內容提要：《消除對婦女一切形式歧視公約》是聯(lián)合國有關婦女人權保護的最重要最全面的法律文件，被稱為“婦女權利憲章”。這一公約旨在消除對婦女一切形式的歧視，保障婦女各領域的人權和基本自由，實現(xiàn)事實上的男女平等。本文介紹了該公約制定的歷史背景，公約規(guī)定的婦女與男子平等的各領域的權利自由及締約國的保證義務，公約的實施機制，以及國際社會對公約的簽署與批準情況。本文還梳理了中國政府簽署、批準該公約后，在履行公約義務中的成就與問題，提出了可行的改進措施。
關鍵詞：婦女權利憲章 《消除對婦女一切形式歧視公約》 人權和基本自由 保證義務
占人類半數(shù)的婦女是社會發(fā)展的重要推動力量，同男子一樣，她們也應有人之為人的基本尊嚴，婦女與男子平等地享有人權和基本自由已是現(xiàn)代社會的共識。但在近代人權形成與發(fā)展的三百多年里，其中有很長的歷史時期，西方國家是將婦女排除在人權主體之外的，人權中并不包含婦女人權，婦女不能與男子一樣享有包括政治權利、公民權利等在內的人權，幾乎在所有社會領域，婦女在事實上和法律上往往受到不平等對待。在東西方各國，盡管原因和后果可能會有所不同，但婦女受到歧視是普遍現(xiàn)象。直到第二次世界大戰(zhàn)之后，在人權保護的呼聲日益高漲的背景下，婦女權利保障才開始被國際社會重視，促進男女平等、消除對婦女歧視的建章立約行動也相繼展開。聯(lián)合國從成立之日起就非常重視婦女的人權問題，把促進男女平等作為其基本原則和宗旨，并制定了一系列公約、宣言及建議等督促各國保護婦女權利、消除對婦女的歧視，其中《消除對婦女一切形式歧視公約》(以下簡稱《消歧公約》)是有關婦女人權保護的最重要最全面的法律文件，被稱為婦女權利憲章(Charter of the Human Rights of Women)，標志著婦女人權國際保護領域立法的一個高峰。①
一、《消歧公約》制定的歷史背景
聯(lián)合國成立后為消除對婦女的歧視和保護婦女人權進行了不懈努力。1946年設立的婦女地位委員會，是聯(lián)合國處理婦女問題的主要機構，與聯(lián)合國人權委員會并存，旨在克服人權委員會關注面太寬而無法對婦女的權利給予針對性探討的不足，充分落實男女平等的原則。婦女地位委員會在發(fā)起聯(lián)合國消除法律上和事實上對婦女的歧視及起草針對這類問題的規(guī)范性文件方面發(fā)揮了非常重要的作用。1948年聯(lián)合國大會通過的《世界人權宣言》，成為聯(lián)合國早期支持婦女權利工作的基石。該宣言第2條規(guī)定：“人人有資格享受本宣言所載的一切權利和自由，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或出身、財產、出生或其他身份等任何區(qū)別。”這是國際社會第一次將男女平等權利具體化為“一切權利和自由”，是對西方傳統(tǒng)人權觀念的一個重要突破。②此后，在聯(lián)合國及各專門機構主持下，制定或通過了一系列旨在促進男女權利平等的國際公約或決議、宣言和建議，并在保障男女權利平等方面獲得了一些進展。如《消歧公約》序言指出的，包括《聯(lián)合國憲章》、《世界人權宣言》、《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會和文化權利國際公約》等在內的綜合性人權公約都規(guī)定了男女平等權利的信念和原則，強調人人不分性別都有權享有人權和基本自由。
此外，為了提高婦女地位和實現(xiàn)男女平等的目標，在婦女地位委員會推動下，聯(lián)合國還制定并通過了大量專門的有關婦女權利保護的公約和建議等，包括《禁止販賣人口及取締意圖營利使人賣淫的公約》(1949)、《婦女政治權利公約》(1952)、《已婚婦女國籍公約》(1957)、《關于婚姻的同意、結婚最低年齡和婚姻登記的公約》(1962)、《關于婚姻的同意、結婚最低年齡及婚姻登記的建議(書)》(1965)和《反對教育歧視公約》(1960)。此外，國際社會還通過了許多保護婦女專項權利的國際公約，僅在國際勞工組織框架內就有《國際勞工組織關于生育保護的第3號公約》(1919)、1《國際勞工組織關于煤礦女工地下工作的第45號公約》(1935)、《國際勞工組織關于婦女夜間工作的第89號公約》(1951)及其1990年議定書、《國際勞工組織關于男女同工同酬的第100號公約》(1951)、《國際勞工組織關于社會保障最低標準的第102號公約》(1952)、《國際勞工組織關于生育保護的第103號公約》(1952)、《國際勞工組織關于雇傭和職業(yè)方面歧視的第111號公約》(1958)以及《國際勞工組織關于有家庭負擔的工人的第156號公約》(1981)等。這些文書都為特定領域婦女人權的保護和促進發(fā)揮了重要作用。
