內(nèi)容提要：中蒙俄經(jīng)濟走廊建設是“一帶一路”建設的先行先試領域，中蒙經(jīng)貿(mào)合作是其中的重要方面。隨著兩國經(jīng)貿(mào)合作的逐步展開，人權困擾頻現(xiàn)端倪，集中體現(xiàn)在基礎設施建設、礦產(chǎn)資源開發(fā)過程對環(huán)境權、勞工權乃至更廣泛意義上的經(jīng)濟、社會、文化權利的影響，阻礙了經(jīng)貿(mào)合作向縱深發(fā)展。中蒙經(jīng)貿(mào)合作中的人權影響及其應對之策對“一帶一路”建設具有示范意義。在國際經(jīng)貿(mào)合作領域人權主流化的背景下，中國政府應采取更為有力的步驟，包括立法措施，規(guī)制、引導“走出去”的企業(yè)主動承擔社會責任；應加強同沿線國家的對話與磋商，為保護投資、保障人權創(chuàng)建更加完善的多雙邊制度框架。
關鍵詞：一帶一路 中蒙俄經(jīng)濟走廊 人權 企業(yè)社會責任
一、引言
中蒙俄經(jīng)濟走廊建設是“一帶一路”倡議的六廊六路多國多港合作框架中的重要一支，是“一帶一路”建設的“先行示范基地”。①早在2014年中蒙俄三國元首會晤期間，中國國家主席習近平即首倡將絲綢之路經(jīng)濟帶同俄羅斯跨歐亞大鐵路、蒙古國“草原之路”倡議進行對接，打造“中蒙俄經(jīng)濟走廊”。截至2018年6月，三國元首已舉行四次會晤，推動走廊建設逐步從規(guī)劃、愿景走向落實。《建設中蒙俄經(jīng)濟走廊規(guī)劃綱要》的達成標志著這條多邊經(jīng)濟走廊正式開建，這也是“一帶一路”框架下首個多邊合作規(guī)劃綱要。
中蒙經(jīng)貿(mào)合作是中蒙俄經(jīng)濟走廊的重要方面，是“一帶一路”建設的重要組成部分。中蒙兩國經(jīng)濟互補性強，兩國經(jīng)貿(mào)合作按照礦產(chǎn)資源、基礎設施、金融合作“三位一體、統(tǒng)籌推進”的總體思路順利開展。商務部統(tǒng)計顯示，截至2017年6月，中國對蒙古國非金融類直接投資41億美元，約占蒙古國吸引外資總額的30%。2016年，中國企業(yè)在蒙古新簽承包工程合同額為35.94億美元，完成營業(yè)額7.46億美元。“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設與蒙古國“草原之路”倡議的對接，為兩國經(jīng)貿(mào)合作創(chuàng)造了新的機遇，合作前景潛力巨大。
隨著中國“走出去”企業(yè)赴蒙投資規(guī)模不斷擴大，兩國經(jīng)貿(mào)合作在取得成績的同時，也面臨諸多困難和挑戰(zhàn)。其中，人權因素的困擾成為中國在蒙投資的企業(yè)和個人不可忽視的重要問題。實際上，自20世紀90年代初，國際社會就開始關注國際經(jīng)貿(mào)合作與人權的關系，要求國際發(fā)展合作項目必須考慮對人權的影響。②只是這一趨勢并未引起中國“走出去”企業(yè)的足夠重視，由此引發(fā)的問題于近年逐步凸顯，妨礙到投資經(jīng)營活動的正常開展，甚至威脅到中國的海外政治經(jīng)濟利益。“一帶一路”建設逐步推進、全面展開之際，亟待正視“人權”因素對國際經(jīng)貿(mào)合作的影響，并予以有效應對。本文在國際經(jīng)貿(mào)領域人權主流化的大背景下，以中蒙經(jīng)貿(mào)合作中的人權挑戰(zhàn)為例，說明“一帶一路”建設過程中可能遭遇的人權風險，并嘗試提出應對之策。
二、人權主流化：國際經(jīng)貿(mào)合作的新要求
國際人權運動發(fā)展到現(xiàn)階段出現(xiàn)一種新趨勢，即人權主流化的趨勢。2005年時任聯(lián)合國秘書長科菲•安南發(fā)表的《大自由：實現(xiàn)人人共享的發(fā)展、安全與人權》的聯(lián)合國改革報告，將“人權”與發(fā)展、安全并列作為聯(lián)合國的三個主要關切領域。2006年新成立的聯(lián)合國人權理事會一方面是聯(lián)合國領域人權主流化的結(jié)果，另一方面該機構也被賦予進一步推進聯(lián)合國領域人權主流化的職能，即將“人權”作為聯(lián)合國所有主要機構、專門機構制定各項政策、計劃、方案的一項指標。與國際層面人權主流化趨勢相呼應，國家層面的人權主流化進程也在不斷推進。在國家層面，“人權主流化意味著尊重和保障人權成為經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的內(nèi)在目標和價值，人權成為政府立法、決策和工作的重要視角和目標。” ③換言之，各國各級政府在制定和執(zhí)行各項政策的過程中，包括在開展國際經(jīng)貿(mào)合作的過程中，應當具有人權視角，應當謹記尊重和保障人權這一核心價值，不僅不得在制定和實施政策的過程中侵犯人權，而且要以尊重和保障人權為推行各項政策的目標之一。
國際經(jīng)貿(mào)合作中的人權主流化主要表現(xiàn)為，在國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定中納入人權條款或與人權保護相關的條款；強調(diào)跨國企業(yè)在勞工保護、環(huán)境保護方面的社會責任；國際人權機構不斷推出在商業(yè)活動中尊重、保護和履行人權的指導性文件等。
(一)在國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定中納入人權條款
在國際經(jīng)貿(mào)合作協(xié)定中，如在雙邊投資協(xié)定、自由貿(mào)易協(xié)定中納入有關勞工標準、環(huán)境保護條款是近20年國際經(jīng)貿(mào)合作的一個發(fā)展趨勢。④例如，《北美自由貿(mào)易協(xié)定》附帶了涉及勞工問題的《北美勞工合作協(xié)議》；東南非共同市場框架下的《COMESA投資區(qū)投資協(xié)定》將投資相關的最低人權標準作為未來議程的一個項目；1994年《歐盟與俄羅斯伙伴與合作協(xié)定》第6條要求締約方須“通過常規(guī)性的政治對話，努力在民主和人權原則的遵守方面進行合作” ⑤。
在中國與外國簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定中也開始出現(xiàn)與人權保護相關的條款。最為典型的是中國與瑞士于2013年簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定，其中第12章專門規(guī)定“環(huán)境問題”，雙方承諾將在法律和實踐中履行雙方均為締約方的多邊環(huán)境協(xié)定。⑥此外，中瑞自貿(mào)協(xié)定還對勞工和就業(yè)領域的合作作出了規(guī)定。⑦2015年6月簽訂的中國與韓國自由貿(mào)易協(xié)定也對“環(huán)境與貿(mào)易”作了專門規(guī)定：雙方承諾將以有助于實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標，并確保將該目標納入和反映在雙邊貿(mào)易關系中的方式促進經(jīng)濟發(fā)展。⑧這些條款雖然未直接采用“人權”措辭，但實質(zhì)都是人權保護的內(nèi)容：勞工和就業(yè)領域的合作涉及勞動權利、社會保障權；環(huán)境保護則直接關系到居民能否享有環(huán)境權。
(二)跨國企業(yè)的社會責任標準
企業(yè)的社會責任，要求企業(yè)在追求利潤的同時承擔對員工、社區(qū)、環(huán)境的責任。為此，相關國際機構出臺了一系列引導企業(yè)承擔社會責任的指導性文件。
1.《聯(lián)合國全球契約》
1999年達沃斯世界經(jīng)濟論壇年會上，聯(lián)合國秘書長安南提出“全球契約”(Global Compact)計劃，號召企業(yè)遵守人權、勞工標準、環(huán)境和反腐敗方面的十項基本原則。2002年，《聯(lián)合國全球契約》正式推出，它要求企業(yè)在人權方面，尊重和維護國際公認的各項人權，絕不參與任何漠視與踐踏人權的行為；在勞工標準方面，企業(yè)應維護結(jié)社自由，承認勞資集體談判的權利，徹底消除各種形式的強迫勞動，消除童工，杜絕任何用工與行業(yè)歧視行為；在環(huán)境方面，企業(yè)應對環(huán)境挑戰(zhàn)未雨綢繆，主動增加環(huán)保責任，鼓勵無害環(huán)境技術的發(fā)展與推廣；在防止腐敗方面，企業(yè)應反對各種形式的貪污，包括敲詐、勒索和行賄受賄。隨著全球化發(fā)展及企業(yè)認識的轉(zhuǎn)變與提高，目前《聯(lián)合國全球契約》已經(jīng)得到160多個國家近萬家企業(yè)的接受，覆蓋電力、電信、石油、化工、礦產(chǎn)、建筑、銀行、媒體等幾乎所有行業(yè)。⑨
2. SA8000
SA8000是由“社會責任國際”(Social Accountability International)這個非政府組織發(fā)起制定的一項企業(yè)社會責任標準，供企業(yè)參考適用。該標準要求企業(yè)除遵守所在國家的法律外，還應尊重國際條約的原則。這些國際條約均與人權保護相關，主要涉及勞工權利。SA8000的最新版本是“SA8000：2014”，與2001年、2004年和2008年的版本相比，在參照的國際標準方面有所擴展，包括20余項國際勞工公約、五項聯(lián)合國核心人權條約，以及聯(lián)合國關于商業(yè)與人權的指導原則。⑩
3. ISO26000《社會責任指南》
ISO26000《社會責任指南》由國際標準化組織于2010年正式對外發(fā)布。在尊重多樣性和差異性原則的前提下，ISO26000的主要技術內(nèi)容強調(diào)工商業(yè)組織遵紀守法、尊重人權、關心員工、保護消費者、熱心社會公益、關愛環(huán)境，為社會、經(jīng)濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展作出貢獻。這份《社會責任指南》雖然不具有正式的法律拘束力，但是根據(jù)以往經(jīng)驗，標準化組織的多項標準已為行業(yè)實踐所廣泛采納。ISO26000一旦成為實踐中的行業(yè)標準，將對跨國企業(yè)從事國際經(jīng)貿(mào)合作提出更高的社會責任和人權保護要求，不達標的企業(yè)將被排除在國際經(jīng)貿(mào)合作之外。企業(yè)社會責任指南對于各國企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式和實現(xiàn)經(jīng)濟、社會以及企業(yè)自身的可持續(xù)發(fā)展都具有重要的現(xiàn)實意義。企業(yè)在承擔社會責任方面的表現(xiàn)已經(jīng)成為衡量企業(yè)競爭力的一項重要指標。這些不具有法律拘束力的指南實際上正在發(fā)揮規(guī)制企業(yè)經(jīng)營行為的作用，因此，對此應予以高度重視。
(三)國際人權機構發(fā)布“商業(yè)與人權”指導性文件
“商業(yè)與人權”的議題從20世紀90年代就成為全球政策日程上的常設議題，但由于工商業(yè)和人權倡導者之間的意見分歧，直到21世紀初，國際人權機構才就該議題形成一些指導性文件。國際人權機構既強調(diào)國家管理工商業(yè)免于侵犯人權的監(jiān)管義務，也強調(diào)工商業(yè)尊重人權的責任。
2008年，聯(lián)合國秘書長關于人權與跨國公司和其他工商企業(yè)問題特別代表提出了一份題為《保護、尊重和救濟：工商業(yè)與人權框架》的報告，報告受到聯(lián)合國人權理事會的歡迎。這份報告提出了處理商業(yè)與人權問題的三大支柱：一是國家有義務通過政策、監(jiān)管和裁定提供保護，防止包括工商企業(yè)在內(nèi)的第三方侵犯人權；二是公司有責任尊重人權，這意味著工商企業(yè)應當采取切實行動，避免侵犯其他人的權利，并消除他們卷入其中的負面影響；三是應當增加受害者獲得有效司法和非司法補救的機會。?
