內(nèi)容提要：合理便利和無障礙是聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》中的重要概念。合理便利與無障礙建設(shè)可以相互促進(jìn)，二者也應(yīng)當(dāng)一體推動(dòng)共同發(fā)展。該公約締約國對(duì)確保提供合理便利承擔(dān)著即時(shí)履行義務(wù)，而合理便利的主觀權(quán)利特征及個(gè)人化、可訴性、便捷性等優(yōu)點(diǎn)，使合理便利成為靈活有用的權(quán)利保障工具。合理便利既可以在無障礙建設(shè)不足的情況下作為無障礙建設(shè)的補(bǔ)充，又可以在不涉及無障礙建設(shè)的領(lǐng)域發(fā)揮獨(dú)特作用，以最大限度地滿足特定主體的特定需要。締約國對(duì)無障礙建設(shè)則負(fù)有前置的、漸進(jìn)履行的主要義務(wù)，無障礙建設(shè)還具有通用設(shè)計(jì)、規(guī)?；?、經(jīng)濟(jì)化、無需個(gè)案考量等優(yōu)點(diǎn)。在中國，合理便利已在就業(yè)領(lǐng)域有了形式多樣的具體實(shí)踐，但同時(shí)也存在著偶然性、隨意性、簡(jiǎn)單化、缺乏制度保障等明顯不足。在進(jìn)一步推動(dòng)殘障者融合就業(yè)的過程中，除了加強(qiáng)無障礙建設(shè)，還應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)和靈活運(yùn)用合理便利。
關(guān)鍵詞：《殘疾人權(quán)利公約》 合理便利 無障礙就業(yè)
隨著《殘疾人權(quán)利公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)于2006年在聯(lián)合國大會(huì)獲得通過，合理便利(reasonable accommodation)成為國際人權(quán)法的一個(gè)新概念。①《公約》第2條將合理便利定義為：“根據(jù)具體需要，在不造成過度或不當(dāng)負(fù)擔(dān)的情況下，進(jìn)行必要和適當(dāng)?shù)男薷暮驼{(diào)整，以確保殘疾人在與其他人平等的基礎(chǔ)上享有或行使一切人權(quán)和基本自由。”與合理便利相比，無障礙(Accessibility) ②的字面含義比較清晰，《公約》沒有對(duì)其專門解釋，只是通過若干條款概括兼列舉了無障礙建設(shè)的不同方面。根據(jù)《公約》，合理便利與無障礙都旨在消除殘障者所面臨的各種障礙，此二者在性質(zhì)上有顯著區(qū)別，適用的領(lǐng)域則既有交叉又有不同，在實(shí)踐中二者又可以互相促進(jìn)。因此，一體推動(dòng)合理便利與無障礙建設(shè)，對(duì)促進(jìn)和提高殘障人權(quán)利保障包括推動(dòng)融合教育和融合就業(yè)具有重要意義。
一、“合理便利”的特點(diǎn)：基于其與“無障礙”的比較
(一)義務(wù)角度——即時(shí)義務(wù)與漸進(jìn)義務(wù)、對(duì)特定個(gè)體的義務(wù)與對(duì)不特定群體的義務(wù)、嗣后義務(wù)與前置義務(wù)
1.即時(shí)義務(wù)與漸進(jìn)義務(wù)
按義務(wù)的時(shí)間要素，締約國履行國際人權(quán)公約的義務(wù)有兩類：一類是即時(shí)義務(wù)(immediate obligation)，或稱立即履行的義務(wù)(obligation of immediate implementation)；一類是漸進(jìn)義務(wù)(progressive obligation)，或稱逐漸履行的義務(wù)(obligation of progressive implementation)。前者是指締約國批準(zhǔn)或加入公約后應(yīng)當(dāng)立即履行的義務(wù)，后者是指締約國批準(zhǔn)或加入公約之后可以逐漸履行的義務(wù)。③《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》第2條第1款規(guī)定，締約國采取步驟“逐漸達(dá)到本公約所承認(rèn)的權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)”，就是漸進(jìn)義務(wù)的經(jīng)典表述。而《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》所規(guī)定的締約國義務(wù)一般被視為即時(shí)義務(wù)。④在締約國所承擔(dān)的即時(shí)義務(wù)中，消除歧視是一項(xiàng)重要內(nèi)容。
根據(jù)《公約》，提供合理便利是消除歧視的一項(xiàng)具體措施，也是一項(xiàng)即時(shí)義務(wù)。《公約》第2條明確規(guī)定，“基于殘疾的歧視”是指基于殘疾而作出的任何區(qū)別、排斥或限制，其目的或效果是在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、公民或任何其他領(lǐng)域，損害或取消在與其他人平等的基礎(chǔ)上，對(duì)一切人權(quán)和基本自由的認(rèn)可、享有或行使，并特別指出“基于殘疾的歧視包括一切形式的歧視，包括拒絕提供合理便利”?！豆s》第5條平等和不歧視條款進(jìn)一步規(guī)定，“為促進(jìn)平等和消除歧視，締約國應(yīng)當(dāng)采取一切適當(dāng)步驟，確保提供合理便利。”系統(tǒng)解讀上述條款可以得出這樣的結(jié)論：確保提供合理便利是締約國促進(jìn)平等和消除歧視的重要手段，拒絕提供合理便利構(gòu)成基于殘疾的歧視，違背了締約國的一般義務(wù)，因此締約國對(duì)合理便利的義務(wù)是一項(xiàng)即時(shí)義務(wù)。
