內(nèi)容提要：國際勞工組織是聯(lián)合國一個旨在保障勞工權(quán)益、鼓勵體面勞動的專門機構(gòu)。從1919年成立至今，國際勞工組織共制定了8個核心勞工公約，它們構(gòu)成了國際勞工標(biāo)準的基本淵源。國際勞工組織關(guān)于童工問題的核心公約主要是指1973年《準予就業(yè)最低年齡公約》(C138)和1999年《禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約》(C182)。本文介紹C138和C182的制定及其背景、主要內(nèi)容、執(zhí)行機制，以及中國對這兩個公約的履行情況。
關(guān)鍵詞：國際勞工組織 童工核心公約 兒童權(quán)利
一、引言
童工問題由來已久，雖然隨著經(jīng)濟社會的進步，童工的使用規(guī)模逐漸減小，但目前，全球范圍內(nèi)童工問題依然很嚴峻。童工勞動嚴重危害兒童身心健康，引起了包括國際勞工組織在內(nèi)的國際社會的嚴重關(guān)切。國際勞工組織發(fā)布的《2015世界童工報告》指出，“全球目前約有168億名童工，其中8，500萬名童工所從事的是一些嚴重傷害兒童身心健康的工作”。①2002年6月，國際勞工組織將每年的6月12日定為“世界無童工日”，當(dāng)年主題為“終結(jié)供應(yīng)鏈中的童工勞動：事關(guān)每一個人”。②可見，國際勞工組織在消除童工問題事項上的
作用非常重要。那么，國際勞工組織是怎樣一個國際組織呢？
國際勞工組織是聯(lián)合國一個旨在保護勞工權(quán)益、促進體面勞動的專門機構(gòu)(a specialized agency of the United Nations)，目前，共有187個會員國。從1919年成立至今，國際勞工組織共制定了399個國際勞工文件，其中，公約(Conventions)共有189個(含8個核心國際勞工公約)，建議書(Recommendations)共有204個。③這些國際勞工文件構(gòu)成了國際勞工標(biāo)準的基本淵源。
多年來，國際勞工組織在消除童工勞動、保護兒童基本人權(quán)事項上做出了巨大努力。一個很重要的表現(xiàn)就是國際勞工組織先后制定了關(guān)于童工問題的兩個核心公約(以下簡稱“關(guān)于童工問題的核心公約”)，分別是1973年《準予就業(yè)最低年齡公約》和1999年《禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約》。
二、關(guān)于童工問題的核心公約的制定及其背景
在人類社會相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，兒童都是作為成人世界的附屬物、國家和家庭的私有財產(chǎn)，也就是作為權(quán)利的客體而非獨立的權(quán)利主體而存在。成人可以根據(jù)自己的需要恣意地處置、買賣兒童，把他們當(dāng)作勞動工具使用，甚至武斷地剝奪他們的生命。
“兒童權(quán)利”、“童工權(quán)利”是伴隨著資本主義工業(yè)革命、資產(chǎn)階級革命和啟蒙運動而被提出的。在這一時期，啟蒙思想家提出了“天賦人權(quán)”、“人人生而自由平等”等思想，促進了一系列政治、法律制度的變革，在思想意識領(lǐng)域，使得“人權(quán)”觀念逐漸興起和發(fā)展。人類開始反思對待兒童的態(tài)度和方式，并逐漸把“兒童”作為獨立的權(quán)利主體而不是成人的附屬物來加以對待和保護。1802年，英國通過了人類歷史上第一部保護童工權(quán)利的立法《學(xué)徒健康及道德法案》。④
第一次世界大戰(zhàn)后，為了維護社會正義、保持持久和平，人類社會于1919年建立了國際勞工組織。這是一個獨特的、建立在三方(政府、國際組織、勞工或雇主團體)框架下的國際機構(gòu)，其目的和宗旨在于對廣大勞工進行社會保護、促進勞工體面地勞動，以及鼓勵政府、勞工、雇主在勞動相關(guān)事項上進行積極、有效對話。
