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　　內(nèi)容提要：基于《聯(lián)合國憲章》成立的“憲章機構(gòu)”和基于國際人權(quán)條約本身成立的“條約機構(gòu)”共同構(gòu)成了現(xiàn)代國際人權(quán)條約的監(jiān)督機構(gòu)的兩大體系。負(fù)責(zé)監(jiān)督國際人權(quán)條約實施的條約機構(gòu)逐漸形成了“締約國報告程序”“國家間指控程序”“個人申訴程序”“調(diào)查程序”等四大程序。這種普遍存在于“條約機構(gòu)”的準(zhǔn)司法程序共同擔(dān)負(fù)著監(jiān)督國際人權(quán)條約履行的使命。條約機構(gòu)各程序的實踐深刻影響著現(xiàn)代國際人權(quán)法的發(fā)展，也推動著國際人權(quán)條約監(jiān)督機制的完善。囿于國際政治、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及相關(guān)歷史條件等因素的制約，條約機構(gòu)仍然面臨著機構(gòu)建制的民主正當(dāng)性和制度運行的有效性等方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。四大程序的完善將推動國際人權(quán)事業(yè)的發(fā)展。

　　關(guān)鍵詞：條約機構(gòu)　締約國報告　國家間指控　個人申訴　調(diào)查程序

　　古羅馬法諺云：“Pacta sunt servanda”(契約/協(xié)議必須被遵守)。國際人權(quán)條約之實施及建基于此種理念之上的監(jiān)督機制的完善是第二次世界大戰(zhàn)以來國際人權(quán)法實踐的核心問題之一。圍繞著國際人權(quán)條約的實施的一般法理和國家實踐，法學(xué)界展開了多個維度的學(xué)術(shù)爭鳴和探討，其中備受關(guān)注的問題是條約監(jiān)督機制的運行結(jié)構(gòu)及其面臨的挑戰(zhàn)。為了限定論域，本文論證的前提和基礎(chǔ)是劃分和切割既相互關(guān)聯(lián)又相對獨立的三組法律問題：首先，劃分和切割國際人權(quán)的國際法實施問題和國際人權(quán)的國內(nèi)法實施問題，前者基于國際人權(quán)條約的履行而生成的條約法問題，后者是基于一國憲制安排而形成的基本權(quán)利保障問題。其次，劃分和切割國際人權(quán)條約實施的廣義問題和人權(quán)條約本身創(chuàng)設(shè)的監(jiān)督機制問題，前者是在條約法意義上探討國際人權(quán)公約的締結(jié)、效力、解釋、適用和國家實踐等問題，而后者是在國際人權(quán)公約所設(shè)定的法律程序中探討監(jiān)督機構(gòu)的依據(jù)、權(quán)限、運行規(guī)則、工作方法、步驟和措施等問題。第三，劃分和切割國際人權(quán)的廣義保障問題和國際人權(quán)的準(zhǔn)司法救濟問題。權(quán)利的保障在法哲學(xué)上意味著任何一項權(quán)利都必須在一個法律的賦權(quán)結(jié)構(gòu)中得到尊重和實現(xiàn)。權(quán)利的保障就是指權(quán)利的不受侵犯和破壞，權(quán)利保障包括了權(quán)利實現(xiàn)時的無阻卻性保障和權(quán)利實現(xiàn)出現(xiàn)障礙時的司法救濟性保障。①相對于權(quán)利的保障，權(quán)利的救濟一般指的是權(quán)利受到侵害后才出現(xiàn)的補救性措施，即第一性權(quán)利(未受到侵害的權(quán)利)無法正常實現(xiàn)后所產(chǎn)生的第二性權(quán)利，權(quán)利救濟通常是指司法救濟或者準(zhǔn)司法救濟。②由于國際社會尚未構(gòu)建起一個處理人權(quán)爭端的集中統(tǒng)一的司法機構(gòu)，國際人權(quán)條約監(jiān)督機制中的“程序”應(yīng)當(dāng)被定位為一種介于政治監(jiān)督和司法監(jiān)督之間的準(zhǔn)司法程序(quasijudicial procedure)。③

　　《聯(lián)合國憲章》第1條開宗明義規(guī)定“增進(jìn)并激勵對于全體人類之人權(quán)及基本自由之尊重”為聯(lián)合國宗旨之一。④《世界人權(quán)宣言》開篇即昭示：對人類家庭所有成員的固有尊嚴(yán)及其平等的和不移的權(quán)利的承認(rèn)，乃是世界自由、正義與和平的基礎(chǔ)。⑤由此，國際社會開啟了一個“人權(quán)的時代”。《世界人權(quán)宣言》和1966年“國際人權(quán)兩公約”共同構(gòu)成了“國際人權(quán)憲章”(International Bill of Human Rights)。⑥自1965年12 月21日聯(lián)合國大會第2106(XX)號決議通過《消除一切形式種族歧視國際公約》⑦首次設(shè)立“條約機構(gòu)”——消除種族歧視委員會(CERD)以來，負(fù)責(zé)監(jiān)督國際人權(quán)條約實施的“條約機構(gòu)”目前已經(jīng)有十個之多。觀察和總結(jié)十個“條約機構(gòu)”在近半個世紀(jì)的發(fā)展歷程，我們可以看到，在國際人權(quán)條約監(jiān)督機制中已經(jīng)逐漸形成了以“締約國報告程序”“國家間指控程序”“個人申訴程序”“調(diào)查程序”為核心的四重程序，這些程序共同擔(dān)負(fù)著監(jiān)督國際人權(quán)條約履行的使命。