而根據(jù)《公約》，締約國對(duì)無障礙建設(shè)的義務(wù)具有即時(shí)義務(wù)與漸進(jìn)義務(wù)的雙重屬性。無障礙是《公約》第3條所規(guī)定的公約的基本原則之一。一方面，《公約》第4條第1款規(guī)定了締約國關(guān)于無障礙的若干即時(shí)義務(wù)，包括“向殘疾人提供無障礙信息，介紹助行器具、用品和輔助技術(shù)，包括新技術(shù)，并介紹其他形式的協(xié)助、支助服務(wù)和設(shè)施”等。另一方面，無障礙建設(shè)的主要內(nèi)容都規(guī)定在《公約》第9條關(guān)于無障礙的專門條款中?！豆s》序言概括指出，無障礙建設(shè)涉及“物質(zhì)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生和教育以及信息和交流”等諸多領(lǐng)域?！豆s》第4條第2款又規(guī)定，“關(guān)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利，各締約國承諾盡量利用現(xiàn)有資源并于必要時(shí)在國際合作框架內(nèi)采取措施，以期逐步充分實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利”，即締約國可以根據(jù)能夠利用的最大資源有計(jì)劃地逐漸履行其對(duì)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化類權(quán)利的義務(wù)。因此，根據(jù)《公約》精神，締約國對(duì)無障礙建設(shè)的大量義務(wù)都屬于漸進(jìn)義務(wù)，尤其是已完工的建筑設(shè)施的無障礙改造和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的無障礙建設(shè)涉及社會(huì)資源的分配和施工規(guī)劃等諸多事項(xiàng)，需要締約國根據(jù)可利用的資源而有計(jì)劃地逐漸展開。
中國的《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》就體現(xiàn)了無障礙建設(shè)即時(shí)義務(wù)與漸進(jìn)義務(wù)的雙重屬性?！稛o障礙環(huán)境建設(shè)條例》第9條規(guī)定“城鎮(zhèn)新建、改建、擴(kuò)建道路、公共建筑、公共交通設(shè)施、居住建筑、居住區(qū)，應(yīng)當(dāng)符合無障礙設(shè)施工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)”，這一義務(wù)是必須立即履行的?！稛o障礙環(huán)境建設(shè)條例》同時(shí)規(guī)定了大量逐步履行的義務(wù)。例如，“民用航空器、客運(yùn)列車、客運(yùn)船舶、公共汽車、城市軌道交通車輛等公共交通工具應(yīng)當(dāng)逐步達(dá)到無障礙設(shè)施的要求”；“鄉(xiāng)、村莊的建設(shè)和發(fā)展，應(yīng)當(dāng)逐步達(dá)到無障礙設(shè)施工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)”；“對(duì)城鎮(zhèn)已建成的不符合無障礙設(shè)施工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的道路、公共建筑、公共交通設(shè)施、居住建筑、居住區(qū)，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)制定無障礙設(shè)施改造計(jì)劃并組織實(shí)施”。逐步履行就意味著在履行義務(wù)時(shí)可以按輕重緩急進(jìn)行排序?！稛o障礙環(huán)境建設(shè)條例》也特別規(guī)定了應(yīng)當(dāng)優(yōu)先推進(jìn)無障礙設(shè)施改造的機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所，包括“特殊教育、康復(fù)、社會(huì)福利等機(jī)構(gòu)；國家機(jī)關(guān)的公共服務(wù)場(chǎng)所；文化、體育、醫(yī)療衛(wèi)生等單位的公共服務(wù)場(chǎng)所；交通運(yùn)輸、金融、郵政、商業(yè)、旅游等公共服務(wù)場(chǎng)所”。這些規(guī)定體現(xiàn)了無障礙建設(shè)義務(wù)的即時(shí)履行與漸進(jìn)履行雙重屬性。
2.對(duì)特定個(gè)體的義務(wù)與對(duì)不特定群體的義務(wù)/個(gè)性化方案與通用設(shè)計(jì)
合理便利的一個(gè)基本特征是著眼于人的多樣性而具有個(gè)人化特點(diǎn)。它針對(duì)特定個(gè)案中的特定個(gè)體的特定需求，為消除特定個(gè)體所遭遇的特定障礙而設(shè)計(jì)和提供，因此提供合理便利可以并且應(yīng)當(dāng)采取非常具有個(gè)性化的方案。與合理便利針對(duì)特定個(gè)體不同，無障礙著眼于消除不特定群體所面臨的共同障礙⑤，因此無論是無障礙技術(shù)還是無障礙產(chǎn)品都強(qiáng)調(diào)通用設(shè)計(jì)而不是個(gè)性化、個(gè)人化。根據(jù)《公約》第2條，通用設(shè)計(jì)是指盡最大可能讓所有人都可以使用、無需作出調(diào)整或特別設(shè)計(jì)的產(chǎn)品、環(huán)境、方案和服務(wù)設(shè)計(jì)。雖然通用設(shè)計(jì)不排除在必要時(shí)為某些殘障者提供輔助用具，但總體而言，采用“通用設(shè)計(jì)”的無障礙建設(shè)強(qiáng)調(diào)共性，強(qiáng)調(diào)滿足大多數(shù)人的共性需求，并因?yàn)橐?guī)模化而能夠大幅度地提高其在消除障礙方面的效率，但可能難以照顧到每個(gè)殘障者的個(gè)性，不足以消除特定個(gè)體所面臨的特定障礙。
3.嗣后義務(wù)(ex nunc duty)與前置義務(wù)(ex ante duty)
