內(nèi)容提要：國務(wù)院在全國人大會(huì)議上的政府工作報(bào)告具有官方的權(quán)威性、年度的延續(xù)性和內(nèi)容的側(cè)重性，是確立少數(shù)民族權(quán)利保障工作重心的文本依據(jù)。我國現(xiàn)階段少數(shù)民族權(quán)利保障工作的重點(diǎn)可以解讀為，以經(jīng)濟(jì)權(quán)利和文化權(quán)利為抓手，以發(fā)展權(quán)為目標(biāo)，通過堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度來實(shí)現(xiàn)。“十三五”時(shí)期的重點(diǎn)是在區(qū)域發(fā)展框架中保障經(jīng)濟(jì)權(quán)利，在民族交往交流中保障文化權(quán)利，在全面依法治國進(jìn)程中保障自治權(quán)利。
關(guān)鍵詞：少數(shù)民族權(quán)利 權(quán)利保障 政府工作報(bào)告
2016年9月，在總結(jié)前兩期國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的執(zhí)行情況和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布了《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(20162020年)》，確定新時(shí)期國家人權(quán)事業(yè)的目標(biāo)和任務(wù)。新的國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃更加注重對(duì)少數(shù)民族權(quán)利的保護(hù)，提出“國家把加快少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展擺到更加突出的位置，尊重和保障少數(shù)民族權(quán)利”。①事實(shí)上，少數(shù)民族權(quán)利作為能夠涵蓋一攬子具體權(quán)益和權(quán)能的綜合性范疇體系，在不同的學(xué)者、學(xué)科乃至國家之間對(duì)其存在巨大的認(rèn)知差異。例如，關(guān)于少數(shù)民族權(quán)利究竟是擁有少數(shù)民族屬性的個(gè)人(individual)之人權(quán)，還是同樣囊括作為該族裔群體(ethnic group)之集體人權(quán)，國外自由主義與社群主義依然爭(zhēng)論不休。揭示我國少數(shù)民族權(quán)利實(shí)現(xiàn)過程中的薄弱環(huán)節(jié)，并確立權(quán)利保障工作的重心，是法治新常態(tài)下國家民族工作和人權(quán)事業(yè)的重要內(nèi)容。
一、政府工作報(bào)告關(guān)于民族事務(wù)的表述
在馬克思主義民族理論中國化的實(shí)踐過程中，中國特色民族政策一貫重視多民族國家的基本國情，在黨和國家的歷史文件中記載了大量關(guān)于保障少數(shù)民族權(quán)利的內(nèi)容。例如，在1938年10月中共六屆六中全會(huì)上，毛澤東在《論新階段》的報(bào)告中指出，“允許蒙、回、藏、苗、瑤、夷、番各民族與漢族有平等權(quán)利，在共同對(duì)日原則之下，有自己管理自己事務(wù)之權(quán)，同時(shí)與漢族聯(lián)合建立統(tǒng)一的國家。”中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部：《民族問題文獻(xiàn)匯編》，中共中央黨校出版社1991年版，第595頁?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和“五四憲法”將民族平等、民族團(tuán)結(jié)和民族區(qū)域自治以根本法的形式規(guī)定下來，為民族事務(wù)治理和民族權(quán)利保障奠定憲法基礎(chǔ)；“八二憲法”在序言中進(jìn)一步明確“平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系已經(jīng)確立”。時(shí)至今日，在回顧少數(shù)民族權(quán)利實(shí)踐成就的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)重新審視改革開放以來尤其是2004 年憲法修訂將“國家尊重和保障人權(quán)”確立為憲法原則以來，我國少數(shù)民族權(quán)利保障實(shí)踐中所存在的問題或持續(xù)存在的短板。
