從2009年開始，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國務(wù)院新聞辦公室分別發(fā)布《國家人權(quán)行動計(jì)劃（2009-2010）》《國家人權(quán)行動計(jì)劃（2012-2015）》及《國家人權(quán)行動計(jì)劃（2016-2020）》，三個(gè)文本都專列章節(jié)對殘疾人權(quán)利進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃，提出了具體要求，設(shè)定了階段目標(biāo)。國家人權(quán)行動計(jì)劃是政府作為主導(dǎo)力量推動人權(quán)保障事業(yè)的重要方式。本文旨在比較分析這三個(gè)文本，梳理中國政府在殘障者權(quán)利保障問題上的思路、設(shè)計(jì)并反思其中的不足，以助益于進(jìn)一步完善推進(jìn)殘障者權(quán)利保障水平。
一、第三期行動計(jì)劃的新特點(diǎn)
與第一、二期相比，2016年9月發(fā)布的《國家人權(quán)行動計(jì)劃（2016-2020）》，既注重殘疾人權(quán)利保障本身的縱向連續(xù)性發(fā)展要求，也強(qiáng)調(diào)殘疾人權(quán)利保障橫向覆蓋面的拓展，特點(diǎn)具體體現(xiàn)在：
（一）對于殘疾兒童受教育權(quán)的保障，本期《行動計(jì)劃》引入了全納教育理念，具體表述為，“提升殘疾人受教育水平。完善特殊教育學(xué)校布局，健全隨班就讀支持保障體系，努力為殘疾兒童提供全納教育”。這里出現(xiàn)的“特殊教育”、“隨班就讀”、“全納教育”，正反映了我國殘疾兒童受教育權(quán)保障理念的變遷軌跡。
自新中國成立后，中國開始重視殘疾兒童的教育。政府為改變殘疾兒童受教育的糟糕狀況，出臺了殘疾人特殊教育政策，主要針對特定的殘疾兒童設(shè)立了盲、聾、啞學(xué)校，對這三類殘疾兒童實(shí)行特殊教育。這種教育模式一直持續(xù)到現(xiàn)在，屬于我國殘疾兒童受教育權(quán)保障實(shí)施的主流模式。截止到2015年，全國共有特殊教育普通高中班（部）109個(gè)，在校生7488人，其中聾生6191人，盲生1297人。 然而，實(shí)際上在1950年代四川大巴山地區(qū)，有些普通農(nóng)村小學(xué)就接收了當(dāng)?shù)氐臍埣矁和蠈W(xué)。只是，當(dāng)時(shí)這種在特殊教育政策之外招收個(gè)別殘疾學(xué)生的現(xiàn)象，多半是源自于個(gè)別教師的良心和愛心。20世紀(jì)80年代，在世界范圍內(nèi)掀起了一場“回歸主流”的運(yùn)動，其核心理念是盡量將殘疾兒童安置在普通學(xué)校中，讓他們在這些普通學(xué)校里接受教育，以便更好地適應(yīng)社會生活。該理念逐漸在教育領(lǐng)域成為共識，也慢慢影響到我國的教育界。1986年的《中華人民共和國義務(wù)教育法》明確了地方政府對殘疾人的特殊教育責(zé)任。同年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于實(shí)施義務(wù)教育法若干問題的意見》，其中第32條明確規(guī)定“把不妨礙學(xué)習(xí)的殘疾兒童吸收到普通中小學(xué)上學(xué)”。1987年，國家為了解決殘疾兒童“上學(xué)難”的問題，開始提倡和推行隨班就讀。1988年公布的《中國殘疾人事業(yè)五年工作綱要》中首次提出特殊兒童“隨班就讀”的概念，它強(qiáng)調(diào)7-16歲學(xué)齡殘疾兒童在普通學(xué)校隨班就讀完成小學(xué)和初中的義務(wù)教育。后來，國家將殘疾兒童隨班就讀正式定為發(fā)展特殊教育的一項(xiàng)政策。這一時(shí)期國家還開展了盲、聾、智力障礙三類特殊兒童隨班就讀的實(shí)驗(yàn)，許多試點(diǎn)縣探索了開展特殊兒童隨班就讀的辦法，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，例如，教育社會學(xué)家徐白侖先生在江蘇、山西的部分縣推行“金鑰匙盲童教育計(jì)劃”，也屬于“隨班就讀”實(shí)踐探索的實(shí)例。
“隨班就讀”遂成了設(shè)立特殊學(xué)校之外的另一種實(shí)現(xiàn)殘疾兒童受教育權(quán)的指導(dǎo)原則。讓特殊兒童進(jìn)入普通學(xué)校，與普通兒童一起學(xué)習(xí)，體現(xiàn)了尊重兒童差異，平等對待所有學(xué)生，消除隔離和社會排斥，滿足多樣化需求，充分開發(fā)每個(gè)孩子潛能等多重價(jià)值。而支撐“隨班就讀”的恰恰是“全納教育”理念。