但上述綜合性人權公約對婦女人權的確認并沒有使男女擁有相同的人權保障，婦女人權被淹沒在作為全部“人類”的人權之中，在傳統(tǒng)觀念和文化的巨大慣性之下婦女人權的實際享有面臨著來自社會各方面的阻力。婦女人權顯然需要專門關注。此外多個婦女權利國際公約的并存使得彼此間存在沖突且保護方法零散，對婦女人權的保護不免顧此失彼，婦女權利沒有受到一般性的保護，婦女人權體系并不完整。如何為婦女權利提供有針對性的全面充分的保護成為彼時聯(lián)合國面臨的重要問題。為此，聯(lián)合國大會在1963年12月5日通過了第1921(XVIII)號決議，決議要求經濟和社會理事會邀請婦女地位委員會起草一個宣言，把男女平等的國際標準融合到一個國際文書中。1965年，由從婦女地位委員會中篩選的委員會成員開始起草《消除對婦女歧視宣言》，之后于1967年11月7日在聯(lián)合國大會上通過。該宣言全面宣告了婦女與男子在各領域均具有平等權利。
由于宣言僅具有道德和政治意向的宣示意義而沒有約束力，婦女依然享受不到與男子平等的權利，歧視婦女的現(xiàn)象仍然普遍存在。如在全世界的成人文盲中，婦女占大多數(shù)，在全世界沒有受到初等教育的兒童中，女童占過半數(shù)；婦女比男子平均工作時間多；生活中絕對貧困中的人口大多是女性；每年有大量婦女死于本可避免的與生育有關的疾??；婦女受到各種形式的暴力侵害，等等。為消除對婦女的歧視，有必要專門制定綜合性的具有法律約束力的公約，以加強現(xiàn)有國際人權公約和《消除對婦女歧視宣言》的規(guī)定。1972年，在《消除對婦女歧視宣言》通過后的第五年、宣言執(zhí)行情況自愿報告制度采用后的第四年，聯(lián)合國婦女地位委員會建議聯(lián)合國制定一個有約束力的條約，進一步將《消除對婦女歧視宣言》的精神規(guī)范化。聯(lián)合國秘書長請婦女地位委員會征求各會員國對一項可能的婦女人權國際文書的形式和內容的意見。之后，婦女地位委員會于1974年開始起草消除對婦女歧視的公約。聯(lián)合國于1975年舉行的國際婦女年世界婦女大會通過了一項行動計劃，提出制定“消除對婦女歧視公約以及有效的實施程序”，這極大鼓舞了婦女委員會的工作，以后幾年里婦女委員會致力于公約的制定。1976年聯(lián)合國為最終完成公約草案成立了特別工作組，并在1977至1979年間經由聯(lián)合國大會第三委員會(社會、人道主義和文化委員會)廣泛討論，將婦女的權利擴展到政治、經濟、社會、文化、公民和其他任何領域，形成了一部綜合性的具有法律約束力和廣泛適用性的婦女人權公約。公約最終于1979年12月18日被聯(lián)合國大會通過，1980年3月1日開放簽署，1981年9月3日，在20個成員國批準或加入公約后的30天，該公約生效。
二、《消歧公約》的主要內容
《消歧公約》是聯(lián)合國在維護婦女權利方面制定的最重要的、有法律約束力的國際法律文書，也是第一個把性別平等和非歧視要求法律化的國際條約，它建立在男女平等和保障婦女人權的原則上。③
(一)《消歧公約》的框架
《消歧公約》除序言外共三十條，分為六個部分?！断绻s》序言重申了《聯(lián)合國憲章》對基本人權、人身尊嚴和價值、男女平等權利的信念以及《世界人權宣言》強調的非歧視原則。由于“歧視婦女的現(xiàn)象仍然普遍存在”，因此本公約要求各締約國“采取一切必要措施，消除這種歧視的一切形式及現(xiàn)象”。第一部分、第二部分、第三部分和第四部分(包含第1-16條)，規(guī)定了《消歧公約》的實質內容，全面禁止歧視婦女，并要求男女完全平等，涉及各個領域權利的平等，還規(guī)定了實現(xiàn)男女平等和不受歧視原則的必要途徑、措施和方法，以及締約國應承擔的義務等。④第五部分（包含第17-22條），是有關公約執(zhí)行方面的內容，包括“消除對婦女歧視委員會”的設立和其通過審查締約國報告監(jiān)督公約實施的職能、締約國報告制度規(guī)則和審議程序等。第六部分（包含第23-30條），是有關公約簽字、批準、修改、生效、保留及解釋等問題。
(二)《消歧公約》的實質內容
《消歧公約》第1條至第16條主要從締約國保證義務的角度，具體而全面地規(guī)定了消除對婦女的歧視的一切措施，規(guī)定了婦女在政治、經濟、社會、文化、公民和婚姻家庭等領域與男子平等的權利。
1.“對婦女的歧視”的界定
《消歧公約》第1條將“對婦女的歧視”界定為“基于性別而作的任何區(qū)別、排斥或限制，其影響或其目的均是以妨礙或否認婦女不論已婚未婚在男女平等的基礎上認識、享有或行使在政治、經濟、社會、文化、公民或任何其他方面的人權和基本自由”。根據(jù)聯(lián)合國人權事務中心的解釋，這種歧視包括任何基于性別的差別待遇：(1)有意或無意使婦女處于不利地位；(2)使整個社會都不能在家庭和公共領域承認婦女的權利；(3)使婦女不能行使她們應享有的人權和基本自由。⑤