　　本文以國際人權(quán)條約監(jiān)督機制中的四重程序為論述的核心對象，試圖總結(jié)和凝練九大核心人權(quán)條約在監(jiān)督機構(gòu)運行方面的共通性結(jié)構(gòu)特征，重點分析“條約機構(gòu)”下的四重程序的法律基礎(chǔ)、機構(gòu)建制、委員會權(quán)限、啟動程序和工作方法，以期能較為系統(tǒng)性厘定國際人權(quán)條約監(jiān)督機構(gòu)面臨的挑戰(zhàn)，從而促進(jìn)對相關(guān)問題的深入研究。

　　一、一個前提性交代——兩種國際人權(quán)監(jiān)督機構(gòu)

　　國際人權(quán)法的理論界和實務(wù)界通常認(rèn)為，國際人權(quán)法領(lǐng)域目前已經(jīng)形成了九部核心人權(quán)公約(Core Human Rights Instruments)。⑧為了保障國際人權(quán)法得到切實有效的遵守，核心人權(quán)公約建立了獨立專家委員會作為負(fù)責(zé)監(jiān)督相關(guān)締約國實施條約的機構(gòu)。人權(quán)公約的監(jiān)督機構(gòu)與聯(lián)合國的分支機構(gòu)在產(chǎn)生和法律基礎(chǔ)上有所不同，人權(quán)條約機構(gòu)(Treaty Bodies)是根據(jù)人權(quán)公約設(shè)立的一種監(jiān)督公約履行的機構(gòu)，該種機構(gòu)是由獨立的專家成員組成，負(fù)責(zé)審議各國履行國際公約的國別報告、個人申訴或者來文。憲章機構(gòu)(Charter Bodies)則是根據(jù)《聯(lián)合國憲章》設(shè)立的一種政府間的常設(shè)機構(gòu)，該種機構(gòu)通常是由各國的代表組成且根據(jù)多數(shù)決(Majority voting)的原則形成一系列代表聯(lián)合國的官方?jīng)Q議。這兩類機構(gòu)的基本情況，可見表1。

　　作為國際人權(quán)監(jiān)督機構(gòu)的一種類型，憲章機構(gòu)主要指的是依據(jù)《聯(lián)合國憲章》而建立的人權(quán)理事會(前身為人權(quán)委員會)及其相關(guān)的機構(gòu)。21世紀(jì)初，聯(lián)合國人權(quán)理事會已取代了之前的人權(quán)委員會，并于2006年6月19日舉行了首次會議。⑨作為國際人權(quán)領(lǐng)域最重要的政府間機構(gòu)，人權(quán)理事會每年在日內(nèi)瓦進(jìn)行為期10周的會議，它由47個選舉出來的聯(lián)合國成員國組成，成員國首屆任期為三年，連任不得超過兩屆。⑩在人權(quán)理事會之下，聯(lián)合國建立了普遍定期審議(UPR)、人權(quán)理事會咨詢委員會和人權(quán)理事會特別程序。普遍定期審議是根據(jù)聯(lián)合國大會2006年第60/251號決議第5(e)段設(shè)立的，是一個由人權(quán)理事會主持并由國家主導(dǎo)的程序，旨在確保一視同仁地評估每個國家的人權(quán)狀況并由人權(quán)理事會進(jìn)行審議。?人權(quán)理事會咨詢委員會(The Human Rights Council Advisory Committee)是根據(jù)人權(quán)理事會第5/1號決議第65段至第84段規(guī)定設(shè)立的，是一個由18名獨立專家組成的咨詢機構(gòu)，其設(shè)立是為了行使人權(quán)理事會智囊團的職能，并在理事會的指導(dǎo)下開展工作。?人權(quán)理事會特別程序是旨在從專題角度(thematic mandate)或具體國別角度(Country mandates)對人權(quán)問題提供建議和報告的獨立人權(quán)專家機制，由人權(quán)理事會確認(rèn)，特別程序既可以是個人(特別報告員或獨立專家)，也可以是一個工作組。他們均為知名的獨立專家，由人權(quán)理事會任命，自愿開展工作。?

　　人權(quán)條約機構(gòu)(Treaty Bodies)是一種與憲章機構(gòu)產(chǎn)生方式和法律基礎(chǔ)不同的監(jiān)督和實施國際人權(quán)法的重要機構(gòu)。目前，在國際層面上有10個人權(quán)條約機構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督核心國際人權(quán)條約，即人權(quán)事務(wù)委員會(CCPR)、經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會(CESCR)、消除種族歧視委員會(CERD)、消除對婦女歧視委員會(CEDAW)、禁止酷刑委員會(CAT)、防范酷刑小組委員會(SPT)、兒童權(quán)利委員會(CRC)、移徙工人委員會(CMW)、殘疾人權(quán)利委員會(CRPD)、強迫失蹤問題委員會(CED)。在國際人權(quán)法領(lǐng)域，人權(quán)條約機構(gòu)主要負(fù)擔(dān)的使命是監(jiān)督各項人權(quán)的落實，其主要工作是審議締約國定期提交的履約報告，提出結(jié)論性意見(Concluding Observations)；發(fā)表對公約條款內(nèi)容的一般性評論(General Comments)或者處理個人申訴(Individual Complaints)。

