內(nèi)容提要：立法公開制度是2015年《立法法》修改的重要內(nèi)容之一。這說(shuō)明立法公開制度對(duì)提高立法質(zhì)量的作用日益受到更多重視。除了《立法法》之外，各省市的地方性法規(guī)對(duì)立法公開制度完善也作出了積極貢獻(xiàn)，在許多具體環(huán)節(jié)和具體措施方面走在了《立法法》的前面，起到了立法探索和立法實(shí)驗(yàn)的作用?？偨Y(jié)《立法法》和地方立法實(shí)踐中關(guān)于立法公開制度的新發(fā)展，對(duì)促進(jìn)這項(xiàng)重要立法制度的不斷成熟和完善，具有重要理論和實(shí)踐價(jià)值。
關(guān)鍵詞：立法公開 價(jià)值目標(biāo) 現(xiàn)狀 發(fā)展趨勢(shì)
英國(guó)法律思想家邊沁曾指出，“立法者應(yīng)以公共利益為目標(biāo)，最大范圍的功利應(yīng)成為他一切思考的基礎(chǔ)。了解共同體的真正利益是什么，乃立法科學(xué)使命之所在，關(guān)鍵是找到實(shí)現(xiàn)這一利益的手段。” ①?gòu)V泛的立法參與及立法公開就是這樣的手段之一。
一、立法公開制度的價(jià)值目標(biāo)
1.立法公開具有政治民主價(jià)值
立法公開作為立法程序的組成部分，其核心價(jià)值是促進(jìn)立法民主，具有重要的政治民主價(jià)值。民主包括直接民主和間接民主，我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，屬于間接民主，具有效率高、專業(yè)性強(qiáng)的優(yōu)點(diǎn)，但也有反映民意不夠充分的缺點(diǎn)。“立法公開，有利于人民群眾直接行使當(dāng)家作主的權(quán)利，參與國(guó)家和地方事務(wù)。” ②彌補(bǔ)間接民主制的缺點(diǎn)，兼顧吸收直接民主制的好處。
立法公開保障人大代表有效參與審議草案。立法公開包括向民眾公開，也包括向人大代表公開。人大代表充分享有各項(xiàng)立法權(quán)利是民主政治的要求，它需要人大代表獲得足夠的立法信息，充分發(fā)言和辯論。如果法律草案、專家論證記錄、常委會(huì)審議記錄不對(duì)人大代表公開，他們不掌握法律草案的焦點(diǎn)問(wèn)題，如何發(fā)表建議并決定投票呢？從《立法法》來(lái)看，對(duì)人大代表的信息公開主要體現(xiàn)為，常委會(huì)審議法律草案應(yīng)通過(guò)多種形式征求人大代表的意見。這是修改《立法法》的亮點(diǎn)之一。
立法公開制度賦予民眾建言立法選題的機(jī)會(huì)。立法公開不僅包括結(jié)果公開即法律文本的公開，還包括過(guò)程公開，即從立法準(zhǔn)備階段就應(yīng)公開。由于立法資源的有限性，大量的立法需求無(wú)法列入立法規(guī)劃和計(jì)劃。根據(jù)信息分散論，立法者像我們每個(gè)人一樣，其事實(shí)性知識(shí)具有永恒局限③，在制定立法規(guī)劃和計(jì)劃的時(shí)候，他們?nèi)菀走z漏或者或忽視某些立法需求。如果不加大立法公開力度，立法者難以全面掌握民眾的立法訴求?！读⒎ǚā返谖迨l規(guī)定，編制立法規(guī)劃和立法計(jì)劃要廣泛征求意見，立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃由委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)并向社會(huì)公布。這具有顯著進(jìn)步意義，不過(guò)在具體操作方面，并沒(méi)有規(guī)定征求意見的方式，可操作性有待進(jìn)一步細(xì)化。
立法公開制度賦予民眾立法博弈的機(jī)會(huì)。立法是國(guó)家資源的初次分配，立法過(guò)程是國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和普通民眾之間，各行業(yè)、各階層之間利益博弈的過(guò)程。“高質(zhì)量的立法必然是對(duì)所涉各種不同利益的科學(xué)協(xié)調(diào)，而協(xié)調(diào)的前提就在于將各種利益表達(dá)出來(lái)并相互進(jìn)行充分的博弈，使立法機(jī)關(guān)得以準(zhǔn)確地掌握。” ④所有人都希望通過(guò)立法授予自己權(quán)利，沒(méi)有人希望立法增加自己的義務(wù)。立法過(guò)程中充滿了各部門、各行業(yè)、民眾等之間的矛盾，立法不公開就會(huì)把這些矛盾裹挾進(jìn)生效的法律中。例如，美國(guó)第九巡回法院就曾經(jīng)針對(duì)國(guó)會(huì)議員堅(jiān)持“立法特權(quán)”(legislative privilege)而拒絕“文件資料的公開”(disclosure of documentary material)提出：法院拒絕“盲目地排除公開”(blindly preclude disclosure)，因?yàn)閷?duì)于立法獨(dú)立價(jià)值的需求(the legislature's need for independence)來(lái)說(shuō)還有其他合法的相反的利益(legitimate counter interests)。⑤這種矛盾和博弈從立法領(lǐng)域一直會(huì)持續(xù)到法律實(shí)施領(lǐng)域，但立法領(lǐng)域更加重要，如果能夠充分博弈，就可以兼顧各利益群體的訴求，立法過(guò)程成為化解矛盾的過(guò)程。立法博弈的主要管道就是信息公開和民主參與，信息公開越廣泛，持續(xù)時(shí)間越長(zhǎng)，博弈越充分，立法的民主性就越強(qiáng)。