但是公約關于“對婦女的歧視”的定義并不包括對婦女的暴力行為，這也是對公約的批評之一。公約的文本中并沒有禁止針對婦女的暴力或明確締約國采取行動減少對婦女的暴力行為的義務或責任。消除對婦女歧視委員會力圖通過對該公約的創(chuàng)造性解釋來彌補這一不足。在1992年第19號一般性建議中，消除對婦女歧視委員會擴大了對性別歧視的一般禁止范圍，把基于性別的暴力也視為對婦女的歧視，并指出：“基于性別的暴力是嚴重阻礙婦女與男子平等享受權利和自由的一種歧視形式”，“對婦女的暴力行為”是指“因為女人是女人，而對之施加的暴力，或對婦女危害特別嚴重的暴力，包括施加身體的心理的或性的傷害或痛苦，威脅施加這類行動、脅迫和其他剝奪自由行動。” ⑥這一創(chuàng)造性解釋彌補了《消歧公約》文本本身沒有規(guī)定針對婦女的暴力問題的不足。
當然，《消歧公約》也強調，并非所有基于性別的差別待遇都構成歧視。公約第4條規(guī)定：“締約各國為加速實現(xiàn)男女事實上的平等而采取的暫行特別措施，不得視為本公約所指的歧視，亦不得因此導致維持不平等或分別的標準；這些措施應在男女機會和待遇平等的目的達到之后，停止采用”，“締約各國為保護母性而采取的特別措施，包括本公約所列各項措施，不得視為歧視”。可見，鑒別差別待遇是否構成歧視，要視這種差別待遇的結果而定，如果結果上否定或妨礙了男女平等權利的實現(xiàn)，差別就是歧視性的，就應被禁止。
2．婦女權利與締約國的主要保證義務
(1)一般承諾條款。第2條是“一般承諾條款”，⑦適用于《消歧公約》第5條至第16條所載之權利，概括要求締約各國在立法、行政、司法和其他方面釆取一切必要措施，消除對婦女的歧視。締約各國“保證”其政府機構遵守《消歧公約》并“采取一切適當措施”實現(xiàn)“消除任何個人、組織或企業(yè)對婦女的一切形式的歧視”以及“修改或廢除構成對婦女歧視的現(xiàn)行法律、規(guī)章、習俗和慣例”。
首先，根據(jù)公約，締約各國既承諾“結果義務”也承諾“方法義務”，“采取一切適當措施”的方法是為了達到“消除對婦女一切形式歧視”的結果。
其次，立法、行政、司法等政府機構都應承擔不歧視婦女的義務。締約各國“采取適當立法和其他措施，包括適當時采取制裁，禁止對婦女的一切歧視”、“廢止本國刑法內構成對婦女歧視的一切規(guī)定”(立法)；“制止采取任何歧視婦女的行為或做法，并保證政府當局和公共機構的行動都不違背這項義務”(行政)；“通過各國的主管法庭及其他公共機構，保證切實保護婦女不受任何歧視”(司法)。
再次，值得強調的是，根據(jù)此條款規(guī)定，國家除了自身遵守消除對婦女的歧視的公約義務，還必須采取適當措施預防并且阻止私人的歧視行為。在國際法上，原則上國家對無論是自然人還是法人的個人行為不負責任，但關系到人權時，人權的效力可以及于國家之外的第三人，即除國家外個人也需要承擔不侵犯人權的義務，因而雖然在國際上國家對個人的性別歧視行為不承擔責任，但國家有義務采取各種措施去消除或減少個人歧視的發(fā)生。締約國一旦批準《消歧公約》，就應“確保”消除“任何個人、組織或企業(yè)對婦女的歧視”。如學者所申明的，“國家責任不僅僅是國家本身不侵犯人權，還需履行制止和譴責由私人實施的侵權行為的國際義務。國家責任包括采取適當措施預防令人不能同意的私人行動，通過人權監(jiān)督人員和警察監(jiān)督人員監(jiān)督構成違法的私人行為，并且處罰和糾正已認定的侵權行為。” ⑧
(2)婦女人權和基本自由。第3條至第6條概括規(guī)定了婦女在各個領域的人權和基本自由及保證措施。各締約國應保證婦女在所有領域尤其是政治、社會、經濟、文化領域的充分發(fā)展和進步，以保證她們在男女平等的基礎上行使和享有人權和基本自由；為加速實現(xiàn)男女事實上的平等和保護母性而采取暫行特別措施；改變男女的社會和文化行為模式，消除因性別而分尊卑觀念或基于男女定型任務的偏見、習俗和一切其他做法；保證家庭教育應包括正確了解母性的社會功能和確認教養(yǎng)子女是父母的共同責任；打擊一切形式販賣婦女和迫使婦女賣淫以進行剝削的行為。
(3)政治和公共生活領域婦女的權利。第7-9條規(guī)定政治和公共生活領域婦女的權利。要求締約各國在政治和公共生活領域保障婦女的權利，保證婦女與男子擁有相同的代表本國的身份權利和有關國籍的權利。第7條和第8條保證婦女在投票、制定政府政策、參加非政府組織、在國際上代表政府參加各國際組織的工作等方面的權利；第9條規(guī)定了維護婦女國籍方面的平等權利，應給予婦女與男子同等的取得、改變或保留國籍的權利，包括婚后確定國籍和確定夫婦之子女國籍的平等地位。
(4)婦女的經濟、社會和文化權利。第10-14條是關于經濟、社會和文化權利的。締約國必須采取適當?shù)拇胧┫谑芙逃龣C會、獲得保健和就業(yè)方面的歧視。例如，婦女從事同等價值的工作必須獲得同等的報酬。為保證婦女生育期間的權利，《消歧公約》保證婦女享有產假、其工作權不因母性而受歧視，以及獲得與懷孕有關的適當保健服務。締約國保證婦女在領取家屬津貼、取得金融信貸、參與娛樂活動、運動和文化生活等方面權利的平等。第14條針對的是農村婦女面臨的特殊問題，保證她們參與農村的發(fā)展并從中受益。