　　除了以上的憲章機構(gòu)和條約機構(gòu)外，聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處(簡稱“人權(quán)高專辦”)(OHCHR)是致力于執(zhí)行1993年在維也納舉行的世界人權(quán)大會所通過的《維也納宣言和行動綱領(lǐng)》，通過整合聯(lián)合國人權(quán)機制而設(shè)立的類似行政執(zhí)行的一個機構(gòu)。聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員(High Commissioner for Human Rights)是聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)負(fù)責(zé)人權(quán)事務(wù)的最高行政長官，副秘書長級。?人權(quán)高專辦設(shè)在瑞士日內(nèi)瓦，并在紐約設(shè)有一個聯(lián)絡(luò)處。?
 

　　“二戰(zhàn)”后，國際人權(quán)法為了克服條約的實施及履行的難題，發(fā)展出了以“憲章機構(gòu)”和“條約機構(gòu)”為主要特征的條約監(jiān)督機制。雖然這兩種條約監(jiān)督機制在落實國際人權(quán)法的使命和功能方面存在著“相互合作、相互不同”的關(guān)系?，但二者在法律基礎(chǔ)方面的不同決定了二者的性質(zhì)差異：“憲章機構(gòu)”是以《聯(lián)合國憲章》為基礎(chǔ)的兼具政治功能和法律功能的聯(lián)合國系統(tǒng)的必要組成部分；“條約機構(gòu)”則是以核心人權(quán)條約為基礎(chǔ)的通過專家委員會監(jiān)督條約履行的“準(zhǔn)司法機構(gòu)”。值得說明的有兩點：其一，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會與其它核心人權(quán)條約機構(gòu)的產(chǎn)生基礎(chǔ)略有不同，它的職權(quán)來自聯(lián)合國經(jīng)社理事會而非《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》本身。我國學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會這種產(chǎn)生機制的不同也使得它對公約的監(jiān)督缺乏其他條約機構(gòu)那樣的有效性。?其二，人權(quán)條約機構(gòu)本身的獨立性問題。為了確保條約機構(gòu)的獨立性，各條約機構(gòu)的主席們2012年6月于亞的斯亞貝巴召開的第二十四次主席會議，討論和認(rèn)可了條約機構(gòu)成員獨立性和公正性準(zhǔn)則(“亞的斯亞貝巴準(zhǔn)則”/“The Addis Ababa Guidelines”)，即條約機構(gòu)成員在相關(guān)條約下莊嚴(yán)宣誓時承諾遵循獨立性和公正性原則。?獨立性原則要求各人權(quán)機構(gòu)的成員在任職期間除有關(guān)條約規(guī)定之外不可被罷免，各成員只對自己的良知和相關(guān)條約機構(gòu)負(fù)責(zé)，而不對他們的國家或任何其他國家負(fù)責(zé)。?人權(quán)條約機構(gòu)成員不得由于下列因素被視為有實際或感知的利益沖突：種族、民族、宗教、性別、殘疾、膚色、血統(tǒng)或核心國際人權(quán)條約所界定的任何其他歧視依據(jù)。?

　　二、締約國報告程序的規(guī)范結(jié)構(gòu)及其法律挑戰(zhàn)

　　國際社會呈現(xiàn)出的是平行的國家或者國際組織實體所構(gòu)成的互不隸屬的結(jié)構(gòu)，同時又缺乏一個類似于主權(quán)國家的執(zhí)法機構(gòu)來確保締約國的實際履約，職是之故，如何監(jiān)督條約的履行和實施成為國際人權(quán)法長期以來的一個難題。締約國報告程序是一個重要的履約機制。它使得人權(quán)條約的監(jiān)督和履行機制走向了一個程序上的規(guī)范過程，報告程序也是一國持續(xù)不斷承諾致力于尊重、保護和落實其加入的條約所規(guī)定的各項權(quán)利過程中的一項關(guān)鍵內(nèi)容。[21]

　　(一)締約國報告程序的法律基礎(chǔ)

　　所謂的締約國報告程序，是指人權(quán)條約的締約國必須按照其所批準(zhǔn)的公約之規(guī)定，向人權(quán)條約相應(yīng)的條約機構(gòu)提交定期報告，用以說明締約國為了落實人權(quán)公約所采取的包括立法、司法、行政等方面的措施，爭取人權(quán)條約所確認(rèn)的權(quán)利在該國得到切實落實。[22]無論是以《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》為代表的“1966年人權(quán)兩公約”還是其他七項核心國際人權(quán)公約，締約國的報告義務(wù)和報告程序都是唯一的強制性法律機制，亦即，締約國不得以各自之喜好而漠視該法律程序，否則承擔(dān)破壞條約的國際責(zé)任。[23]例如，《消除一切形式種族歧視國際公約》第9條第1款規(guī)定，各締約國承諾于本公約對其本國生效后一年內(nèi)，并于其后每兩年，如經(jīng)委員會要求，就其所采用的實施本公約各項規(guī)定的立法、司法、行政或其他措施，向聯(lián)合國秘書長提出報告，供委員會審議。[24]《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》第16條第1款規(guī)定：本盟約締約國承允依照本盟約本編規(guī)定，各就其促進(jìn)遵守本盟約所確認(rèn)各種權(quán)利而采取之措施及所獲之進(jìn)展，提具報告書。[25]《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第40條第1款規(guī)定：本公約各締約國承擔(dān)在(甲)本公約對有關(guān)締約國生效后的一年內(nèi)及(乙)此后每逢委員會要求這樣做的時候，提出關(guān)于它們已經(jīng)采取而使本公約所承認(rèn)的各項權(quán)利得以實施的措施和關(guān)于在享受這些權(quán)利方面所作出的進(jìn)展的報告。[26]根據(jù)主要的人權(quán)公約規(guī)定的締約國報告義務(wù)之依據(jù)及受理締約國報告的條約機構(gòu)名稱[27]，可見表2。