2011年，聯(lián)合國秘書長特別代表提出了最后報告《工商企業(yè)與人權：實施聯(lián)合國“保護、尊重和救濟”框架指導原則》，列舉了31項執(zhí)行“保護、尊重和救濟”框架的基本原則參見?，并指出這些原則適用于所有國家和所有工商企業(yè)，包括跨國企業(yè)和其他企業(yè)，無論其規(guī)模、所屬部門、地點、所有權和機構。特別代表的報告得到了聯(lián)合國人權理事會的肯定。同年，聯(lián)合國人權理事會決定成立一個“人權與跨國公司和其他工商業(yè)問題工作組”，以促進上述指導原則在各國的傳播與實施。?這一工作組于2012年對蒙古國進行了訪問。
聯(lián)合國人權條約機構也非常重視國際經(jīng)貿(mào)活動對人權的負面影響，發(fā)表了一系列指導文件。例如，聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權利委員會在1998年發(fā)表了《關于全球化及其對享有經(jīng)濟、社會和文化權利的影響問題的聲明》。?2011年，該委員會又發(fā)表《關于締約國對企業(yè)部門與經(jīng)濟、社會和文化權利的義務問題的聲明》，為締約國提出了三方面的具體要求：一是尊重權利，要求締約國保證有關企業(yè)活動的法律和政策必須符合公約規(guī)定的經(jīng)濟、社會和文化權利；二是保護權利，要求締約國應通過制定適當?shù)姆珊头ㄒ?guī)，結(jié)合監(jiān)測、調(diào)查和問責程序，制定和實施公司業(yè)績標準，從而在涉及公司行為者時，切實保障權利持有人的經(jīng)濟、社會和文化權利免受侵犯；三是履行權利，要求締約國爭取企業(yè)部門的支持，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和文化權利，針對有海外業(yè)務的本國公司，締約國還應當鼓勵它們向東道國提供幫助，包括必要時在武裝沖突和自然災害的情況下，提供必要的能力建設。?
國際人權機構制定的指導性文件雖然也不具有形式上的法律拘束力，但是這些文件常常會被作為人權機構審查各國人權狀況的參考標準，從而對各國實踐產(chǎn)生潛移默化的影響。
三、國際經(jīng)貿(mào)合作之于人權保障：一把“雙刃劍”
廣泛而健康的國際經(jīng)貿(mào)合作可以為人權的實現(xiàn)提供物質(zhì)基礎，作出積極貢獻。反過來，貿(mào)易的逐利本性又可能忽略甚至侵犯人權，對人權保障構成威脅。因此，對國際經(jīng)貿(mào)合作必須加以監(jiān)督、引導，趨利避害，實現(xiàn)投資者與東道國、企業(yè)與員工、經(jīng)營者與消費者的互利共贏。
(一)國際經(jīng)貿(mào)合作對人權保障的促進
1.國際經(jīng)貿(mào)合作是實現(xiàn)發(fā)展權的必然要求
發(fā)展權是個人、民族和國家積極、自由和有意義地參與政治、經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展并公平享有發(fā)展所帶來的利益的權利。發(fā)展權既是國家的權利也是個人和集體的權利。對國家而言，發(fā)展權意味著每個國家都有平等參與經(jīng)濟全球化和貿(mào)易便利化進程，并從中獲益的機會。對個人和集體而言，它要求國家制定適當?shù)陌l(fā)展政策，包括國際和國內(nèi)的發(fā)展政策，“促進全體人民和所有個人在積極、自由和有意義地參與發(fā)展及其帶來的利益的公平分配的基礎上，不斷改善全體人民和所有人的福利。” ?因此，國家既是發(fā)展權的權利主體，也是實現(xiàn)發(fā)展權的義務主體。正如聯(lián)合國大會的決議所言：“各國對創(chuàng)造有利于實現(xiàn)發(fā)展權利的國家和國際條件負有主要責任。” ?為此，“各國有義務在確保發(fā)展和消除發(fā)展的障礙方面相互合作。” ?
同為發(fā)展中國家的中國和蒙古國都重視發(fā)展權。中國政府在人權問題上的基本觀點是生存權和發(fā)展權是首要的人權，沒有生存權和發(fā)展權，其他一切人權都無從談起。而蒙古國的“草原之路”倡議亦是希望通過建設五大通道、通過運輸貿(mào)易振興本國經(jīng)濟的發(fā)展。?
發(fā)展權的實現(xiàn)有賴于國家之間的協(xié)助與合作。國際經(jīng)貿(mào)合作是國家間合作的一個重要途徑。通過國際經(jīng)貿(mào)合作，平等參與全球發(fā)展，提升本國整體的經(jīng)濟發(fā)展水平和社會文明程度，改善人民福祉，是中蒙兩國的共同需求。
2.國際經(jīng)貿(mào)合作是促進經(jīng)濟、社會、文化權利實現(xiàn)的重要手段
聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會及文化權利國際公約》規(guī)定，締約各國有義務盡其所能，各自并借助國際協(xié)助與合作，特別是在經(jīng)濟和技術方面的協(xié)助與合作，采取一切適當?shù)牟襟E和方法，逐步實現(xiàn)公約所載的各項權利。?針對這一規(guī)定，聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權利委員會進一步指出：“國際合作爭取發(fā)展從而實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和文化權利是所有國家的一項義務。”[21]可見，國際人權法肯定了國際經(jīng)貿(mào)合作在促進人權實現(xiàn)方面的重要價值?？紤]到各國資源有限的現(xiàn)實，它要求各國將經(jīng)濟和技術領域的國際協(xié)助與合作，作為實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和文化權利的一項重要措施予以采納。
(二)國際經(jīng)貿(mào)合作對人權的挑戰(zhàn)
以促進發(fā)展為名的國際經(jīng)貿(mào)合作并不當然有助于尊重各項人權，反而有可能因為一味追逐經(jīng)濟利益而忽視甚至違反人權。例如，外商投資企業(yè)在經(jīng)營過程中為降低成本而出現(xiàn)有意壓低工人工資、延長勞動時間、工作條件不安全、限制工會權利、雇傭童工、歧視女工等損害勞工權利的事件。再如，經(jīng)營活動造成植被破壞、環(huán)境污染，損害了當?shù)鼐用竦沫h(huán)境權、健康權、安全飲用水權、食品安全權等。又如，投資商為獲取經(jīng)營權而參與行賄地方官員等腐敗行為，侵犯當?shù)鼐用竦闹闄嗪蛥⑴c公共決策的權利，等等。
1.蒙古國的人權關切
在中蒙經(jīng)貿(mào)合作過程中，蒙古國具體的人權關切突出體現(xiàn)在以下兩個方面。
第一，對環(huán)境權的關切。環(huán)境權是得到國際人權文件確認的集體人權。它規(guī)定一切民族享有有利于其發(fā)展的普遍良好環(huán)境權。[22]傳統(tǒng)游牧民族逐水草而居，草場和河流是其賴以生存的根本，因此蒙古國的民族文化傳統(tǒng)高度重視生態(tài)環(huán)境保護。蒙古國憲法也確認蒙古公民享有環(huán)境權：“蒙古國公民……有權要求在清潔、安全的環(huán)境中生活，當環(huán)境受到污染、自然失去平衡時要求得到保護。” [23]蒙古國兩次接受聯(lián)合國人權理事會國別審議時，都特別指出國民健康和安全的環(huán)境是其優(yōu)先考慮的人權事項。[24]
近年來，礦產(chǎn)資源開發(fā)快速發(fā)展，隨之產(chǎn)生了一些環(huán)保問題。蒙古國議會和政府通過了一系列法律法規(guī)，對礦產(chǎn)資源開發(fā)行業(yè)、礦區(qū)環(huán)境保護和恢復、礦區(qū)附近水源和森林的保護等進行了嚴格規(guī)范，企業(yè)申請礦產(chǎn)開采許可證時需要提供詳細的環(huán)境評估報告，在水源和森林的一定范圍內(nèi)禁止從事礦產(chǎn)資源勘探和開發(fā)。2013年蒙古成為聯(lián)合國綠色經(jīng)濟行動伙伴的首個項目參與國。2014年蒙古國出臺了《2014-2030年綠色發(fā)展戰(zhàn)略》，提出一系列明確的階段性目標、指標和政策措施。蒙古國政府針對以采礦業(yè)為主的經(jīng)濟發(fā)展模式和自然氣候條件變化等給環(huán)境造成的負面影響，重建了環(huán)境、綠色發(fā)展與旅游部，加強治理沙漠化和土地退化問題，在社會經(jīng)濟增長的同時，保證生態(tài)平衡、環(huán)境穩(wěn)定。
第二，對本國公民就業(yè)權的關切。蒙古國勞動力供求市場存在結(jié)構性失調(diào)：一方面技術崗位尤其是高水平技術崗位勞動力供應不足，另一方面又存在較高的失業(yè)率。2016年，蒙古國的失業(yè)率為11%。[25]蒙古政府為保障本國公民的就業(yè)權，對引進外國勞務人員出臺了一系列限制措施。首先，根據(jù)蒙古國憲法第18條，蒙古國在對待外國公民的權利問題上，奉行與該外國公民所屬國相互對等的原則；“為保障(蒙古國)國家和全體人民的安全、維護社會秩序，對于除蒙古國加入的國際公約規(guī)定的基本人權外的其他權利，可依法作出必要的限制。”[26]這條規(guī)定很容易成為限制外國人權利的依據(jù)。其次，蒙古于2010年7月頒布《在蒙外國公民法律地位法》，限制在蒙居住的外國人人數(shù)和比例。企業(yè)雇傭外國員工需向有關部門申請工作許可，并嚴格遵守外國員工用工配額。獲批工作許可的用工單位必須按月繳納相當于蒙最低工資標準2-10倍不等的就業(yè)崗位費。最后，蒙古國社保部門強制所有在蒙務工的勞務人員繳納社保金，由于赴蒙古國勞務多為短期勞務，無法在蒙享受后期的相關服務，因此導致企業(yè)的用工成本增加。
2.重點合作領域的人權風險
中蒙經(jīng)貿(mào)合作的重點領域是礦產(chǎn)資源開發(fā)和基礎設施建設。這些領域又恰恰是最容易產(chǎn)生負面人權影響的領域。2012年10月，聯(lián)合國人權理事會“人權與跨國公司和其他工商企業(yè)問題工作組”訪問了蒙古，對在蒙古國開展的工商業(yè)活動，包括跨國公司的活動及其對人權的影響進行了調(diào)查。[27]調(diào)查報告重點指出了采礦行業(yè)、基建行業(yè)以及羊絨羊毛行業(yè)的跨國經(jīng)貿(mào)合作中可能存在的人權風險，因此對我國在蒙投資經(jīng)營活動具有針對性的參考和警示意義。
首先，在采礦行業(yè)，聯(lián)合國工作組的調(diào)查報告認為人權影響主要集中在四個領域：游牧民族傳統(tǒng)生活方式受到影響、難以獲得社會服務、工作條件沒有保障、健康安全的環(huán)境受到威脅。礦藏的開采和運輸導致農(nóng)牧民失去了傳統(tǒng)的牧場，草場和地表水資源遭到破壞。牧民享受適足生活水準的權利、通過農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)參與文化生活的權利受到影響，獲得清潔飲用水的權利受到威脅。為進行礦藏開采，農(nóng)牧民被迫搬遷到更加遙遠的地區(qū)，如此一來，他們獲得教育、健康、社會福利與服務的機會因為路途遙遠而受到限制。受采礦業(yè)影響而搬遷的移民，在重新獲得有保障的工作之前，很難從遷入地的社會服務中受益。[28]采礦行業(yè)的工作條件較差是另一個問題。蒙古國勞動部的數(shù)據(jù)顯示，蒙古全國70%的職業(yè)病與采礦業(yè)有關，主要源于工作場所的粉塵。采礦業(yè)對健康權和安全環(huán)境權的嚴重影響也不容忽視。它對地表水、地下水和土地的污染與破壞將對健康權和安全的環(huán)境權造成直接損害。[29]