(5)法律及婚姻家庭生活領域婦女的平等權。第15、16條分別規(guī)定了婦女與男子在法律和婚姻家庭生活領域平等的權利。第15條規(guī)定締約國應給予男女在法律面前平等的地位。婦女的法律權利能力及在法律上的權利應與男子完全相同。因此婦女被賦予簽訂契約和取得并管理財產的權利，在法庭上受平等待遇的權利，以及與男子同樣的自由遷徙的權利。第16條旨在使婦女在婚姻與家庭生活中不受歧視。婦女與男子必須享有同樣的自由選擇配偶的權利，同樣的親子權和責任，以及在解除婚姻后享有同樣的權利和義務。各國立法機關應規(guī)定結婚的最低年齡并規(guī)定婚姻必須向正式登記機構登記。
(三)《消歧公約》的實施和監(jiān)督機制
1.消除對婦女歧視委員會
《消歧公約》第17條規(guī)定設立消除對婦女歧視委員會(以下簡稱“委員會”)以監(jiān)督公約的執(zhí)行。1982年，聯(lián)合國根據(jù)該條規(guī)定設立了消除對婦女歧視委員會，具體負責監(jiān)督公約締約國履行公約義務的情況。委員會由締約國從其國民中選舉德高望重、能力突出的專家組成，他們以個人身份任職，任期4年。選舉專家時，須顧及公平的地域分配原則以及不同文明與主要法系的代表性。專家人數(shù)在公約生效時為18人，到第35個締約國批準或加入后增為23人。委員會主要職責是：審議締約國提交的執(zhí)行公約的報告；對締約國執(zhí)行公約的情況進行監(jiān)督，包括各締約國為使公約各項規(guī)定生效所采取的立法、司法、行政或其他措施以及所取得的進展；與締約國開展建設性對話并對執(zhí)行公約報告提出結論意見；根據(jù)公約并在對締約國提交的報告和資料進行審議的基礎上提出婦女人權方面的意見和一般性建議，以對公約條款的理解進行更新和擴展，對締約國在特定情況下如何實施公約提供明確指導。目前已通過關于下列問題的綜合一般性建議：對婦女的暴力行為(第19號)、婚姻和家庭關系的平等(第21號)、公共生活中的婦女(第23號)、享有保健(第24號)和暫行特別措施(第25號)。
值得關注的是委員會最近一次的審議活動。在2016年2月于瑞士日內瓦萬國宮召開的聯(lián)合國消除對婦女歧視委員會第63屆會議上，委員會將審議日本、冰島、瑞典、蒙古、捷克、瓦努阿圖、海地和坦桑尼亞等國婦女權利狀況報告，其中委員會已于2月16日對日本執(zhí)行《消歧公約》第七、八次合并報告進行了審議，日本政府和社會對“慰安婦”問題的態(tài)度等成為本次審議的焦點，日本企圖否認慰安婦問題的表態(tài)遭與會各方駁斥。日本政府代表團團長、日本外務省審議官杉山晉輔稱，日本1985年才成為《消歧公約》的締約國，在此之前發(fā)生的問題不應在履約審議中討論。日本還企圖否認慰安婦問題，稱日本政府調查后沒有證據(jù)顯示日本曾強征慰安婦，且2015年日韓兩國就慰安婦問題達成了協(xié)議，已經“永久地”解決了這個問題。奧地利委員霍夫邁斯特法官對此提出反駁：日本并沒有正確對待消除對婦女歧視委員會在2009年特別向日本提出的建議，包括強調必須賠償受害者(包括中國、菲律賓等國的受害者)，懲罰健在的肇事者，認真調查和公布日本軍方在二戰(zhàn)期間的角色，對公眾進行教育，改正小學生的教科書內容，以受害者為中心進行恰當?shù)牡狼?，充分糾正和補償?shù)?，因此日本對受害者的侵犯還在繼續(xù)。參加會議的代表和非政府組織認為日本政府在“慰安婦”問題的法律責任上含糊其辭，并在將這一歷史事實寫入教科書問題上百般推諉，令人懷疑日本是否在這一涉及婦女基本權利的問題上能夠“真正反省并吸取教訓”。中國委員鄒曉巧指出，歷史就是歷史，不容否認，日方否認有慰安婦問題的說法與日韓兩國就慰安婦問題達成協(xié)議等做法自相矛盾，不可接受。⑨
2.報告程序
締約國應遞交執(zhí)行報告。根據(jù)公約第18條規(guī)定，締約各國應在公約對本國生效后一年內就本國為使本公約各項規(guī)定生效所通過的立法、司法、行政或其他措施以及所取得的進展，以及影響公約執(zhí)行的各種因素和困難，向聯(lián)合國秘書長提出第一份報告，供委員會審議。此后，至少每四年并隨時在委員會的請求下提交報告。締約國也可把兩個到期的定期報告整合成一個合并報告。
3.申訴程序和調查程序
由于《消歧公約》沒有規(guī)定申訴程序，影響《消歧公約》的執(zhí)行力。為強化公約的實施機制，1999年10月6日，第54屆聯(lián)合國大會通過了《消除對婦女一切形式歧視公約的任擇議定書》。該議定書增加了消除對婦女歧視委員會的兩種職權。第2條至第7條是申訴程序，委員會有權接受和審查來自議定書締約國聲稱因其《消歧公約》所載權利為締約國侵害而為受害人的個人或個人團體提交的來文，或以其名義提交的來文。第8條至第10條是調查程序，除非締約國在批準或加入該議定書時表示不接受，委員會有權調查在議定書締約國境內是否發(fā)生了被控的大規(guī)模和嚴重侵犯《消歧公約》所規(guī)定的權利的行為。通過提供個人申訴權和消除對婦女歧視委員會的調查權，使《消歧公約》更有力地維護婦女權利。
(四)《消歧公約》的保留