2.立法公開促進(jìn)程序正義價(jià)值
立法正義既包括作為結(jié)果的實(shí)體正義，也包括作為過(guò)程的程序正義。從民眾的關(guān)注點(diǎn)看，實(shí)體正義是最終目標(biāo)，其地位優(yōu)于程序正義。但問(wèn)題在于，實(shí)體正義對(duì)程序正義存在依賴關(guān)系，缺乏程序正義，就難以創(chuàng)制出代表民意的良法。特定情況下，不講程序正義也能創(chuàng)制出良法，但只是偶然現(xiàn)象。程序正義理念淵源于英國(guó)的自然正義觀念，其基本含義是任何人不能審理自己的，或與自己有利害關(guān)系的案件，任何一方的訴詞都要被聽取。這一原理是根據(jù)司法活動(dòng)總結(jié)的，但在立法活動(dòng)中也可適用。如果執(zhí)法機(jī)關(guān)制定法律，就會(huì)更多考慮對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)有利，忽視被執(zhí)法者的利益。因此，國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格程序，加強(qiáng)人大監(jiān)督，例如全國(guó)十八個(gè)稅種中的十五個(gè)稅種由國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)調(diào)整，由于國(guó)務(wù)院與稅收事項(xiàng)存在利害關(guān)系，應(yīng)由全國(guó)人大收回此項(xiàng)立法權(quán)。再以摩托車行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為例，某城市在制定摩托車技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，規(guī)定時(shí)速高于20公里的二輪車輛屬于摩托車。這牽連到電動(dòng)自行車行業(yè)的利益，本應(yīng)聽取摩托車行業(yè)和自行車行業(yè)的意見，但在征求意見時(shí)卻撇開自行車行業(yè)，只征求摩托車行業(yè)的意見，顯然違背程序正義。通過(guò)立法公開，相關(guān)的行業(yè)和利益群體才能及時(shí)跟蹤立法進(jìn)程，通過(guò)立法游說(shuō)、建議、立法聽證，積極爭(zhēng)取對(duì)本行業(yè)或群體有利的法律規(guī)定。
正當(dāng)程序還包含公開性與可監(jiān)督的內(nèi)容。從英國(guó)歷史上的自然正義觀念來(lái)看，其目的是制約裁判者的偏私，給予當(dāng)事人平等對(duì)待。立法活動(dòng)同樣存在平等對(duì)待問(wèn)題，在立法程序中，信息公開對(duì)立法者偏私形成有效監(jiān)督。人大代表的行政職務(wù)及其在審議法案中的發(fā)言都應(yīng)作為立法公開的內(nèi)容，“人大代表代表人民，人民對(duì)人大代表進(jìn)行監(jiān)督的有效途徑是讓人民了解代表的觀點(diǎn)，讓代表熟悉人民的心聲。” ⑥公開代表發(fā)言可以改善代表不發(fā)言或發(fā)言背離選民利益的現(xiàn)象。
3.立法公開培育民眾的法治信仰
法治信仰是法治國(guó)家的精神內(nèi)核，落實(shí)人大立法公開是提高民眾法治信仰的有效路徑。無(wú)論公務(wù)人員還是普通民眾的法治信仰，都是法治國(guó)家的重要標(biāo)志。雖然有學(xué)者反對(duì)法治信仰的說(shuō)法，認(rèn)為只有宗教才能信仰。但是法治信仰一詞仍然可以在合理界定內(nèi)涵的情況下使用，它不是宗教那種超驗(yàn)的信仰，而是基于對(duì)理性和規(guī)律認(rèn)識(shí)之后的信念，這種信念表明，只有依靠法律，重視立法質(zhì)量，提高執(zhí)法和司法公正，才能有效防止腐敗，在政府公權(quán)力和民眾權(quán)利之間實(shí)現(xiàn)互利共贏。這種信仰不是盲從，而是基于邏輯分析和理性認(rèn)識(shí)的結(jié)果，也是西方法治實(shí)踐的基本經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)在加強(qiáng)法治建設(shè)的過(guò)程中，必須重視培養(yǎng)法治信仰。除了加強(qiáng)理論教育和宣傳外，實(shí)踐是培養(yǎng)法治信仰更有效方式，讓民眾參與法治進(jìn)程，包括立法參與和司法參與等。人大立法公開是民眾學(xué)習(xí)法律理論和法律知識(shí)的渠道，也是建言立法機(jī)關(guān)，監(jiān)督立法機(jī)關(guān)和人大代表的窗口，藉此可以提高民眾對(duì)立法機(jī)關(guān)的信任，樹立對(duì)依法治國(guó)的信心直至信仰。立法公開及立法參與就應(yīng)當(dāng)是這樣的方式之一。
二、《立法法》調(diào)整立法公開的現(xiàn)狀