其次，在基礎設施建設行業(yè)和羊毛羊絨行業(yè)，聯(lián)合國工作組認為就業(yè)和勞工權利，包括自由選擇職業(yè)的權利、獲得安全健康(有利)的工作條件的權利、獲得報酬的權利、休息的權利、任何人不被強迫勞動的權利等，是最容易受到影響的權利。此外，結(jié)社自由也受到限制。實踐中想要加入或組織工會的工人往往受到排擠、歧視，甚至被解雇。工作組特別指出，在基礎設施建筑行業(yè)，蒙古國現(xiàn)在嚴重依賴于中國勞工，而其中許多工人沒有簽訂正式的勞動合同，因此其勞動權利和社會保障權得不到應有的保護。[30]
從聯(lián)合國工作組的報告可以看出，經(jīng)貿(mào)合作對人權的影響已經(jīng)從環(huán)境權、就業(yè)權、勞工權利等重點領域擴展到健康權、受教育權、水權等范圍廣泛的經(jīng)濟、社會和文化權利。權利受到影響的主體不僅包括蒙古國公民，也包括在蒙務工的外國勞務人員；潛在的涉事主體不僅包括在蒙投資的外國企業(yè)，也包括蒙古國的企業(yè)。因此，中蒙兩國均有義務對兩國經(jīng)貿(mào)合作中可能產(chǎn)生的人權風險進行監(jiān)管、防范和規(guī)制。
3.各類組織對蒙古國人權政策的影響
蒙古國與國際人權機構合作緊密。這些組織和機構協(xié)助蒙古不斷強化人權政策，為如何使跨國公司在蒙古的經(jīng)營活動符合人權標準提出了若干建議。例如，2012年聯(lián)合國人權理事會工作組訪問蒙古之后，建議蒙古將人權因素納入立法和執(zhí)法過程中；確保國家和地方政府有足夠的實力，可以有效監(jiān)測和要求工商企業(yè)遵守相關的法律和規(guī)章；增加受到工商業(yè)活動負面影響者獲得補救的途徑。[31]
在勞工保護方面，2015年蒙古在接受聯(lián)合國人權理事會第二次國別審議時提到，它正在同國際勞工組織合作，提高工會組織在薪金談判中的能力，而采礦業(yè)和建筑業(yè)將是首先被關注的領域。[32]在打擊童工方面，蒙古在國際勞工組織的支持下起草了《2012-2016 年消除不可容忍童工形式的國家行動計劃》，以提高執(zhí)法組織的能力。
蒙古民間力量在推進權利保護方面的作用也不容小覷。在蒙古國影響最大的工會組織是蒙古國工會聯(lián)合會，其成員單位包括鐵路、貿(mào)易、運輸通信、石油、羊絨羊毛、林木、電力、地質(zhì)、礦產(chǎn)、建筑、公路工作者工會聯(lián)合會等。近幾年，蒙古國工會聯(lián)合會積極參與蒙古的社會對話機制，在反貧困、維護勞動者經(jīng)濟社會利益方面與政府、雇主聯(lián)盟組成三方談判機制，努力為普通勞動者爭取利益。此外，蒙古各類非政府組織數(shù)量眾多、覆蓋面廣，涉及政治、人權、礦產(chǎn)、基礎設施、農(nóng)牧業(yè)、生態(tài)環(huán)境等幾乎所有社會領域。這些組織領域廣泛、活動頻繁，對民眾的號召力較強。而在中國對外投資規(guī)模不斷擴大的過程中，確有一些海外投資企業(yè)法制意識、環(huán)保意識淡薄，經(jīng)營行為失范，激起當?shù)孛癖姷姆磸椙榫w，對在蒙中資企業(yè)的整體形象乃至生產(chǎn)生活都造成了負面影響。這些問題與本來就被惡意炒作的“中國威脅論”“經(jīng)濟民族主義”等觀念交織在一起，在媒體和民間力量的助推下，不可避免地對中國在蒙投資利益構成了威脅。
四、國際經(jīng)貿(mào)合作中人權影響的應對之策
在“一帶一路”建設過程中，大量中國企業(yè)面臨“走出去”的機遇，扮演投資者的角色。以“環(huán)境污染”“人權”等問題抵制中國投資的事件已露端倪，若不能有效應對很有可能演變?yōu)樾碌馁Q(mào)易壁壘。[33]在國際經(jīng)貿(mào)合作領域人權主流化的大背景下，中國對內(nèi)對外都應采取有效的人權保障政策，與貿(mào)易對方和投資東道國積極協(xié)商，達成多邊、雙邊制度框架，以貿(mào)易暢通為目標，以政策溝通為載體，以民心相同為基礎，為“一帶一路”建設營造支持性的制度環(huán)境。
(一)政府應積極作為，引領打造負責任企業(yè)
根據(jù)國際人權法，國家有義務保護個人的權利不受來自第三方的侵犯，包括來自工商企業(yè)的侵犯。國家雖然本身不對私主體，如工商企業(yè)的行為直接負責，但如果未能采取適當措施，防止、調(diào)查、懲治或補救私人行為體的侵犯行為，則可能因不作為而違反國際人權法的義務。為履行保護義務，國家首先應當通過法律、政策明確規(guī)定在其領土和受其管轄范圍內(nèi)的所有工商企業(yè)在其全部業(yè)務中尊重人權。其次，國家應承擔一般的監(jiān)管和政策職能，定期檢查相關法律政策的充分性和有效性，切實指導工商企業(yè)在經(jīng)營中尊重人權，鼓勵并適時要求企業(yè)通報其處理人權影響的做法。
對本國工商企業(yè)的境外活動，聯(lián)合國人權機構建議，投資母國應當采取措施，防止本國企業(yè)在境外侵犯人權的行為。例如，聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權利委員會在第24號一般性意見中指出，國際投資和貿(mào)易日增，全球供應鏈逐漸形成，許多大型發(fā)展項目經(jīng)常采用國家機構和外國私人投資者的公私伙伴關系。在這種情況下，國家域外人權義務問題變得特別重要。該委員會認為締約國必須采取必要措施防止設在本國或受其管轄的公司在海外實施侵犯人權的行為，但以不侵犯東道國主權或減少東道國的法律義務為限。由于《經(jīng)濟、社會及文化權利國際公約》除受教育權的規(guī)定外，其他條款均未提及公約適用的地域范圍，加之該公約第2條規(guī)定國際援助和合作是實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、文化權利的手段，那么締約國在該公約下的義務范圍并不限于領土范圍或管轄范圍；如果允許受一國管轄或控制的行為體在另一國侵犯他人的權利，則違反了公約的目的和宗旨。[34]此外，聯(lián)合國人權理事會[35]、兒童權利委員會[36]等人權機構均對國家的域外義務持肯定態(tài)度。
中國在國際人權保障方面積極承諾，已經(jīng)批準了包括《經(jīng)濟、社會及文化權利國際公約》在內(nèi)的六項聯(lián)合國核心人權條約，參加了多項國際勞工組織公約，有義務采取一切適當措施保障各項人權的實現(xiàn)，包括采取措施預防和制止第三方(企業(yè))在域外發(fā)生侵犯人權的行為。然而，在“走出去”戰(zhàn)略初期，中國對企業(yè)域外行為人權影響的規(guī)制并不十分有力。2014年，聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權利委員會在審議中國履約報告后指出，中國“未能采取適足和有效的措施，以確保中國公司……在境外開展業(yè)務活動時，均尊重經(jīng)濟、社會和文化權利”[37]。
事實上，中國政府近年來已經(jīng)注意到相關問題，先后出臺了多項規(guī)范企業(yè)經(jīng)營活動及社會責任的規(guī)范性文件。2014年10月，由商務部發(fā)布的《境外投資管理辦法》開始實行。該辦法作為部門規(guī)章具有法律拘束力，中國企業(yè)的境外投資活動應當遵守該辦法。根據(jù)該辦法第4條，企業(yè)境外投資不得“違反中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約、協(xié)定”。這一規(guī)定包含了中國締結(jié)的國際人權條約。據(jù)此，中國企業(yè)的境外投資活動應當遵守中國締結(jié)的國際人權條約的有關規(guī)定。
為引導和促進企業(yè)履行社會責任，政府有關部門、各省市以及行業(yè)協(xié)會也推出了多項指導性文件。2013年2月，商務部和環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布了《對外投資合作環(huán)境保護指南》(以下簡稱《環(huán)保指南》)，主要從三方面對企業(yè)對外投資合作的環(huán)境保護行為進行規(guī)范和引導：一是倡導企業(yè)樹立環(huán)保理念，履行環(huán)境保護社會責任，尊重東道國宗教信仰、風俗習慣，保障勞工合法權益，實現(xiàn)自身盈利與環(huán)境保護“雙贏”；二是要求企業(yè)遵守東道國環(huán)境保護法律法規(guī)，要求投資合作項目要依法取得當?shù)卣h(huán)保方面的許可，履行環(huán)境影響評價、達標排放、環(huán)保應急管理等環(huán)保法律義務；三是鼓勵企業(yè)與國際接軌，研究和借鑒國際組織、多邊金融機構采用的環(huán)保原則、標準和慣例。[38]《環(huán)保指南》并不限于指導對外投資企業(yè)避免破壞環(huán)境，而且倡導更加廣泛的社會責任，包括尊重勞工的合法權益，促進當?shù)亟?jīng)濟、環(huán)境和社區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。[39] 2014年12月，商務部、環(huán)保部和工信部聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)綠色采購指南》，以進一步引導和促進企業(yè)積極履行環(huán)境保護責任。[40]除此之外，有十余個省市制定了規(guī)范本省市企業(yè)社會責任的指導性文件；皮革、期貨、房地產(chǎn)、金融業(yè)、紡織等行業(yè)制定了本行業(yè)的社會責任指南。不過，有必要指出的是，這些指南或指導性文件只具有建議性質(zhì)，起到引導作用，企業(yè)并沒有必須遵守的法律義務。
對于究竟應如何規(guī)范企業(yè)的海外經(jīng)營活動，聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權利委員會曾針對性地提出了若干建議，請中國在制定國際合作政策時貫徹人權方針。具體而言，在作出投資決定之前，進行系統(tǒng)和獨立的人權影響評估；設立有效的監(jiān)督機制，定期評估投資政策和項目在接受國的人權影響，并在必要時采取補救措施；如果在接受國發(fā)生了侵犯經(jīng)濟、社會和文化權利的情況，確保有可以利用的投訴機制。另外，該委員會還建議中國政府完善對中國公司的監(jiān)管，采取適當?shù)牧⒎ê托姓胧?，確保由中國境內(nèi)管理的公司及其分支機構對在其境外項目中侵犯經(jīng)濟、社會和文化權利的行為承擔法律責任。[41]對于上述建議，中國政府可以結(jié)合具體情況，論證其可行性，條件成熟時考慮予以采納。當務之急應考慮在“境外投資立法”過程中納入要求企業(yè)履行社會責任、尊重人權等內(nèi)容，讓前述倡導性規(guī)范法律化；在此基礎上建立評估、準入、監(jiān)管、退出等系列配套制度，增強法律規(guī)范的執(zhí)行力和操作性。
(二)企業(yè)應主動承擔尊重人權的責任
《聯(lián)合國全球契約》、SA8000、ISO26000等要求企業(yè)承擔社會責任的標準、指南等雖然形式上僅屬于建議性質(zhì)，實質(zhì)上已經(jīng)成為行業(yè)軟法，是否遵守或承諾遵守這些社會責任已經(jīng)成為衡量企業(yè)國際競爭力的一項公認指標。中國“走出去”企業(yè)能否承擔社會責任，尤其是尊重人權的責任，將關系到企業(yè)的國際競爭力和可持續(xù)發(fā)展。企業(yè)承擔尊重人權的責任，首先要遵守投資母國保護人權的法律政策，包括國家作出的保障人權的國際承諾；其次應制定與其經(jīng)營規(guī)模和環(huán)境相適應的人權政策和程序，努力預防和避免其經(jīng)營活動造成對他人人權的侵犯；最后，對已經(jīng)發(fā)生的侵犯行為，積極采取措施予以補救，消除負面影響。