早在20世紀(jì)60年代之前，世界上幾乎所有特殊教育機(jī)構(gòu)都實(shí)施隔離式教育，從醫(yī)學(xué)、心理學(xué)的角度，將殘疾看作是殘疾者自身存在的一種缺陷，而這種缺陷使殘疾兒童無法在普通學(xué)校就讀。應(yīng)運(yùn)而生的是將殘疾兒童分門別類地安置到特殊教育學(xué)校，用特殊的方式實(shí)施教育。雖然特殊教育學(xué)校很大程度上解決了殘疾兒童求學(xué)無門的困境，但不能忽視的事實(shí)是，特教模式忽略了融合的價(jià)值，剝奪殘疾兒童與其他非殘疾兒童的交往機(jī)會，剝奪了這部分群體表達(dá)自身生存狀態(tài)和欲求的自由。由于在特殊學(xué)校中，殘疾兒童的周圍都是和他們一樣的殘疾兒童，他們生活在封閉、殘缺、狹隘的群體和狀態(tài)下，學(xué)生對外面的世界缺乏了解，其所得到的歸屬感和安全感其實(shí)只是被隔離下的一種幻象。長期以往，殘疾兒童會漸漸意識并接受社會對他們這類群體的定義以及社會對這類群體未來發(fā)展的預(yù)測，標(biāo)簽效應(yīng)和烙印效應(yīng)使他們不能從殘疾的陰影里解脫出來。
隨著社會發(fā)展和各種意識的覺醒，人們開始關(guān)注作為個(gè)體的人與社會所發(fā)生的關(guān)系。在這一過程中，人們開始意識到人自身的特征與周圍的社會環(huán)境發(fā)生的互動。在一定情況下，這種互動限制了特定人的能力，并對其造成了障礙，而這種障礙又進(jìn)一步限制了在其社會上作為人本該享有的權(quán)利和機(jī)會。特殊教育“隔離”的一面日益被人們認(rèn)識，其對殘疾學(xué)生所造成隱形歧視和不公也越來越為人們所詬病。
將殘疾兒童置身于特殊學(xué)校固然更容易滿足他們的特殊需求，幫助他們彌補(bǔ)自身缺陷帶來的障礙。
因此，1994年6月7日至10日，聯(lián)合國教科義組織在西班牙王國薩拉曼卡市召開了“世界特殊教育大會”，頒布了《薩拉曼卡宣言》，明確提出了“全納教育（inc1usive Education）”的思想。所謂“全納教育”，是指教育應(yīng)當(dāng)滿足所有兒童的需要，每一所普通學(xué)校必須接收服務(wù)區(qū)域內(nèi)的所有兒童入學(xué)，并為這些兒童都能受到自身所需要的教育提供條件,尤其強(qiáng)調(diào)“有特殊教育需要者必須有機(jī)會進(jìn)入普通學(xué)校，這些學(xué)校應(yīng)將他們吸收在能滿足其需要的，以兒童為中心的教育活動中”，并號召所有政府以“法律”保證全納性教育原則的采用，將所有兒童招收進(jìn)普通學(xué)校，除非有不得已的原因才作別種選擇。教育的目標(biāo)就是要達(dá)到全納，減少和消除排斥現(xiàn)象。
與前兩個(gè)計(jì)劃相比，在《行動計(jì)劃》第一期中仍在強(qiáng)調(diào)“在中西部地區(qū)，新建和改擴(kuò)建一批特殊教育學(xué)校”；《行動計(jì)劃》第二期設(shè)定了“推動殘疾兒童以隨班就讀方式接受義務(wù)教育”目標(biāo)，而此次《行動計(jì)劃》鮮明地表達(dá)了在未來五年，對殘疾兒童受教育權(quán)的保護(hù)應(yīng)該堅(jiān)持以“全納教育”為發(fā)展目標(biāo)，這是我國殘疾兒童受教育權(quán)平等保護(hù)理念上新進(jìn)步，新亮點(diǎn)。
（二）就全面推進(jìn)無障礙環(huán)境建設(shè)的主題，本期《行動計(jì)劃》進(jìn)一步拓展了無障礙范疇本身的內(nèi)涵。
首先，從無障礙設(shè)施到無障礙信息。在西方，“無障礙環(huán)境”最早也是集中在無障礙設(shè)施上。19世紀(jì)在瑞典就有關(guān)于無障礙環(huán)境建設(shè)的實(shí)例。在20世紀(jì)50年代始，歐洲社會開始強(qiáng)調(diào)殘疾人等特殊群體應(yīng)該“回歸社會”和“正?；?rdquo;，建筑設(shè)計(jì)時(shí)要考慮殘疾人等特殊群體的需求議題被提出來。1961年，美國國家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會制定了世界上首個(gè)無障礙標(biāo)準(zhǔn)。在1990年通過的《美國殘疾人法》明確涵容了通用設(shè)計(jì)理念，這是第一次以立法的形式保障通用設(shè)計(jì)。隨著無障礙理念的傳播，無障礙環(huán)境法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也逐步的建立。在1968年美國制定的《建筑無障礙法》，明確指出在以后的公共建筑物的建造過程中，要考慮殘疾人的需求，為殘疾人的生活方便提供條件。1970年美國制定的《城市公共交通法案》，明確要求在以后由政府出資投入的公共交通方面都要考慮殘疾人的出行方便。制定于1973年的《聯(lián)邦援助高速公路建設(shè)法案》明確要求由政府出資修建的高速公路在設(shè)計(jì)之初就要考慮殘疾人的需求。