本文以國務(wù)院政府工作報(bào)告為切入視角，原因有三：其一，政府工作報(bào)告具有官方的權(quán)威性。少數(shù)民族人權(quán)作為一項(xiàng)人權(quán)，其實(shí)現(xiàn)的義務(wù)主體涵蓋包括少數(shù)民族個(gè)人自身在內(nèi)的一切社會(huì)主體，但其中最主要的義務(wù)承擔(dān)者應(yīng)當(dāng)是國家(政府)。國務(wù)院政府工作報(bào)告是國務(wù)院對(duì)全國人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作的具體體現(xiàn)，既是對(duì)前一年工作的回顧，又是對(duì)當(dāng)年工作的安排和部署，反映了政府在推進(jìn)人權(quán)事業(yè)方面的行動(dòng)綱領(lǐng)。而且，政府工作報(bào)告經(jīng)全國人大代表審議，全國政協(xié)委員提出意見，表決通過后具有法律效力。其二，政府工作報(bào)告具有年度的延續(xù)性。政府工作報(bào)告是一種年度連續(xù)性文件，每年從報(bào)告起草、征求意見到審議表決遵循相同的程序，因此，其記載的內(nèi)容具有縱向的歷史可比性，分析政府工作報(bào)告可以追蹤政府關(guān)注問題的變遷，進(jìn)而推斷出少數(shù)民族權(quán)利實(shí)現(xiàn)狀況的改變。其三，政府工作報(bào)告具有內(nèi)容的側(cè)重性。雖然政府工作報(bào)告涵蓋國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的各方面內(nèi)容，力求全面客觀，但是作為中央政府工作部署的綱領(lǐng)，不可能面面俱到，而是突出重點(diǎn)問題和重點(diǎn)工作，針對(duì)性強(qiáng)，容易發(fā)現(xiàn)少數(shù)民族權(quán)利保障工作的重心。本文從歷年的《人民日?qǐng)?bào)》以及人民出版社出版的單行本、輔導(dǎo)讀本或?qū)W習(xí)讀本中，收集了自2002年到2016年國務(wù)院總理在全國人民代表大會(huì)上所作的政府工作報(bào)告，并將報(bào)告涉及少數(shù)民族內(nèi)容的關(guān)鍵詞整理成表1。
從過去15年政府工作報(bào)告呈現(xiàn)的內(nèi)容看，政府民族事務(wù)的表述在“回顧上年度工作”中往往就加強(qiáng)民族工作用一句話帶過，而且近年來不再復(fù)述。事實(shí)上，在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大背景下，少數(shù)民族權(quán)利的實(shí)現(xiàn)狀況在總體上呈現(xiàn)不斷向好的態(tài)勢(shì)。在“本年度工作安排”方面，政府工作報(bào)告大多采用分散和專節(jié)結(jié)合的形式來部署民族事務(wù)：在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中規(guī)定加大對(duì)民族地區(qū)的支持力度，在教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中規(guī)定支持少數(shù)民族或民族地區(qū)教育，在醫(yī)療衛(wèi)生制度改革中規(guī)定扶持民族醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展；此外，歷年的政府工作報(bào)告都設(shè)專門的段落來規(guī)定民族(及宗教)事務(wù)，在強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一的多民族國家基礎(chǔ)上，鞏固和發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系。民族團(tuán)結(jié)和民族發(fā)展是歷年出現(xiàn)的關(guān)鍵詞。民族區(qū)域自治制度是我國的一項(xiàng)基本政治制度，貫徹實(shí)施《民族區(qū)域自治法》是國務(wù)院的法定職權(quán)。對(duì)少數(shù)民族文化的保護(hù)成為近年來的新主題，這與《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》的頒布實(shí)施有很高關(guān)聯(lián)度。打擊民族分裂勢(shì)力的犯罪活動(dòng)，提到的次數(shù)很少。2001年美國“9·11事件”發(fā)生后，時(shí)任外交部長唐家璇在聯(lián)大一般性辯論中表明中國打擊恐怖勢(shì)力和民族分裂勢(shì)力基本立場(chǎng)，“恐怖主義屬于極少數(shù)極端邪惡勢(shì)力，絕不代表任何民族或宗教，所以不能將恐怖主義與特定的民族或宗教混為一談”，并認(rèn)為反對(duì)“東突”是國際反恐怖主義斗爭(zhēng)的重要方面。②上海合作組織簽署《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》，隨后連續(xù)2年的政府工作報(bào)告提出嚴(yán)厲打擊“三股勢(shì)力”。2009年烏魯木齊發(fā)生的“75打砸搶燒暴力事件”，2010年的政府工作報(bào)告提出“反對(duì)民族分裂，維護(hù)祖國統(tǒng)一”。
二、對(duì)政府工作報(bào)告關(guān)于少數(shù)民族權(quán)利保障的解讀