由于合理便利針對(duì)的是特定情況下的特定個(gè)體，只有當(dāng)特定情況下的特定個(gè)體遭遇了特定障礙而產(chǎn)生了特定需求并表達(dá)了特定需要后，特定義務(wù)主體才負(fù)有義務(wù)也才有可能提供具有針對(duì)性的合理便利。因此，提供合理便利的義務(wù)是一種嗣后履行的義務(wù)。⑥而無障礙建設(shè)針對(duì)不特定群體所面臨的共同障礙，無障礙建設(shè)的義務(wù)是一種前置履行的義務(wù)⑦，即為不特定的群體事先做好無障礙建設(shè)、消除相關(guān)障礙。仍以《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》第9條為例，其規(guī)定“城鎮(zhèn)新建、改建、擴(kuò)建道路、公共建筑、公共交通設(shè)施、居住建筑、居住區(qū)，應(yīng)當(dāng)符合無障礙設(shè)施工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)”，其中的無障礙建設(shè)義務(wù)針對(duì)的是不特定群體，且應(yīng)當(dāng)在不特定群體使用“新建、改建、擴(kuò)建”的“道路、公共建筑、公共交通設(shè)施、居住建筑、居住區(qū)”之前履行完畢。而當(dāng)某位殘障者使用某公共建筑或公共設(shè)施等之時(shí)，只有在沒有無障礙環(huán)境，或者雖然有無障礙環(huán)境但仍然無法消除該殘障者所面臨的特殊障礙的情況下，義務(wù)主體才針對(duì)該特定殘障者負(fù)有和履行特定的提供合理便利的義務(wù)。
(二)權(quán)利角度——主觀權(quán)利與客觀規(guī)范
在當(dāng)代憲法理論中，憲法權(quán)利被認(rèn)為具有主觀權(quán)利和客觀法的雙重性質(zhì)。憲法權(quán)利作為主觀權(quán)利時(shí)，有明確的權(quán)利主體，權(quán)利主體可以直接向國家提出主張和請(qǐng)求，要求公權(quán)力作為或不作為；憲法權(quán)利作為客觀法時(shí)，直接對(duì)國家科以義務(wù)，約束公權(quán)力，創(chuàng)造和維持有利于憲法權(quán)利實(shí)現(xiàn)的條件，形成客觀價(jià)值秩序。當(dāng)憲法權(quán)利發(fā)揮客觀規(guī)范的功能時(shí)，并不存在明確的具體的有請(qǐng)求權(quán)的權(quán)利主體。憲法權(quán)利作為主觀權(quán)利時(shí)側(cè)重的是個(gè)人法益，而作為客觀法時(shí)側(cè)重的是整體法益或公共利益。⑧
借用主觀權(quán)利與客觀法的分析方法，合理便利更多體現(xiàn)主觀權(quán)利性質(zhì)，而無障礙則更多彰顯客觀規(guī)范價(jià)值。《公約》中的合理便利賦予了每一個(gè)殘障者提出主觀要求的權(quán)利，各國法律關(guān)于合理便利的規(guī)定也有明確的權(quán)利主體，權(quán)利主體享有個(gè)人請(qǐng)求權(quán)，可以與義務(wù)主體進(jìn)行協(xié)商，要求義務(wù)主體提供合理便利。而《公約》和各國法律關(guān)于無障礙建設(shè)的規(guī)定，則直接用于約束義務(wù)主體，但極少對(duì)應(yīng)著特定的權(quán)利主體，沒有給特定主體設(shè)置個(gè)人請(qǐng)求權(quán)。
雖然從客觀法秩序和公權(quán)力主體的義務(wù)中也可以推導(dǎo)出個(gè)人的主觀權(quán)利，但是要達(dá)到使權(quán)利主體享有法律上的請(qǐng)求權(quán)的目的，客觀規(guī)范需要經(jīng)過“再主觀化”過程，以明確具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，“再主觀化”甚至可能包括明確的經(jīng)費(fèi)保障要求。⑨例如，中國《殘疾人保障法》第54條和《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》第20條規(guī)定，國家舉辦的各類升學(xué)考試、職業(yè)資格考試和任職考試，有視力殘疾人參加的，應(yīng)當(dāng)為視力殘疾人提供盲文試卷、電子試卷，或者由工作人員予以協(xié)助。這一規(guī)范就明確了權(quán)利義務(wù)主體與內(nèi)容。如果把這一規(guī)定視為無障礙要求的話，它可以算作是客觀規(guī)范的“再主觀化”。關(guān)于無障礙建設(shè)的規(guī)定只有經(jīng)過“再主觀化”，權(quán)利主體才能在個(gè)案中在法律意義上對(duì)義務(wù)主體提出具體要求。
(三)可訴性
合理便利的主觀屬性決定了合理便利具有可訴性，即合理便利的權(quán)利主體不僅可以向義務(wù)主體提出具體主張和請(qǐng)求，還可以在個(gè)體要求得不到滿足時(shí)尋求包括司法支持在內(nèi)的外在力量的支持，并可能因啟動(dòng)司法程序而獲得社會(huì)的廣泛影響與關(guān)注，從而對(duì)客觀法秩序產(chǎn)生更大影響。合理便利的可訴性也得到了《公約》的確認(rèn)。如前文所述，通過將締約國“確保提供合理便利”置于“平等和不歧視”條款中，《公約》成功地把義務(wù)主體拒絕提供合理便利納入了歧視的范疇，明確了合理便利的可訴性。與合理便利不同的是，同樣旨在為殘障者提供平等保護(hù)的無障礙建設(shè)則由于主要?dú)w屬于客觀規(guī)范，不經(jīng)過“再主觀化”就不具有可訴性，難以獲得司法保障。
(四)個(gè)案考量與整體規(guī)劃