兒童是人類社會中最為脆弱的群體。由于一些社會、經(jīng)濟原因，他們被迫從事繁重勞動，基本人權(quán)得不到尊重和保障。童工問題引起了國際勞工組織的嚴重關(guān)切。國際勞工組織以經(jīng)濟部門為依據(jù)，先后通過了1919年《(工業(yè))最低年齡公約》、1920年《(海上)最低年齡公約》、1921年《(農(nóng)業(yè))最低年齡公約》、1921年《(扒炭工和司爐工)最低年齡公約》、1932年《(非工業(yè)就業(yè))最低年齡公約》、1936年《(海上)最低年齡公約(修訂)》、1937年《(工業(yè))最低年齡公約(修訂)》、1937年《(非工業(yè)就業(yè))最低年齡公約(修訂)》等勞工公約，為廢除童工提供了專門國際法依據(jù)。
第二次世界大戰(zhàn)是人類歷史上的又一次劫難。漫長的戰(zhàn)爭使得包括廣大兒童在內(nèi)的人類的尊嚴遭到嚴重踐踏，無數(shù)人喪失了生命。為了避免悲劇再次發(fā)生，聯(lián)合國大會于1948年12月10日在巴黎以第217 A(III)號決議的形式通過了《世界人權(quán)宣言》，第一次規(guī)定了基本人權(quán)應(yīng)得到普遍保護，⑤以及“人人有權(quán)享有生命、自由和人身安全”。⑥這表明人權(quán)的主體具有普遍性，兒童作為人類的組成部分，理應(yīng)享有成人享有的人權(quán)，有權(quán)享有生命、自由和人身安全。
在《世界人權(quán)宣言》的基礎(chǔ)上，聯(lián)合國大會又于1966年12月通過了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》。這兩項公約與《世界人權(quán)宣言》共同構(gòu)成“國際人權(quán)憲章”，成為人權(quán)國際法保護的基本依據(jù)。“國際人權(quán)憲章”確認了兒童作為人類共同體的一部分所享有的一般權(quán)利，也確認了其所特有的權(quán)利。例如，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》就規(guī)定每一兒童都有權(quán)平等地享受家庭、社會和國家為其未成年地位給予的必要保護措施。⑦又如，《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》規(guī)定兒童有權(quán)接受免費的義務(wù)教育。⑧“國際人權(quán)憲章”是制定童工保護專門國際法文件的法律基礎(chǔ)和背景。
隨著人類社會生產(chǎn)力水平的不斷提高，越來越多的經(jīng)濟部門產(chǎn)生了。以往以經(jīng)濟部門為標(biāo)準而制定的公約不全面的缺陷也逐漸顯現(xiàn)出來。為給“全面”廢除童工工作提供國際法依據(jù)，國際勞工組織大會在“國際人權(quán)憲章”的背景下，在吸收、修訂以往各經(jīng)濟部門最低年齡公約的基礎(chǔ)上，于1973年6月26日通過了作為全面廢除童工總依據(jù)的《準予就業(yè)最低年齡公約》。
然而，人類社會的童工問題并沒有因為《準予就業(yè)最低年齡公約》的通過而消失。在世界的某些地區(qū)，最惡劣形式的童工勞動仍然存在，嚴重侵害了兒童的固有尊嚴和基本人權(quán)。為了更好地保護兒童權(quán)利，聯(lián)合國大會于1989年11月20日通過了《兒童權(quán)利公約》，確認了兒童享有包括生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)、參與權(quán)在內(nèi)的廣泛的權(quán)利。針對最惡劣形式的童工勞動問題，國際勞工組織大會在吸收、借鑒《兒童權(quán)利公約》、《國際勞工組織關(guān)于工作中基本原則和權(quán)利的宣言及其后續(xù)措施》、《強迫勞動公約》和聯(lián)合國1956年《廢止奴隸制、奴隸販賣及類似奴隸制的制度與習(xí)俗補充公約》等國際人權(quán)文件的基礎(chǔ)上，于1999年6月17日通過了《禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約》。