《立法法》在若干方面填補(bǔ)了立法公開的空白，細(xì)化了相關(guān)規(guī)定，推動(dòng)了該項(xiàng)制度的完善。不過(guò)，由于立法公開制度處于快速發(fā)展中，《立法法》關(guān)于立法公開的規(guī)定仍存在不足。
(一)《立法法》對(duì)立法公開制度的完善
《立法法》從法律原則到法律規(guī)則，對(duì)立法公開制度進(jìn)行了全面完善。在2000年《立法法》第五條民主立法原則的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充了關(guān)于“堅(jiān)持立法公開”的規(guī)定，使民主立法原則更加充實(shí)。此外，在具體規(guī)則方面，還有以下方面的完善。
1.完善了法律、法規(guī)草案公開的規(guī)定
在全國(guó)人大常委會(huì)審議法案環(huán)節(jié)，2000年《立法法》僅規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)審議法律草案應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，2015年《立法法》增加了關(guān)于公布草案說(shuō)明、公布期限和信息反饋的要求。該法第37條規(guī)定，不僅要公布草案，還要公布法律草案起草、修改的說(shuō)明，這一說(shuō)明包括制定或修改法律的必要性、可行性、主要內(nèi)容、起草過(guò)程中對(duì)重大分歧意見的協(xié)調(diào)處理情況等；在公布期限方面規(guī)定，向社會(huì)公布征求意見的時(shí)間一般不少于三十日；征求意見的情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)通報(bào)。這條規(guī)定拓寬了立法公開的范圍，明確了公開的期限，避免了公開期限過(guò)短的情況，同時(shí)要求對(duì)征求意見的情況加以公開，注重了信息公開與民眾參與的效果反饋，形成了系統(tǒng)完整的程序鏈條。在行政法規(guī)審議環(huán)節(jié)新增草案公開的規(guī)定，2000年《立法法》規(guī)定了行政法規(guī)在起草過(guò)程中應(yīng)征求社會(huì)意見，2015年《立法法》第67條在此基礎(chǔ)上增加一款：行政法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求意見，但是經(jīng)國(guó)務(wù)院決定不公布的除外，國(guó)務(wù)院與全國(guó)人大常委會(huì)在是否公開草案方面保持了一致。
2.增加人大常委會(huì)立法規(guī)劃和立法計(jì)劃公開的規(guī)定
全國(guó)人大常委會(huì)制定立法規(guī)劃和立法計(jì)劃需要向社會(huì)公開。2000年《立法法》沒(méi)有涉及這項(xiàng)內(nèi)容。2015年《立法法》第52條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究代表議案和建議，廣泛征集意見，科學(xué)論證評(píng)估，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要，確定立法項(xiàng)目；立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃由委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)并向社會(huì)公布。這一規(guī)定將立法公開提到立法規(guī)劃環(huán)節(jié)，使民眾有機(jī)會(huì)對(duì)立法選題發(fā)表見解，并了解到未來(lái)五年或一年的立法項(xiàng)目，使立法公開在時(shí)間維度得以拓展，便于民眾作出安排，更好參與立法各環(huán)節(jié)的活動(dòng)。
3.增加互聯(lián)網(wǎng)公布法律、法規(guī)、規(guī)章的新方式
隨著傳播方式的革新，人們更習(xí)慣于通過(guò)上網(wǎng)獲取信息，包括立法方面的信息。2015年《立法法》對(duì)此作出了反應(yīng)，第58、71、79、86條，分別規(guī)定了除在特定公報(bào)和報(bào)紙發(fā)布外，全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律，還應(yīng)當(dāng)在中國(guó)人大網(wǎng)刊載，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章以及地方政府規(guī)章還應(yīng)當(dāng)在中國(guó)政府法制信息網(wǎng)刊載，地方性法規(guī)、自治條例、單行條例還應(yīng)在中國(guó)人大網(wǎng)、本地方人民代表大會(huì)網(wǎng)站刊載，這一規(guī)定提供了各類法律法規(guī)以及規(guī)章的網(wǎng)絡(luò)權(quán)威版本，便于民眾在使用、學(xué)習(xí)研究的時(shí)候加以查詢。
(二)《立法法》立法公開制度的局限
盡管2015年《立法法》用十一個(gè)條款新增或修改了立法公開的規(guī)定，但仍存在一定的局限，有待日后加以完善。