雖然歷年的政府工作報(bào)告很少使用“少數(shù)民族權(quán)利”這個(gè)術(shù)語，但相關(guān)民族事務(wù)的安排和部署就是通過民族工作的開展來保障和實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族權(quán)利。根據(jù)上文的梳理，我國現(xiàn)階段少數(shù)民族權(quán)利保障工作的重點(diǎn)可以解讀為，以經(jīng)濟(jì)權(quán)利和文化權(quán)利為抓手，以發(fā)展權(quán)為目標(biāo)，并通過堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度來實(shí)現(xiàn)。
(一)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)權(quán)利和文化權(quán)利是民族工作的抓手
第一，保障少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)權(quán)利和文化權(quán)利是建立平等民族關(guān)系的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。社會(huì)主義民族關(guān)系中的平等體現(xiàn)在，“承認(rèn)和堅(jiān)持各民族在社會(huì)生活的各個(gè)方面完全平等，即不僅在政治上完全平等，而且在經(jīng)濟(jì)上也完全平等，還要在文化上完全平等。” ③在現(xiàn)階段，政治上的民族平等尤其是公法領(lǐng)域中的不受歧視原則已經(jīng)確立，作為少數(shù)民族個(gè)體的個(gè)人以及作為少數(shù)民族群體的集體，分別通過“法律面前一律平等”的公民平等規(guī)范，以及“各民族一律平等”的民族平等規(guī)范在憲法上得到保護(hù)。然而，由于歷史、地理、文化和習(xí)慣上的差別，少數(shù)民族之間以及少數(shù)民族與漢族之間在經(jīng)濟(jì)和文化方面的平等尚未完全實(shí)現(xiàn)，因此，實(shí)現(xiàn)民族平等要以經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)為抓手。
第二，保障少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)權(quán)利和文化權(quán)利是打擊民族分裂的有力武器。在刑事法治上嚴(yán)厲打擊民族分裂勢(shì)力的犯罪活動(dòng)是一種事后懲罰性措施，而少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)文化生活水平提高本身就是遏制民族分裂思想傳播的一種事先預(yù)防性措施。少數(shù)民族物質(zhì)文化生活條件的改善，尤其是充分的就業(yè)和到位的社會(huì)保障，能夠加強(qiáng)少數(shù)民族對(duì)國家的認(rèn)同感，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，抵御民族分裂勢(shì)力的滲透。
第三，保障少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)權(quán)利和文化權(quán)利一直是我國民族工作的短板。無論是西部大開發(fā)戰(zhàn)略，還是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，加大對(duì)老少邊窮地區(qū)的開發(fā)扶持一直是政府工作報(bào)告的主題，這就說明在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的諸多方面里，民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)一直是薄弱的，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)其文化發(fā)展水平也無法同步提高。從補(bǔ)齊短板的角度看，經(jīng)濟(jì)權(quán)利和文化權(quán)利的促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)工作是國家民族事務(wù)的重要抓手。
(二)生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是首要人權(quán)