與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國無障礙環(huán)境理念的提出與實(shí)踐都相對較晚。在1985年才提出了“為殘疾人提供更好的生活環(huán)境”的倡議。1986年我國有了第一部無障礙環(huán)境建設(shè)的規(guī)范——《方便殘疾人使用的城市道路和建筑物設(shè)計(jì)規(guī)范》。該條例為我國無障礙環(huán)境的實(shí)踐提供了依據(jù)，也為我國無障礙環(huán)境建設(shè)提供了基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。1990年的《殘疾人保障法》是我國保護(hù)殘疾人法律權(quán)益的核心法律文本，該法在1991年實(shí)施時(shí)，無障礙環(huán)境在我國還沒有形成統(tǒng)一的概念，關(guān)于無障礙環(huán)境只在第七章有少量的介紹，對于無障礙環(huán)境的內(nèi)容沒有詳細(xì)的規(guī)定。2008年重新修訂《殘疾人保障法》時(shí)，有了突飛猛進(jìn)的變化，以專章形式就物質(zhì)環(huán)境無障礙及信息交流無障礙作出詳細(xì)規(guī)定?！稓埣踩吮Ｕ戏ā返谖迨龡l規(guī)定，“無障礙設(shè)施的建設(shè)和改造，應(yīng)當(dāng)符合殘疾人的實(shí)際需要。“公共交通應(yīng)當(dāng)逐步達(dá)到無障礙設(shè)施的要求。有條件的公共停車場應(yīng)當(dāng)為殘疾人設(shè)置專用的停車位。”“改建和擴(kuò)建的建筑物、道路、交通設(shè)施等，應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)無障礙設(shè)施工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。”
與此同時(shí)，地方政府也逐步認(rèn)識到無障礙環(huán)境建設(shè)的重要性，關(guān)于無障礙環(huán)境建設(shè)的一系列地方性法規(guī)和政策出臺。比如《北京市無障礙設(shè)施建設(shè)管理規(guī)定》、《廣州市無障礙設(shè)施建設(shè)管理規(guī)定》、《上海市無障礙設(shè)施建設(shè)管理規(guī)定》、《大連市城市無障礙設(shè)施建設(shè)管理規(guī)定》。這些地方性的法規(guī)、實(shí)施辦法和政策都在落實(shí)《殘疾人保障法》中建設(shè)無障礙環(huán)境的內(nèi)容。2010年實(shí)施的《廣州市無障礙設(shè)施建設(shè)管理規(guī)定》中增加了許多無障礙環(huán)境的規(guī)定，如第59條“新建、擴(kuò)建城市道路、車站、停車場、碼頭、商場、賓館、影劇場等公共活動場所，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行無障礙設(shè)計(jì)和建設(shè)，并設(shè)立國際通用的無障礙標(biāo)志，現(xiàn)有大型公共場所不方便殘疾人進(jìn)出的通道，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行無障礙改造。”在北京市的實(shí)施辦法中還規(guī)定逐步增加無障礙公交車和出租車的數(shù)量，公共停車場應(yīng)當(dāng)按照停車位總數(shù)2%的比例設(shè)置無障礙停車位，比例不足一個(gè)的至少設(shè)置一個(gè)。等等。
然而，很容易看到，我國的無障礙環(huán)境理念主要集中物質(zhì)環(huán)境無障礙，建設(shè)的重點(diǎn)也主要集中于諸如在公共場所建立坡道、設(shè)置殘疾人的專用停車位，在公共場所有殘疾人專用的無障礙衛(wèi)生間，無障礙的公共交通工具等無障礙設(shè)施的范圍內(nèi)。
到《行動計(jì)劃》第一期時(shí)，信息無障礙成為了新的著力點(diǎn)，“采用盲文、手語、字幕、特殊通訊設(shè)備等輔助技術(shù)或替代技術(shù)，為殘疾人接受和傳播信息、參與社會生活創(chuàng)造條件。開辦電視手語節(jié)目，開設(shè)廣播電臺殘疾人專題節(jié)目，推動影視作品加配字幕工作”，這些指標(biāo)設(shè)計(jì)都突破了物質(zhì)設(shè)施的范疇。到了《行動計(jì)劃》第二期，無障礙設(shè)施與信息無障礙變成并列的指標(biāo)，“在全國創(chuàng)建無障礙建設(shè)市、縣、區(qū)。加強(qiáng)鐵路等公共交通工具的無障礙設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)信息無障礙建設(shè)。”