(三)開展涉外法律宣傳，做到知己知彼
中國企業(yè)在“走出去”之前，首先要對東道國有關人權保障的法律政策、制度環(huán)境有較為充分的了解，知己知彼，才能有所預判、有所應對。在實施“走出去戰(zhàn)略”、推進“一帶一路”建設的大背景下，“七五”普法應將涉外法治宣傳教育作為一項重點內(nèi)容。普法對象既包括潛在的“走出去”企業(yè)、出國務工人員，也包括對跨國企業(yè)負有監(jiān)管責任的部門和單位。普法內(nèi)容既包括中國參加的國際條約、作出的國際承諾、規(guī)制“走出去”企業(yè)的國內(nèi)法律政策，也包括沿線各國國際、國內(nèi)法律政策。就人權事項而言，普法的重點是東道國參加的國際人權公約或相關國際條約、憲法基本權利制度、東道國國內(nèi)關于人權保障的法律法規(guī)與政策，等等。 針對人權風險，可以發(fā)揮高校、科研機構、智庫優(yōu)勢，組織出臺“一帶一路”沿線國家人權政策指南，內(nèi)容應涵蓋國際法、憲法、人權保障立法、外國人權利、外國投資者待遇、環(huán)境、勞務用工、爭端解決等規(guī)定，為國際經(jīng)貿(mào)合作提供有價值的參考。
(四)加強與“一帶一路”沿線國家磋商，創(chuàng)建多雙邊保障機制
國際經(jīng)貿(mào)合作是雙向的，其人權影響也是雙向的。一方面中國“走出去”企業(yè)的經(jīng)營行為可能產(chǎn)生人權影響，另一方面中國企業(yè)、人員的合法權益與安全也應得到相應保障。在這種情況下，亟待建立、完善中外經(jīng)貿(mào)合作法律體系，規(guī)范企業(yè)投資行為，保護投資者合法權益，為經(jīng)貿(mào)、勞務、投資人員的人身財產(chǎn)安全保駕護航。正如2018年“一帶一路”法治合作國際論壇所指出的，除了繼續(xù)加強基礎設施等“硬聯(lián)通”外，各方對規(guī)則制度等“軟聯(lián)通”的需求也日益凸顯[42]，其中就包括為“一帶一路”建設提供更加完善的人權、法治環(huán)境和保障的需求。
為此，首先在更新中外雙邊投資協(xié)定，制定自由貿(mào)易協(xié)定的過程中，適時納入投資與人權保護條款。部分中外雙邊投資協(xié)定，如中蒙雙邊投資協(xié)定簽訂于1991年，歷史久遠，可以考慮結(jié)合當前發(fā)展的實際情況重新簽訂。在簽訂過程中，將企業(yè)社會責任、投資者權益保護等雙方共同關切的問題落實到條約的具體條款中。[43]其次，在多邊層面，將投資保護、人權保護等議題納入“一帶一路”高峰論壇等多邊平臺，推動形成共同接受的多邊指導原則乃至多邊協(xié)議。通過多雙邊制度的構建，為中外共同關注的人權議題提供機制保障，“為一帶一路構建穩(wěn)定、公正、透明、非歧視的規(guī)則和制度框架”[44]。
?。ù魅鹁?，中國社會科學院國際法研究所副研究員，法學博士。本文系國家社會科學基金項目“國際條約在中國法律體系中的地位分析與制度設計”(項目號：14BFX186)的階段性成果。）
注釋：
①參見何茂春、田斌：《“一帶一路”的先行先試：加快中蒙俄經(jīng)濟走廊建設》，載《國際貿(mào)易》2016年第12期。
?、诶?，1989年聯(lián)合國即提出一切主要的發(fā)展合作活動都要“說明對人權的影響”。參見UN Doc E/1990/23，經(jīng)濟、社會及文化權利委員會第2號一般性意見；國際技術援助措施(《經(jīng)濟、社會及文化權利公約》第22條)，第8(b)段。
?、哿A文：《論人權在中國的主流化與本土化》，載《學習與探索》2011年第4期，第118頁。
?、軈⒁娎钗飨迹骸蹲杂少Q(mào)易協(xié)定下勞工標準的發(fā)展態(tài)勢》，載《環(huán)球法律評論》2015年第1期，第175頁。
⑤此處兩個立法例轉(zhuǎn)引自謝寶朝、張淑梅：《國際投資法中的人權保護問題研究——以國際投資仲裁實踐視角》，載《國際商務研究》2013年第1期。
?、?013年《中華人民共和國和瑞士聯(lián)邦自由貿(mào)易協(xié)定》，第12.2條。
?、邊⒁娚献ⅲ?3.5條。
?、?015年《中華人民共和國政府和大韓民國政府自由貿(mào)易協(xié)定》第16.1條第2款。
⑨數(shù)據(jù)來源于聯(lián)合國全球契約網(wǎng)站，2018年8月15日訪問。
?、釹ee Social Accountability International，Social Accountability 8000 International Standard，June 2014，2018年8月15日訪問。
?參見《保護、尊重和救濟：工商業(yè)與人權框架》，UN DOC.A/HRC/8/5，2008年4月7日。
?《工商企業(yè)與人權：實施聯(lián)合國“保護、尊重和救濟”框架指導原則》，UN DOC.A/HRC/17/31，2011年3月21日。
?參見《人權理事會通過的決議：人權與跨國公司和其他工商業(yè)》，UN DOC.A/HRC/RES/17/4，2011年7月6日，第6段。
?參見《經(jīng)濟和社會理事會正式紀錄》，UN DOC.E/1999/22-E/C.12/1998/26，1999年補編第2號，第6章A節(jié)。
?參見《經(jīng)濟及社會理事會正式記錄》，UN DOC.E/2012/22-E/C.12/2011/3，2012年補編第2號，附件六A節(jié)。
?《發(fā)展權利宣言》，第2條第3款，UN Doc.A/RES/41/128，1986年12月4日。
?同上注，第3條第1款。
?同上注，第3條第3款。
?2013年，蒙古國政府提出建設連接中蒙俄三國鐵路、公路、石油、電力、天然氣五大通道，這是“草原之路”的主要戰(zhàn)略內(nèi)容，后改稱“發(fā)展之路”項目。
?參見《經(jīng)濟、社會及文化權利國際公約》，第2條第1款。
[21]同注②，第14段。
[22]參見《非洲人權和民族權憲章》，第24條。
[23]1992年蒙古國憲法第16條第2項。
[24]UN Doc.A/HRC/WG.6/9/MNG/1，《蒙古國根據(jù)人權理事會第5/1號決議附件第15(a)段提交的國家報告》，第98-99段，2010年8月20日。
[25]參見商務部：《對外投資合作國別(地區(qū))指南：蒙古國(2017年版)》。
[26]參見蒙古國憲法，第18條第5款。
[27]參見《人權與跨國公司和其他工商企業(yè)問題工作組的報告：對蒙古的訪問》，UN DOC.A/HRC/23/32/ADD.1，內(nèi)容提要，2013年4月2日。
[28]參見上注，第59-65段。
[29]參見上注。
[30]參見注[28]，第77段。
[31]]參見上注，內(nèi)容提要。
[32]參見《蒙古根據(jù)人權理事會第16/21號決議附件第5段提交的國家報告》，UN Doc.A/HRC/WG.6/22/MNG/1，第115段，2015年2月17日。
[33]參見王厚雙、朱奕綺：《中蒙俄建設“中蒙俄經(jīng)濟走廊”的戰(zhàn)略價值取向比較研究》，載《北方經(jīng)濟》2015年第9期，第56-57頁。
[34]參見經(jīng)濟、社會和文化權利委員會：《關于國家在工商活動中履行〈經(jīng)濟、社會和文化權利國際公約〉規(guī)定的義務的第24號一般性意見(2017年)》，UN E/C.12/GC/24，第25-27段。
[35]參見《關于赤貧與人權問題指導原則》最后草案(UN Doc A/HRC/21/39)第92段指出：“作為國際合作和援助的一部分，國家有義務尊重和保護人權的享有，其中涉及避免會造成可預見的損害其邊界以外生活貧困的人享有人權風險的行為，以及對其法律、政策和做法在境外的影響進行評估。”該草案得到人權理事會第21/11號決議的認可。
[36]參見兒童權利委員會：《關于商業(yè)部門對兒童權利的影響方面國際義務的第16號一般性意見(2013年)》，UN Doc CRC/C/GC/16，第43-46段。
[37]《經(jīng)濟、社會和文化權利委員會關于中國(包括中國香港和中國澳門)第二次定期報告的結(jié)論性意見》，UN DOC.E/C.12/CHN/CO/2，第13段。
[38]參見商務部、環(huán)境保護部：《對外投資合作環(huán)境保護指南》(2013年2月18日)，第3條、第9條。
[39]參見上注，第3條。
[40]參見《企業(yè)綠色采購指南》，第29條。
[41]參見UN DOC.E/C.12/CHN/CO/2，第12、13段。
[42]參見《“一帶一路”法治合作國際論壇共同主席聲明》，2018年8月15日訪問。
[43]參見梁巋然：《歐盟自貿(mào)協(xié)定新實踐對中歐、中蒙雙邊投資協(xié)定談判的啟示》，載《內(nèi)蒙古社會科學(漢文版)》2016年第2期。
[44]同注[42]。
Abstract: The construction of China-Mongolia-Russia Economic Corridor is a pioneering test of the Belt and Road InitiativeChina-Mongolia economic and trade cooperation is an important aspect of it.With the development of economic and trade cooperation between the two countries，human rights dilemma has frequently emerged，which is mainly concentrated in the fields of infrastructure construction and exploitation of mineral resources，and mainly reflected on their impact on environmental rights，labor rights and other economic，social and cultural rights in a more general sense.It has hindered further development of the bilateral relationship in the field of economy and trade.The China-Mongolia case has implications for the construction of the Belt and Road initiative.In the context of human rights becoming mainstream in the field of international economic and trade cooperation，the Chinese government should take more powerful steps，including legislative measures，to regulate and guide enterprises that go abroad to assume social responsibilities.Meanwhile，it is imperative to strengthen consultations with countries along the Belt and Road，to create multilateral and bilateral institutional framework to safeguard human rights as well as investment.