發(fā)展權(quán)概念的形成與民族密切相關(guān)。1972年，西班牙國際人權(quán)法學(xué)家卡里洛·沙爾塞朵(Juan Antonio Carrillo Salcedo)撰文指出，“發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)人權(quán)，也是民族的權(quán)利，其推出一個(gè)結(jié)論，即所有人和所有民族，必須無差別地促進(jìn)這個(gè)人類共同目標(biāo)。發(fā)展和作為人權(quán)的發(fā)展權(quán)被理解為增長與變革，構(gòu)成了國際公法舊結(jié)構(gòu)中的革命方向，在社會(huì)化和民主化的進(jìn)程中，變得更加自由和人道。” ④發(fā)展權(quán)概念建立在不同主體發(fā)展差異之上，旨在通過這種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)來消弭不同主體之間的差異，從而分享人類文明進(jìn)步的成果。“簡(jiǎn)言之，發(fā)展權(quán)是關(guān)于發(fā)展機(jī)會(huì)均等和發(fā)展利益共享的權(quán)利。” ⑤對(duì)于少數(shù)民族權(quán)利實(shí)踐而言，民族平等不僅追求一種靜態(tài)的平等，更強(qiáng)調(diào)發(fā)展過程尤其是發(fā)展結(jié)果的公平。例如，2010年上海市人均預(yù)期壽命為80.26歲，西藏自治區(qū)為68.17歲。⑥如果出于某種原因，上海的人口預(yù)期壽命出現(xiàn)下降，西藏保持不變，那么，兩地之間發(fā)展指標(biāo)的差距就會(huì)變小，但是，表面上的平等并不意味著這種變化趨勢(shì)是可接受的。因此，民族平等建立在民族發(fā)展的基礎(chǔ)上，通過民族地區(qū)差別化的財(cái)政支持，資源配置向薄弱地區(qū)傾斜，發(fā)達(dá)地區(qū)幫助和帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)等方式，使少數(shù)民族和民族地區(qū)能夠平等地參與發(fā)展，公平地分享發(fā)展成果。申言之，我國少數(shù)民族權(quán)利保障工作的目標(biāo)就是在民族事務(wù)上“保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利，維護(hù)社會(huì)公平正義，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上繼續(xù)取得新進(jìn)展”，“使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。⑦
(三)民族區(qū)域自治制度是保障少數(shù)民族權(quán)利的重要制度
在憲法創(chuàng)設(shè)的基本政治制度中，民族區(qū)域自治制度是針對(duì)多民族國家的國情而特別設(shè)計(jì)的。多民族國家若要實(shí)現(xiàn)民族平等，首先在法律上賦予各民族公民平等地政治參與權(quán)，其次在權(quán)力架構(gòu)中設(shè)置一個(gè)使得少數(shù)人擁有集體話語權(quán)的機(jī)構(gòu)，最后當(dāng)前述設(shè)置失靈且造成人道主義危機(jī)時(shí)，國際社會(huì)依照國際法予以救濟(jì)和援助。⑧在聯(lián)邦制國家，“聯(lián)邦制承擔(dān)著給予少數(shù)民族自治權(quán)的特殊功能。” ⑨在處理民(種)族問題上，自由主義構(gòu)成自治的內(nèi)核，聯(lián)邦主義成為自治的外殼。落實(shí)到具體的少數(shù)族裔個(gè)人，地方自治與社會(huì)自治構(gòu)成其政治生活的主要方式。瑞士則被譽(yù)為最為成功的民族聯(lián)邦制，各民族較為充分地實(shí)現(xiàn)了自治。在單一制國家，民族自治同樣普遍存在，例如英國的《北愛爾蘭法》使愛爾蘭人作為一個(gè)民族在英國享有自治權(quán)。中國的民族自治制度建立在民族自治與區(qū)域自治相結(jié)合的基礎(chǔ)上。民族自治與地方自治的結(jié)合使聚居的民族能夠享受自治權(quán)，也使雜居的民族能夠享受自治權(quán)。自治區(qū)主席、自治州州長、自治縣縣長由實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任，表明該自治地方不是簡(jiǎn)單的地方自治，而是融入了民族元素。在這個(gè)意義上，我國少數(shù)民族權(quán)利保障不僅是基于民族屬性的個(gè)體扶持模式，同時(shí)也是基于民族地區(qū)的區(qū)域開發(fā)與建設(shè)模式。少數(shù)民族權(quán)利保障工作的開展和實(shí)施就應(yīng)當(dāng)以民族區(qū)域自治法為依托，在堅(jiān)持和完善民族區(qū)域制度的過程中逐步推進(jìn)。
三、關(guān)于“十三五”時(shí)期的少數(shù)民族權(quán)利保障工作
對(duì)近15年政府工作報(bào)告中的少數(shù)民族權(quán)利解讀，有助于把握我國少數(shù)民族權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基本狀況。其中，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是長期以來的短板，教育和文化領(lǐng)域需要轉(zhuǎn)變側(cè)重點(diǎn)，民族自治應(yīng)當(dāng)在不同層面上創(chuàng)新制度，最終統(tǒng)一于少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。本文認(rèn)為，“十三五”時(shí)期我國少數(shù)民族權(quán)利保障工作的重點(diǎn)應(yīng)在下述三個(gè)方面。