 
　　(二)締約國報告程序的法律要素

　　1.締約國報告之程序要求

　　締約國報告制度的目的在于在國際層面上提供一個統(tǒng)一的法律框架，以便締約國在這個框架內(nèi)按照一套協(xié)調(diào)精簡的程序完成其加入的國際人權(quán)條約規(guī)定的報告義務(wù)。[28]報告程序一般分為締約國搭建報告編寫機構(gòu)框架、締約國自行采集數(shù)據(jù)、締約國起草和擬定報告、締約國向條約機構(gòu)報告。締約國的報告起草和撰寫的過程被視為是一個國家行為，同時這種國家行為必須在各國憲制框架內(nèi)確保其既能夠代表國家一級的官方態(tài)度，又能夠吸納和融合民意機關(guān)、民間社會的觀點和訴求。一般來說，締約國在其所批準(zhǔn)的人權(quán)公約之下均會提交初次報告，然后再按照相關(guān)條約的規(guī)定定期提交報告介紹該國為了履行條約所采取的立法、行政、司法等一系列的措施。締約國報告的時間因條約而異，各締約國開展報告初次報告和后續(xù)的定期報告，應(yīng)該按照條約的要求和條約機構(gòu)的指示而進(jìn)行。

　　2.締約國報告之方式要求

　　締約國的報告，一般而言，應(yīng)該本著“簡明扼要、條理清晰”(concise and structured)的精神，在條約機構(gòu)限定的文本幅度內(nèi)以聯(lián)合國的一種正式官方語言(即阿拉伯文、中文、英文、法文、俄文或西班牙文)向條約機構(gòu)正式提交。根據(jù)目前聯(lián)合國人權(quán)高專辦文件所顯示的要求，各締約國在共同核心文件如有可能不應(yīng)超過60至80頁；初次條約專要文件不應(yīng)超過60頁，其后的定期文件則應(yīng)限于40頁之內(nèi)等。[29]

　　3.締約國報告之內(nèi)容要求

　　締約國報告的內(nèi)容包括“共同核心文件”(Common Core Document)和“條約專要文件”(Treaty Specific Document)兩個必要的組成部分。所謂共同核心文件是指載有一般性和事實性的資料匯總，這些資料介紹報告國履行其加入的條約的情況，這種資料有可能與所有或幾個條約機構(gòu)相關(guān)。[30]

　　所謂“條約專要文件”是指用以說明締約國履行特定人權(quán)條約以及相關(guān)人權(quán)條約委員會負(fù)責(zé)監(jiān)測的條約的執(zhí)行情況。具體而言，條約專要文件應(yīng)包含影響該條約所規(guī)定之權(quán)利的享受的法律和實踐的最近動態(tài)以及對委員會結(jié)論性意見或一般性意見中提出的問題的答復(fù)。[31]

　　如上所述，締約國向每一個條約機構(gòu)提供的報告都必須包括“共同核心文件”和“條約專要文件”兩個部分。目前，締約國報告中的“共同核心文件”應(yīng)該包括：(1)介紹報告國一般情況的資料(A.報告國的人口、經(jīng)濟、社會和文化特色；B.  報告國的憲法、政治、法律結(jié)構(gòu))；(2)保護和增進(jìn)人權(quán)的一般框架(C.接受國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的情況；D.在國家一級保護人權(quán)的法律框架；E.在國家一級增進(jìn)人權(quán)的法律框架；F.國家一級的報告程序；G.其他有關(guān)的人權(quán)資料)；(3)關(guān)于非歧視與平等和有效補救措施的資料。締約國報告中的“條約專要文件”不得與“共同核心文件”重復(fù)，而是應(yīng)該參照人權(quán)條約機構(gòu)的一般性意見，載入具體資料介紹相關(guān)公約條款在法律上(de jure)和事實上(de facto)的執(zhí)行情況，并列入資料說明近期有哪些法律和實踐的發(fā)展演變影響公約確認(rèn)的權(quán)利的充分實現(xiàn)，還應(yīng)列出資料說明為達(dá)到該目標(biāo)采取的具體措施以及取得的進(jìn)展。此外，還應(yīng)列入資料說明已采取哪些步驟，解決委員會在關(guān)于締約國前一次報告的結(jié)論性意見或在一般性意見中提出的問題。

　　(三)締約國報告程序面臨的法律挑戰(zhàn)

