán)利得以全面實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和保障。沒有了社會和國家，個人的自由往往會處于危險之中，得不到有效保障。正如古典自然法學(xué)家所描述的自然狀態(tài)一樣，人們從自然狀態(tài)走出來結(jié)成社會和國家，是文明的進(jìn)步，是為全體人類謀取了一個更好的出路，也有道德上的正當(dāng)性。任何公民都不能以侵害到社會公共利益和國家安全為代價來實(shí)現(xiàn)個人的權(quán)利。這種所謂的權(quán)利本身也喪失了作為權(quán)利的資格，因?yàn)闄?quán)利在本質(zhì)上就是一種對行為或利益正當(dāng)性的確認(rèn)。侵害到公共利益和國家安全的權(quán)利便失去了道德上的正當(dāng)性和法律上的合法性。
馬克思曾指出：“人身、出版、言論、結(jié)社、集會、教育和信教等等的自由，都穿上憲法制服而成為不可侵犯的了。這些自由中的每一種都被宣布為法國公民的絕對權(quán)利，然而總是加上一個附帶條件，說明它只有在不受他人的同等權(quán)利和公共安全或法律限制時才是無限制的，而這些法律正是要使各種個人自由彼此之間以及同公共安全協(xié)調(diào)起來。” ?知情權(quán)作為一種權(quán)利也是如此，公民個人的知情權(quán)不能以損害國家的安全和公共利益為代價。如果某一政府信息對個人的公開，會有侵害國家安全和社會公共利益的危險，那么公民本人的知情權(quán)是無法被滿足的。知情權(quán)無法被滿足，不是說知情權(quán)就不能被救濟(jì)。國家也可以相應(yīng)給予一定的補(bǔ)償，這種補(bǔ)償也是社會成員整體對公民個人無法實(shí)現(xiàn)的權(quán)利的一種補(bǔ)償。價值目標(biāo)只有一個，就是全體公民的利益。但是，在現(xiàn)實(shí)中也要警惕這樣一種情況，就是打著維護(hù)國家利益和公共安全的幌子侵犯公民個人的知情權(quán)。但是，這些被申請公開的信息到底是否涉及到社會公共利益和國家安全，還需要在法律上有個明確的標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)公正合理，又有相關(guān)的程序保障，這才是能夠消解公民疑惑和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的一劑良方。
2.人格尊嚴(yán)原則
這一原則涉及的主要是隱私權(quán)和知情權(quán)沖突的問題。每個人都有權(quán)過一種有尊嚴(yán)的生活，但權(quán)利之間的沖突是永恒的。如何在沖突之間找到一個合理的邊界才是最重要的。權(quán)利體系背后蘊(yùn)含著不同的利益交織、價值取向和價值選擇。在人類文明存在的地方就存在一種共同的價值追求，那就是尊重人的尊嚴(yán)。人的尊嚴(yán)也是像古典自然法學(xué)家們論證一些自然權(quán)利時所說的那樣，是不證自明的。人的一生或許只為一件大事而來，那就是幸福地活著。這個世界上的每個人都配過一種有尊嚴(yán)的生活。一個人尊嚴(yán)的喪失不能成為另一個獲取信息的代價。人只能是目的，不能是手段。人的尊嚴(yán)很難用經(jīng)濟(jì)上的定量來衡量，因?yàn)樗仁墙?jīng)驗(yàn)的，也是道德的。一個人的尊嚴(yán)，有的時候不僅僅是一種尊嚴(yán)，可能還隱含著重要的秩序價值。涉及到一個集體的時候，它就代表了一種集體的情感價值，也是維護(hù)一個群體的公共價值的因素。
“隱私權(quán)，是指自然人享有的私人生活安寧與私人生活信息依法受到保護(hù)，不受他人侵?jǐn)_、知悉、使用、披露、公開的權(quán)利。” 【21】在國際人權(quán)文件，如《世界人權(quán)宣言》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》中都有對公民隱私權(quán)的規(guī)定。美國1974年《隱私權(quán)法》第2條規(guī)定：“隱私權(quán)是受合眾國保護(hù)的基本人權(quán)。”知情權(quán)和隱私權(quán)雖然都立足于公民自由權(quán)的保障，但是二者的價值取向卻不同。知情權(quán)的價值取向是得知，隱私權(quán)的價值取向是保有自己的尊嚴(yán)。知情權(quán)固然重要，這個的重要程度可能涉及到效率，也可能涉及到尊嚴(yán)。但是當(dāng)公開某種信息會對另一個人的尊嚴(yán)造成嚴(yán)重的侵犯的時候，對信息的公開就要謹(jǐn)慎。在公眾人物的隱私權(quán)和公民知情權(quán)的解決原則一般是遵照比例原則，即“為保護(hù)某種較為優(yōu)越的法價值須侵及另一種法益時，不得逾越此目的所必要的程度”?！?2】當(dāng)公眾知情權(quán)與公眾人物隱私權(quán)發(fā)生沖突時，一般傾向于先滿足公眾的知情權(quán)，但公眾人物的隱私權(quán)也應(yīng)受到應(yīng)有的保護(hù)，不過應(yīng)當(dāng)受到適當(dāng)?shù)南拗?。?3】