第一，各級(jí)立法機(jī)關(guān)信息公開的內(nèi)容不同。例如，關(guān)于法律草案的公開，對(duì)法律和行政法規(guī)要求公布草案，而對(duì)部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章卻沒(méi)有要求；對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)規(guī)定了草案公開的期限以及征求意見的結(jié)果反饋，而對(duì)行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)等則沒(méi)有要求。
第二，各級(jí)立法機(jī)關(guān)信息公開的范圍不同。全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律信息公開的起點(diǎn)是在立法準(zhǔn)備階段，即立法規(guī)劃和立法計(jì)劃環(huán)節(jié)；國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)信息公開的起點(diǎn)也是在立法準(zhǔn)備階段，具體是在法規(guī)草案征求意見環(huán)節(jié)；而部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章信息公開的起點(diǎn)則是立法過(guò)程的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，即對(duì)生效法律文本的公布。對(duì)不同級(jí)別立法機(jī)關(guān)信息公開的要求差別過(guò)大，尤其是對(duì)部門規(guī)章和地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的信息公開要求過(guò)低，停留在立法公開的最低層次，與現(xiàn)代法治文明的發(fā)展水平明顯不相稱。
第三，立法公開方式不夠多樣，公開內(nèi)容需要拓寬。例如，沒(méi)有規(guī)定電視直播、網(wǎng)絡(luò)直播的公開方式，沒(méi)有規(guī)定審議環(huán)節(jié)的發(fā)言、辯論等立法信息的公開，這些信息有利于民眾全面了解立法中的焦點(diǎn)問(wèn)題，更好地參與立法過(guò)程，監(jiān)督人大代表的履職表現(xiàn)，學(xué)習(xí)法律常識(shí)和培育法治信仰等。
三、各省立法公開制度的現(xiàn)狀
考慮到各地法治化水平存在差異，《立法法》沒(méi)有對(duì)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的立法公開作出與制定法律同樣的規(guī)定，允許地方立法公開的標(biāo)準(zhǔn)低于或者高于制定法律、行政法規(guī)的公開標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)對(duì)各省人大常委會(huì)頒布的制定地方性法規(guī)程序規(guī)定進(jìn)行實(shí)證考察可以發(fā)現(xiàn)，一些省級(jí)人大常委會(huì)在立法公開方面不夠主動(dòng)，立法公開標(biāo)準(zhǔn)普遍較低。
(一)各省立法公開制度出現(xiàn)專門立法趨勢(shì)
通過(guò)考察各省、自治區(qū)和直轄市人大常委會(huì)制定的立法文件，規(guī)定立法公開的立法文件名稱有四類：第一，稱之為《某某省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)條例》(或者立法條例)。這種情況最多，例如黑龍江、北京、天津、江西、安徽、浙江、山東、上海、湖南、湖北、內(nèi)蒙古等，立法時(shí)間基本上是2001年以后，從名稱及其內(nèi)容看，屬于綜合性立法，包括立法權(quán)限、立法準(zhǔn)備，也包括立法程序、法規(guī)解釋等內(nèi)容，總體來(lái)看，對(duì)立法公開制度的重視程度不高。第二，稱之為《某某省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)程序規(guī)定》。例如，遼寧省，立法年代與第一種情況相同。這種立法文件很少，從名稱和內(nèi)容看，主要針對(duì)立法程序問(wèn)題，但關(guān)于立法公開的內(nèi)容并不多。第三，稱之為《某某省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于提高地方立法質(zhì)量的若干規(guī)定》。例如，河北省、四川省、青海省、新疆維吾爾自治區(qū)等，立法時(shí)間比第一種情況晚一些，主要內(nèi)容是立法程序方面，在體例結(jié)構(gòu)上一般有專門一節(jié)“堅(jiān)持和完善民主、公開立法制度”。第四，稱之為《某某省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法公開工作規(guī)定》。這種情況基本只有廣東省，立法時(shí)間是2013年，包括總則、立法信息公開、立法規(guī)劃和立法計(jì)劃公開征求意見、法規(guī)草案公開征求意見、附則，共5章，38條。這是目前為止最為專門化的立法公開文件，在某種程度上代表了該項(xiàng)制度逐步專門化的發(fā)展趨勢(shì)。
(二)各省立法公開水平差異明顯