　　在國際人權(quán)條約監(jiān)督機制中的四重程序中，締約國的報告義務(wù)雖然是唯一一個強制性的法律程序，但是人權(quán)條約機構(gòu)在這一機制中卻面臨著自身能力建設(shè)、審議周期、后續(xù)執(zhí)行能力等諸多挑戰(zhàn)。就人權(quán)條約機構(gòu)的自身能力和工作機制而言，目前的條約機構(gòu)受制于專家人數(shù)之限制和財政資源的不足，尚不足以應(yīng)對繁重的工作負(fù)擔(dān)。以條約機制為例，截至2011年，條約機構(gòu)的專家總數(shù)為172人，其與目前國際人權(quán)公約及其議定書的締約國總量相比大概為1∶10。如此規(guī)模的締約國，如果都按照預(yù)定的報告周期提交國家報告，那么條約機構(gòu)則需要每年平均審查320份國家報告；如果再加上條約機構(gòu)所承擔(dān)的對個人和國家來文的審查工作以及調(diào)查任務(wù)，條約機制的運行負(fù)荷早已過載。[32]就審議周期而言，受制于一年中固定的會期，人權(quán)條約機構(gòu)很難在每年兩次左右的短暫會期內(nèi)對大量的締約國報告進(jìn)行系統(tǒng)而細(xì)致的審議。由此，部分人權(quán)條約機構(gòu)的工作負(fù)荷沉重，面對大量的締約國報告的積壓，不得不延長對締約國的審議周期，原本45年的審議周期有時被延長為810 年，乃至更久。就后續(xù)執(zhí)行能力而言，人權(quán)條約機構(gòu)在針對締約國報告做出結(jié)論性意見后一般是通過“建議”的方式來督促締約國履行其條約義務(wù)。結(jié)論性意見由于所涵蓋和涉及的領(lǐng)域非常寬泛，意見本身也較為宏觀和抽象，結(jié)論性意見本身不具有嚴(yán)格的法律執(zhí)行效力。而且，結(jié)論性意見的后續(xù)執(zhí)行嚴(yán)重依賴于締約國的配合，不能從根本意義上解決締約國違約且不配合的情況。

　　三、國家間指控程序的規(guī)范結(jié)構(gòu)及其法律挑戰(zhàn)

　　(一)國家間指控程序的法律基礎(chǔ)

　　國家間指控程序(Inter-state Complaint)[33]，也被稱為國家間投訴程序，作為國際人權(quán)公約的一種國際實施機制，是指依據(jù)公約的規(guī)定，締約國有權(quán)向公約機構(gòu)(或者委員會)提出其它締約國未履行公約義務(wù)的投訴或者指控。[34]國家間指控程序設(shè)立的法律根據(jù)及所依托的條約機構(gòu)，可見表3。

 

　　(二)國家間指控程序的法律要素

　　國際人權(quán)公約凝結(jié)了國家的共同意志，對國際人權(quán)公約的違反就是對這種共同的國家之間的“同意”的違反。在這一點上，國際人權(quán)公約與其他條約別無二致。就國家間指控程序?qū)τ谕苿訃胰藱?quán)條約的履行而言，國家間指控程序確立了締約國在人權(quán)公約之下相互監(jiān)督落實公約的一種具有對抗性的機制。

　　與締約國的報告程序不同的是，國家間指控程序在多數(shù)情況之下是一種“任擇性程序”(Optional Procedure)。國家間指控程序有效運行的關(guān)鍵在于，相關(guān)人權(quán)公約所設(shè)定的條約機構(gòu)(或相關(guān)委員會)在管轄權(quán)(Jurisdiction)上面的正當(dāng)性和合法性。若發(fā)生爭議的兩個締約國均以法定的程序明確宣示或者聲明接受條約機構(gòu)(或相關(guān)委員會)的管轄權(quán)，則國家間指控的程序才可以進(jìn)入真正的對抗階段，也唯有此，相關(guān)的條約機構(gòu)(或者有關(guān)的委員會)才可以基于國家間的同意而進(jìn)行調(diào)查、形成報告或者審查指控本身是否能夠成立。

　　在國家間指控程序正式啟動之后，條約機構(gòu)(或相關(guān)委員會)就擁有了對國家間圍繞相關(guān)人權(quán)條約爭議的處置權(quán)限，爭議相關(guān)的締約國也就必須承擔(dān)配合條約機構(gòu)調(diào)查和審查的義務(wù)。一般而言，條約機構(gòu)(或相關(guān)委員會)可以在締約國意見和其獲得的其他相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，決定指派一名或多名委員開展調(diào)查并向委員會進(jìn)行緊急報告。若獲得相關(guān)締約國的同意或批準(zhǔn)，調(diào)查可能包括對該國領(lǐng)土的訪問。

　　(三)國家間指控程序面臨的法律挑戰(zhàn)