(責任編輯劉更銀)
關鍵詞：一帶一路 中蒙俄經(jīng)濟走廊 人權 企業(yè)社會責任
一、引言
中蒙俄經(jīng)濟走廊建設是“一帶一路”倡議的六廊六路多國多港合作框架中的重要一支，是“一帶一路”建設的“先行示范基地”。①早在2014年中蒙俄三國元首會晤期間，中國國家主席習近平即首倡將絲綢之路經(jīng)濟帶同俄羅斯跨歐亞大鐵路、蒙古國“草原之路”倡議進行對接，打造“中蒙俄經(jīng)濟走廊”。截至2018年6月，三國元首已舉行四次會晤，推動走廊建設逐步從規(guī)劃、愿景走向落實。《建設中蒙俄經(jīng)濟走廊規(guī)劃綱要》的達成標志著這條多邊經(jīng)濟走廊正式開建，這也是“一帶一路”框架下首個多邊合作規(guī)劃綱要。
中蒙經(jīng)貿(mào)合作是中蒙俄經(jīng)濟走廊的重要方面，是“一帶一路”建設的重要組成部分。中蒙兩國經(jīng)濟互補性強，兩國經(jīng)貿(mào)合作按照礦產(chǎn)資源、基礎設施、金融合作“三位一體、統(tǒng)籌推進”的總體思路順利開展。商務部統(tǒng)計顯示，截至2017年6月，中國對蒙古國非金融類直接投資41億美元，約占蒙古國吸引外資總額的30%。2016年，中國企業(yè)在蒙古新簽承包工程合同額為35.94億美元，完成營業(yè)額7.46億美元。“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設與蒙古國“草原之路”倡議的對接，為兩國經(jīng)貿(mào)合作創(chuàng)造了新的機遇，合作前景潛力巨大。
隨著中國“走出去”企業(yè)赴蒙投資規(guī)模不斷擴大，兩國經(jīng)貿(mào)合作在取得成績的同時，也面臨諸多困難和挑戰(zhàn)。其中，人權因素的困擾成為中國在蒙投資的企業(yè)和個人不可忽視的重要問題。實際上，自20世紀90年代初，國際社會就開始關注國際經(jīng)貿(mào)合作與人權的關系，要求國際發(fā)展合作項目必須考慮對人權的影響。②只是這一趨勢并未引起中國“走出去”企業(yè)的足夠重視，由此引發(fā)的問題于近年逐步凸顯，妨礙到投資經(jīng)營活動的正常開展，甚至威脅到中國的海外政治經(jīng)濟利益。“一帶一路”建設逐步推進、全面展開之際，亟待正視“人權”因素對國際經(jīng)貿(mào)合作的影響，并予以有效應對。本文在國際經(jīng)貿(mào)領域人權主流化的大背景下，以中蒙經(jīng)貿(mào)合作中的人權挑戰(zhàn)為例，說明“一帶一路”建設過程中可能遭遇的人權風險，并嘗試提出應對之策。
二、人權主流化：國際經(jīng)貿(mào)合作的新要求
國際人權運動發(fā)展到現(xiàn)階段出現(xiàn)一種新趨勢，即人權主流化的趨勢。2005年時任聯(lián)合國秘書長科菲•安南發(fā)表的《大自由：實現(xiàn)人人共享的發(fā)展、安全與人權》的聯(lián)合國改革報告，將“人權”與發(fā)展、安全并列作為聯(lián)合國的三個主要關切領域。2006年新成立的聯(lián)合國人權理事會一方面是聯(lián)合國領域人權主流化的結(jié)果，另一方面該機構也被賦予進一步推進聯(lián)合國領域人權主流化的職能，即將“人權”作為聯(lián)合國所有主要機構、專門機構制定各項政策、計劃、方案的一項指標。與國際層面人權主流化趨勢相呼應，國家層面的人權主流化進程也在不斷推進。在國家層面，“人權主流化意味著尊重和保障人權成為經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的內(nèi)在目標和價值，人權成為政府立法、決策和工作的重要視角和目標。” ③換言之，各國各級政府在制定和執(zhí)行各項政策的過程中，包括在開展國際經(jīng)貿(mào)合作的過程中，應當具有人權視角，應當謹記尊重和保障人權這一核心價值，不僅不得在制定和實施政策的過程中侵犯人權，而且要以尊重和保障人權為推行各項政策的目標之一。
國際經(jīng)貿(mào)合作中的人權主流化主要表現(xiàn)為，在國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定中納入人權條款或與人權保護相關的條款；強調(diào)跨國企業(yè)在勞工保護、環(huán)境保護方面的社會責任；國際人權機構不斷推出在商業(yè)活動中尊重、保護和履行人權的指導性文件等。
(一)在國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定中納入人權條款
在國際經(jīng)貿(mào)合作協(xié)定中，如在雙邊投資協(xié)定、自由貿(mào)易協(xié)定中納入有關勞工標準、環(huán)境保護條款是近20年國際經(jīng)貿(mào)合作的一個發(fā)展趨勢。④例如，《北美自由貿(mào)易協(xié)定》附帶了涉及勞工問題的《北美勞工合作協(xié)議》；東南非共同市場框架下的《COMESA投資區(qū)投資協(xié)定》將投資相關的最低人權標準作為未來議程的一個項目；1994年《歐盟與俄羅斯伙伴與合作協(xié)定》第6條要求締約方須“通過常規(guī)性的政治對話，努力在民主和人權原則的遵守方面進行合作” ⑤。
在中國與外國簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定中也開始出現(xiàn)與人權保護相關的條款。最為典型的是中國與瑞士于2013年簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定，其中第12章專門規(guī)定“環(huán)境問題”，雙方承諾將在法律和實踐中履行雙方均為締約方的多邊環(huán)境協(xié)定。⑥此外，中瑞自貿(mào)協(xié)定還對勞工和就業(yè)領域的合作作出了規(guī)定。⑦2015年6月簽訂的中國與韓國自由貿(mào)易協(xié)定也對“環(huán)境與貿(mào)易”作了專門規(guī)定：雙方承諾將以有助于實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標，并確保將該目標納入和反映在雙邊貿(mào)易關系中的方式促進經(jīng)濟發(fā)展。⑧這些條款雖然未直接采用“人權”措辭，但實質(zhì)都是人權保護的內(nèi)容：勞工和就業(yè)領域的合作涉及勞動權利、社會保障權；環(huán)境保護則直接關系到居民能否享有環(huán)境權。
(二)跨國企業(yè)的社會責任標準
企業(yè)的社會責任，要求企業(yè)在追求利潤的同時承擔對員工、社區(qū)、環(huán)境的責任。為此，相關國際機構出臺了一系列引導企業(yè)承擔社會責任的指導性文件。
1.《聯(lián)合國全球契約》
1999年達沃斯世界經(jīng)濟論壇年會上，聯(lián)合國秘書長安南提出“全球契約”(Global Compact)計劃，號召企業(yè)遵守人權、勞工標準、環(huán)境和反腐敗方面的十項基本原則。2002年，《聯(lián)合國全球契約》正式推出，它要求企業(yè)在人權方面，尊重和維護國際公認的各項人權，絕不參與任何漠視與踐踏人權的行為；在勞工標準方面，企業(yè)應維護結(jié)社自由，承認勞資集體談判的權利，徹底消除各種形式的強迫勞動，消除童工，杜絕任何用工與行業(yè)歧視行為；在環(huán)境方面，企業(yè)應對環(huán)境挑戰(zhàn)未雨綢繆，主動增加環(huán)保責任，鼓勵無害環(huán)境技術的發(fā)展與推廣；在防止腐敗方面，企業(yè)應反對各種形式的貪污，包括敲詐、勒索和行賄受賄。隨著全球化發(fā)展及企業(yè)認識的轉(zhuǎn)變與提高，目前《聯(lián)合國全球契約》已經(jīng)得到160多個國家近萬家企業(yè)的接受，覆蓋電力、電信、石油、化工、礦產(chǎn)、建筑、銀行、媒體等幾乎所有行業(yè)。⑨
2. SA8000
SA8000是由“社會責任國際”(Social Accountability International)這個非政府組織發(fā)起制定的一項企業(yè)社會責任標準，供企業(yè)參考適用。該標準要求企業(yè)除遵守所在國家的法律外，還應尊重國際條約的原則。這些國際條約均與人權保護相關，主要涉及勞工權利。SA8000的最新版本是“SA8000：2014”，與2001年、2004年和2008年的版本相比，在參照的國際標準方面有所擴展，包括20余項國際勞工公約、五項聯(lián)合國核心人權條約，以及聯(lián)合國關于商業(yè)與人權的指導原則。⑩
3. ISO26000《社會責任指南》
ISO26000《社會責任指南》由國際標準化組織于2010年正式對外發(fā)布。在尊重多樣性和差異性原則的前提下，ISO26000的主要技術內(nèi)容強調(diào)工商業(yè)組織遵紀守法、尊重人權、關心員工、保護消費者、熱心社會公益、關愛環(huán)境，為社會、經(jīng)濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展作出貢獻。這份《社會責任指南》雖然不具有正式的法律拘束力，但是根據(jù)以往經(jīng)驗，標準化組織的多項標準已為行業(yè)實踐所廣泛采納。ISO26000一旦成為實踐中的行業(yè)標準，將對跨國企業(yè)從事國際經(jīng)貿(mào)合作提出更高的社會責任和人權保護要求，不達標的企業(yè)將被排除在國際經(jīng)貿(mào)合作之外。企業(yè)社會責任指南對于各國企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式和實現(xiàn)經(jīng)濟、社會以及企業(yè)自身的可持續(xù)發(fā)展都具有重要的現(xiàn)實意義。企業(yè)在承擔社會責任方面的表現(xiàn)已經(jīng)成為衡量企業(yè)競爭力的一項重要指標。這些不具有法律拘束力的指南實際上正在發(fā)揮規(guī)制企業(yè)經(jīng)營行為的作用，因此，對此應予以高度重視。
(三)國際人權機構發(fā)布“商業(yè)與人權”指導性文件
“商業(yè)與人權”的議題從20世紀90年代就成為全球政策日程上的常設議題，但由于工商業(yè)和人權倡導者之間的意見分歧，直到21世紀初，國際人權機構才就該議題形成一些指導性文件。國際人權機構既強調(diào)國家管理工商業(yè)免于侵犯人權的監(jiān)管義務，也強調(diào)工商業(yè)尊重人權的責任。
2008年，聯(lián)合國秘書長關于人權與跨國公司和其他工商企業(yè)問題特別代表提出了一份題為《保護、尊重和救濟：工商業(yè)與人權框架》的報告，報告受到聯(lián)合國人權理事會的歡迎。這份報告提出了處理商業(yè)與人權問題的三大支柱：一是國家有義務通過政策、監(jiān)管和裁定提供保護，防止包括工商企業(yè)在內(nèi)的第三方侵犯人權；二是公司有責任尊重人權，這意味著工商企業(yè)應當采取切實行動，避免侵犯其他人的權利，并消除他們卷入其中的負面影響；三是應當增加受害者獲得有效司法和非司法補救的機會。?