(一)在區(qū)域發(fā)展框架中保障經(jīng)濟(jì)權(quán)利
少數(shù)民族分布的地域特征與民族區(qū)域自治制度的政治設(shè)計(jì)共同決定了民族經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)交織在一起，因此，保障少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)權(quán)利不能脫離優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局的大框架。自2000年西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來，我國的區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)國內(nèi)和國際兩大場(chǎng)域。
第一，國內(nèi)場(chǎng)域表現(xiàn)為發(fā)達(dá)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和老少邊窮地區(qū)三個(gè)層次的格局。發(fā)達(dá)地區(qū)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)權(quán)利保障工作的重心在于城市少數(shù)民族，我國三分之一左右的少數(shù)民族人口常住在城市，全國20多個(gè)城市56個(gè)民族成分俱全，如何“讓城市更好地接納少數(shù)民族群眾、讓少數(shù)民族群眾更好地融入城市”事關(guān)民族工作和城市工作的大局。少數(shù)民族在長三角、珠三角和京津冀等最發(fā)達(dá)地區(qū)的城市群享受平等的就業(yè)權(quán)利和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)是其融入城市的先決條件，也是全國城市化的示范樣本。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，少數(shù)民族依靠自身難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，因此，差別化的政策支持是工作重心。“由于各地在民族構(gòu)成、自然環(huán)境、歷史積累等方面存在很大差異，城市與農(nóng)村之間、牧區(qū)與農(nóng)耕區(qū)之間、聚居與散居之間存在的差別要求促進(jìn)民族地區(qū)發(fā)展的支持政策應(yīng)當(dāng)具有針對(duì)性和精準(zhǔn)性。” ⑩在老少邊窮地區(qū)，容易出現(xiàn)“一方水土養(yǎng)不起一方人”的困境，那么，扶貧搬遷是保障其經(jīng)濟(jì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的有效手段，在執(zhí)行過程中要符合少數(shù)民族人口本人的意愿，也要在住房、社保和就業(yè)方面提供不低于遷入地區(qū)相應(yīng)水平的保障。
第二，在國際場(chǎng)域中，中國的區(qū)域發(fā)展布局不再囿于國家領(lǐng)土的邊界，而通過雙邊開發(fā)、多國協(xié)作等方式來創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，“一帶一路”就是典型的跨國區(qū)域發(fā)展格局。民族地區(qū)在國家版圖上處于邊緣，但在“一帶一路”的規(guī)劃中居于開放的前沿。我國2.2萬公里陸地邊界線中近1.9萬公里在民族地區(qū)，138個(gè)邊境縣(區(qū)、市)中109個(gè)在民族地區(qū)。“一帶一路”沿線民族地區(qū)的機(jī)場(chǎng)、鐵路、公路、能源、水利、通信等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)為經(jīng)濟(jì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)，博覽會(huì)、自貿(mào)區(qū)、金融結(jié)算中心、邊貿(mào)口岸等交流平臺(tái)的建設(shè)為經(jīng)濟(jì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)提供發(fā)展機(jī)會(huì)。在開發(fā)過程中，“對(duì)在貧困地區(qū)開發(fā)水電、礦產(chǎn)資源占用集體土地的，試行給原住民集體股權(quán)方式進(jìn)行補(bǔ)償，探索對(duì)貧困人口實(shí)行資產(chǎn)收益扶持制度。” ?