　　從國家間指控程序的國際實踐來看，人權(quán)公約所引發(fā)的締約國之間爭議所牽涉的范圍不僅是法律方面的，也可能是一種包含有廣義國際關(guān)系意涵的政治爭議。就人權(quán)公約的解釋方面，國家雖然基于一種主權(quán)意義上的“同意”而與他國訂立了公約且在其憲制程序內(nèi)批準(zhǔn)了公約，但是圍繞著某些公約條款履行中的法律解釋問題的爭議，可能是更為重大的法律難題。就廣義的國際政治而言，現(xiàn)實中大多數(shù)國家都不會主動適用這種投訴程序，許多人權(quán)公約中存在的國家間指控程序也從未被啟動。其原因在很大程度上在于，這種指控程序極容易被“政治化”，嚴(yán)重影響國家之間的經(jīng)貿(mào)往來和其他方面的友好關(guān)系，各國政府也一貫警惕這個被各締約國試圖回避的“潘多拉盒子”。[35]

　　人權(quán)公約締結(jié)之后所產(chǎn)生的締約國之間的爭議，就其應(yīng)有之義而言，屬于法律糾紛，即便這種糾紛的政治性始終相伴。國際人權(quán)法在其發(fā)展歷程中，終未放棄建立一種爭端解決機制的努力。理論界始終回響著關(guān)于“世界人權(quán)法院”是否應(yīng)當(dāng)被建立的討論聲。雖然人類社會一直在朝著這種“世界人權(quán)法院”的方向努力，但是，現(xiàn)實現(xiàn)世的實踐難題也必須回歸到一個可操作的制度化的途徑加以解決?；诖耍ㄟ^建立一種國際人權(quán)法之下有關(guān)國家間對公約的解讀或應(yīng)用的爭端解決機制必須借助國際社會已有的“制度設(shè)施”，這些“制度設(shè)施”包括談判、仲裁和提交“國際法院”訴訟等多種方式。例如《消除一切形式種族歧視國際公約》第22條、《消除對婦女一切形式歧視公約》第29條、《禁止酷刑和其他殘忍、不人道和有辱人格的待遇或處罰公約》第30條、《保護移徙工人及其家庭成員權(quán)利公約》第92條和《保護所有人免遭強迫失蹤國際公約》第42條規(guī)定均允許締約國首先通過談判解決有關(guān)對公約解讀或應(yīng)用方面的爭端，在談判失敗后可采用仲裁手段。卷入爭端的一國可在雙方未就仲裁條款達(dá)成一致的六個月內(nèi)將爭端提交至國際法院。締約國可在批準(zhǔn)或加入條約時通過發(fā)表聲明的方式將自身排除在該程序之外，在這種情況下，根據(jù)對等原則，它們也無權(quán)對其他締約國提出投訴。[36]

　　四、個人申訴程序的規(guī)范結(jié)構(gòu)及其法律挑戰(zhàn)

　　(一)個人申訴程序的法律基礎(chǔ)

　　個人申訴程序(Individual Complaint)[37]也被稱為個人投訴程序或者個人來文程序(Individual Communication)，是指人權(quán)公約規(guī)定的權(quán)利受到侵害的個人或者個人群體向國際人權(quán)組織和機構(gòu)提請審議的一種制度。[38]個人申訴程序的建立是對近現(xiàn)代國際法一大貢獻(xiàn)和發(fā)展，它使得個人或者集體在某種特定的條件成就的情況下也被視為了國際法的主體。國際人權(quán)法在傳統(tǒng)法律秩序之下開拓了新的疆域，即主權(quán)國家必須對其領(lǐng)土管轄區(qū)上生活的人民的權(quán)利保障盡到最低限度的國際義務(wù)。

　　在個人申訴程序之下，核心人權(quán)公約所建立的各個條約機構(gòu)可在一定條件下審議個人投訴或來文。目前，七個人權(quán)條約機構(gòu)(人權(quán)事務(wù)委員會、消除種族歧視委員會、禁止酷刑委員會、消除對婦女歧視委員會、殘疾人權(quán)利委員會、強迫失蹤問題委員會及經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會)可在一定情況下接受和審議個人投訴或來文，而另外兩個條約機構(gòu)(移徙工人委員會和兒童權(quán)利委員會)的個人申訴機制尚未生效。[39]有理由相信，隨著人權(quán)法向著縱深發(fā)展，越來越多的國家會申明加入一系列的人權(quán)公約，國家對人權(quán)條約的保留范圍也將日趨減少。個人申訴程序設(shè)立的法律根據(jù)及所依托的條約機構(gòu)，可見表4。

　　 (二)個人申訴程序的法律要素

　　1.個人申訴程序的當(dāng)事人資格(Locus Standi)

　　在國際人權(quán)法中，基于人權(quán)公約的個人申訴程序的啟動必須符合較為嚴(yán)格的條件。任何人在滿足了一定的條件之后，均可以依據(jù)公約之規(guī)定向條約機構(gòu)提請個人申訴程序。個人申訴程序是個人(或者組織)針對締約國政府的一種申訴。這種申訴程序是一種準(zhǔn)法律程序(quasi-judicial)，具有一定的對抗性。[40]人權(quán)條約機構(gòu)若能夠處理該個人申訴程序，必須仔細(xì)審查當(dāng)事人的資格。