本期《行動計(jì)劃》突出“全面”推進(jìn)無障礙環(huán)境建設(shè)。并且比之第二期《行動計(jì)劃》設(shè)計(jì)了更細(xì)致的指標(biāo)要求，“全面”一方面要求繼續(xù)“確保新（改、擴(kuò)）建道路、建筑物和居住區(qū)配套建設(shè)無障礙設(shè)施，推進(jìn)已建設(shè)施無障礙改造。另一方面，加強(qiáng)政府和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)網(wǎng)站無障礙改造，推動食品藥品信息識別無障礙和影視節(jié)目加配字幕、手語，促進(jìn)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、電子商務(wù)企業(yè)等為殘疾人提供信息無障礙服務(wù)。”尤其在信息無障礙建設(shè)上提出幾個(gè)重要方面:一是加強(qiáng)政府和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)網(wǎng)站無障礙改造。信息技術(shù)的發(fā)展日新月異，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為社會生活的重要部分，要有效實(shí)現(xiàn)殘障人的互聯(lián)網(wǎng)無障礙環(huán)境構(gòu)建。尤其要促進(jìn)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、電子商務(wù)企業(yè)等為殘疾人提供信息無障礙服務(wù)。二是推動食品藥品信息識別無障礙。食品藥品是最基本的民生大問題，保障促進(jìn)殘障人在食品藥品信息識別的無障礙，是切實(shí)推進(jìn)殘障人基本人身權(quán)利保護(hù)的重要著力點(diǎn)。三是影視節(jié)目加配字幕、手語。這些都可以表明，對“無障礙”的理解突破單一的物質(zhì)環(huán)境無障礙而拓展到形式更加多樣的無障礙，這一點(diǎn)已經(jīng)成為共識。
其次，從家庭服務(wù)無障礙到社區(qū)服務(wù)無障礙。為殘障者提供服務(wù)的理念，在西方社會經(jīng)歷了重大演變：即從以機(jī)構(gòu)式為主的服務(wù)到“去機(jī)構(gòu)”的社區(qū)服務(wù)。以前，人們對待殘障者的的想法和做法是將障礙者集中起來照顧，多數(shù)殘障人由家人照顧，少數(shù)進(jìn)入正式服務(wù)系統(tǒng)——全日型機(jī)構(gòu)，如孤兒院、養(yǎng)老院、精神病院，對于殘障人生活的想象也局限于家庭與住宿機(jī)構(gòu)。西方大概從1950、1960年代開始轉(zhuǎn)為強(qiáng)調(diào)“去機(jī)構(gòu)化”；到了1970、1980年代，出現(xiàn)了來自障礙者的、強(qiáng)調(diào)自主與選擇自立生活的訴求，而社區(qū)逐步被認(rèn)為是殘障者融入生活和社會共同體的最好空間。
《行動計(jì)劃》第一期中，對家庭無障礙、社區(qū)無障礙均沒有提及。《行動計(jì)劃》第二期中，提出“開展殘疾人家庭無障礙設(shè)施改造，為貧困殘疾人家庭提供改造補(bǔ)助。”在2012-2015年間，為殘疾人創(chuàng)造居家無障礙環(huán)境做了大量工作：編制并出版《家庭無障礙建設(shè)指南》，開展專門的技術(shù)培訓(xùn)。2014年7月，《加強(qiáng)老年人家庭及居住區(qū)公共設(shè)施無障礙改造工作的通知》對包括殘疾人在內(nèi)的老年人家庭及居住區(qū)公共設(shè)施無障礙改造提出了要求。國家補(bǔ)助完成67.5萬戶貧困殘疾人家庭無障礙改造。這些成就都是集中于家庭空間的“去障礙”。但社區(qū)無障礙仍然是比較陌生的概念。
此次《行動計(jì)劃》開創(chuàng)性提出“推進(jìn)精神障礙患者社區(qū)康復(fù)服務(wù)。”這是回應(yīng)國際視野下障礙者回歸思潮的重要行動。“社區(qū)”一詞源于拉丁語，原意是親密的關(guān)系和共同的東西，現(xiàn)在多是強(qiáng)調(diào)公共空間中人群內(nèi)部成員之間的文化維系力和內(nèi)部歸屬感。讓殘障者走出機(jī)構(gòu)，融入社區(qū)，在社區(qū)公共空間實(shí)現(xiàn)交往合作，是社區(qū)無障礙建設(shè)的真正目的。本次《行動計(jì)劃》規(guī)定，“到2020年，基本實(shí)現(xiàn)每個(gè)地級市擁有1所精神衛(wèi)生社會福利機(jī)構(gòu),70%以上的縣(市、區(qū))設(shè)有精神障礙社區(qū)康復(fù)機(jī)構(gòu)或通過政府購買服務(wù)等方式委托社會組織開展康復(fù)工作”，這是無障礙理念進(jìn)一步豐富的必然要求。
（三）殘障者權(quán)利保障內(nèi)容上的新變化