2011年，聯(lián)合國秘書長特別代表提出了最后報告《工商企業(yè)與人權：實施聯(lián)合國“保護、尊重和救濟”框架指導原則》，列舉了31項執(zhí)行“保護、尊重和救濟”框架的基本原則參見?，并指出這些原則適用于所有國家和所有工商企業(yè)，包括跨國企業(yè)和其他企業(yè)，無論其規(guī)模、所屬部門、地點、所有權和機構。特別代表的報告得到了聯(lián)合國人權理事會的肯定。同年，聯(lián)合國人權理事會決定成立一個“人權與跨國公司和其他工商業(yè)問題工作組”，以促進上述指導原則在各國的傳播與實施。?這一工作組于2012年對蒙古國進行了訪問。
聯(lián)合國人權條約機構也非常重視國際經(jīng)貿(mào)活動對人權的負面影響，發(fā)表了一系列指導文件。例如，聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權利委員會在1998年發(fā)表了《關于全球化及其對享有經(jīng)濟、社會和文化權利的影響問題的聲明》。?2011年，該委員會又發(fā)表《關于締約國對企業(yè)部門與經(jīng)濟、社會和文化權利的義務問題的聲明》，為締約國提出了三方面的具體要求：一是尊重權利，要求締約國保證有關企業(yè)活動的法律和政策必須符合公約規(guī)定的經(jīng)濟、社會和文化權利；二是保護權利，要求締約國應通過制定適當?shù)姆珊头ㄒ?guī)，結(jié)合監(jiān)測、調(diào)查和問責程序，制定和實施公司業(yè)績標準，從而在涉及公司行為者時，切實保障權利持有人的經(jīng)濟、社會和文化權利免受侵犯；三是履行權利，要求締約國爭取企業(yè)部門的支持，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和文化權利，針對有海外業(yè)務的本國公司，締約國還應當鼓勵它們向東道國提供幫助，包括必要時在武裝沖突和自然災害的情況下，提供必要的能力建設。?
國際人權機構制定的指導性文件雖然也不具有形式上的法律拘束力，但是這些文件常常會被作為人權機構審查各國人權狀況的參考標準，從而對各國實踐產(chǎn)生潛移默化的影響。
三、國際經(jīng)貿(mào)合作之于人權保障：一把“雙刃劍”
廣泛而健康的國際經(jīng)貿(mào)合作可以為人權的實現(xiàn)提供物質(zhì)基礎，作出積極貢獻。反過來，貿(mào)易的逐利本性又可能忽略甚至侵犯人權，對人權保障構成威脅。因此，對國際經(jīng)貿(mào)合作必須加以監(jiān)督、引導，趨利避害，實現(xiàn)投資者與東道國、企業(yè)與員工、經(jīng)營者與消費者的互利共贏。
(一)國際經(jīng)貿(mào)合作對人權保障的促進
1.國際經(jīng)貿(mào)合作是實現(xiàn)發(fā)展權的必然要求
發(fā)展權是個人、民族和國家積極、自由和有意義地參與政治、經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展并公平享有發(fā)展所帶來的利益的權利。發(fā)展權既是國家的權利也是個人和集體的權利。對國家而言，發(fā)展權意味著每個國家都有平等參與經(jīng)濟全球化和貿(mào)易便利化進程，并從中獲益的機會。對個人和集體而言，它要求國家制定適當?shù)陌l(fā)展政策，包括國際和國內(nèi)的發(fā)展政策，“促進全體人民和所有個人在積極、自由和有意義地參與發(fā)展及其帶來的利益的公平分配的基礎上，不斷改善全體人民和所有人的福利。” ?因此，國家既是發(fā)展權的權利主體，也是實現(xiàn)發(fā)展權的義務主體。正如聯(lián)合國大會的決議所言：“各國對創(chuàng)造有利于實現(xiàn)發(fā)展權利的國家和國際條件負有主要責任。” ?為此，“各國有義務在確保發(fā)展和消除發(fā)展的障礙方面相互合作。” ?
同為發(fā)展中國家的中國和蒙古國都重視發(fā)展權。中國政府在人權問題上的基本觀點是生存權和發(fā)展權是首要的人權，沒有生存權和發(fā)展權，其他一切人權都無從談起。而蒙古國的“草原之路”倡議亦是希望通過建設五大通道、通過運輸貿(mào)易振興本國經(jīng)濟的發(fā)展。?
發(fā)展權的實現(xiàn)有賴于國家之間的協(xié)助與合作。國際經(jīng)貿(mào)合作是國家間合作的一個重要途徑。通過國際經(jīng)貿(mào)合作，平等參與全球發(fā)展，提升本國整體的經(jīng)濟發(fā)展水平和社會文明程度，改善人民福祉，是中蒙兩國的共同需求。
2.國際經(jīng)貿(mào)合作是促進經(jīng)濟、社會、文化權利實現(xiàn)的重要手段
聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會及文化權利國際公約》規(guī)定，締約各國有義務盡其所能，各自并借助國際協(xié)助與合作，特別是在經(jīng)濟和技術方面的協(xié)助與合作，采取一切適當?shù)牟襟E和方法，逐步實現(xiàn)公約所載的各項權利。?針對這一規(guī)定，聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權利委員會進一步指出：“國際合作爭取發(fā)展從而實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和文化權利是所有國家的一項義務。”[21]可見，國際人權法肯定了國際經(jīng)貿(mào)合作在促進人權實現(xiàn)方面的重要價值?？紤]到各國資源有限的現(xiàn)實，它要求各國將經(jīng)濟和技術領域的國際協(xié)助與合作，作為實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和文化權利的一項重要措施予以采納。
(二)國際經(jīng)貿(mào)合作對人權的挑戰(zhàn)
以促進發(fā)展為名的國際經(jīng)貿(mào)合作并不當然有助于尊重各項人權，反而有可能因為一味追逐經(jīng)濟利益而忽視甚至違反人權。例如，外商投資企業(yè)在經(jīng)營過程中為降低成本而出現(xiàn)有意壓低工人工資、延長勞動時間、工作條件不安全、限制工會權利、雇傭童工、歧視女工等損害勞工權利的事件。再如，經(jīng)營活動造成植被破壞、環(huán)境污染，損害了當?shù)鼐用竦沫h(huán)境權、健康權、安全飲用水權、食品安全權等。又如，投資商為獲取經(jīng)營權而參與行賄地方官員等腐敗行為，侵犯當?shù)鼐用竦闹闄嗪蛥⑴c公共決策的權利，等等。
1.蒙古國的人權關切
在中蒙經(jīng)貿(mào)合作過程中，蒙古國具體的人權關切突出體現(xiàn)在以下兩個方面。
第一，對環(huán)境權的關切。環(huán)境權是得到國際人權文件確認的集體人權。它規(guī)定一切民族享有有利于其發(fā)展的普遍良好環(huán)境權。[22]傳統(tǒng)游牧民族逐水草而居，草場和河流是其賴以生存的根本，因此蒙古國的民族文化傳統(tǒng)高度重視生態(tài)環(huán)境保護。蒙古國憲法也確認蒙古公民享有環(huán)境權：“蒙古國公民……有權要求在清潔、安全的環(huán)境中生活，當環(huán)境受到污染、自然失去平衡時要求得到保護。” [23]蒙古國兩次接受聯(lián)合國人權理事會國別審議時，都特別指出國民健康和安全的環(huán)境是其優(yōu)先考慮的人權事項。[24]
近年來，礦產(chǎn)資源開發(fā)快速發(fā)展，隨之產(chǎn)生了一些環(huán)保問題。蒙古國議會和政府通過了一系列法律法規(guī)，對礦產(chǎn)資源開發(fā)行業(yè)、礦區(qū)環(huán)境保護和恢復、礦區(qū)附近水源和森林的保護等進行了嚴格規(guī)范，企業(yè)申請礦產(chǎn)開采許可證時需要提供詳細的環(huán)境評估報告，在水源和森林的一定范圍內(nèi)禁止從事礦產(chǎn)資源勘探和開發(fā)。2013年蒙古成為聯(lián)合國綠色經(jīng)濟行動伙伴的首個項目參與國。2014年蒙古國出臺了《2014-2030年綠色發(fā)展戰(zhàn)略》，提出一系列明確的階段性目標、指標和政策措施。蒙古國政府針對以采礦業(yè)為主的經(jīng)濟發(fā)展模式和自然氣候條件變化等給環(huán)境造成的負面影響，重建了環(huán)境、綠色發(fā)展與旅游部，加強治理沙漠化和土地退化問題，在社會經(jīng)濟增長的同時，保證生態(tài)平衡、環(huán)境穩(wěn)定。
第二，對本國公民就業(yè)權的關切。蒙古國勞動力供求市場存在結(jié)構性失調(diào)：一方面技術崗位尤其是高水平技術崗位勞動力供應不足，另一方面又存在較高的失業(yè)率。2016年，蒙古國的失業(yè)率為11%。[25]蒙古政府為保障本國公民的就業(yè)權，對引進外國勞務人員出臺了一系列限制措施。首先，根據(jù)蒙古國憲法第18條，蒙古國在對待外國公民的權利問題上，奉行與該外國公民所屬國相互對等的原則；“為保障(蒙古國)國家和全體人民的安全、維護社會秩序，對于除蒙古國加入的國際公約規(guī)定的基本人權外的其他權利，可依法作出必要的限制。”[26]這條規(guī)定很容易成為限制外國人權利的依據(jù)。其次，蒙古于2010年7月頒布《在蒙外國公民法律地位法》，限制在蒙居住的外國人人數(shù)和比例。企業(yè)雇傭外國員工需向有關部門申請工作許可，并嚴格遵守外國員工用工配額。獲批工作許可的用工單位必須按月繳納相當于蒙最低工資標準2-10倍不等的就業(yè)崗位費。最后，蒙古國社保部門強制所有在蒙務工的勞務人員繳納社保金，由于赴蒙古國勞務多為短期勞務，無法在蒙享受后期的相關服務，因此導致企業(yè)的用工成本增加。
2.重點合作領域的人權風險
中蒙經(jīng)貿(mào)合作的重點領域是礦產(chǎn)資源開發(fā)和基礎設施建設。這些領域又恰恰是最容易產(chǎn)生負面人權影響的領域。2012年10月，聯(lián)合國人權理事會“人權與跨國公司和其他工商企業(yè)問題工作組”訪問了蒙古，對在蒙古國開展的工商業(yè)活動，包括跨國公司的活動及其對人權的影響進行了調(diào)查。[27]調(diào)查報告重點指出了采礦行業(yè)、基建行業(yè)以及羊絨羊毛行業(yè)的跨國經(jīng)貿(mào)合作中可能存在的人權風險，因此對我國在蒙投資經(jīng)營活動具有針對性的參考和警示意義。
首先，在采礦行業(yè)，聯(lián)合國工作組的調(diào)查報告認為人權影響主要集中在四個領域：游牧民族傳統(tǒng)生活方式受到影響、難以獲得社會服務、工作條件沒有保障、健康安全的環(huán)境受到威脅。礦藏的開采和運輸導致農(nóng)牧民失去了傳統(tǒng)的牧場，草場和地表水資源遭到破壞。牧民享受適足生活水準的權利、通過農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)參與文化生活的權利受到影響，獲得清潔飲用水的權利受到威脅。為進行礦藏開采，農(nóng)牧民被迫搬遷到更加遙遠的地區(qū)，如此一來，他們獲得教育、健康、社會福利與服務的機會因為路途遙遠而受到限制。受采礦業(yè)影響而搬遷的移民，在重新獲得有保障的工作之前，很難從遷入地的社會服務中受益。[28]采礦行業(yè)的工作條件較差是另一個問題。蒙古國勞動部的數(shù)據(jù)顯示，蒙古全國70%的職業(yè)病與采礦業(yè)有關，主要源于工作場所的粉塵。采礦業(yè)對健康權和安全環(huán)境權的嚴重影響也不容忽視。它對地表水、地下水和土地的污染與破壞將對健康權和安全的環(huán)境權造成直接損害。[29]