　　任何一個個人(或者組織)根據(jù)九大核心人權(quán)公約中某一條約對一個締約國提起的投訴，需要證明其所受到國際人權(quán)公約所保護的權(quán)利受到了侵害，這種侵害來源于締約國對公約義務(wù)的違反。同時，個人申訴程序的啟動必須滿足兩個條件：第一，締約國要件：個人申訴程序的對象必須是相關(guān)人權(quán)條約的締約國，締約國可以是通過批準(zhǔn)或加入相關(guān)人權(quán)條約而承擔(dān)人權(quán)公約之下的義務(wù)，締約國在該程序中被指侵犯了相關(guān)人權(quán)條約所承認(rèn)或者保障的權(quán)利。第二，條約機構(gòu)本身的締約國必須認(rèn)可監(jiān)測條約執(zhí)行情況的相關(guān)委員會具備接收和審議個人投訴的能力。

　　個人申訴程序的啟動必須是個人(或組織)，啟動必須以書面形式提交，或以能夠?qū)⑵鋬?nèi)容轉(zhuǎn)交締約國的其他易讀形式向相關(guān)的條約機構(gòu)提出。當(dāng)事人以書面形式提出個人申訴程序還必須符合相關(guān)條約機構(gòu)秘書處的工作語言。例如，根據(jù)《殘疾人權(quán)利公約任擇議定書》向殘疾人權(quán)利委員會提交來文的程序秘書處的工作語文為英文、法文、俄文和西班牙文，因此殘疾人權(quán)利委員會要求所有個人來文都應(yīng)以其中一種語文提交。[41]目前人權(quán)條約機構(gòu)正在致力于將所有的聯(lián)合國官方語言都運用于個人申訴程序中，隨著條約機構(gòu)制度能力的進(jìn)一步建設(shè)，更多的語言都會被準(zhǔn)許運用于個人申訴程序中。使用和運用本國語言向條約機構(gòu)提出申請和訴愿本身就是一種值得收到國際人權(quán)法承認(rèn)和保障的權(quán)利，試想一個締約國的個人在公約權(quán)利遭到嚴(yán)重侵犯而該締約國的官方語言并非聯(lián)合國的官方語言或者條約與機構(gòu)秘書處的工作語言時，即使可以理論上通過翻譯解決障礙，該個體由于語言的隔閡而在實際享有公約權(quán)利方面的便利性和可能性都大大降低了。故此，享有和運用特定語言的權(quán)利也是一種國際人權(quán)法所肯定的根本權(quán)利。

　　2.個人申訴程序中的可受理性問題(Admissibility of the Complaint)

　　國際人權(quán)法之下的各類法律程序和準(zhǔn)法律程序的成功啟動都需要滿足嚴(yán)格的管轄權(quán)要件和爭議的可受理性條件。管轄權(quán)問題(the issue of jurisdiction)與可受理性問題(the issue of admissibility)是兩個相互關(guān)聯(lián)但卻不互相同的問題。管轄權(quán)問題側(cè)重于一個爭端處理機構(gòu)能夠行使其權(quán)限的正當(dāng)性依據(jù)，亦即爭端處理機構(gòu)在滿足什么條件下可以正當(dāng)?shù)靥幚硪粋€爭議?？墒芾硇詥栴}側(cè)重于在處理由誰、在何時、是否窮盡當(dāng)?shù)鼐葷⑹欠裉峁┝丝煽康淖C據(jù)資料、在不濫用國際爭端解決程序的情況下能夠使得相關(guān)的國際爭端解決機構(gòu)處理一個爭議。

　　個人申訴程序若不設(shè)計較為嚴(yán)格的可受理性條件，則可能導(dǎo)致個人規(guī)避國內(nèi)憲法機制的程序而將數(shù)量驚人的爭議提交國際性爭端解決機構(gòu)來處理，國際爭端解決機構(gòu)也會因此而存在成為國內(nèi)憲法機構(gòu)的上訴機構(gòu)的危險，而這種危險會極大地降低國際爭端解決機構(gòu)的合法性和正當(dāng)性。從較為實際的角度來看，國際爭端解決機構(gòu)也會因為無法應(yīng)對數(shù)以千萬計的爭議而無法正常運轉(zhuǎn)。個人(或組織)都必須嚴(yán)格恪守人權(quán)條約的精神和原則向人權(quán)條約機構(gòu)提起個人申訴程序，一般而言，個人申訴必須滿足以下的可受理性條件：

　　第一，申訴方必須具有受害者地位(Victim Status)。[42]一般來說，申訴方須為受害者，亦即，申訴方是因為締約國違反公約而遭受損害的個體或者組織。申訴方必須證明被指受害者本人受到構(gòu)成該投訴客體的締約國法律、政策、做法、行為或疏忽的直接影響。在一定的情況下，申訴方若合法地成為受害者的代表或者這種申訴經(jīng)過了受害者的授權(quán)，那么條約機構(gòu)也可以受理該申訴。較為有爭議的情況是所謂的“公益之訴”(actiopopularis)的問題，目前就大多數(shù)的全球?qū)用娴膫€人申訴機制而言，若當(dāng)事人只是抽象地質(zhì)疑特定法律、締約國政策或做法而沒有證明被指受害者個人如何被影響則一般不能滿足可受理性條件。在理論和實務(wù)上，“公益之訴”的問題頻繁被提上議事日程，目前也有區(qū)域性的人權(quán)保障機制承認(rèn)和認(rèn)可了“公益之訴”，例如《非洲人權(quán)和民族權(quán)利憲章》(1981年)[43]之下的非洲人權(quán)保障機制在Institute for Human Rights and Development in Africa v.Angolav一案[44]中承認(rèn)了所謂“公益之訴”。