截至目前，共有169個國家批準了1973年《準予就業(yè)最低年齡公約》(C138)、共有180個國家批準了1999年《禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約》(C182)。⑨
三、關(guān)于童工問題的核心公約的主要內(nèi)容
(一)《準予就業(yè)最低年齡公約》的主要內(nèi)容
1973年《準予就業(yè)最低年齡公約》由“引言”和正文18條組成。
在“引言”部分，《準予就業(yè)最低年齡公約》回顧了1919年《(工業(yè))最低年齡公約》、1920年《(海上)最低年齡公約》、1921年《(農(nóng)業(yè))最低年齡公約》、1921年《(扒炭工和司爐工)最低年齡公約》、1932年《(非工業(yè)就業(yè))最低年齡公約》、1936年《(海上)最低年齡公約(修訂)》、1937年《(工業(yè))最低年齡公約(修訂)》、1937年《(非工業(yè)就業(yè))最低年齡公約(修訂)》、1959年《(漁民)最低年齡公約》和1965年《(井下工作)最低年齡公約》的有關(guān)勞工最低年齡的條款，并明確1973年《準予就業(yè)最低年齡公約》的目的在于全部廢除童工。
《準予就業(yè)最低年齡公約》第1條明確了締約國的總體義務(wù)，即締約國應(yīng)有效地廢除童工，并將就業(yè)最低年齡提高到足以保證年輕人身心最充分發(fā)展的水平。第2條第3款明確，一般情況下就業(yè)最低年齡不得低于15歲(完成義務(wù)教育的一般年齡)。但是，考慮到一些締約國的經(jīng)濟和教育設(shè)施欠發(fā)達，執(zhí)行15歲的標(biāo)準存在困難，公約允許經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后的國家變通地執(zhí)行第2條第3款的規(guī)定，允許它們初步將一般就業(yè)最低年齡定為14歲(第2條第4款)。但是，將最低年齡定為14歲的締約國應(yīng)該在履約報告中說明這么做的理由(第2條第5款)。⑩
《準予就業(yè)最低年齡公約》第3條規(guī)定，對于某些很可能有害于年輕人健康、安全或道德的高危職業(yè)或工作，最低就業(yè)年齡不得低于18歲。哪些職業(yè)或工作屬于這樣的高危職業(yè)或工作，由締約國通過法定或與工人組織協(xié)商的方式確定。如果締約國準許從16歲起年輕人即可從事這些高危職業(yè)或工作，那么應(yīng)該充分保護有關(guān)年輕人的健康、安全和道德，并確保這些年輕人接受過適當(dāng)?shù)膶ｉT指導(dǎo)或職業(yè)訓(xùn)練。?
第4條規(guī)定，有限幾種職業(yè)或工作如果適用《準予就業(yè)最低年齡公約》會產(chǎn)生特殊和重大問題，則可以豁免適用該公約。但是，第3條中的高危職業(yè)或工作不能豁免。第5條規(guī)定，經(jīng)濟、行政設(shè)施欠發(fā)達的締約國可以根據(jù)其本國實際在一定時期內(nèi)對該公約做變通的執(zhí)行，限制公約在該國某些行業(yè)和部門的適用(不含基礎(chǔ)行業(yè)和部門)。第6條明確了該公約不適用的范圍，主要是指在學(xué)?；蚺嘤?xùn)機構(gòu)中的兒童和年輕人為完成一定課程或培訓(xùn)計劃而從事的工作。?第7條規(guī)定了法律或條例允許年齡為13至15歲的人在從事輕工作的情況下就業(yè)或工作的條件。第8條是對藝術(shù)表演等工作就業(yè)最低年齡的特殊規(guī)定。第9條規(guī)定了締約國當(dāng)局的履約義務(wù)。第10條規(guī)定了《準予就業(yè)最低年齡公約》與以往以經(jīng)濟部門為標(biāo)準而制定的各個公約之間的效力關(guān)系。第11條規(guī)定了正式批準書送請國際勞工局長登記制度。第12條規(guī)定了該公約的生效對象和生效方式。第13條規(guī)定了締約國的解約權(quán)及其行使方式。第14條、第15條規(guī)定了國際勞工局長的通知、提請注意和送請登記職責(zé)。第16條規(guī)定了國際勞工局理事會的權(quán)限與職責(zé)。第17條規(guī)定了該公約的修訂情形和后果。第18條規(guī)定了該公約的作準語言：英文和法文。