3.考量社會政治條件原則
我國國家建設(shè)的重要方面之一是要建立起現(xiàn)代法治?，F(xiàn)代法治建設(shè)最難的部分大約就是如何建立法治政府。應(yīng)當(dāng)在國家建構(gòu)和法治建設(shè)之間努力尋求平衡。在權(quán)利的沖突中如何取舍，關(guān)系到價值觀的取向以及建設(shè)中的平衡思維。
任何權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障都要與要實(shí)現(xiàn)和保障它的社會狀況、政治形態(tài)等相聯(lián)系。先建立一個民族國家，繼而再實(shí)現(xiàn)法治，或者是民族國家的建立和法治國家的形成同時并舉，各現(xiàn)代文明國家有著不同的經(jīng)驗(yàn)。中國的國家建設(shè)和相應(yīng)的法治國家建設(shè)之間到底應(yīng)該是一種什么樣的關(guān)系，還有待于進(jìn)一步研究。但是有一點(diǎn)是明顯的，就是在中國人權(quán)的實(shí)現(xiàn)與中國的民族國家建設(shè)進(jìn)程是密切相關(guān)的。在中國的現(xiàn)實(shí)情況中，法治的實(shí)施和民族國家的建立之間的關(guān)系是非常復(fù)雜的。法治一般是在一個社會形態(tài)穩(wěn)定的國家才能建立。中國需要人權(quán)和法治，但是其實(shí)現(xiàn)也需要民族國家建設(shè)的不斷推進(jìn)，社會形態(tài)更加地平和穩(wěn)定和公正之時才能實(shí)現(xiàn)。所以，人權(quán)的實(shí)現(xiàn)，包括知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)和救濟(jì)還要考慮到相關(guān)的社會政治發(fā)展?fàn)顩r，不是所有的人權(quán)都可以忽略政治而獨(dú)自得到保障和救濟(jì)的。
(二)完善政府信息公開的方法論體系
方法論體系的完善，首先要澄清一種認(rèn)識，即“以公開為原則，不公開為例外”只是信息公開的一種理念，它并不是一種方法論。如果把它當(dāng)做一種方法論在實(shí)踐中加以運(yùn)用，效果是會差強(qiáng)人意的。這個原則本身還需要更細(xì)致的規(guī)范上的厘清，更需要可以指導(dǎo)實(shí)踐的方法論。
其次，要在對不公開事項進(jìn)行規(guī)范列舉后，要對那種語意模糊的列舉實(shí)行公開推定原則，即在無法知曉信息是否應(yīng)當(dāng)公開時推定其應(yīng)當(dāng)公開。在實(shí)施政府信息公開時，“對相關(guān)信息是否公開存有疑慮時，應(yīng)首先適用公開原則。政府不應(yīng)僅僅因?yàn)橐坏┬畔⑴秾⒘钫賳T尷尬，或可能暴露政府的錯誤和疏失，或因?yàn)橐恍┘僭O(shè)或抽象的顧慮，而不公開信息。各行政部門不得出于保護(hù)政府官員利益的考慮，而以犧牲公眾利益為代價不公開信息”?！?4】
最后，對于那些裁量性的信息，在訴訟中采取政府承擔(dān)實(shí)質(zhì)性舉證責(zé)任，在政府不能充分舉證時，就實(shí)行推定公開的原則，公開該裁量性信息。
五、結(jié)語
在全面推進(jìn)依法治國的背景下，法治政府的建設(shè)尤其重要，任務(wù)也尤其艱巨。控制政府權(quán)力，保障公民權(quán)利，已經(jīng)成為共識。如何在政府信息公開這一框架下，實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)，是法學(xué)研究和人權(quán)研究中不能回避的課題。人類文明還沒有一個盡善盡美的法律制度。只有在實(shí)踐中不斷地總結(jié)，才有希望開辟出一條更加完備的知情權(quán)救濟(jì)之路。把握知情權(quán)救濟(jì)的理論難點(diǎn)是更有針對性地解決“有權(quán)利無救濟(jì)”問題的必要條件之一。