第28條規(guī)定了締約國在締結《消歧公約》時的保留。聯(lián)合國秘書長應接受各國在批準或加入時提出的保留，并分發(fā)給所有國家，但各國不得提出與本公約目的和宗旨抵觸的保留。同時還規(guī)定締約國可以隨時向聯(lián)合國秘書長提出通知，請求撤銷保留。
三、《消歧公約》的重要意義
如前所述，《消歧公約》是聯(lián)合國有關婦女權利保護最重要的法律文件，科菲•安南評價其是20世紀對性別平等進行國際立法的里程碑，是婦女人權法典，亦是國際人權法的重要支柱。⑩其里程碑意義表現(xiàn)為以下幾個方面：
1.被認為是全面保障婦女權利的憲章
較之綜合性人權公約關注領域的寬泛無針對性和保障特定領域婦女權利國際公約的局限性，《消歧公約》是針對婦女一切領域權利保障的憲章。首先，它規(guī)定了婦女最廣泛的權利。《消歧公約》禁止一切領域對婦女的歧視，全面規(guī)定了婦女在政治、經濟、社會、文化、醫(yī)療保健以及家庭生活等各個領域中與男子平等的權利。其次是全面規(guī)定了國家的保證義務和責任?！断绻s》一個突出特點是不僅全面規(guī)定婦女權利，更重要的是它全面規(guī)定了締約各國在執(zhí)行公約方面的義務和責任。此外，相比《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會及文化權利國際公約》僅關注在公共領域侵犯人權的問題，《消歧公約》不僅要求締約國釆取一切措施規(guī)制國家行為，保障男女權利的平等，而且要求各國釆取相應措施消除私人對婦女的歧視、消除婚姻和家庭領域中對婦女的歧視，將國家責任延伸到私人領域，無疑有重大突破。
2.貫穿實現(xiàn)男女事實上平等的理念
《消歧公約》重要特征之一就是突破形式上的平等，把機會平等和結果平等視為其目標，明確提出除法律上的平等，還應實現(xiàn)事實上的平等。如前文所述，該公約第4條規(guī)定“締約各國為加速實現(xiàn)男女事實上的平等”而采取的“暫行特別措施”是為實現(xiàn)“男女機會和待遇平等”，不得被視為歧視，意味著公約允許締約國采取臨時特別措施，例如積極的行動、優(yōu)惠待遇或配額制度等，促使婦女在教育、經濟、政治和就業(yè)等領域實現(xiàn)事實上的男女平等；公約第5條規(guī)定采取暫行特別措施加速改變和消除歧視婦女或對婦女不利的社會和文化行為模式、基于性別的尊卑觀念和男女有定型社會分工的偏見。無疑《消歧公約》在對婦女平等權的保護上較以往的人權公約又向前邁出一大步，旨在實現(xiàn)男女事實上的平等。
3.設置多元的實施機制
如上文所述，由報告程序以及申訴和調查程序組成的多元實施機制，使《消歧公約》在各締約國的執(zhí)行受到消除對婦女歧視委員會的有效監(jiān)督，并且委員會可對婦女受締約國侵害的權利進行事后救濟，從而使公約獲得很強的執(zhí)行力。
《消歧公約》已經得到國際社會的廣泛認可。到 2014年即《消歧公約》誕生35周年之際，該公約的締約國已有188個。?作為該公約的延伸，《消除對婦女一切形式歧視公約的任擇議定書》在 1999年國際人權日(即12月10日)開放給締約國簽署。至 2014年12月，已有105個締約國簽署了《任擇議定書》。?
四、中國與《消歧公約》
中國是在1980年首批簽署《消歧公約》的國家之一。中國于1980年7月17日加入該公約，第五屆全國人大常委會第 16 次會議于同年9月29日批準通過，該公約正式對中國生效。1980年11月4日交存了批準書。中國在加入《消歧公約》時對第29條第1款提出了保留，該款規(guī)定：“兩個或兩個以上的締約國之間關于本公約的解釋或適用方面的任何爭端，如不能談判解決，經締約國一方要求，應交付仲裁。如果自要求仲裁之日起六個月內，當事各方不能就仲裁的組成達成協(xié)議，任何一方得依照《國際法院規(guī)約》提出請求，將爭端提交國際法院審理。”根據(jù)我國不接受國際法院強制管轄的一貫立場，在簽署該公約時，我國聲明不接受該條款的約束并得到全國人大常委會的確認。但是此項保留并不影響我國履行《消歧公約》實質性條款的義務。此外，中國尚未批準或加入公約任擇議定書，申訴程序和調查程序對中國不適用。
迄今中國按照公約的規(guī)定和消除對婦女歧視委員會的要求提交了8次報告，并已接受了5次審議。按照《消歧公約》的要求，中國于1982年5月向聯(lián)合國提交了執(zhí)行《消歧公約》的初次國家報告，1984年獲委員會審議；1989年 6月提交了第二次國家報告，1992年獲委員會審議；1997年5月提交了第三、四次合并報告，1998年編寫了第三、四次合并報告的補充報告和香港特別行政區(qū)的初次報告，1999年獲委員會審議；2003年8月提交了第五、六次合并報告，包括香港特區(qū)政府的第二次報告和澳門特區(qū)政府的首次報告，2006年8月獲委員會審議；2012年提交了第七、八次合并報告，包括香港特區(qū)政府和澳門特區(qū)政府的報告，2014年 10月 23日接受了委員會審議。?委員會贊賞中國政府提交的第七、八次合并定期報告符合公約的精神和原則。?委員會要求中國于2018年 11月提交第九次定期報告。?