(二)《禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約》的主要內(nèi)容
《禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約》是1999年6月17日在國際勞工組織大會第87屆會議上通過的。大會首先回顧了該公約制定的法律背景以及制定該公約的目的，并指明了童工勞動產(chǎn)生的原因。該公約正文共分為16條。
第1條在整體上明確了締約國的義務(wù)，即將禁止和消除最惡劣形式的童工勞動作為一項緊迫事務(wù)。?第2條給“兒童”下了一個定義，即18歲以下的所有人員，這與《兒童權(quán)利公約》對“兒童”的定義是一致的。
第3條明確了什么是“最惡劣形式的童工勞動”。在該公約中，“最惡劣形式的童工勞動”一詞包括：“(a)所有形式的奴隸制或類似奴隸制的作法，如出售和販賣兒童、債務(wù)勞役和奴役，以及強迫或強制勞動，包括強迫或強制招募兒童用于武裝沖突；(b)使用、招收或提供兒童賣淫、生產(chǎn)色情制品或進行色情表演；(c)使用、招收或提供兒童從事非法活動，特別是生產(chǎn)和販賣有關(guān)國際條約中界定的毒品；(d)在可能對兒童健康、安全或道德有傷害性的環(huán)境中工作。”?
第4條規(guī)定締約國有義務(wù)通過法律的形式明確什么是可能對兒童健康、安全或道德有傷害的工作。第5條規(guī)定締約國有義務(wù)建立或指定公約實施的監(jiān)督機構(gòu)。第6條明確了締約國應(yīng)該制定和實施行動計劃，以消除最惡劣形式的童工勞動。第7條規(guī)定締約國有義務(wù)采取有效措施以實施和強制執(zhí)行公約的生效條款，并列舉了實際和強制執(zhí)行該公約的具體目標(biāo)。第8條規(guī)定了通過國際合作、援助方式對公約的執(zhí)行。
第9條規(guī)定了正式批準書登記制度。第10條規(guī)定了公約的生效方式和對象。第11條是有關(guān)締約國解約權(quán)的規(guī)定。第12條至第15條是一些程序性規(guī)定。第16條規(guī)定了該公約的作準語言。
四、關(guān)于童工問題的核心公約的監(jiān)督機制
(一)概述
為了督促締約國切實履行國際勞工公約義務(wù)，實施公約中規(guī)定的國際勞工標(biāo)準，國際勞工組織建立了一整套監(jiān)督機構(gòu)和程序(supervisory bodies and procedures)。建立的監(jiān)督機構(gòu)包括“實施公約和建議書專家委員會”(Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations，CEACR)、“(勞工)標(biāo)準實施大會委員會”(Conference Committee on the Application of Standards，CAS)，以及“結(jié)社自由委員會”(Committee on Freedom of Association，CFA)。建立的監(jiān)督程序包括年度履約報告提交、審議程序與申訴、控告程序等。這是一套涵蓋締約國自我監(jiān)督、締約國相互監(jiān)督以及外部專家監(jiān)督在內(nèi)的監(jiān)督公約與國際勞工標(biāo)準實施的機制。
國際勞工組織建立的勞工公約的實監(jiān)督程序主要包括三類——一般監(jiān)督程序(regular supervision)、爭議解決程序和特殊監(jiān)督程序。一般監(jiān)督程序主要是指締約國政府向國際勞工組織提交年度履約報告(annual reports on ratified Conventions)，國際勞工組織“實施公約和建議書專家委員會”和“(勞工)標(biāo)準實施大會委員會”這兩個機構(gòu)審議各締約國政府提交的履約報告并給出意見、建議的機制。爭議解決程序是指當(dāng)事方發(fā)生爭議與糾紛時訴諸申訴與控訴程序的機制(Representations and Complaints of nonobservance)。特殊監(jiān)督程序主要是指對結(jié)社自由公約實施情況的監(jiān)督程序。?