第一，殘疾人的生存權(quán)。生存權(quán)作為權(quán)利束，一般包括最低生活保障、生活救助保障、基本社會福利保障、一般社會服務(wù)保障等，是殘疾人享有平等發(fā)展機(jī)會的前提。一期與二期《行動計(jì)劃》對這些底線權(quán)利都做了詳細(xì)要求，經(jīng)過多年努力，該項(xiàng)權(quán)利保障獲得較大發(fā)展。此次《行動計(jì)劃》一方面強(qiáng)調(diào)“全面實(shí)施”已有的困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度。另一方面提出優(yōu)先保障殘疾人基本住房。這是面對近年我國住房民生難題，針對性地保護(hù)殘疾人的舉措。在落實(shí)最基本生活保障的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)殘疾人基本民生兜底保障。
第二，殘疾人的發(fā)展權(quán)。發(fā)展權(quán)是殘疾人真正改變自身困境，力所能及實(shí)現(xiàn)個(gè)體價(jià)值的保障，其基本內(nèi)容包括享有康復(fù)服務(wù)權(quán)、平等受教育權(quán)、平等勞動權(quán)等。這三方面的內(nèi)容在三期《行動計(jì)劃》中都是重點(diǎn)。但本次《行動計(jì)劃》仍有自己的特點(diǎn)：
在殘疾人的康復(fù)服務(wù)方面，前二期《行動計(jì)劃》側(cè)重于康復(fù)輔具支持和托管康復(fù)服務(wù)兩個(gè)領(lǐng)域。此次《行動計(jì)劃》一是強(qiáng)調(diào)康復(fù)服務(wù)的制度化，制定實(shí)施《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》。二是突出以殘疾兒童、持證殘疾人為重點(diǎn)，實(shí)施精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)。三是加強(qiáng)專業(yè)康復(fù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，尤其是康復(fù)大學(xué)建設(shè)，培養(yǎng)康復(fù)專業(yè)技術(shù)人才。四是專門針對精神障礙患者社區(qū)康復(fù)服務(wù)做了指標(biāo)設(shè)定。精神障礙者的權(quán)利保障一直屬于弱中更弱，此次《行動計(jì)劃》提出，到2020年，基本實(shí)現(xiàn)每個(gè)地級市擁有1所精神衛(wèi)生社會福利機(jī)構(gòu),70%以上的縣(市、區(qū))設(shè)有精神障礙社區(qū)康復(fù)機(jī)構(gòu)或通過政府購買服務(wù)等方式委托社會組織開展康復(fù)工作。
在殘疾人平等受教育權(quán)保護(hù)上，就殘疾人免費(fèi)教育年限上有重大突破，提出“提供包括義務(wù)教育和高中階段教育在內(nèi)的12年免費(fèi)教育”。對于殘疾孩子的高中階段教育，在第二期《行動計(jì)劃》中，表述是“促進(jìn)殘疾人接受高中階段教育”，而此次明確表述為提供包括“高中階段在內(nèi)的12年免費(fèi)教育”，這對于殘疾孩子的受教育權(quán)保障惠及范圍和分量都不可與前面同日而語。再有，“建立為不能到校學(xué)習(xí)的重度殘疾兒童送教上門服務(wù)的制度”，這個(gè)指標(biāo)針對無法通過特殊學(xué)校、隨班就讀等實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)的重度殘疾兒童，仍然體現(xiàn)了該項(xiàng)權(quán)利保障的細(xì)化和深入。
在殘疾人平等勞動、就業(yè)權(quán)保障上，除了堅(jiān)持與前兩個(gè)計(jì)劃中同樣的方針，如加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)、擴(kuò)大就業(yè)范圍等，此次《行動計(jì)劃》注重平等就業(yè)權(quán)的規(guī)范保護(hù)，既要求完善殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策，又強(qiáng)調(diào)健全公共機(jī)構(gòu)為殘疾人提供就業(yè)崗位制度。另外，在推進(jìn)殘疾人就業(yè)的傳統(tǒng)方式如按比例就業(yè)、稅費(fèi)減免、專產(chǎn)專營等基礎(chǔ)上，結(jié)合社會發(fā)展最新技術(shù)成果等，本次《行動計(jì)劃》提出對殘疾人自主創(chuàng)業(yè)、靈活就業(yè)、輔助性就業(yè)、網(wǎng)絡(luò)就業(yè)的政策扶持力度。