在特定個(gè)案中，一項(xiàng)便利是否合理、不提供該便利是否可以免除責(zé)任，需要綜合該特定個(gè)案中的各項(xiàng)因素進(jìn)行個(gè)案考量。⑩而無障礙建設(shè)的義務(wù)則由不同層級(jí)的政府在其管轄范圍內(nèi)整體規(guī)劃確定，一旦政府通過某種程序以法律法規(guī)和政策的形式確定了無障礙建設(shè)的具體任務(wù)，就基本排斥了個(gè)案考量。仍以《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》第9條為例，該條規(guī)定“城鎮(zhèn)新建、改建、擴(kuò)建道路、公共建筑、公共交通設(shè)施、居住建筑、居住區(qū)，應(yīng)當(dāng)符合無障礙設(shè)施工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)”，則城鎮(zhèn)的所有新建、改建、擴(kuò)建道路、公共建筑、公共交通設(shè)施、居住建筑、居住區(qū)，都必須推行無障礙建設(shè)，不需要再進(jìn)行個(gè)案考量，建設(shè)主體也不能以經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)過重或技術(shù)水平落后等理由尋求豁免無障礙建設(shè)義務(wù)?？梢姡瑹o障礙建設(shè)的義務(wù)盡管是漸進(jìn)履行的，需要考慮社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源分配順序，但是一旦法律法規(guī)政策明確了某一項(xiàng)無障礙建設(shè)的具體義務(wù)，則義務(wù)主體就不能請(qǐng)求個(gè)案考量和責(zé)任豁免。也就是說，無障礙建設(shè)只在法律法規(guī)和政策層面進(jìn)行整體考量，而在執(zhí)行層面排斥個(gè)案考量。
(五)便捷性
從國際人權(quán)法的義務(wù)性規(guī)定中還可以推導(dǎo)出關(guān)于行動(dòng)的義務(wù)和關(guān)于結(jié)果的義務(wù)。前者是關(guān)于采取步驟和措施的義務(wù)，后者是關(guān)于達(dá)到目的、取得結(jié)果的義務(wù)。?有些義務(wù)強(qiáng)調(diào)采取行動(dòng)，例如“在正式事務(wù)中允許和便利使用手語、盲文、輔助和替代性交流方式及殘疾人選用的其他一切無障礙交流手段、方式和模式”；有些義務(wù)強(qiáng)調(diào)取得一定成果，例如“確保殘疾人能夠在與其他人平等的基礎(chǔ)上行使工會(huì)權(quán)”；而大部分義務(wù)都包含著行動(dòng)與結(jié)果兩方面的要求。 履行無障礙建設(shè)義務(wù)以最終取得無障礙成果為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，但其中也包含著在不同階段采取行動(dòng)的義務(wù)?；跓o障礙建設(shè)的特點(diǎn)，成規(guī)模的無障礙建設(shè)和改造從采取行動(dòng)到取得階段性成果再到取得最后成果，時(shí)間和/或資源的耗費(fèi)可能比較大，而不成規(guī)模的無障礙建設(shè)和改造則可能又存在著設(shè)計(jì)和施工的不經(jīng)濟(jì)問題。提供合理便利則一般來說從采取行動(dòng)到取得成果，所需要的時(shí)間和耗費(fèi)的資源都遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于無障礙建設(shè)，因此合理便利具有比無障礙建設(shè)更為靈活迅捷的特點(diǎn)。正因?yàn)楹侠肀憷谋憬菪蕴攸c(diǎn)，所以在無障礙建設(shè)漸進(jìn)展開的過程中，在無障礙建設(shè)成果不足的具體情況下，合理便利能夠成為無障礙建設(shè)的有效替代和補(bǔ)充。在有些個(gè)案中，采取合理便利措施能夠立刻取得消除障礙的結(jié)果。例如將活動(dòng)地點(diǎn)調(diào)整到無障礙平層，在缺乏盲文試卷的情況下提供讀題設(shè)備或人工讀題，都能夠迅速消除障礙。簡(jiǎn)言之，提供合理便利能夠使殘障者在等待無障礙建設(shè)的過程中先行獲得最大可能的保障。不過有些靈活的合理便利是一次性提供的，而無障礙設(shè)施一旦建成則可以反復(fù)利用。
(六)個(gè)人化與協(xié)商性
合理便利是個(gè)人化的，這也決定了合理便利的協(xié)商性，即殘障者應(yīng)當(dāng)向提供者提出自己關(guān)于合理便利的特定需要，提供者也應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)作出回復(fù)、講明理由、交代可以利用的資源和手段，雙方經(jīng)過協(xié)商來確定最終可以提供的便利。合理便利的協(xié)商可以是一對(duì)一進(jìn)行的，每一個(gè)殘障個(gè)體都是合理便利協(xié)商的一方主體。無障礙建設(shè)一般來講不具有這種個(gè)人化的協(xié)商性，雖然無障礙建設(shè)在規(guī)劃設(shè)計(jì)的過程中應(yīng)當(dāng)保證殘障群體參與和表達(dá)意見的需求，但是著眼于通用設(shè)計(jì)的無障礙建設(shè)無法與具體個(gè)人一一協(xié)商，而只能著眼于共性。無障礙設(shè)施建成和提供使用后，使用者的體驗(yàn)意見通過反饋可能對(duì)以后的無障礙規(guī)劃設(shè)計(jì)產(chǎn)生影響。
(七)適用領(lǐng)域
合理便利與無障礙的適用領(lǐng)域并不完全重疊，適用合理便利的很多領(lǐng)域與一般意義上的無障礙建設(shè)并不相關(guān)。為消除這些障礙，當(dāng)事人只能求助合理便利。例如在就業(yè)領(lǐng)域，為滿足特定殘障員工的需要而對(duì)工作設(shè)備、軟件、工作時(shí)間和工作任務(wù)進(jìn)行的調(diào)整就與通常意義上的無障礙環(huán)境建設(shè)無關(guān)。再如，為滿足某殘障住戶要求陪護(hù)人員留宿陪護(hù)的需要而改變公寓管理的規(guī)定，特例允許陪護(hù)人員在公寓留宿，也與公寓大樓的無障礙設(shè)計(jì)無關(guān)。換言之，無障礙建設(shè)并不能徹底消除殘障者對(duì)合理便利的需要，合理便利的個(gè)性化與無障礙的通用性也決定了在無障礙的基礎(chǔ)之上要滿足殘障者的特定需要仍然有賴于合理便利。
二、合理便利與無障礙應(yīng)一體推動(dòng)
在推動(dòng)合理便利與無障礙的過程中，是否應(yīng)該優(yōu)先推動(dòng)無障礙建設(shè)，等無障礙建設(shè)基本完成后再推動(dòng)合理便利呢？本文認(rèn)為，無障礙建設(shè)確實(shí)具有基礎(chǔ)性和規(guī)?；膬?yōu)點(diǎn)，但是合理便利和無障礙的性質(zhì)和特點(diǎn)決定了兩者應(yīng)一體推動(dòng)，而不能將合理便利置于無障礙建設(shè)之后的次要位置。主要原因如下：