鑒于立法年代較早以及《立法法》對(duì)地方性法規(guī)的立法公開要求較低，大多數(shù)省份立法公開制度的水準(zhǔn)略高于2001年和2015年《立法法》對(duì)地方立法公開的要求。與《立法法》對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)立法公開的要求相比，各省立法條例對(duì)地方立法公開的要求與2001年《立法法》持平，都要求對(duì)法律草案進(jìn)行公開，但比2015年《立法法》的要求低，各省立法條例基本都沒(méi)有規(guī)定對(duì)立法規(guī)劃和立法計(jì)劃進(jìn)行公開。
2001年后很多省份修訂了制定地方性法規(guī)的程序，大多改名為“某某省制定地方性法規(guī)條例”或“某某省立法條例”。對(duì)立法公開的要求主要表現(xiàn)在草案審議和法律公布兩個(gè)環(huán)節(jié)，在審議環(huán)節(jié)，要求廣泛聽取各方面的意見，聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式；法律草案應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開征求意見；在公布環(huán)節(jié)，要求在人大常委會(huì)公報(bào)以及全省性報(bào)刊上公布。
較少的省份對(duì)立法公開的要求較低，例如《北京市制定地方性法規(guī)條例》(2003年)、《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》(2001年)沒(méi)有規(guī)定審議環(huán)節(jié)將法律草案向社會(huì)公開，《上海市制定地方性法規(guī)條例》(2001年)，沒(méi)有規(guī)定法律草案向社會(huì)公開，也沒(méi)有規(guī)定審議環(huán)節(jié)召開座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式征求意見。
與此同時(shí)，若干省市先行探索，將立法公開提前到立法規(guī)劃完成之前，并增加立法聽證、立法評(píng)估環(huán)節(jié)的信息公開。例如《河北省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于提高地方立法質(zhì)量的若干規(guī)定》(2013年)第5條規(guī)定，編制立法規(guī)劃和計(jì)劃應(yīng)廣泛征求社會(huì)各方面的意見，通過(guò)省內(nèi)主要新聞媒體公開征集立法建議，可以通過(guò)召開專題論證會(huì)等方式對(duì)立法項(xiàng)目進(jìn)行論證；第13條規(guī)定，舉行立法聽證會(huì)的單位應(yīng)當(dāng)事先制定詳細(xì)具體的聽證會(huì)工作方案，并在舉行聽證會(huì)三十日前，通過(guò)省內(nèi)主要新聞媒體向社會(huì)公告；第14條規(guī)定，開展立法評(píng)估應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，采取聽取匯報(bào)、召開座談會(huì)、實(shí)地考察、專家咨詢、專題調(diào)研、問(wèn)卷調(diào)查等方式，廣泛聽取社會(huì)各方面的意見。
《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法公開工作規(guī)定》(2013年)是目前立法公開方面第一個(gè)專門的規(guī)范性文件。其具體特點(diǎn)表現(xiàn)在：第一，增加了信息公開的環(huán)節(jié)和內(nèi)容，包括立法規(guī)劃、計(jì)劃環(huán)節(jié)的公開，并增加了常委會(huì)審議意見、常委委員和列席人員意見、修改情況報(bào)告和審議結(jié)果報(bào)告公開等內(nèi)容；第二，增加了信息公開的對(duì)象，不僅包括社會(huì)公眾，還包括市、縣、鎮(zhèn)人大代表，行業(yè)協(xié)會(huì)及其相關(guān)企業(yè)；第三，要求對(duì)信息公開結(jié)果加以反饋，該《規(guī)定》第34條規(guī)定，公開征求意見結(jié)束后，有關(guān)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)通過(guò)廣東人大網(wǎng)對(duì)意見和建議作綜合反饋，反饋還可以采取書面回復(fù)、召開立法座談會(huì)、說(shuō)明會(huì)和新聞發(fā)布會(huì)等方式；第四，明確信息公開的方式和期限等，例如公開征求意見還可以采取抽樣問(wèn)卷調(diào)查、網(wǎng)上民意調(diào)查等方式。
(三)立法公開水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏正相關(guān)