第三，殘疾人參與政治、公共管理和社會生活權(quán)利。在殘疾人平等參與廣泛的社會生活，發(fā)展和利用自己的藝術(shù)和智力潛力，使用自己特有的文化和語言，與他人平等地參與文化、體育、娛樂等活動方面，本期《行動計(jì)劃》指出要加強(qiáng)殘疾人文化權(quán)益保障，增加在公共文化場所配備適合殘疾人使用的文化娛樂器材，有條件的公共圖書館全部設(shè)置盲人閱覽區(qū)域或閱覽室，鼓勵(lì)盲用讀物和殘疾人題材圖書出版，實(shí)施《國家手語和盲文規(guī)范化行動計(jì)劃（2015－2020年）》等。這些舉措旨在促進(jìn)殘障人平等地參與社會生活，最大限度地融入社會公共生活。
第四，殘疾人無障礙環(huán)境方面，在具體的無障礙建設(shè)目標(biāo)設(shè)定上，比較第二期《行動計(jì)劃》提出的“加速推進(jìn)無障礙環(huán)境建設(shè)”，此次《行動計(jì)劃》突出了“全面”推進(jìn)無障礙環(huán)境建設(shè)，目標(biāo)進(jìn)一步擴(kuò)展到：第一，無障礙設(shè)施上要確保新（改、擴(kuò)）建道路、建筑物和居住區(qū)配套建設(shè)無障礙設(shè)施；同時(shí)，推進(jìn)已建設(shè)施無障礙改造，落實(shí)其功能的真正發(fā)揮；加大貧困重度殘疾人家庭無障礙改造工作力度。第二，信息無障礙方面，加強(qiáng)政府和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)網(wǎng)站無障礙改造，推動食品藥品信息識別無障礙和影視節(jié)目加配字幕、手語，促進(jìn)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、電子商務(wù)企業(yè)等為殘疾人提供信息無障礙服務(wù)。第三，進(jìn)一步完善殘疾人駕車服務(wù)措施。這是回應(yīng)殘疾人迫切社會需求的舉措。
第五，殘疾人的司法權(quán)利保障。司法權(quán)利本質(zhì)上同樣是一個(gè)權(quán)利束，整體上屬于救濟(jì)性權(quán)利?！稓埣踩藱?quán)利公約》第13條第1款專門強(qiáng)調(diào)了殘障者獲得司法保護(hù)（access to justice，又譯為“實(shí)現(xiàn)司法正義”）的權(quán)利：“締約國應(yīng)當(dāng)確保殘疾人在與其他人平等的基礎(chǔ)上有效獲得司法保護(hù)，包括通過提供程序便利和適齡措施，以便利他們在所有法律訴訟程序中，包括在調(diào)查和其他初步階段中，切實(shí)發(fā)揮其作為直接和間接參與方，包括其作為證人的作用。”作為救濟(jì)性權(quán)利，殘障者平等“獲得司法保護(hù)”（access to justice）是前文所述得殘障者所有權(quán)利的保障性基礎(chǔ)，“無救濟(jì)無權(quán)利”，可見其價(jià)值和意義非同小可。
第二期《行動計(jì)劃》在此問題上提出“健全殘疾人法律救助工作協(xié)調(diào)機(jī)制。完善殘疾人法律救助制度，依法維護(hù)殘疾人權(quán)益。”盡管計(jì)劃目標(biāo)實(shí)施取得了不少進(jìn)步，《人權(quán)行動計(jì)劃》第二期評估報(bào)告對我國殘疾人司法權(quán)利保障上取得的進(jìn)步也給予了肯定，最高人民檢察院、中國殘疾人聯(lián)合會印發(fā)的《關(guān)于在檢察工作中切實(shí)維護(hù)殘疾人合法權(quán)益的意見》也是該領(lǐng)域規(guī)范化的新成果。但是，該項(xiàng)權(quán)利保障的水平整體上應(yīng)該仍是很低的。本次《行動計(jì)劃》在指標(biāo)設(shè)計(jì)上進(jìn)行了拓展，在堅(jiān)持繼續(xù)推進(jìn)司法救助的同時(shí)，要求“完善殘疾人獲得法律援助、法律服務(wù)制度。”同時(shí)，要“嚴(yán)厲打擊侵犯殘疾人合法權(quán)益的違法犯罪行為”、“暢通殘疾人群體的利益表達(dá)渠道”。這三個(gè)方面完成了從表達(dá)訴求到提供司法支持（包括救助、援助、服務(wù)），再到救濟(jì)受害的邏輯閉合鏈，這是充分保障保障殘障人平等司法權(quán)的重大推進(jìn)。
二、本期《行動計(jì)劃》殘障人權(quán)利保障存在的不足
總的看，一是分類標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性，有待進(jìn)一步論證。比如持證殘疾人與無證殘疾人的分類下，沒有證的這部分殘疾人多分布在農(nóng)村，常流于殘疾人保障各類資源分配與占有之外。