(一)履行公約的主要成就
1.系統(tǒng)的立法
我國通過立法積極履行保護婦女人權的國際義務。迄今已經形成了以憲法為基礎，以《婦女權益保障法》為核心和主體，包括《婚姻法》、《選舉法》、《刑法》、《民法通則》、《繼承法》、《勞動法》、《人口與計劃生育法》、《農村土地承包法》、《母嬰保健法》等10余部法律和相關司法解釋以及40余種行政法規(guī)和80余種地方性法規(guī)在內的完整的保障婦女人權和促進男女平等的法律體系。?
我國的憲法、法律以及行政法規(guī)等，都體現(xiàn)了消除對婦女的歧視、男女平等的人權原則。首先是男女平等的憲法原則。《憲法》第48條規(guī)定；“中華人民共和國婦女在政治的、經濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權利。國家保護婦女的權利和利益，實行男女同工同酬，培養(yǎng)和選拔婦女干部。”其次是《憲法》規(guī)定的平等原則通過《婦女權益保障法》、《婚姻法》、《選舉法》、《繼承法》、《勞動法》等多部法律得以具體化。
2.全面的權利保護
我國相關立法基本涵蓋了《消歧公約》規(guī)定的婦女權利形態(tài)。作為婦女權利保障的核心立法，2005年修訂的《婦女權益保障法》為婦女權益的全面保障提供了更有力的法律支持，該法總則第2條規(guī)定“婦女在政治的、經濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權利。實行男女平等是國家的基本國策。國家采取必要措施，逐步完善保障婦女權益的各項制度，消除對婦女一切形式的歧視。國家保護婦女依法享有的特殊權益。禁止歧視、虐待、遺棄、殘害婦女。”這是我國法律第一次明確了“男女平等”的基本國策。尤其重要的是該法對婦女政治權利、文化教育權益、勞動和社會保障權益、財產權益、人身權利、婚姻家庭權益等做了全面的、更有針對性的保護，并進一步強化了法律責任，較為全面地履行了《消歧公約》規(guī)定的義務。
隨著相關法律的完善和有效實施，在我國，婦女廣泛享有與男子平等的政治權利、文化教育權利、勞動權、財產權、人身權利、婚姻家庭權利等。
3.依法對婦女提供特殊保護
根據(jù)上述相關法律規(guī)定，中國婦女享有的特殊權益包括：首先，因生理上的特殊性而享受的特別權利，包括在經期、孕期、產期、哺乳期受到優(yōu)待；婦女在工種安排上受到特殊保護；因絕育手術喪失生育能力的婦女在撫養(yǎng)子女上受到照顧；以及計劃生育保健優(yōu)待等。其次，為實現(xiàn)事實上平等而享有的特殊權利。這種特殊權利是為彌補歷史和現(xiàn)實的主客觀條件對婦女造成的不利、保證事實上享有與男子平等的權利而設定。具體包括選舉中的配額制、被選舉優(yōu)先權；干部培養(yǎng)與選拔的優(yōu)先權；女性青少年的受優(yōu)待權；離婚時財產分配優(yōu)先權。
4.婦女權利及其保證手段與時俱進的拓展
中國自 2006年以來為消除對婦女歧視、促進男女平等和遵守《消歧公約》義務而不斷完善相關法律、政策和方案等，不斷拓展婦女權利及其保障手段。2006年以來中國制定修改了10余部涉及保障婦女權益的法律法規(guī)，31個省區(qū)市均制定修改了婦女權益保障法實施辦法。?立法修改如《社會保險法》中對生育保險的規(guī)定；《勞動合同法》、《就業(yè)促進法》中性別平等和對婦女權益保護的內容；2010年修訂后的《村民委員會組織法》對婦女自治權提供更充分地保障，除繼續(xù)規(guī)定村民委員會成員中應當有婦女成員外，增加“婦女村民代表應當占村民代表會議組成人員的三分之一以上”的強制性規(guī)定；特別是2015年12月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過(2016年3月1日起施行)的《反家庭暴力法》規(guī)定“縣級以上人民政府負責婦女兒童工作的機構，負責組織、協(xié)調、指導、督促有關部門做好反家庭暴力工作。”、“孕期和哺乳期的婦女”“應當給予特殊保護”的規(guī)定，防止對婦女實施家庭暴力，體現(xiàn)了婦女權利保護領域的拓展。
在反對拐賣和強迫賣淫方面，中國政府還制定《中國反對拐賣人口行動計劃(2013-2020)》。此外，《國家人權行動計劃(2012-2015年)》指出，我國將逐步提高女性在全國和地方各級人大代表、政協(xié)委員中的比例。省、市兩級人大、政府、政協(xié)領導成員和縣級政府領導成員中各配備1名以上的女性。逐步提高縣(處)級以上各級地方政府和工作部門領導班子中女性擔任正職的比例。逐步提高企業(yè)董事會、監(jiān)事會成員及管理層中女性比例。逐步提高職工代表大會、教職工代表大會中女代表比例。在村民委員會、居民委員會成員中要有一定比例的女性成員；《中國婦女發(fā)展綱要(2011-2020)》提出將“婦女參與決策和管理”作為優(yōu)先發(fā)展領域，等等，這些規(guī)定體現(xiàn)公約的內容和精神，是中國政府貫徹執(zhí)行《消歧公約》的努力與成就。
在中國政府的努力下，我國婦女權利的保障水平在不斷提高。比如中國出臺婦女小額擔保貸款財政貼息政策，近400萬婦女獲得小額貸款創(chuàng)業(yè)；全國孕產婦住院分娩率從2006年的88.4%提高到2012年的99.2%，孕產婦死亡率從2006年的41.1/10萬(10萬分之41.1)下降到2013年的23.2/10萬(10萬分之23.2)。?