一般監(jiān)督程序和爭議解決程序被規(guī)定在《國際勞工組織章程》的第二章中，當(dāng)然適用于作為核心國際勞工公約的《準予就業(yè)最低年齡公約》和《禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約》。
(二)一般監(jiān)督程序
一般監(jiān)督機制被規(guī)定在《國際勞工組織章程》第22條和第23條中。根據(jù)第22條，《準予就業(yè)最低年齡公約》和《禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約》的締約國應(yīng)該按照國際勞工組織理事會(the Governing Body)的格式和內(nèi)容要求撰寫年度履約報告，陳述締約國政府在履行上述兩項公約規(guī)定的義務(wù)上采取了那些措施。
實踐中，大多數(shù)締約國都能認真地履行報告義務(wù)。國際勞工組織“實施公約和建議書專家委員會”和“(勞工)標(biāo)準實施大會委員會”這兩個監(jiān)督機構(gòu)，能夠通過審議締約國報告、進行討論、給出建議等方式，促進締約國發(fā)現(xiàn)、解決其在履行這兩項公約上存在的問題，以便今后通過采取立法、執(zhí)法、政策實施等方式更好地履行公約義務(wù)。
然而，通過提交報告、審議報告進行的一般監(jiān)督機制也存在著不足之處。第一，國際勞工組織并不是凌駕于各主權(quán)國家之上的“超國家組織”，其所通過的公約雖然是國際法，但是，公約的實施并沒有類似于國內(nèi)法那樣的強制性的實施機制來保障。“實施公約和建議書專家委員會”和“(勞工)標(biāo)準實施大會委員會”所做出的評價、給出的建議很多情況下依賴于締約國的自覺履行。兩個監(jiān)督機構(gòu)并無向締約國施加強制性懲罰措施的權(quán)力。第二，一般監(jiān)督機制的運行需要通過書面材料來進行，對證明材料的要求和撰寫報告的質(zhì)量要求很高，如果締約國不能提供確鑿的證明材料，其履行公約義務(wù)的情況很難向國際勞工組織證明。也就是說，在這種情況下，履約報告不能客觀、準確地反映締約國的履約情況。?
(三)爭議解決程序
爭議解決機制包括兩類：一類是雇主或工人的產(chǎn)業(yè)團體在其認為某締約國沒有切實遵守公約時，向國際勞工組織提出的申訴(representation by an industrial association of employers or of workers)，體現(xiàn)在《國際勞工組織章程》的第24條和第25條，體現(xiàn)了國際勞工組織的三方性；另一類是國際勞工組織的締約國相互之間進行監(jiān)督的機制，表現(xiàn)為一個締約國向另一個締約國提出的控訴(complaints of nonobservance)體現(xiàn)在《國際勞工組織章程》第26條至34條中。
根據(jù)《國際勞工組織章程》第24條和第25條，如果甲國是《準予就業(yè)最低年齡公約》和《禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約》兩項公約的締約國，假設(shè)某雇主或工人的產(chǎn)業(yè)團體認為，甲國沒有很好地履行這兩項公約中的義務(wù)，則該雇主或工人的產(chǎn)業(yè)團體可以向國際勞工組織的勞工局提出針對甲國的申訴。國家勞工組織的理事會可將該雇主或工人的產(chǎn)業(yè)團體的申訴送交甲國政府，并可請甲國政府對此事做出聲明。如果理事會在適當(dāng)期限內(nèi)沒有收到甲國的聲明，或?qū)讎穆暶鞑粷M意，則理事會有權(quán)公布該申訴。?