二是殘疾人權(quán)利保障視野有盲點(diǎn)。我國目前殘疾人權(quán)利保障重點(diǎn)集中在經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利領(lǐng)域。對殘疾人同樣重要的政治權(quán)利、參與社會管理的權(quán)利，關(guān)注和保障力度都明顯不夠。殘疾人作為現(xiàn)代社會的構(gòu)成人員，與其他公民平等地享有參與國家政治生活、社會會公共管理、社會生活的權(quán)利。這些權(quán)利對于肯定殘疾人的社會主體地位，提高其政治地位有重要價(jià)值。即使本期《行動計(jì)劃》提及了一點(diǎn)“暢通殘疾人群體的利益表達(dá)渠道”，這是落實(shí)殘疾人表達(dá)、參與、建議、監(jiān)督等民主權(quán)利的重要方式，但仍然需要進(jìn)一步的制度、措施等來加以落實(shí)。
另外，根據(jù)我國批準(zhǔn)的《殘疾人權(quán)利公約》以及《締約國根據(jù)〈殘疾人權(quán)利公約〉第三十五條第一款提交的條約專要文件準(zhǔn)則》，國家應(yīng)確保殘疾人可以在雙方自由表示的充分同意基礎(chǔ)上結(jié)婚和建立家庭；使殘疾人有機(jī)會了解計(jì)劃生育、協(xié)助生育及領(lǐng)養(yǎng)或撫養(yǎng)方案；向有需要的殘疾父母提供適當(dāng)協(xié)助以便其履行養(yǎng)育子女的責(zé)任以及確保親子關(guān)系；不以子女殘疾或父母一方或雙方殘疾為理由使子女與父母分離；支助殘疾兒童的父母和家屬以防止隱藏、遺棄、忽視或隔離殘疾兒童；避免把父母無法提供照料的殘疾兒童安置在照料機(jī)構(gòu)，確保由大家庭提供替代性照顧，并在無法提供這種照顧時(shí)，在更廣泛的社區(qū)范圍內(nèi)提供家庭式照顧；防止對殘疾人特別是女童和婦女進(jìn)行強(qiáng)制絕育等。而已有的三期《行動計(jì)劃》都對該項(xiàng)權(quán)利沒有提及，非常遺憾。
三是殘疾人司法權(quán)利保障力度低。根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署與武漢大學(xué)公益與發(fā)展法律研究中心、武漢東湖社會發(fā)展研究院等機(jī)構(gòu)合作聯(lián)合完成的一項(xiàng)研究表明，目前我國殘障人在法律需求層面面臨的困境依然不容小覷：殘障人的糾紛分布現(xiàn)狀反映出其生活很大程度上仍然被局限在家庭領(lǐng)域，以及工傷、交通事故等人身傷害領(lǐng)域，而較少參與社會生活其他領(lǐng)域的機(jī)會；殘障人的權(quán)利意識有限，特別是在社會歧視與偏見的影響下，不自信自己有采取法律行動解決糾紛、保護(hù)權(quán)利的能力；與此相關(guān)，殘障人的社會性別意識還有待提升；殘障人不太了解相關(guān)法律；殘障人難以獲得經(jīng)濟(jì)上可負(fù)擔(dān)的法律服務(wù)，也很少知道法律援助；殘障人生活中的許多權(quán)利議題，難以通過司法渠道解決；司法全過程中缺乏無障礙與合理便利支持，難以及時(shí)有效回應(yīng)殘障人的法律需求。而在服務(wù)供給層面面臨的問題則集中反映為：法律服務(wù)提供者，包括律師、法律服務(wù)工作者，以及公檢法等部門工作人員，缺乏殘障新理念和平等意識；法律機(jī)構(gòu)的無障礙設(shè)施有待完善；法律部門的內(nèi)部工作流程對當(dāng)事人的殘障信息不敏感；社會力量的參與有限，包括殘聯(lián)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織的維權(quán)部門，社區(qū)殘聯(lián)協(xié)理員，以及其他殘障人組織（DPO）參與促進(jìn)殘障人獲得司法保護(hù)的力量有限；通過法律渠道解決殘障人糾紛、實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的方式還不夠多樣化，并未完全納入法治化體系，而且缺乏法律賦能視角。
三、殘疾人權(quán)利保障的完善路徑
殘疾人人權(quán)保障是一項(xiàng)長期的事業(yè)，要堅(jiān)持一種可持續(xù)、漸進(jìn)的視角，有計(jì)劃有步驟地推進(jìn)其發(fā)展完善：
（一）繼續(xù)堅(jiān)持理念更新。理念是價(jià)值和精神的集中體現(xiàn),對于制度建構(gòu)和實(shí)踐具有重要的指導(dǎo)作用。中國殘疾人的權(quán)利保障實(shí)踐多年,在理念更新和拓展上也取得了寶貴的進(jìn)展。諸如關(guān)于“殘疾”的理解，已經(jīng)漸漸突破單一的“醫(yī)療模式”局限。雖然本次《行動計(jì)劃》文本在話語選擇仍然沿用“殘疾人”，而沒有選擇更能體現(xiàn)“社會障礙”這個(gè)維度的“殘障人”，但應(yīng)該承認(rèn)，人們關(guān)于社會模式的殘障理念已經(jīng)有越來越多的認(rèn)知，有越來越多的人了解并接受《殘疾人權(quán)利國際公約》所秉持的“殘障”定義：殘障是一個(gè)動態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，是一個(gè)演變中的概念，是傷殘者和阻礙其在與所有人平等的基礎(chǔ)上充分切實(shí)參與社會的各種態(tài)度和環(huán)境障礙相互作用所產(chǎn)生的結(jié)果。