(二)履行公約過程中所存在的問題
我國為履行《消歧公約》義務采取的一系列措施雖然卓有成效地促進了婦女權利的保護，但是仍然存在不足。本文僅分析其中較為突出的問題。
1.立法中存在的問題
(1)法律中“對婦女的歧視”未作定義。立法是將公約義務納入國內法從而有效執(zhí)行公約義務的首要措施。盡管中國在立法中確立了男女平等原則基礎上婦女的平等權利，但仍然存在一些缺失。最突出、也是聯(lián)合國消除對婦女歧視委員會在審議中國報告時反復指出的立法中缺乏“對婦女的歧視”的綜合性定義?，F(xiàn)行立法僅從正面規(guī)定了婦女的平等權利，但何為“歧視婦女”在立法中缺乏明確的規(guī)定，這影響了對公約義務的履行和婦女權利的保護。
(2)實現(xiàn)實質平等或事實上平等的暫行特別措施不足，尤其在婦女參政領域。如前所述，為實現(xiàn)男女事實上的平等，《消歧公約》允許采取暫行特別措施對婦女傾斜保護。盡管我國法律中有相關特別措施，如在婦女參與政治和公共生活方面規(guī)定的配額制，但我國婦女參政在數(shù)量、結構和質量上同國際標準存在一定差距。以議會中婦女議員的比例為例，到2015年3月，已有42個國家的議會婦女比例達到30%以上，而中國全國人民代表大會的婦女代表比例雖然呈上升之勢，但到第十二屆全國人民代表大會，婦女代表僅占23.4%。?這部分地源于相關立法對配額規(guī)定不明確或不足。
(3)某些領域的立法缺失。《消歧公約》要求全面保護婦女的人權和基本自由。我國的相關立法盡管覆蓋面很寬，但是仍有個別領域的立法缺失。比如雖制定了《中國反對拐賣人口行動計劃》，但缺乏綜合性反拐賣立法，不能有效遏制拐賣婦女的違法犯罪。
(4)個別立法與人權保障的理念相悖。比較典型的是在婦女賣淫方面，我國有針對賣淫婦女的收容教育制度。收容教育是指根據(jù)國務院《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》，公安機關不經法庭調查審判，便可對賣淫嫖娼人員進行為期六個月至兩年的強制教育、勞動等一系列限制人身自由的行政強制措施。收容教育不經法庭調查審判便可對公民人身自由進行長期限制，容易導致權力尋租和公權力對私權利的侵犯，與法治精神相悖，也與《憲法》、《立法法》、《行政強制法》以及《行政處罰法》關于公民人身自由保護的規(guī)定相沖突。按照相關法律規(guī)定，限制人身自由的強制措施和處罰只能由全國人大及其常委會通過制定法律的形式加以規(guī)定。因此這一制度與法治和人權保障的理念相悖。
2相關法律實施中存在的問題
法律的有效實施是實現(xiàn)權利的必經之路。我國有關婦女權利保護的法律在不斷發(fā)展完善中，但是法律的實施卻不盡理想。比較突出的問題有以下幾個方面。
(1)婦女人身權利保護不到位，尤其是生命健康權。中國傳統(tǒng)上有重男輕女的思想，“養(yǎng)兒防老”的觀念根深蒂固，婦女和女嬰的生命健康權保護不容樂觀，特別是在農村的一些地區(qū)尤其如此。針對性別選擇墮胎、強迫墮胎和溺、棄、殘害女嬰及歧視、虐待生育女嬰的婦女和不育的婦女的行為依然存在且不能受到法律的有力制裁，婦幼保健和計劃生育法律法規(guī)還存在執(zhí)法不嚴、執(zhí)法監(jiān)督不力的情況，行政管理和技術服務人員依法行政、依法服務的能力也亟待加強。此外，拐賣、綁架婦女的違法犯罪行為的打擊力度有待加強，禁止婦女賣淫、嫖娼的法律執(zhí)行不力，等等。
(2)農村婦女土地權益保護不力。盡管《婦女權益保障法》、《農村土地承包法》等規(guī)定了婦女在農村土地承包經營、集體經濟組織收益分配、土地征收或者征用補償費使用以及宅基地使用等方面，享有與男子平等的權利，但是在實踐中，限制或忽視農村婦女獲得土地權利的障礙大量存在。一些地方的村民委員會以行使自治權的名義違反《農村土地承包法》的規(guī)定，限制或剝奪婦女的土地承包權，而圍繞婦女的土地糾紛也缺乏有效的解決機制。
(3)就業(yè)中的性別歧視。在就業(yè)與經濟參與方面，盡管不斷推出改進措施，但歧視女性的現(xiàn)象(尤其是對已婚未育的婦女歧視)依然嚴重；男女同工不同酬；男女職業(yè)結構性不平等和職業(yè)隔離使女性處于劣勢低位，導致男女工資實際存在差距；遭遇就業(yè)歧視的婦女不能有效維權，等等。
(4)婦女的平等受教育權落實不夠。中國在提高女童入學率和降低成年婦女文盲率方面取得很大成就，也制定了關于促進科技領域婦女發(fā)展的計劃。但是婦女與男子平等的受教育權依然落實不夠。比如高校招生中有些專業(yè)存在提高女生錄取分數(shù)線從而造成對女生的歧視和不公平。另外少數(shù)民族婦女、有宗教信仰的婦女、女童以及留守女童、有殘疾的婦女和女童等的受教育權沒有充分保障。
(三)可行的改進措施
1.完善相關制度
需要完善的制度還是比較多方面的。比如，擴大更有約束力的暫行特別措施如強制配額制，以確保選舉和委任職位上婦女充分而平等的參與；進行反拐賣綜合性立法，明確人口販運的定義，并實現(xiàn)國內法與國際法律標準接軌；實現(xiàn)高考分數(shù)線男女平等，增加財政和其他資源，確保少數(shù)民族婦女、有宗教信仰的婦女、女童以及留守女童、有殘疾的婦女和女童等接受教育；在城市和農村審查所有阻礙婦女獲得和登記在冊土地的法律、習俗和慣例，并對之修改完善，等等。
廢除與人權保障理念相悖的立法也是完善制度的一個重要方式。目前的當務之急是廢止收容教育制度。即便是賣淫婦女，其基本的人身自由權利也應依法限制或保障，這是我國法制統(tǒng)一和婦女人權保障的需要，也是履行《消歧公約》義務的重要舉措。
2.加強相關法律法規(guī)及政策的實施
主要包括：加大執(zhí)法力度，杜絕因根深蒂固的男孩偏好傳統(tǒng)觀念而導致的非醫(yī)學胎兒性別鑒定、性別選擇墮胎、強迫墮胎、強迫絕育和殺害女嬰的違法行為；向所有婦女提供免費計劃生育服務；采取措施消除對受艾滋病影響的婦女的歧視；政府應該消除限制農村婦女獲得土地的障礙，并應該為調解婦女土地糾紛提供有效的措施；在婚姻財產權方面，確保婦女不因其婚姻狀況的變動影響完全享有財產權。