根據(jù)《國際勞工組織章程》第26至34條，如果甲國和乙國都批準了《準予就業(yè)最低年齡公約》和《禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約》，而甲國認為乙國沒有切實遵守、履行以上兩公約，則甲國可以向國際勞工組織勞工局提出針對乙國的控訴。國際勞工組織理事會在認為適當(dāng)?shù)那闆r下，應(yīng)該通知被訴的乙國的政府。如果理事會認為不需要通知被控訴的政府，可設(shè)立一個調(diào)查委員會來審議該項控訴并提出報告。報告應(yīng)該包括對相關(guān)事實問題的裁決和調(diào)查委員會認為的處理控訴中問題所需要的步驟和期限。國際勞工局局長應(yīng)該將調(diào)查委員會的報告送交被訴的乙國，并公布報告的內(nèi)容。如果乙國政府不接受報告的內(nèi)容，可擬將該案件提交國際法院。國際法院的判決為終審判決。如果乙國不執(zhí)行調(diào)查委員會的報告或國際法院的判決，理事會可提請國際勞工組織大會對乙國采取“明智”和“適宜”的行動。?
如果說一般監(jiān)督程序的實施主要依賴于各個締約國的自我監(jiān)督和國際勞工組織專家的監(jiān)督，那么爭議解決程序(申訴和控訴)則更多地體現(xiàn)了締約國之間的監(jiān)督和來自工人或雇主團體的監(jiān)督。來自工人或雇主團體的監(jiān)督體現(xiàn)了國際勞工組織不同于其他公約的特點，那就是三方性。在國際組織和主權(quán)國家之外，這些第三方的非政府組織在國際勞工公約的實施過程中發(fā)揮著日益重要的作用。這也體現(xiàn)了非政府組織在國際法律關(guān)系中地位的提升。
五、中國對關(guān)于童工問題的核心公約的履行
中國是國際勞工組織的創(chuàng)始成員國之一。我國于1983年恢復(fù)參加國際勞工組織的活動。從那以后，中國積極參加國際勞工組織的活動，在職業(yè)安全、社會保障、弱勢群體保護等事項上與國際勞工組織進行了建設(shè)性的積極合作，根據(jù)自身實際共批準了26個國際勞工組織公約。?
在國際勞工組織大會通過的8個核心勞工公約中，中國已經(jīng)批準的有4個，分別是1951年《男女工人同工同酬公約》(第100號)?、1958年《消除就業(yè)和職業(yè)歧視公約》(第111號)(21)、1973年《準予就業(yè)最低年齡公約》(第138號)(22)，以及1999年《禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約》(第182號)(23)?；趪依娴纫蛩乜紤]，中國尚未批準的核心勞工公約也有4個，分別是1930年《強迫勞動公約》(第29號)(24)、1948年《結(jié)社自由與保護組織權(quán)利公約》(第87號)（25）、1949年《組織權(quán)利與集體談判權(quán)利公約》(第98號)（26）、1957年《廢除強迫勞動公約》(第105號)（27）。
中國非常重視保護兒童的合法權(quán)益、尊重和保護兒童的基本人權(quán)，對童工問題極為關(guān)切。中國政府對童工勞動持堅決的否定態(tài)度，表現(xiàn)為“三個禁止”：“一是禁止使用，二是禁止介紹，三是禁止允許。”（28）在國際法層面，中國簽署并批準了聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》，積極履行該公約，也批準了國際勞工組織通過的關(guān)于童工問題的核心公約。
1998年12月29日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于批準〈準予就業(yè)最低年齡公約〉的決定》，決定“批準《準予就業(yè)最低年齡公約》；同時，聲明如下：一、在中華人民共和國領(lǐng)土內(nèi)及中華人民共和國注冊的運輸工具上就業(yè)或者工作的最低年齡為16周歲；二、在中華人民共和國政府另行通知前，《準予就業(yè)最低年齡公約》暫不適用于中華人民共和國香港特別行政區(qū)”。（29）
2002年6月29日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于批準〈禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約〉的決定》，決定“批準于1999年6月17日經(jīng)第87屆國際勞工大會通過、2000年11月19日生效的《禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約》。”（30）
全國人民代表大會常務(wù)委員會的以上兩項決定使中國成了這兩項公約的締約國。按照國際勞工組織的日程，中國應(yīng)該在2017年和2020年向國際勞工組織提交關(guān)于中國履行《準予就業(yè)最低年齡公約》和《禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約》兩項公約情況的履約報告。