第一，《公約》締約國對(duì)合理便利承擔(dān)著即時(shí)履行義務(wù)，如果締約國把合理便利置于次要位置而不即時(shí)履行，就違反了《公約》義務(wù)，也構(gòu)成了對(duì)殘障者的歧視。
第二，合理便利的主觀權(quán)利特征及可訴性、個(gè)人化、便捷性等特征，使合理便利可以成為保障殘障者權(quán)利、迅速滿足殘障者需要的有用工具，尤其是合理便利的可訴性使合理便利具有無障礙所不具備的優(yōu)勢(shì)。在建筑、交通、信息等一些領(lǐng)域，在無障礙建設(shè)不足的情況下，合理便利可以作為無障礙的補(bǔ)充。無障礙建設(shè)越是不足，對(duì)合理便利需要就會(huì)越多。
第三，如上文所述，合理便利與無障礙的適用領(lǐng)域并不完全重合，無障礙環(huán)境并不能完全代替合理便利，合理便利還可以在與無障礙環(huán)境無關(guān)的領(lǐng)域發(fā)揮作用。
第四，在某一領(lǐng)域和環(huán)節(jié)推動(dòng)合理便利，可能帶動(dòng)更多領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的無障礙建設(shè)。例如，在普通高校統(tǒng)一招生考試為殘障考生提供合理便利之前，由于殘障大學(xué)生數(shù)量有限，高校的無障礙建設(shè)缺乏動(dòng)力。自2015年普通高校統(tǒng)一招生考試為殘障考生提供合理便利后，越來越多的殘障考生在高考中享受到了延長考試時(shí)間、采用大字卷等不同的合理便利措施，2017年高考中申請(qǐng)使用合理便利的殘障考生已達(dá)到5,626名。?當(dāng)越來越多的殘障考生被普通高校錄取后，高校無障礙建設(shè)的不足和行政管理系統(tǒng)迎接殘障學(xué)生的經(jīng)驗(yàn)和能力不足等問題都凸顯了出來?，普通高校的無障礙改造不得不提上議程。例如2017年來自甘肅的殘障新生魏祥向清華大學(xué)申請(qǐng)合理便利，請(qǐng)求學(xué)校幫助其解決住宿問題以方便其母親陪讀之后，清華大學(xué)把無障礙校園建設(shè)寫進(jìn)了學(xué)校的“十三五”規(guī)劃，決定為學(xué)生“提供更包容的教學(xué)環(huán)境，讓更多的殘疾人能夠享受到最優(yōu)質(zhì)的教育資源” ?。同年，中央民族大學(xué)在坐輪椅的張琪慧同學(xué)到校報(bào)到后，在為其提供一系列合理便利的同時(shí)，也開始規(guī)劃與設(shè)計(jì)學(xué)校的無障礙建設(shè)。?基于普通高考為殘障考生提供合理便利的舉動(dòng)已經(jīng)推動(dòng)了普通高校的無障礙建設(shè)，可以設(shè)想，在公務(wù)員和其他職位招聘中為殘障應(yīng)聘者提供合理便利可以推動(dòng)工作場(chǎng)所的無障礙建設(shè)。合理便利與無障礙建設(shè)之間可以形成良性促進(jìn)的關(guān)系。
總而言之，合理便利與無障礙都具有消除各種社會(huì)障礙的重要作用。合理便利作為反歧視的一個(gè)新工具目前還沒有得到普遍的認(rèn)識(shí)。其實(shí)它具有不同于無障礙的顯著特征，在推動(dòng)殘障者權(quán)利保障的過程中，使用合理便利這個(gè)基本的、靈活的、有用的工具，能夠盡快地在個(gè)案中消除障礙，不僅能夠提高殘障者權(quán)利保障的效率，也能夠促進(jìn)無障礙環(huán)境建設(shè)。因此，合理便利與無障礙建設(shè)應(yīng)一體推動(dòng)、共同發(fā)展。
三、合理便利在中國就業(yè)領(lǐng)域的適用
合理便利概念起源于美國的就業(yè)領(lǐng)域，美國《民權(quán)法》在1966年修正時(shí)增加了一項(xiàng)重要內(nèi)容，即要求雇主在職場(chǎng)中包容雇員或潛在雇員基于宗教信仰的特殊需求，并在不造成過度負(fù)擔(dān)的前提下為雇員或潛在雇員的宗教活動(dòng)提供合理便利。1973年美國通過了專門保障殘障者權(quán)益、促進(jìn)殘疾者就業(yè)的重要法律《康復(fù)法案》，合理便利概念開始進(jìn)入反殘障歧視法。后來，合理便利不僅在就業(yè)領(lǐng)域有著持續(xù)的發(fā)展，也逐漸擴(kuò)展到康復(fù)、教育、醫(yī)療、住房、公共交通等其他領(lǐng)域。合理便利在加拿大等國家和歐洲地區(qū)的發(fā)展也始于就業(yè)領(lǐng)域。?合理便利發(fā)展到今天，就業(yè)領(lǐng)域仍然是其最常見的適用領(lǐng)域之一。為促進(jìn)工作環(huán)境的多元化和包容性，在2016年12月3日國際殘障者日，國際勞工組織還專門發(fā)布指南指導(dǎo)用人單位為面臨特殊障礙的雇員提供合理便利。2008年《公約》開始對(duì)中國生效，近幾年來合理便利在中國教育領(lǐng)域的適用已經(jīng)有了突出的進(jìn)步，當(dāng)然也面臨著很多問題與挑戰(zhàn)?，而合理便利在中國就業(yè)領(lǐng)域的實(shí)施更是存在明顯不足，有待于進(jìn)一步推動(dòng)。
(一)規(guī)范層面