(二)在民族交流交往中保障文化權(quán)利
2015年和2016年的政府工作報(bào)告特別提到了民族交流的主題。“深入開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)，推動(dòng)建立各民族相互嵌入式的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境，促進(jìn)各民族交往交流交融。” ?中華民族多元一體的格局使各民族在交往交流過程中互通有無，傳承文明，強(qiáng)化對(duì)本民族的認(rèn)同；各民族又相互交融，統(tǒng)一為中華民族，強(qiáng)化對(duì)國家的認(rèn)同。因此，民族交流除了以資源、產(chǎn)品和服務(wù)貿(mào)易為載體的經(jīng)濟(jì)交流之外，還包括少數(shù)民族之間以及少數(shù)民族與漢族之間的文化交流。“十三五”時(shí)期少數(shù)民族權(quán)利的保障工作不能忽視文化權(quán)利的內(nèi)容。根據(jù)聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》的表述，文化權(quán)利至少應(yīng)當(dāng)包括受教育的權(quán)利、參加文化生活的權(quán)利、享受科技進(jìn)步成果的權(quán)利等內(nèi)容。
第一，在教育權(quán)方面，政府工作報(bào)告?zhèn)戎氐膬?nèi)容已經(jīng)從早年的普及義務(wù)教育(如2002年)深化為教育領(lǐng)域的公平發(fā)展(如2015年)，民族教育在鞏固九年制義務(wù)教育普及成果的基礎(chǔ)上，要拓寬雙語教育、職業(yè)教育、高等教育等各種類型，尤其是側(cè)重應(yīng)用型人才的培養(yǎng)。例如，在雙語教育和職業(yè)教育交叉領(lǐng)域培養(yǎng)雙語法官，服務(wù)于民族地區(qū)的審判工作，保障少數(shù)民族使用本民族語言訴訟權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。
第二，在文化生活參與權(quán)方面，少數(shù)民族獨(dú)特的語言文化是民族識(shí)別的標(biāo)志，也是民族認(rèn)同的符號(hào)。對(duì)文化權(quán)利的保護(hù)有三個(gè)層次，在尊重層次上要平等尊重各民族的文化，允許其按照自身的規(guī)律傳承發(fā)揚(yáng)；在保護(hù)層次上要防止人為破壞，尤其是運(yùn)用司法手段使少數(shù)民族遭受侵害的文化權(quán)益得以修復(fù)；在促進(jìn)層次上要支持少數(shù)民族文化發(fā)展，通過資金投入、項(xiàng)目扶持、人才培養(yǎng)、學(xué)術(shù)研究等手段使民族文化得以保存和繁榮。此外，少數(shù)民族非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)也是文化權(quán)利保障工作的組成部分。
第三，在分享科技進(jìn)步成果的權(quán)利方面，聯(lián)合國《發(fā)展權(quán)利宣言》強(qiáng)調(diào)，“人應(yīng)成為發(fā)展權(quán)利的積極參與者和受益者。”少數(shù)民族也應(yīng)當(dāng)享有國家科技進(jìn)步帶來的紅利，無線通信的覆蓋、數(shù)字服務(wù)的普及、網(wǎng)絡(luò)交易的推廣等“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的公共服務(wù)向中西部乃至邊疆地區(qū)的推廣是目前國家信息化和數(shù)字化建設(shè)的主要內(nèi)容。
(三)在全面依法治國進(jìn)程中保障自治權(quán)利
權(quán)利話語建立在人類尊嚴(yán)的基礎(chǔ)上，其隱含的一個(gè)邏輯前提是人類的自由意志和自主選擇是值得珍視和尊重的，那么對(duì)于少數(shù)民族而言，在國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)前提下的自主性也應(yīng)當(dāng)獲得尊重和保護(hù)。因此，“十三五”時(shí)期的少數(shù)民族權(quán)利保障工作要更好地實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治權(quán)。
第一，依靠法治保障自治權(quán)。法治國家、法治政府和法治社會(huì)的一體建設(shè)為民族區(qū)域自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供戰(zhàn)略支撐，權(quán)利的范圍需要法律來界定，權(quán)利的行使遵照法律來實(shí)現(xiàn)，權(quán)利的侵害依據(jù)法律來糾正。
第二，通過民主實(shí)現(xiàn)自治權(quán)。民族區(qū)域自治權(quán)所體現(xiàn)的自主意志不是少數(shù)民族個(gè)人的意志，也不是自治機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的意志，而是自治地方的公意。這個(gè)公意由自治地方通過民主程序來形成，自治地方的人民代表大會(huì)要積極發(fā)揮作用，成為自治地方利益的整合和表達(dá)機(jī)關(guān)，尤其是在制定自治條例、單行條例和其他涉及民族事務(wù)的規(guī)范性文件過程中，通過立法聽證、征集意見、代表審議等程序，提高民族立法質(zhì)量。