向國際勞工組織提交年度履約報告只是中國履行關(guān)于童工問題的核心國際公約的工作之一。除此之外，中國政府的履約行動更多地體現(xiàn)在國內(nèi)層面。在中國，童工問題并不以大規(guī)模的形式出現(xiàn)，而表現(xiàn)為個例。中國政府認識到貧困問題是產(chǎn)生童工問題的一個重要原因，因此，多年來大力發(fā)展生產(chǎn)力，積極致力于消除貧困事業(yè)，從而從經(jīng)濟根源上減少童工勞動。中國政府還認識到義務(wù)教育對于消除童工的重要作用，不斷加大對教育事業(yè)的投入，改善教育設(shè)施，提升義務(wù)教育的質(zhì)量，以防止兒童輟學(xué)淪為童工。此外，中國還通過立法和執(zhí)法措施積極地消除童工，自覺地履行《準予就業(yè)最低年齡公約》和《禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約》。現(xiàn)行主要立法如下：
第一，《未成年人保護法》第13條規(guī)定，父母或者其他監(jiān)護人應(yīng)當(dāng)尊重未成年人受教育的權(quán)利，必須使適齡未成年人依法入學(xué)接受并完成義務(wù)教育，不得使接受義務(wù)教育的未成年人輟學(xué)。這條規(guī)定以具有國家強制力的“法律”的形式肯定了未成年人的監(jiān)護人在保障未成年人接受義務(wù)教育上有積極作為義務(wù)。如果監(jiān)護人在其子女想要輟學(xué)時消極不作為，則其行為構(gòu)成違法行為。實踐證明，義務(wù)教育大大減少了童工的數(shù)量。該法第38條第1款規(guī)定，“任何組織或者個人不得招用未滿16周歲的未成年人，國家另有規(guī)定的除外”。這是一條禁止性的法律規(guī)則，明確了用人單位的法律義務(wù)。
第二，《勞動法》第15條規(guī)定，一般情況下禁止用人單位招用未滿16周歲的未成年人。特殊行業(yè)如文藝、體育和特種工藝單位確需招用未滿16周歲的未成年人，必須依照國家有關(guān)規(guī)定，履行審批手續(xù)，并保障其接受義務(wù)教育的權(quán)利。（31）該法第94條規(guī)定了非法招用未成年工的處罰措施：“用人單位非法招用未滿16周歲的未成年人的，由勞動行政部門責(zé)令改正，處以罰款；情節(jié)嚴重的，由工商行政管理部門吊銷營業(yè)執(zhí)照”。（32）
第三，國務(wù)院制定的行政法規(guī)《禁止使用童工規(guī)定》已經(jīng)于2002年12月1日起施行。該法在第2條禁止各用人單位招用不滿16周歲的未成年人(童工)，禁止任何單位或者個人為不滿16周歲的未成年人介紹就業(yè)，禁止不滿16周歲的未成年人開業(yè)從事個體經(jīng)營活動(“三禁止”)。
未來中國可以從以下幾個方面努力，更好地履行《準予就業(yè)最低年齡公約》和《禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約》：第一，提高經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益，為消除因貧困而導(dǎo)致的童工問題提供物質(zhì)基礎(chǔ)；第二，及時糾正義務(wù)教育實施過程中出現(xiàn)的未成年人輟學(xué)問題，追究輟學(xué)未成年人的監(jiān)護人的法律責(zé)任，減少乃至消除未滿16周歲未成年人輟學(xué)、打工的現(xiàn)象；加強《未成年人保護法》、《勞動法》以及《禁止使用童工規(guī)定》等的有效實施，依法加大處罰力度。
六、結(jié)語
本文評述了國際勞工組織關(guān)于童工問題的核心公約——《準予就業(yè)最低年齡公約》(C138)和《禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約》(C182)的制定及其背景、主要內(nèi)容、監(jiān)督機制，也簡要說明了中國對這兩項核心公約的履行情況。童工問題是人類社會的頑疾，國際勞工組織的這兩個核心公約是國際社會在消除童工工作上的重大探索，為保障兒童固有尊嚴和基本人權(quán)做出了重大貢獻。然而，消除童工勞動的重任最終還是要歸結(jié)于締約國對這兩項公約的切實履行。中國作為C138和C182的締約國，通過消除貧困、保障未滿16周歲未成年人接受義務(wù)教育、制定較完善的立法等措施，積極地履行了消除童工勞動的條約義務(wù)。未來，中國應(yīng)該加強既有立法的實施，從而使得法律在消除童工事業(yè)上發(fā)揮更強大的作用。2017年和2020年是中國向國際勞工組織提交關(guān)于履行《準予就業(yè)最低年齡公約》和《禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約》報告的時間，我國也應(yīng)做好準備。
?。ㄋ逖囡w，聊城大學(xué)法學(xué)院教師，法學(xué)博士。）
注釋：
?、佟妒澜鐭o童工日：把童年還給孩子》，載《內(nèi)蒙古日報》，2016年6月23日。
?、谕献?。
③參見國際勞工組織官方網(wǎng)站。