從法律規(guī)范方面來看，目前在中國的法律體系中，全國人大和全國人大常委會(huì)制定的法律還沒有采納合理便利概念。與殘障者權(quán)利保障聯(lián)系最為緊密的《殘疾人保障法》雖然在2008年中國批準(zhǔn)《公約》之前曾修訂過一次，但這次修訂沒有納入合理便利的概念，也沒有對(duì)合理便利進(jìn)行概括性規(guī)定。不過，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編寫的《中華人民共和國殘疾人保障法釋義》一書將《殘疾人保障法》第3條“基于殘疾的歧視”解釋為包括一切形式的歧視，“包括拒絕提供合理便利”，并且該書對(duì)“合理便利”的定義與《公約》中的定義完全一致。?這可以作為在中國推行合理便利的權(quán)威依據(jù)。另外，《殘疾人保障法》第38條規(guī)定，“殘疾職工所在單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)殘疾職工的特點(diǎn)，提供適當(dāng)?shù)膭趧?dòng)條件和勞動(dòng)保護(hù)，并根據(jù)實(shí)際需要對(duì)勞動(dòng)場(chǎng)所、勞動(dòng)設(shè)備和生活設(shè)施進(jìn)行改造”。該條規(guī)定隱含著殘障者所在單位承擔(dān)提供合理便利的義務(wù)，只是沒有達(dá)到《公約》的標(biāo)準(zhǔn)和要求?！稓埣踩吮Ｕ戏ā返?4條和《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》第20條要求國家舉辦的各類升學(xué)考試、職業(yè)資格考試和任職考試應(yīng)當(dāng)為參加考試的視力障礙者提供盲文試卷、電子試卷或者由專門的工作人員予以協(xié)助。如果主管職業(yè)資格考試和任職考試的考試機(jī)構(gòu)能夠按照法律規(guī)定和殘障者的實(shí)際需要而提供盲文試卷、電子試卷或者由專門的工作人員予以協(xié)助，則也是就業(yè)中提供合理便利的一種體現(xiàn)。
在法律層級(jí)之下的法規(guī)規(guī)章層面，與教育領(lǐng)域的進(jìn)步不同?，就業(yè)領(lǐng)域目前還沒有任何規(guī)范性文件明確規(guī)定合理便利?。國務(wù)院2007年通過的《殘疾人就業(yè)條例》是規(guī)范殘疾人就業(yè)最重要的行政法規(guī)，其規(guī)定了殘疾人按比例就業(yè)、集中就業(yè)和靈活就業(yè)等一系列就業(yè)形式，要求為殘疾人就業(yè)提供服務(wù)和保障，“禁止在就業(yè)中歧視殘疾人”，還規(guī)定“用人單位應(yīng)當(dāng)為殘疾人職工提供適合其身體狀況的勞動(dòng)條件和勞動(dòng)保護(hù)”，“用人單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)本單位殘疾人職工的實(shí)際情況，對(duì)殘疾人職工進(jìn)行上崗、在崗、轉(zhuǎn)崗等培訓(xùn)”，殘聯(lián)及殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)免費(fèi)“為殘疾人提供職業(yè)心理咨詢、職業(yè)適應(yīng)評(píng)估、職業(yè)康復(fù)訓(xùn)練、求職定向指導(dǎo)、職業(yè)介紹等服務(wù)”，“為用人單位安排殘疾人就業(yè)提供必要的支持”。上述這些規(guī)定都隱含著為殘疾人提供合理便利的意思。
(二)實(shí)踐層面
本文擬從下列兩個(gè)方面考察中國就業(yè)實(shí)踐中的合理便利：一是職業(yè)資格考試和任職考試為殘障者提供合理便利，二是工作過程中為殘障者提供合理便利。
《殘疾人保障法》第54條和《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》第20條要求國家舉辦的各類升學(xué)考試、職業(yè)資格考試和任職考試應(yīng)當(dāng)為參加考試的視力障礙者“提供盲文試卷、電子試卷或者由專門的工作人員予以協(xié)助。”《殘疾人保障法》和《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》實(shí)施以來，尚未見普通職業(yè)資格考試和任職考試為視障者提供盲文試卷和電子試卷的事例，但有若干“由專門的工作人員予以協(xié)助”的事例。而在這些事例中，考試機(jī)構(gòu)所提供的便利是否構(gòu)成合理便利其實(shí)仍需個(gè)案分析。例如在國家統(tǒng)一司法考試中，被稱為“中國第一位視障律師”的金希于2010年參加考試時(shí)，根據(jù)自身的實(shí)際需要與考試習(xí)慣而申請(qǐng)并得到了單獨(dú)考場(chǎng)、專人朗讀試題和依口述代為填寫答案等便利。[21]金希所獲得的“由專門的工作人員予以協(xié)助”的便利既是考試機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)，也因契合了考生的需求而符合合理標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)成合理便利。但是，2017年山東青島的一名視障考生參加國家統(tǒng)一司法考試時(shí)，雖明確申請(qǐng)盲文試卷或電子試卷，而司法部最終批復(fù)當(dāng)事人仍以單獨(dú)考場(chǎng)、人工讀題、口述答題并全程錄音錄像的方式參加考試。在此事例中，考試機(jī)構(gòu)所提供的便利雖然是法律明文規(guī)定的方式，但并不是考生所申請(qǐng)的便利?？忌m然依此參加了考試，但對(duì)這種方式并不滿意。例如，考生認(rèn)為，在不延長考試時(shí)間的情況下，人工讀題花費(fèi)時(shí)間較長，留給考生思考判斷的時(shí)間所剩無幾；口述方式回答主觀題難度高于筆答；即使不能提供盲文試卷和電子試卷，也應(yīng)允許考生用盲文答題。[22]可見，在該事例中，統(tǒng)一司法考試機(jī)構(gòu)所提供的便利能否構(gòu)成合理便利存在著疑問。
教師資格認(rèn)定提供合理便利近年有重大發(fā)展。2015年即有不少省份為參加教師資格考試的殘障者在考試的各個(gè)階段提供合理便利，調(diào)整考試的內(nèi)容和方式；江蘇省還放寬了聽力障礙者參與教師資格考試的限制，規(guī)定聽障者可以用手語考試代替普通話考試，且已經(jīng)有聽障者成功取得了教師資格證。[23] 2015年杜銀玲等聽障者以“一天一人一信”的方式連續(xù)30天向教育部和中國殘聯(lián)寄出《關(guān)于為聽障人士參加教師資格考試提供合理便利的建議信》，提出對(duì)聽障人士取消普通話水平證書要求，允許以手語代替口語進(jìn)行面試，取消體檢標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)于聽力方面的規(guī)定。