因此，需要繼續(xù)就殘障理念理解進(jìn)行拓展，加大醫(yī)療模式、社會模式等理論研究，加大殘障人權(quán)利意識啟蒙與教育。同時(shí)，逐步摒棄正常與不正常的思維定式，強(qiáng)化殘障是一種生活方式，是生命多樣性的一種表現(xiàn)，同樣值得社會的尊重和保護(hù)，改變“矯正”思維。另外，去除話語污名化。語言是文化的反映也是文化的載體。去除話語污名化，是在社會層面重構(gòu)殘障文化的一個(gè)切入點(diǎn)。漢語體系中對殘障人污名化的話語很多，如稱殘障者為“殘廢”、稱精神障礙者為“瘋子”，稱智力障礙者為“傻子”、“呆子”，稱盲聾啞為“瞎子”、“聾子”、“啞巴”等。從語言入手，致力于話語稱謂的改變，從而樹立新的殘障理念和重建健康的殘障文化。
（二）健全殘疾人權(quán)利法律保障體系。進(jìn)一步倡導(dǎo)全國層面的立法，推進(jìn)法律規(guī)范體系內(nèi)部協(xié)調(diào)。殘疾人權(quán)益保障的法律規(guī)范分散于不同的法律部門，以不同的法律淵源形式存在，它們彼此之間重復(fù)、矛盾的情形仍不鮮見，這影響了內(nèi)在統(tǒng)一有機(jī)聯(lián)系的殘疾人權(quán)利保護(hù)系統(tǒng)的實(shí)現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)考慮在條件成熟時(shí)，適時(shí)制定專門的《殘疾人反歧視法》。同時(shí)，要將殘障人權(quán)利保護(hù)的視角、“非歧視”視角加入一些中央立法中，如正在起草的《法律援助法》、《看守所法》、正在討論中的民法典等。在地方立法及相關(guān)的的實(shí)施細(xì)則制定中，涵容殘障視角，比如在《反家庭暴力法》的地方性實(shí)施細(xì)則中加入殘障平等視角等。繼續(xù)加強(qiáng)法律規(guī)范的可操作性，清理明顯滯后于社會發(fā)展的規(guī)范，修訂某些容易引起誤解的法律條文，提升現(xiàn)有法律制度的合法性、合理性、社會適應(yīng)性和可實(shí)施性。
（三）合理配置殘疾人權(quán)利保障的各種力量。保障殘疾人基本權(quán)利，是國家和社會共同的責(zé)任。從整體上看，殘疾人保障不僅僅局限于政府，而應(yīng)該是國家的法定職責(zé)、企業(yè)的社會責(zé)任、公民的倫理責(zé)任三者的有機(jī)結(jié)合。殘疾人權(quán)利保障事業(yè)是全社會的共同事業(yè)，僅僅依靠政府是不夠的。傳統(tǒng)中國社會是“大政府、小社會”格局，政府是全能型的。改革開放以來，在推進(jìn)社會主義法治建設(shè)過程中，這種社會結(jié)構(gòu)格局有所改變。目前，國內(nèi)社會力量的發(fā)展比較迅猛，大量的非政府組織、民間社會力量，包括慈善組織等數(shù)量增長很快。其中有一些社會組織是專門為殘疾人服務(wù)的非官方性質(zhì)組織機(jī)構(gòu)和社會團(tuán)體，比如由殘疾人組成或以殘疾人為工作對象的各種事業(yè)單位、民間機(jī)構(gòu)、社區(qū)組織和社會企業(yè)等。這些社會組織承擔(dān)著為殘疾人直接提供具體服務(wù)的角色。一方面，政府應(yīng)該提供更多各種稅收優(yōu)惠和政策便利,鼓勵(lì)這類組織開展各類針對殘疾人的互益性或公益性的活動；另一方面，這些組織應(yīng)依照市場原則展開公平競爭，不斷提升服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，切實(shí)為殘疾人排憂解難。要使全社會更多力量都投入到殘疾人人權(quán)保障事業(yè)上來，同時(shí)，要根據(jù)不同主體的特點(diǎn)，合理安排這些殘疾權(quán)利保障的力量。
（四）加強(qiáng)殘疾人組織、機(jī)構(gòu)、專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)殘疾人專職、專業(yè)和志愿者隊(duì)伍建設(shè)；加快殘疾人康復(fù)、教育、就業(yè)、維權(quán)、托養(yǎng)、文化體育、社會工作等專門人才培養(yǎng)。殘疾人專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)要改善條件，完善功能，規(guī)范管理，擴(kuò)大受益面，提高服務(wù)水平。
（趙樹坤 西南政法大學(xué)人權(quán)研究院教授）
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