其次，在基礎設施建設行業(yè)和羊毛羊絨行業(yè)，聯(lián)合國工作組認為就業(yè)和勞工權利，包括自由選擇職業(yè)的權利、獲得安全健康(有利)的工作條件的權利、獲得報酬的權利、休息的權利、任何人不被強迫勞動的權利等，是最容易受到影響的權利。此外，結(jié)社自由也受到限制。實踐中想要加入或組織工會的工人往往受到排擠、歧視，甚至被解雇。工作組特別指出，在基礎設施建筑行業(yè)，蒙古國現(xiàn)在嚴重依賴于中國勞工，而其中許多工人沒有簽訂正式的勞動合同，因此其勞動權利和社會保障權得不到應有的保護。[30]
從聯(lián)合國工作組的報告可以看出，經(jīng)貿(mào)合作對人權的影響已經(jīng)從環(huán)境權、就業(yè)權、勞工權利等重點領域擴展到健康權、受教育權、水權等范圍廣泛的經(jīng)濟、社會和文化權利。權利受到影響的主體不僅包括蒙古國公民，也包括在蒙務工的外國勞務人員；潛在的涉事主體不僅包括在蒙投資的外國企業(yè)，也包括蒙古國的企業(yè)。因此，中蒙兩國均有義務對兩國經(jīng)貿(mào)合作中可能產(chǎn)生的人權風險進行監(jiān)管、防范和規(guī)制。
3.各類組織對蒙古國人權政策的影響
蒙古國與國際人權機構合作緊密。這些組織和機構協(xié)助蒙古不斷強化人權政策，為如何使跨國公司在蒙古的經(jīng)營活動符合人權標準提出了若干建議。例如，2012年聯(lián)合國人權理事會工作組訪問蒙古之后，建議蒙古將人權因素納入立法和執(zhí)法過程中；確保國家和地方政府有足夠的實力，可以有效監(jiān)測和要求工商企業(yè)遵守相關的法律和規(guī)章；增加受到工商業(yè)活動負面影響者獲得補救的途徑。[31]
在勞工保護方面，2015年蒙古在接受聯(lián)合國人權理事會第二次國別審議時提到，它正在同國際勞工組織合作，提高工會組織在薪金談判中的能力，而采礦業(yè)和建筑業(yè)將是首先被關注的領域。[32]在打擊童工方面，蒙古在國際勞工組織的支持下起草了《2012-2016 年消除不可容忍童工形式的國家行動計劃》，以提高執(zhí)法組織的能力。
蒙古民間力量在推進權利保護方面的作用也不容小覷。在蒙古國影響最大的工會組織是蒙古國工會聯(lián)合會，其成員單位包括鐵路、貿(mào)易、運輸通信、石油、羊絨羊毛、林木、電力、地質(zhì)、礦產(chǎn)、建筑、公路工作者工會聯(lián)合會等。近幾年，蒙古國工會聯(lián)合會積極參與蒙古的社會對話機制，在反貧困、維護勞動者經(jīng)濟社會利益方面與政府、雇主聯(lián)盟組成三方談判機制，努力為普通勞動者爭取利益。此外，蒙古各類非政府組織數(shù)量眾多、覆蓋面廣，涉及政治、人權、礦產(chǎn)、基礎設施、農(nóng)牧業(yè)、生態(tài)環(huán)境等幾乎所有社會領域。這些組織領域廣泛、活動頻繁，對民眾的號召力較強。而在中國對外投資規(guī)模不斷擴大的過程中，確有一些海外投資企業(yè)法制意識、環(huán)保意識淡薄，經(jīng)營行為失范，激起當?shù)孛癖姷姆磸椙榫w，對在蒙中資企業(yè)的整體形象乃至生產(chǎn)生活都造成了負面影響。這些問題與本來就被惡意炒作的“中國威脅論”“經(jīng)濟民族主義”等觀念交織在一起，在媒體和民間力量的助推下，不可避免地對中國在蒙投資利益構成了威脅。
四、國際經(jīng)貿(mào)合作中人權影響的應對之策
在“一帶一路”建設過程中，大量中國企業(yè)面臨“走出去”的機遇，扮演投資者的角色。以“環(huán)境污染”“人權”等問題抵制中國投資的事件已露端倪，若不能有效應對很有可能演變?yōu)樾碌馁Q(mào)易壁壘。[33]在國際經(jīng)貿(mào)合作領域人權主流化的大背景下，中國對內(nèi)對外都應采取有效的人權保障政策，與貿(mào)易對方和投資東道國積極協(xié)商，達成多邊、雙邊制度框架，以貿(mào)易暢通為目標，以政策溝通為載體，以民心相同為基礎，為“一帶一路”建設營造支持性的制度環(huán)境。
(一)政府應積極作為，引領打造負責任企業(yè)
根據(jù)國際人權法，國家有義務保護個人的權利不受來自第三方的侵犯，包括來自工商企業(yè)的侵犯。國家雖然本身不對私主體，如工商企業(yè)的行為直接負責，但如果未能采取適當措施，防止、調(diào)查、懲治或補救私人行為體的侵犯行為，則可能因不作為而違反國際人權法的義務。為履行保護義務，國家首先應當通過法律、政策明確規(guī)定在其領土和受其管轄范圍內(nèi)的所有工商企業(yè)在其全部業(yè)務中尊重人權。其次，國家應承擔一般的監(jiān)管和政策職能，定期檢查相關法律政策的充分性和有效性，切實指導工商企業(yè)在經(jīng)營中尊重人權，鼓勵并適時要求企業(yè)通報其處理人權影響的做法。
對本國工商企業(yè)的境外活動，聯(lián)合國人權機構建議，投資母國應當采取措施，防止本國企業(yè)在境外侵犯人權的行為。例如，聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權利委員會在第24號一般性意見中指出，國際投資和貿(mào)易日增，全球供應鏈逐漸形成，許多大型發(fā)展項目經(jīng)常采用國家機構和外國私人投資者的公私伙伴關系。在這種情況下，國家域外人權義務問題變得特別重要。該委員會認為締約國必須采取必要措施防止設在本國或受其管轄的公司在海外實施侵犯人權的行為，但以不侵犯東道國主權或減少東道國的法律義務為限。由于《經(jīng)濟、社會及文化權利國際公約》除受教育權的規(guī)定外，其他條款均未提及公約適用的地域范圍，加之該公約第2條規(guī)定國際援助和合作是實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、文化權利的手段，那么締約國在該公約下的義務范圍并不限于領土范圍或管轄范圍；如果允許受一國管轄或控制的行為體在另一國侵犯他人的權利，則違反了公約的目的和宗旨。[34]此外，聯(lián)合國人權理事會[35]、兒童權利委員會[36]等人權機構均對國家的域外義務持肯定態(tài)度。
中國在國際人權保障方面積極承諾，已經(jīng)批準了包括《經(jīng)濟、社會及文化權利國際公約》在內(nèi)的六項聯(lián)合國核心人權條約，參加了多項國際勞工組織公約，有義務采取一切適當措施保障各項人權的實現(xiàn)，包括采取措施預防和制止第三方(企業(yè))在域外發(fā)生侵犯人權的行為。然而，在“走出去”戰(zhàn)略初期，中國對企業(yè)域外行為人權影響的規(guī)制并不十分有力。2014年，聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權利委員會在審議中國履約報告后指出，中國“未能采取適足和有效的措施，以確保中國公司……在境外開展業(yè)務活動時，均尊重經(jīng)濟、社會和文化權利”[37]。
事實上，中國政府近年來已經(jīng)注意到相關問題，先后出臺了多項規(guī)范企業(yè)經(jīng)營活動及社會責任的規(guī)范性文件。2014年10月，由商務部發(fā)布的《境外投資管理辦法》開始實行。該辦法作為部門規(guī)章具有法律拘束力，中國企業(yè)的境外投資活動應當遵守該辦法。根據(jù)該辦法第4條，企業(yè)境外投資不得“違反中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約、協(xié)定”。這一規(guī)定包含了中國締結(jié)的國際人權條約。據(jù)此，中國企業(yè)的境外投資活動應當遵守中國締結(jié)的國際人權條約的有關規(guī)定。
為引導和促進企業(yè)履行社會責任，政府有關部門、各省市以及行業(yè)協(xié)會也推出了多項指導性文件。2013年2月，商務部和環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布了《對外投資合作環(huán)境保護指南》(以下簡稱《環(huán)保指南》)，主要從三方面對企業(yè)對外投資合作的環(huán)境保護行為進行規(guī)范和引導：一是倡導企業(yè)樹立環(huán)保理念，履行環(huán)境保護社會責任，尊重東道國宗教信仰、風俗習慣，保障勞工合法權益，實現(xiàn)自身盈利與環(huán)境保護“雙贏”；二是要求企業(yè)遵守東道國環(huán)境保護法律法規(guī)，要求投資合作項目要依法取得當?shù)卣h(huán)保方面的許可，履行環(huán)境影響評價、達標排放、環(huán)保應急管理等環(huán)保法律義務；三是鼓勵企業(yè)與國際接軌，研究和借鑒國際組織、多邊金融機構采用的環(huán)保原則、標準和慣例。[38]《環(huán)保指南》并不限于指導對外投資企業(yè)避免破壞環(huán)境，而且倡導更加廣泛的社會責任，包括尊重勞工的合法權益，促進當?shù)亟?jīng)濟、環(huán)境和社區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。[39] 2014年12月，商務部、環(huán)保部和工信部聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)綠色采購指南》，以進一步引導和促進企業(yè)積極履行環(huán)境保護責任。[40]除此之外，有十余個省市制定了規(guī)范本省市企業(yè)社會責任的指導性文件；皮革、期貨、房地產(chǎn)、金融業(yè)、紡織等行業(yè)制定了本行業(yè)的社會責任指南。不過，有必要指出的是，這些指南或指導性文件只具有建議性質(zhì)，起到引導作用，企業(yè)并沒有必須遵守的法律義務。
對于究竟應如何規(guī)范企業(yè)的海外經(jīng)營活動，聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權利委員會曾針對性地提出了若干建議，請中國在制定國際合作政策時貫徹人權方針。具體而言，在作出投資決定之前，進行系統(tǒng)和獨立的人權影響評估；設立有效的監(jiān)督機制，定期評估投資政策和項目在接受國的人權影響，并在必要時采取補救措施；如果在接受國發(fā)生了侵犯經(jīng)濟、社會和文化權利的情況，確保有可以利用的投訴機制。另外，該委員會還建議中國政府完善對中國公司的監(jiān)管，采取適當?shù)牧⒎ê托姓胧?，確保由中國境內(nèi)管理的公司及其分支機構對在其境外項目中侵犯經(jīng)濟、社會和文化權利的行為承擔法律責任。[41]對于上述建議，中國政府可以結(jié)合具體情況，論證其可行性，條件成熟時考慮予以采納。當務之急應考慮在“境外投資立法”過程中納入要求企業(yè)履行社會責任、尊重人權等內(nèi)容，讓前述倡導性規(guī)范法律化；在此基礎上建立評估、準入、監(jiān)管、退出等系列配套制度，增強法律規(guī)范的執(zhí)行力和操作性。
(二)企業(yè)應主動承擔尊重人權的責任
《聯(lián)合國全球契約》、SA8000、ISO26000等要求企業(yè)承擔社會責任的標準、指南等雖然形式上僅屬于建議性質(zhì)，實質(zhì)上已經(jīng)成為行業(yè)軟法，是否遵守或承諾遵守這些社會責任已經(jīng)成為衡量企業(yè)國際競爭力的一項公認指標。中國“走出去”企業(yè)能否承擔社會責任，尤其是尊重人權的責任，將關系到企業(yè)的國際競爭力和可持續(xù)發(fā)展。企業(yè)承擔尊重人權的責任，首先要遵守投資母國保護人權的法律政策，包括國家作出的保障人權的國際承諾；其次應制定與其經(jīng)營規(guī)模和環(huán)境相適應的人權政策和程序，努力預防和避免其經(jīng)營活動造成對他人人權的侵犯；最后，對已經(jīng)發(fā)生的侵犯行為，積極采取措施予以補救，消除負面影響。