2016年8月4日，教育部發(fā)布《教育部對(duì)十二屆全國人大四次會(huì)議第9428號(hào)建議的答復(fù)》，稱教育部正在積極探索視力障礙者、聽力障礙(含聽力合并言語障礙)及言語障礙者參加教師資格考試、申請(qǐng)認(rèn)定教師資格的相關(guān)制度，為其提供合理便利。2017年12月起，四川省開始積極籌備開展聽力殘障者參加中小學(xué)教師資格認(rèn)證的試點(diǎn)工作，其中包括國家專門聽障人員普通話水平考試工作。[24] 2018年年初，天津姑娘王穎成功報(bào)名參加了教師資格考試，她申請(qǐng)使用電子試卷，最終獲得了人工讀題輔助和延長考試時(shí)間等合理便利。[25]在殘障者爭(zhēng)取教師資格考試合理便利的過程中，還有視障者因教師資格認(rèn)證提起“中國教師資格殘障歧視第一案”并勝訴。2016年7月，浙江義烏視障者王麗參加教師資格考試，在筆試面試均合格的情況下因體檢被認(rèn)定不合格而不被認(rèn)定其教師資格。2016年9月，王麗提起行政訴訟。2017年6月26日，法院判決撤銷義烏市教育局作出的不予認(rèn)定教師資格決定。[26]教師資格考試為殘障者提供合理便利的發(fā)展，體現(xiàn)了中國就業(yè)領(lǐng)域提供合理便利的進(jìn)步。
與職業(yè)資格考試和任職考試等為殘障者提供合理便利相比，根據(jù)筆者的調(diào)研，在工作過程中為殘障者提供的合理便利形式更多樣、內(nèi)容更廣泛。實(shí)踐中，為殘障者提供的物理性合理便利主要是辦公場(chǎng)所的調(diào)整，例如將殘障者的工作地點(diǎn)安排在一樓，將辦公桌安排在方便出入辦公室和使用洗手間的位置。非物理性的合理便利包括下列一些形式：(1)調(diào)整工作時(shí)間，例如安排殘障者早退以避開交通高峰期；(2)調(diào)整辦公考勤軟件，例如為視障者調(diào)整讀圖識(shí)別軟件、調(diào)整上下班打卡方式；(3)調(diào)整工作崗位和工作任務(wù)，例如安排殘障者只負(fù)責(zé)工作流程中其擅長的某些環(huán)節(jié)而不是全部環(huán)節(jié)；(4)調(diào)整工作設(shè)備，例如為聽障服務(wù)員將工作指令由聲音提示調(diào)整為文字顯示屏提示；(5)安排個(gè)人助理，例如安排專人陪同視障催乳師去指定地點(diǎn)執(zhí)行工作任務(wù)；(6)調(diào)整工作制度，例如為智力障礙者建立學(xué)徒制；(7)為智力障礙者安排就業(yè)輔導(dǎo)員；等等。這些豐富多樣的合理便利手段為殘障者就業(yè)提供了關(guān)鍵保障。
(三)存在的問題和解決方案
分析就業(yè)領(lǐng)域的上述合理便利實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)如下一些問題：第一，雖然已經(jīng)采用的合理便利形式多樣、內(nèi)容廣泛，但事例并不多，了解合理便利和能夠成功申請(qǐng)到合理便利的殘障者人數(shù)有限；第二，合理便利的申請(qǐng)和提供具有極大的偶然性和隨意性，在很大程度上取決于殘障者爭(zhēng)取合理便利的技巧，以及主管部門及主管人員的理念和態(tài)度，缺乏制度保障；第三，所提供的便利大多形式簡(jiǎn)單、成本較低，而例如為智力障礙者安排就業(yè)輔導(dǎo)員、教練和指導(dǎo)者等等這些較為復(fù)雜的合理便利手段不多。
出現(xiàn)這些問題的原因是多方面的，其中一個(gè)重要的方面就是中國就業(yè)領(lǐng)域的法律法規(guī)尚沒有明確規(guī)定合理便利，殘障者和用人單位對(duì)合理便利缺乏認(rèn)識(shí)和理解。據(jù)統(tǒng)計(jì)，多年來中國處于就業(yè)年齡的殘障者的就業(yè)比例低于50%。[27]要促進(jìn)殘障者就業(yè)，尤其是發(fā)展支持性融合就業(yè)，就需要在法律法規(guī)中明確規(guī)定合理便利，在實(shí)踐中更好地利用合理便利這一工具。
?。ㄇ圉袊鐣?huì)科學(xué)院國際法研究所研究員，法學(xué)博士。感謝廣州大學(xué)人權(quán)研究院楊松才教授、肖世杰教授、陳佑武教授和廣州市殘聯(lián)為本文提供的調(diào)研便利。）
注釋：
?、訇P(guān)于合理便利的詳細(xì)介紹，參見曲相霏：《〈殘疾人權(quán)利公約〉中的合理便利——考量基準(zhǔn)與保障手段》，載《政法論壇》2016年第2期；曲相霏：《合理便利的起源和歷史發(fā)展》，載《人權(quán)》2015年第6期。
②在聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》的中文作準(zhǔn)文本中，“accessibility”翻譯為“無障礙”。按字面解釋，“accessibility”一般譯為“可及”“可及性”，“無障礙”則一般譯為“barrier free”“accessible”。本文關(guān)于“無障礙”的措辭遵從《殘疾人權(quán)利公約》的中文作準(zhǔn)文本。
③參見孫世彥：《〈公民及政治權(quán)利國際公約〉締約國的義務(wù)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第175頁。另見［奧］諾瓦克：《〈公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約〉評(píng)注》，孫世彥、畢小青譯，生活•讀書•新知三聯(lián)書店2008年版，第63頁。
④參見上注。
⑤參見《殘疾人權(quán)利委員會(huì)第2號(hào)一般性意見(2014)》(CRPD/C/GC/2)。
?、迏⒁娚献ⅰ?/p>
?、邊⒁娚献ⅰ?/p>
?、鄥⒁娮ⅱ?，孫世彥書，第19-20頁、第132-134頁。
⑨參見上注，第136頁。
?、鈪⒁娗圉骸稓埣踩藱?quán)利公約中的合理便利——考量基準(zhǔn)與保障手段》，載《政法論壇》2016年第2期。
?參見注③，孫世彥書，第185頁。
?參見《5626名殘疾考生申請(qǐng)高考合理便利》，載中國殘疾人聯(lián)合會(huì)官網(wǎng)，2018年2月18日訪問。
?這些不足在2017年東北師范大學(xué)新生王寵入學(xué)引發(fā)的爭(zhēng)議中有集中反映。參見《東北師大一盲人新生申請(qǐng)住校被拒》，載網(wǎng)易網(wǎng)，2018年2月18日訪問。