立法公開作為立法制度的重要內(nèi)容，對(duì)提高立法質(zhì)量具有重要影響。在某種程度上說(shuō)，立法公開狀況反映一國(guó)或一省依法治理的水平?；谖镔|(zhì)經(jīng)濟(jì)條件是法律發(fā)展的決定因素，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份依法治理水平應(yīng)當(dāng)較高。但立法公開方面的情況有所不同，基于實(shí)證分析可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份立法公開制度未必完善，北京、天津、浙江、江蘇、山東等省市的立法公開水平基本與2001年《立法法》對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的要求保持一致，或者比這個(gè)要求略低(盡管實(shí)踐中的表現(xiàn)未必如此)，只有廣東省的立法公開制度高于2015年《立法法》對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)立法公開的要求。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般的省份，也可能在立法公開方面走在前列，例如河北省、四川省、青海省、新疆維吾爾自治區(qū)等省份都制定了提高立法質(zhì)量的規(guī)范性文件，其中包含關(guān)于立法規(guī)劃和計(jì)劃階段的信息公開等，處于地方立法公開的前列。
四、我國(guó)立法公開制度的發(fā)展完善方向
立法公開制度作為立法領(lǐng)域的基本制度，直接體現(xiàn)立法民主原則，對(duì)提高立法質(zhì)量，保障立法的合法性、科學(xué)性發(fā)揮著舉足輕重的影響。因此，在舉國(guó)上下重視法治建設(shè)的背景下，該項(xiàng)制度應(yīng)當(dāng)繼續(xù)抓緊完善，繼續(xù)創(chuàng)制、修訂相關(guān)立法。立法公開方面的具體發(fā)展完善方向包括以下方面：
(一)《立法法》滯后于地方立法的趨勢(shì)將持續(xù)
《立法法》在立法公開方面的滯后性仍將持續(xù)，主要原因在如下方面：第一，全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法和修法任務(wù)比較繁重，同時(shí)兼有法律監(jiān)督的職能，《立法法》又剛剛修改過(guò)，短期內(nèi)關(guān)注《立法法》的熱情不會(huì)很高。各省人大常委會(huì)面臨的立法和修法任務(wù)相對(duì)較少，絕大多數(shù)的法律制度，早已被基本法律和行政法規(guī)制定過(guò)了，地方立法機(jī)關(guān)有充分的時(shí)間關(guān)注立法公開問(wèn)題。第二，全國(guó)人大及其常委會(huì)在制定立法公開制度的過(guò)程中，面臨復(fù)雜的利益博弈，尖銳的觀點(diǎn)分歧，為了達(dá)成共識(shí)，需要降低立法標(biāo)準(zhǔn)。而某個(gè)省在制定立法公開制度時(shí)，由于管轄人口較少，立法過(guò)程面臨的阻力較小，協(xié)調(diào)分歧相對(duì)容易，有利于通過(guò)較高水準(zhǔn)的立法公開制度。第三，各省在地方法治化探索方面存在競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)地方立法及立法公開制度的積極性較高。最近幾年，一些省份提出了“法治浙江”、“法治江蘇”、“法治湖南”等法治化的口號(hào)，其目的在于配合中央提出的全面推進(jìn)依法治國(guó)的方略，促進(jìn)本省各項(xiàng)管理工作的科學(xué)化、現(xiàn)代化和法治化，因此作為法治建設(shè)前提的立法工作，包括立法公開制度更容易受到重視。
(二)立法公開內(nèi)容和方式將日益豐富
立法公開應(yīng)當(dāng)增加人大代表的發(fā)言和辯論等內(nèi)容。我國(guó)目前的立法公開側(cè)重于法律草案和通過(guò)的法律文本，屬于結(jié)果性公開和靜態(tài)性公開，包括階段性結(jié)果和最終結(jié)果的公開，但缺少過(guò)程性公開和動(dòng)態(tài)性的公開，例如人大代表發(fā)言情況、發(fā)言內(nèi)容的公開，這些內(nèi)容是審議過(guò)程的具體體現(xiàn)。通過(guò)對(duì)審議過(guò)程的公開，民眾可以了解法律草案的內(nèi)容，包括其中的爭(zhēng)論焦點(diǎn)，便于有的放矢地參與立法過(guò)程。同時(shí)，過(guò)程性立法公開還可以發(fā)揮監(jiān)督人大代表的作用，民眾可以知曉哪位代表發(fā)了言，發(fā)言的內(nèi)容是什么等信息，督促人大代表完成立法職責(zé)。英國(guó)為了提高立法質(zhì)量，“立法和辯論過(guò)程向社會(huì)公開，部分環(huán)節(jié)邀請(qǐng)社會(huì)公眾一起參與。議員針對(duì)重要法律的辯論和發(fā)言完全向社會(huì)公開，媒體和公眾既可以通過(guò)電視轉(zhuǎn)播了解辯論情況，也可以事后在議會(huì)網(wǎng)站瀏覽辯論內(nèi)容，由此對(duì)整個(gè)立法過(guò)程形成有效監(jiān)督，也有助于防止立法過(guò)程中的腐敗發(fā)生。” ⑦這一做法值得我國(guó)借鑒。