?、軈⒁娍电鳎骸锻栴}法律治理研究》，西南大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文，第9頁。
⑤參見《世界人權(quán)宣言》“序言”。
?、蕖妒澜缛藱?quán)宣言》第3條。
?、邊⒁姟豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》第24條第1款。
?、鄥⒁姟督?jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》第13條第2款。
?、釁⒁妵H勞工組織官方網(wǎng)站。
?、鈪⒁?973年《準予就業(yè)最低年齡公約》第1條、第2條。
?參見1973年《準予就業(yè)最低年齡公約》第3條。
?參見1973年《準予就業(yè)最低年齡公約》第6條。
?參見《禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約》第1條。
?參見《禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約》第3條。
?參見佘云霞、王祎編著：《國際勞工標(biāo)準》，中國勞動社會保障出版社2007年版，第132-134頁。
?參見佘云霞、王祎編著：《國際勞工標(biāo)準》，中國勞動社會保障出版社2007年版，第137頁。
?參見《國際勞工組織章程》(中譯本)第26－34條。
?參見《國際勞工組織章程》(中譯本)第24-25條。
?見國際勞工組織官方網(wǎng)站。
?C100-Equal Remuneration Convention，1951(No.100).
?。?1）C111-Discrimination(Employment and Occupation)Convention，1958(No.111).
（22）C138-Minimum Age Convention，1973(No.138).
?。?3）C182-Worst Forms of Child Labor Convention，1999(No.182).
?。?4）C029-Forced Labor Convention，1930(No.29).
?。?5）C087-Freedom of Association and Protection of the Right to Organize Convention，1948(No.87).
?。?6）C098-Right to Organize and Collective Bargaining Convention，1949(No.98).
（27）C105-Abolition of Forced Labor Convention，1957(No.105).
?。?8）劉文軍、王祎主編：《國際勞工標(biāo)準案例評析》，中國勞動社會保障出版社2009年版，第226頁。
?。?9）《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于批準〈準予就業(yè)最低年齡公約〉的決定》。
?。?0）《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于批準〈禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約〉的決定》。
?。?1）參見《中華人民共和國勞動法》第15條。
（32）《中華人民共和國勞動法》第94條。
Abstract: The International Labor Organization（ILO）is a specialized agency of the United Nations，an agency which aims to promote rights at work and to encourage decent employment opportunities.Since it was founded in 1919，the ILO has adopted 8 fundamental labor conventions，which function as basic sources of international labor standards.The ILO fundamental conventions on child labor refer to C138-Minimum Age Convention，1973（No.138）and C182-Worst Forms of Child Labor Convention，1999（No.182）.This paper will study the making of C138 and C182 and the backgrounds against which they were made，as well as their main contents，implementing mechanisms and China's enforcement of these two conventions.
(責(zé)任編輯朱力宇)
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