?《殘疾人實(shí)現(xiàn)“升學(xué)夢(mèng)”還要跨過哪些坎？》，載新華網(wǎng)，2018年2月18日訪問。
?《中央民族大學(xué)搭建有溫度的迎新通道》，載中國網(wǎng)，2018年2月18日訪問。
?參見曲相霏：《合理便利的起源和歷史發(fā)展》，載《人權(quán)》2015年第6期。
?參見曲相霏：《〈殘疾人權(quán)利公約〉的合理便利理念在我國教育領(lǐng)域的運(yùn)用》，載《人權(quán)》2017年第3期。
?參見信春鷹主編：《中華人民共和國殘疾人保障法釋義》，法律出版社2008年版，第15頁。
?2015年4月21日教育部和殘疾人聯(lián)合會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《殘疾人參加普通高等學(xué)校招生全國統(tǒng)一考試管理規(guī)定(暫行)》，要求為殘障者參加高考提供合理便利，這也是“合理便利”概念第一次明確正式出現(xiàn)在中國的規(guī)范性法律文件中；2017年1月11日國務(wù)院通過了《殘疾人教育條例》，除了積極推進(jìn)融合教育，也明確規(guī)定“殘疾人參加國家教育考試，需要提供必要支持條件和合理便利的，可以提出申請(qǐng)”。這些法律規(guī)范已經(jīng)開始實(shí)施，一個(gè)突出的表現(xiàn)是在統(tǒng)一高考中申請(qǐng)合理便利的考生逐年增加。2017年高考共有5,626名殘障考生申請(qǐng)了合理便利；教育部考試中心多年來也為參加大學(xué)英語考試的殘障考生提供了多種形式的合理便利和優(yōu)質(zhì)服務(wù)，并從2017年開始提供盲文試卷。
?參見注?。
[21]參見金希：《盲人參加司法考試，究竟哪種形式最妥當(dāng)？》，載“聲波幫幫忙微信公眾號(hào)”。
[22]2016年山東濟(jì)南一位視障考生以類似的方式參加了司法考試，但由于不了解在此事例中這種方式是否是該考生申請(qǐng)的考試方式，故只能從該考生接受此種考試方式而推定該方式為合理便利。《視障考生司考申請(qǐng)盲文或電子試卷 司法部：可安排專人協(xié)助》，載搜狐網(wǎng)，2018年2月20日訪問。
[23]《教育部稱將為聾人考教師證提供合理便利》，載中國殘疾人網(wǎng)，2018年2月18日訪問。
[24]《四川省教育廳關(guān)于開展聽障人員教師資格認(rèn)定試點(diǎn)工作的通知》，2018年2月18日訪問。
[25]《盲人參加教師資格考試：老師讀題輔助 考試時(shí)間增加30%》，2018年2月18日訪問。
[26]參見上注。
[27]2006年全國殘疾人抽樣調(diào)查顯示，中國殘障者就業(yè)人口的就業(yè)率約31%；2007年到2012年間中國殘障者就業(yè)率達(dá)到了45%。參見賴德勝、李長安、孟大虎等：《2013中國勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)展報(bào)告：全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中的殘疾人就業(yè)》，北京師范大學(xué)出版集團(tuán)2013年版。
Abstract: Both reasonable facilitation and accessibility are critical concepts of the Convention on the Rights of Persons with Disabilities（CRPD），which should be promoted and developed as a whole.The signing parties to the Convention have the immediate obligations to guarantee reasonable facilitation，whose characteristic of being a subjective right and advantages of customization，accountability and convenience make it a flexible tool for right protection.Reasonable facilitation can serve as a supplement to the insufficient accessibility as well as play a unique role in other areas not related to accessibility to meet the needs of certain people to the largest extent.The signing parties to the CRPD has ex nunc and immediate obligation to realize accessibility which has advantages of universal design，scalability，economization，and one fit for all.In China，although there are shortcomings of contingency，arbitrariness，simplicity and a lack of systematic support，there are already various forms of practices in employment.In the process of further promoting the inclusive employment for persons with disabilities，reasonable facilitation，apart from accessibility，should be fully acknowledged and flexibly applied.
(責(zé)任編輯 葉傳星)
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