立法公開方式應(yīng)當(dāng)增加電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)直播等視頻公開方式。從立法公開的方式看，2015年《立法法》在法律公布環(huán)節(jié)，對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)新增了互聯(lián)網(wǎng)公開的方式，但對(duì)其他立法環(huán)節(jié)，沒(méi)有規(guī)定互聯(lián)網(wǎng)公開的方式，也沒(méi)有規(guī)定廣播電視等視頻公開方式。從域外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，“隨著現(xiàn)代大眾媒介的發(fā)展，許多議會(huì)都試圖直接通過(guò)廣播、電視和互聯(lián)網(wǎng)擴(kuò)大受眾范圍，美國(guó)國(guó)會(huì)允許C-SPAN電視臺(tái)直播國(guó)會(huì)會(huì)議，還有十七個(gè)州的議會(huì)也都對(duì)立法會(huì)議進(jìn)行類似的未經(jīng)剪輯的電視報(bào)道。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)的直播人們可以看到議會(huì)辯論、委員會(huì)聽證以及華盛頓州議會(huì)其他的一些功能。” ⑧在這方面，《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法公開工作規(guī)定》作了先行探索，該法第十一條規(guī)定，“根據(jù)需要，可以通過(guò)召開新聞發(fā)布會(huì)或者通過(guò)廣播、電視、報(bào)刊和網(wǎng)絡(luò)等途徑公開立法的有關(guān)事項(xiàng)。”這一規(guī)定還需要通過(guò)相關(guān)實(shí)踐形成慣例，例如到底哪些內(nèi)容適合廣播公開或電視公開。與司法信息公開相比，立法公開應(yīng)該走在前列，因?yàn)榱⒎ǖ馁|(zhì)量決定司法的公正性，而提升立法質(zhì)量離不開充分的立法公開。在司法信息公開方面，河南省高院在2013年就在全省推廣了網(wǎng)絡(luò)直播庭審。與此對(duì)比，立法公開的方式過(guò)于簡(jiǎn)單，無(wú)法全面反映立法過(guò)程的進(jìn)展和觀點(diǎn)等信息。
(三)全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)以單項(xiàng)決定的方式加強(qiáng)立法信息公開
《立法法》于2015年剛剛修訂頒布，雖然亮點(diǎn)紛呈，但仍然存在一些缺陷和不足，有些方面仍然顯得有些滯后。在全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法程序中，關(guān)于立法規(guī)劃和立法計(jì)劃，只規(guī)定最終文本的公開，沒(méi)有規(guī)定制定前的信息公開與征求意見；關(guān)于法律草案的公開和征求意見，沒(méi)有規(guī)定意見采納情況的公開，這些都應(yīng)作為目前立法公開制度的基本要求，作為全國(guó)最高立法機(jī)關(guān)，制定憲法和基本法律，應(yīng)該堅(jiān)持高水準(zhǔn)的信息公開，否則不利于提高立法權(quán)威性。此外在國(guó)務(wù)院的立法程序中，還沒(méi)有要求立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的公開，這樣的公開水準(zhǔn)很快就將落后于法治發(fā)展的實(shí)際需要。而關(guān)于部門規(guī)章和地方性法規(guī)的立法公開，連法律草案的公開也未作規(guī)定。其實(shí)，各省制定的地方立法條例早已普遍規(guī)定了法律草案的公開，《立法法》的規(guī)定卻落后于各省立法條例的規(guī)定。各省的經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平存在差異，《立法法》考慮到對(duì)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展相對(duì)滯后的省份不宜提出較高的要求，但是通過(guò)實(shí)證分析我們發(fā)現(xiàn)，立法公開水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r并沒(méi)有直接關(guān)系。
考慮到該法本次的修訂間隔，大概還需要較長(zhǎng)的時(shí)間才會(huì)再次修法。這會(huì)不利于立法公開制度的發(fā)展，不利于推進(jìn)我國(guó)法治進(jìn)程。所以，在《立法法》短期內(nèi)不修改的情況下，可以發(fā)布促進(jìn)立法公開、提高立法質(zhì)量的決議或決定，以適應(yīng)我國(guó)法治發(fā)展的整體水平。
(四)省級(jí)人大常委會(huì)可以修改立法條例或者發(fā)布單項(xiàng)決定
各省的立法條例多數(shù)是2001年前后制定的，也有個(gè)別省在2008年前后作過(guò)修訂?？紤]到地方立法的穩(wěn)定性不需要基本法律那樣高，即便是2008年修改過(guò)地方立法條例，如今也過(guò)了八年時(shí)間，因而，各省市再次修改該條例也沒(méi)有問(wèn)題。如果不修改立法條例，也可以像河北等省那樣，制定單獨(dú)的促進(jìn)立法公開的決定。當(dāng)然，如果能像廣東省那樣，出臺(tái)系統(tǒng)的立法公開工作規(guī)定，效果自然是更好的。
五、結(jié)語(yǔ)