(三)開展涉外法律宣傳，做到知己知彼
中國企業(yè)在“走出去”之前，首先要對東道國有關人權保障的法律政策、制度環(huán)境有較為充分的了解，知己知彼，才能有所預判、有所應對。在實施“走出去戰(zhàn)略”、推進“一帶一路”建設的大背景下，“七五”普法應將涉外法治宣傳教育作為一項重點內(nèi)容。普法對象既包括潛在的“走出去”企業(yè)、出國務工人員，也包括對跨國企業(yè)負有監(jiān)管責任的部門和單位。普法內(nèi)容既包括中國參加的國際條約、作出的國際承諾、規(guī)制“走出去”企業(yè)的國內(nèi)法律政策，也包括沿線各國國際、國內(nèi)法律政策。就人權事項而言，普法的重點是東道國參加的國際人權公約或相關國際條約、憲法基本權利制度、東道國國內(nèi)關于人權保障的法律法規(guī)與政策，等等。 針對人權風險，可以發(fā)揮高校、科研機構、智庫優(yōu)勢，組織出臺“一帶一路”沿線國家人權政策指南，內(nèi)容應涵蓋國際法、憲法、人權保障立法、外國人權利、外國投資者待遇、環(huán)境、勞務用工、爭端解決等規(guī)定，為國際經(jīng)貿(mào)合作提供有價值的參考。
(四)加強與“一帶一路”沿線國家磋商，創(chuàng)建多雙邊保障機制
國際經(jīng)貿(mào)合作是雙向的，其人權影響也是雙向的。一方面中國“走出去”企業(yè)的經(jīng)營行為可能產(chǎn)生人權影響，另一方面中國企業(yè)、人員的合法權益與安全也應得到相應保障。在這種情況下，亟待建立、完善中外經(jīng)貿(mào)合作法律體系，規(guī)范企業(yè)投資行為，保護投資者合法權益，為經(jīng)貿(mào)、勞務、投資人員的人身財產(chǎn)安全保駕護航。正如2018年“一帶一路”法治合作國際論壇所指出的，除了繼續(xù)加強基礎設施等“硬聯(lián)通”外，各方對規(guī)則制度等“軟聯(lián)通”的需求也日益凸顯[42]，其中就包括為“一帶一路”建設提供更加完善的人權、法治環(huán)境和保障的需求。
為此，首先在更新中外雙邊投資協(xié)定，制定自由貿(mào)易協(xié)定的過程中，適時納入投資與人權保護條款。部分中外雙邊投資協(xié)定，如中蒙雙邊投資協(xié)定簽訂于1991年，歷史久遠，可以考慮結(jié)合當前發(fā)展的實際情況重新簽訂。在簽訂過程中，將企業(yè)社會責任、投資者權益保護等雙方共同關切的問題落實到條約的具體條款中。[43]其次，在多邊層面，將投資保護、人權保護等議題納入“一帶一路”高峰論壇等多邊平臺，推動形成共同接受的多邊指導原則乃至多邊協(xié)議。通過多雙邊制度的構建，為中外共同關注的人權議題提供機制保障，“為一帶一路構建穩(wěn)定、公正、透明、非歧視的規(guī)則和制度框架”[44]。
?。ù魅鹁?，中國社會科學院國際法研究所副研究員，法學博士。本文系國家社會科學基金項目“國際條約在中國法律體系中的地位分析與制度設計”(項目號：14BFX186)的階段性成果。）
注釋：
①參見何茂春、田斌：《“一帶一路”的先行先試：加快中蒙俄經(jīng)濟走廊建設》，載《國際貿(mào)易》2016年第12期。
?、诶?，1989年聯(lián)合國即提出一切主要的發(fā)展合作活動都要“說明對人權的影響”。參見UN Doc E/1990/23，經(jīng)濟、社會及文化權利委員會第2號一般性意見；國際技術援助措施(《經(jīng)濟、社會及文化權利公約》第22條)，第8(b)段。
?、哿A文：《論人權在中國的主流化與本土化》，載《學習與探索》2011年第4期，第118頁。
?、軈⒁娎钗飨迹骸蹲杂少Q(mào)易協(xié)定下勞工標準的發(fā)展態(tài)勢》，載《環(huán)球法律評論》2015年第1期，第175頁。
⑤此處兩個立法例轉(zhuǎn)引自謝寶朝、張淑梅：《國際投資法中的人權保護問題研究——以國際投資仲裁實踐視角》，載《國際商務研究》2013年第1期。
?、?013年《中華人民共和國和瑞士聯(lián)邦自由貿(mào)易協(xié)定》，第12.2條。
?、邊⒁娚献ⅲ?3.5條。
?、?015年《中華人民共和國政府和大韓民國政府自由貿(mào)易協(xié)定》第16.1條第2款。
⑨數(shù)據(jù)來源于聯(lián)合國全球契約網(wǎng)站，2018年8月15日訪問。
?、釹ee Social Accountability International，Social Accountability 8000 International Standard，June 2014，2018年8月15日訪問。
?參見《保護、尊重和救濟：工商業(yè)與人權框架》，UN DOC.A/HRC/8/5，2008年4月7日。
?《工商企業(yè)與人權：實施聯(lián)合國“保護、尊重和救濟”框架指導原則》，UN DOC.A/HRC/17/31，2011年3月21日。
?參見《人權理事會通過的決議：人權與跨國公司和其他工商業(yè)》，UN DOC.A/HRC/RES/17/4，2011年7月6日，第6段。
?參見《經(jīng)濟和社會理事會正式紀錄》，UN DOC.E/1999/22-E/C.12/1998/26，1999年補編第2號，第6章A節(jié)。
?參見《經(jīng)濟及社會理事會正式記錄》，UN DOC.E/2012/22-E/C.12/2011/3，2012年補編第2號，附件六A節(jié)。
?《發(fā)展權利宣言》，第2條第3款，UN Doc.A/RES/41/128，1986年12月4日。
?同上注，第3條第1款。
?同上注，第3條第3款。
?2013年，蒙古國政府提出建設連接中蒙俄三國鐵路、公路、石油、電力、天然氣五大通道，這是“草原之路”的主要戰(zhàn)略內(nèi)容，后改稱“發(fā)展之路”項目。
?參見《經(jīng)濟、社會及文化權利國際公約》，第2條第1款。
[21]同注②，第14段。
[22]參見《非洲人權和民族權憲章》，第24條。
[23]1992年蒙古國憲法第16條第2項。
[24]UN Doc.A/HRC/WG.6/9/MNG/1，《蒙古國根據(jù)人權理事會第5/1號決議附件第15(a)段提交的國家報告》，第98-99段，2010年8月20日。
[25]參見商務部：《對外投資合作國別(地區(qū))指南：蒙古國(2017年版)》。
[26]參見蒙古國憲法，第18條第5款。
[27]參見《人權與跨國公司和其他工商企業(yè)問題工作組的報告：對蒙古的訪問》，UN DOC.A/HRC/23/32/ADD.1，內(nèi)容提要，2013年4月2日。
[28]參見上注，第59-65段。
[29]參見上注。
[30]參見注[28]，第77段。
[31]]參見上注，內(nèi)容提要。
[32]參見《蒙古根據(jù)人權理事會第16/21號決議附件第5段提交的國家報告》，UN Doc.A/HRC/WG.6/22/MNG/1，第115段，2015年2月17日。
[33]參見王厚雙、朱奕綺：《中蒙俄建設“中蒙俄經(jīng)濟走廊”的戰(zhàn)略價值取向比較研究》，載《北方經(jīng)濟》2015年第9期，第56-57頁。
[34]參見經(jīng)濟、社會和文化權利委員會：《關于國家在工商活動中履行〈經(jīng)濟、社會和文化權利國際公約〉規(guī)定的義務的第24號一般性意見(2017年)》，UN E/C.12/GC/24，第25-27段。
[35]參見《關于赤貧與人權問題指導原則》最后草案(UN Doc A/HRC/21/39)第92段指出：“作為國際合作和援助的一部分，國家有義務尊重和保護人權的享有，其中涉及避免會造成可預見的損害其邊界以外生活貧困的人享有人權風險的行為，以及對其法律、政策和做法在境外的影響進行評估。”該草案得到人權理事會第21/11號決議的認可。
[36]參見兒童權利委員會：《關于商業(yè)部門對兒童權利的影響方面國際義務的第16號一般性意見(2013年)》，UN Doc CRC/C/GC/16，第43-46段。
[37]《經(jīng)濟、社會和文化權利委員會關于中國(包括中國香港和中國澳門)第二次定期報告的結(jié)論性意見》，UN DOC.E/C.12/CHN/CO/2，第13段。
[38]參見商務部、環(huán)境保護部：《對外投資合作環(huán)境保護指南》(2013年2月18日)，第3條、第9條。
[39]參見上注，第3條。
[40]參見《企業(yè)綠色采購指南》，第29條。
[41]參見UN DOC.E/C.12/CHN/CO/2，第12、13段。
[42]參見《“一帶一路”法治合作國際論壇共同主席聲明》，2018年8月15日訪問。
[43]參見梁巋然：《歐盟自貿(mào)協(xié)定新實踐對中歐、中蒙雙邊投資協(xié)定談判的啟示》，載《內(nèi)蒙古社會科學(漢文版)》2016年第2期。
[44]同注[42]。
Abstract: The construction of China-Mongolia-Russia Economic Corridor is a pioneering test of the Belt and Road InitiativeChina-Mongolia economic and trade cooperation is an important aspect of it.With the development of economic and trade cooperation between the two countries，human rights dilemma has frequently emerged，which is mainly concentrated in the fields of infrastructure construction and exploitation of mineral resources，and mainly reflected on their impact on environmental rights，labor rights and other economic，social and cultural rights in a more general sense.It has hindered further development of the bilateral relationship in the field of economy and trade.The China-Mongolia case has implications for the construction of the Belt and Road initiative.In the context of human rights becoming mainstream in the field of international economic and trade cooperation，the Chinese government should take more powerful steps，including legislative measures，to regulate and guide enterprises that go abroad to assume social responsibilities.Meanwhile，it is imperative to strengthen consultations with countries along the Belt and Road，to create multilateral and bilateral institutional framework to safeguard human rights as well as investment.
(責任編輯劉更銀)
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