總而言之，《消歧公約》作為國際社會的“婦女權利憲章”，旨在消除對婦女一切形式的歧視，實現(xiàn)事實上的男女平等，其本身也通過聯(lián)合國消除對婦女歧視委員會的努力不斷完善，為婦女平等權利提供越來越強有力的法律保障。各締約國應切實履行根據(jù)公約的保證義務，以消除對婦女的歧視，使本國婦女的人權和基本自由得到最充分的保障。
（孫曉紅，山西財經大學法學院副教授，法學博士。本文系中國人權研究會2014年重點課題“中國特色社會主義人權理論體系研究”的階段性成果之一。）
注釋：
?、賲⒁娦祜@明主編：《國際人權法》，法律出版社2004年版，第362頁。
?、趨⒁姀垚蹖帲骸秶H人權法專論》，法律出版社2006年版，第173頁。
?、蹍⒁娙珖鴭D聯(lián)國際聯(lián)絡部：《〈消除對婦女一切形式歧視公約〉簡介》，《中國婦運》2008年第9期。
④參見尹生：《中國和平發(fā)展中婦女人權的國際法律保護》，《法學評論》2006年第2期。
?、軸ee UN Human Rights Fact Sheets No.22(1995).轉引自張愛寧：《國際人權法專論》，法律出版社2006年版，第176頁。
?、轘ee General Recommendation No．19 of CEDAW(1992)，Para．1．轉引自張愛寧：《國際人權法專論》，法律出版社2006年版，第176頁。
?、撸勖溃蓰愗惪?bull;J•庫克：《國家根據(jù)〈消除對婦女一切形式歧視公約〉負有的說明責任》，黃列譯，《外國法譯評》1998年第2期。
?、嗤ⅱ?。
?、釁⒁姟堵?lián)合國就日本對待“慰安婦”態(tài)度等問題進行審議》，載中國女網(wǎng)，http：//www.clady.cn/2016/guojifunv_0218/215197.shtml，2016年2月18日訪問。
?、馔ⅱ?，第175頁。
?參見聯(lián)合國條約匯編網(wǎng)站：https：//treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-8&chapter=4&lang=en，2016年1月28日訪問。
?同上注。
?參見聯(lián)合國數(shù)據(jù)中心條約機構數(shù)據(jù)庫，United Nations Treaty Body Database，http：//tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/TBSearch.aspx?Lang=en&TreatyID=3&DocTypeID=5，2016年1月26日訪問。
?參見李亞妮：《國際場域的建設性對話——聯(lián)合國消除對婦女歧視委員會第59屆會議觀察記錄》，載《婦女研究論叢》2015年1月第1期。
?參見聯(lián)合國消歧委員會結論性意見［EB/OL］. 聯(lián)合國人權高級專員辦事處網(wǎng)站，http：//tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/SessionDetails1.aspx?SessionID=816&Lang=en，2016年1月26日訪問。
?同注①，第385頁。
?參見《聯(lián)合國專家機構審議中國〈消除對婦女一切形式歧視公約〉履約報告》，新華網(wǎng)http：//news.xinhuanet.com/2014-10/24/c_127134538.htm，2016年2月1日訪問。
?同上注。
?參見劉伯紅：《國際婦女參政的實踐及其對中國婦女參政的影響》，載《國家行政學院學報》2015年第2期。這部分地源于相關立法對配額規(guī)定不明確或不足。
Abstract：“The Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women”（CEDAW）is the most important and comprehensive legal document of the United Nations in Women's human rights protection.It is called “Charter of the Human Rights of Women”，aiming at elimination of all forms of discrimination against women，ensuring the human rights of women and realizing the equality between men and women.This paper introduces the historical background，implementation mechanism and the signing and ratification of the Convention，main rights of women and the guarantee obligations of contracting states provided in it.This paper presents the achievements and problems in fulfilling its obligations under the Convention after Chinese government signed CEDAW as well，and provides the feasible improvement measures.
(責任編輯朱力宇)
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