當(dāng)前推進(jìn)我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程，提高立法質(zhì)量是前提條件。提高立法質(zhì)量，需要從完善立法體制和立法程序等方面著手，立法體制短期內(nèi)大幅改動(dòng)的可能性不大，⑨因此，完善立法程序，提升立法公開水平是提高立法質(zhì)量較為可行的路徑。2015年《立法法》雖然修改幅度很大，在立法公開方面也修改了10個(gè)條款，但有將近一半的條款規(guī)定的是同一個(gè)問(wèn)題，即法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)除了在紙質(zhì)媒體發(fā)布，還要求在特定立法機(jī)關(guān)的官方網(wǎng)站上公布，用于立法公開其他方面修改的條款只有6條，修改后的《立法法》對(duì)立法公開的要求仍然較低。各級(jí)立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)調(diào)查研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，即時(shí)制定或修訂更高標(biāo)準(zhǔn)的立法公開制度。
?。鹃L(zhǎng)龍，浙江工商大學(xué)法學(xué)院副教授、法治浙江研究院及浙江工商大學(xué)法治與倫理研究中心研究人員，法學(xué)博士。本文系中國(guó)法學(xué)會(huì)2014年度部級(jí)法學(xué)研究課題“程序正義視野下地方立法信息公開實(shí)證研究”、2014年度杭州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)課題“程序公正視野下地方立法信息公開問(wèn)題研究”的階段性成果。）
注釋：
?、伲塾ⅲ葸吳撸骸读⒎ɡ碚摗?，李貴方等譯，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2005年版，第1頁(yè)。
?、诙∽婺?、吳恩玉：《立法公開的規(guī)范化與實(shí)效化探討》，載《法治研究》2013年第3期。
③參見［英］哈耶克：《法律、立法與自由》，鄧正來(lái)等譯，中國(guó)大百科全書出版社2003年版，第8頁(yè)。
?、苄蟻嗭w：《人大立法信息公開和利益表達(dá)制度研究》，載《新視野》2013年第3期。
?、軲ark Tyson，“Monitored Disclosure：A Way to Avoid Legislative Supremacy in Redistricting Litigation”，Washington Law Review(2012)，p.1321.
?、扌て迹骸锻该鞫仍瓌t與地方立法公開制度》，載《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第4期。
?、摺队?guó)：立法過(guò)程對(duì)公眾開放》，載http：//www.cankaoxiaoxi.com/world/20150309/696846.shtml，2015年9月5日訪問(wèn)。
?、嘣′h、楊云革：《美國(guó)公眾參與立法機(jī)制及其啟示》，載《中共四川省委省級(jí)機(jī)關(guān)黨校學(xué)報(bào)》2009年第4期。
?、崛舜蟪Ｎ瘯?huì)代表和人大代表的專職化有利于提高人大代表的法律專業(yè)水平，并且有更多時(shí)間搜集立法需求，加強(qiáng)與民眾的溝通等，但是完成這項(xiàng)工作恐怕需要較長(zhǎng)的時(shí)間。
Abstract：The open system of legislation is one of the important changes in Legislative Law in 2015，indicating that increasingly more attention has been paid to the improvement of legislative quality by the open system of legislation.Besides the Legislative Law，local regulations of provinces have also made a positive contribution to the perfection of the open system of legislation，going ahead of Legislative Law in many specific links and concrete measures，and playing an important role in legislation research and experiment.There exist important theoretical and practical values in making this important legislative system more mature and perfect where we summarize the new development about the legislative open system in Legislative Law and local legislative practice.
(責(zé)任編輯葉傳星)
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