第三，依托創(chuàng)新完善自治權(quán)。在《民族區(qū)域自治法》的具備框架中，民族區(qū)域自治地方在行使自治權(quán)的過程中要大膽創(chuàng)新，特別是在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化領(lǐng)域，調(diào)動(dòng)少數(shù)民族的創(chuàng)新精神，挖掘民族地區(qū)的發(fā)展?jié)撃堋Ｖ醒霊?yīng)當(dāng)授予民族自治地方更大的自主權(quán)，鼓勵(lì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)通過資源整合、項(xiàng)目開發(fā)、小額貸款等手段探索脫貧致富的道路。在小額信貸實(shí)踐者穆罕默德·尤努斯(Muhammad Yunus)看來，“如果我們把給別人的相同或相似的機(jī)會(huì)給予窮人的話，他們是能夠使自己擺脫貧困的。窮人本身能夠創(chuàng)造一個(gè)沒有貧困的世界，我們必須去做的只是解開我們加在他們身上的枷鎖。” ?在制度創(chuàng)新中側(cè)重對(duì)少數(shù)民族的賦權(quán)。
?。ㄌ朴?，最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所博士后研究人員，浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師。本文系浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“民族在場(chǎng)的憲法實(shí)施進(jìn)路研究”(項(xiàng)目號(hào)：17NDJC173YB)的階段性成果。）
注釋：
?、賴鴦?wù)院新聞辦公室：《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(20162020年)》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2016年9月30日?！秶胰藱?quán)行動(dòng)計(jì)劃(2009-2010年)》的相關(guān)表述是：“各民族一律平等，國家保障各少數(shù)民族的合法權(quán)益”(載《人民日?qǐng)?bào)》，2009年4月14日)?！秶胰藱?quán)行動(dòng)計(jì)劃(2012-2015年)》的相關(guān)表述是：“中國是統(tǒng)一的多民族國家，各民族一律平等，國家保障各少數(shù)民族的合法權(quán)益”(載《人民日?qǐng)?bào)》，2012年6月12日)。
?、趨⒁姾魏闈伞⒍偅骸度骊U述中國對(duì)外政策》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2001年11月13日。
③吳仕民主編：《民族問題概論》，人民出版社2011年版，第245頁。
④Héctor Gros Espiell，“The Right of Development as a Human Right”，16 Texas International Law Journal(1981)，p.193.
⑤汪習(xí)根：《法治社會(huì)的基本人權(quán)：發(fā)展權(quán)法律制度研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2002年版，第60頁。
?、迏⒁妵医y(tǒng)計(jì)局分省年度數(shù)據(jù)，2016年10月18日訪問。
?、吡?xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第41頁。
?、鄥⒁婈惤ㄩ校骸兑灾贫群头ㄖ伪Ｗo(hù)少數(shù)民族權(quán)利——中國民族區(qū)域自治的路徑與經(jīng)驗(yàn)》，載《民族研究》2009年第4期。
⑨［美］阿倫•利普哈特：《民主的模式：36個(gè)國家的政府形式和政府績(jī)效》，陳崎譯，北京大學(xué)出版社2006年版，第142頁。
?、馓朴拢骸侗Ｕ掀降劝l(fā)展權(quán)利，促進(jìn)民族和諧發(fā)展》，載《中國民族報(bào)》，2016年4月15日。
?本書編寫組：《〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2015年版，第45頁。
?國務(wù)院研究室編寫組：《十二屆全國人大四次會(huì)議〈政府工作報(bào)告〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2016年版，第37頁。
?［孟加拉］尤努斯：《窮人的銀行家》，吳士宏譯，三聯(lián)書店2006年版，第218頁。
Abstract：The Report on the Work of the Government has some features，such as official authority，annual continuity and focusing content，so it can be explained as major textual basis on which to define the key work of ethnic minority rights protection.At the present stage，the key work is to realize economic and cultural rights by insisting on and perfecting the system of regional national autonomy with the aim of realizing the right to development.According to the 13th Five-Year Plan，it is necessary to protect economic rights in the regional development framework，the cultural rights in national communication and the right of autonomy under the rule of law.
(責(zé)任編輯葉傳星)
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