?。T巾桐，中共中央黨校政法部法學(xué)專業(yè)博士研究生。）
注釋：
?、伲塾ⅲ菪葜儯骸度诵哉摗?，關(guān)文運(yùn)譯，商務(wù)印書館1980年版，第6頁。
?、趨⒁姀垶骸队陌狄庾R與民主傳統(tǒng)》，新星出版社2006年版，第27頁。
?、蹍⒁姡鄯ǎ菝系滤锅F：《論法的精神》，張雁深譯，商務(wù)印書館1961年版，第78頁。
?、軓埡闵剑骸斗ɡ硪摗罚本┐髮W(xué)出版社2009年版，第382頁。
?、輩⒁姵塘窃?、王人博：《權(quán)利及其救濟(jì)》，山東人民出版社2002年版，第182頁。
?、迏⒁娮繚蓽Y：《法政治學(xué)》，法律出版社2005年版，第195頁。
?、咦繚蓽Y：《法政治學(xué)》，法律出版社2005年版，第195頁。
?、啵勖溃菘贫鳎骸墩撁裰鳌?，聶崇信、朱秀賢譯，商務(wù)印書館1988年版，第164-165頁。
⑨參見注④，第384頁。
?、鈪⒁娚献?，第382頁。
?參見許育典：《法治國》，載《月旦法學(xué)教室》2003年第7期。
?［法］盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館1980年版，第105頁。
?［德］耶林：《為權(quán)利而斗爭》，中國法制出版社2000年版，第29頁。
?同注⑤，第354頁。
?出自《荀子•禮記》。
?參見注④，第245頁。
?［法］孟德斯鳩：《論法的精神》(下)，張雁深譯，商務(wù)印書館1961年版，第154頁。
?參見谷春德主編：《西方法律思想史》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第444頁。
?參見注④，第345頁。
?《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1995年版，第615頁。
【21】王利明主編：《民法》，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第616頁。
【22】姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第71頁。
【23】參見李唯唯：《公眾隱私權(quán)與大眾知情權(quán)博弈，誰勝誰負(fù)》，載《法制與社會》2011年第8期。
【24】胡錦光：《美國信息公開推定原則及方法啟示》，載《南京大學(xué)學(xué)報》2009年第6期。
Abstract: The right to know is a human right，and the remedy of the right to know is a right too.Academic research on the basic theory to the right to know is already quite mature，but still less on the theory for the remedy of the right to know.The remedy of right to know has justification on humanity and social necessity on building a rule of law government and harmonious society.There are two difficulties on the current poor relief to the right to know.One is that boundary between the right and other rights is not clear and the other is the incomplete system of government information publicity system methodology.We should have a well defined principle to distinguish the border of the right to information from other rights，and employ the principle of presumption of disclosure methodology system.
(責(zé)任編輯劉更銀)
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