　　第二，申訴方必須窮盡當(dāng)?shù)鼐葷?Exhaustion of Domestic Remedies)。窮盡當(dāng)?shù)鼐葷鳛橐粋€通行的國際人權(quán)法的法律原則，意味著申訴人必須完全窮盡在締約國內(nèi)的一切法律上的救濟手段，才能夠?qū)幾h提交人權(quán)條約機構(gòu)來裁決。一般而言，窮盡當(dāng)?shù)鼐葷侵干暝V人窮盡了本國所有的憲制程序后，其所受到人權(quán)公約所保障的權(quán)利仍然不能得到救濟，此時國際人權(quán)法賦予了申訴人進(jìn)一步向國際機構(gòu)申訴的法律管道和途徑。由于在國內(nèi)和國際的法治主義之下，司法都被認(rèn)為具有某種“終局性”，窮盡當(dāng)?shù)鼐葷ǔＪ侵父F盡一國終審法院的救濟，這種終審法院有的時候指一個國家的最高法院，有的時候指的是憲法法院。關(guān)于“何為窮盡當(dāng)?shù)鼐葷?rdquo;必須被置于一個國家的憲制架構(gòu)的語境來觀察。

　　規(guī)則總是伴隨著一些特定的例外化情況，這些例外化情況是可以被正當(dāng)化(justified)的。窮盡當(dāng)?shù)鼐葷睦馇闆r意味著，在締約國的憲制程序中，國家層面的訴訟被不合理地延長，法律救濟遙遙無期、毫無指望或毫無效力之時，申訴人可以直接向人權(quán)條約機構(gòu)提起申訴。在此種情況下，申訴方承擔(dān)舉證責(zé)任。近年來比較著名的例子是法國禁止在公共場所“蒙面禁令”(“Burqa Ban”)引發(fā)的人權(quán)訴訟，在S.A.S訴法國一案中[45]，法國參議院于2010年9月14日通過“禁止任何人在公共場所蒙面”的法案，引發(fā)了一名穆斯林女性在歐洲人權(quán)法院挑戰(zhàn)法國“蒙面禁令”的合法性，由于法國的“蒙面禁令”在生效之前已經(jīng)經(jīng)過了法國憲法委員會的合憲性審查，申訴人直接將關(guān)于平等權(quán)和宗教自由權(quán)的爭議提交到了歐洲人權(quán)法院，歐洲人權(quán)法院基于窮盡當(dāng)?shù)鼐葷睦馇闆r受理了該案件。

　　第三，申訴必須在合理的期限內(nèi)提出(Reasonable Time)。遲來的正義并非正義。法律意義上的爭端解決一般都有期限的要求。個人申訴程序亦必須遵循較為嚴(yán)格的時限要求，有的人權(quán)條約機構(gòu)規(guī)定申訴必須在窮盡當(dāng)?shù)鼐葷牧鶄€月內(nèi)提出，例如《消除一切形式種族歧視國際公約》第14條第5款規(guī)定，“遇未能從依本條第二款所設(shè)立或指定的機關(guān)取得補償時，申訴人有權(quán)于六個月內(nèi)將此事通知委員會”；有的人權(quán)條約機構(gòu)規(guī)定了超過六個月的申訴期限，例如《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約任擇議定書》第3條第5款規(guī)定，“來文有下列情形之一的，委員會應(yīng)當(dāng)宣布為不可受理：(a)未在用盡國內(nèi)補救辦法后一年之內(nèi)提交，但來文人能證明在此時限內(nèi)無法提交來文的情況除外”。人權(quán)機構(gòu)對締約國的回應(yīng)也設(shè)定了一定的時限要求，多數(shù)委員會規(guī)定締約國在被通知投訴案件后的六個月之內(nèi)提供意見。締約國可在該期限的前兩個月通過提出觀點的方式質(zhì)疑投訴的可受理性。投訴者在特定時間范圍內(nèi)保有對締約國的意見予以置評的權(quán)利。

　　第四，申訴不得被視為不可受理的屬事(rationemateriae)。個人申訴程序要求締約國被指侵犯行為必須與條約保護的某一權(quán)利相關(guān)。例如，申訴人《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約任擇議定書》下進(jìn)行投訴，他/她不能聲稱財產(chǎn)權(quán)利被侵犯，因為這個特定的任擇議定書公約并不保護該權(quán)利。委員會有權(quán)審議可能侵犯相關(guān)條約保護權(quán)利的行為，但是無權(quán)接受涉及國家法院和法庭的上訴申請。因此，委員會原則上不能審議有關(guān)個人行政、民事和刑事責(zé)任方面的決定，也不能審議有罪無罪問題。

　　第五，申訴人必須排除證據(jù)明顯不足的情況(Manifestly Ill-Founded)。申訴這必須能夠展示一定的初步證據(jù)(prima facie Evidence)用事實證明締約國違反公約的觀點。也就是說，申訴人所提交申訴材料必須足夠詳實(sufficiently substantiated)。通常情況下，這些證據(jù)材料不能僅僅是基于當(dāng)事人的主觀臆測或者僅僅是基于媒體的報道，在申訴證據(jù)不夠詳實的某些情況下，委員會不會基于一個沒有證實的指控而受理個人申訴。由于個人申訴程序存在著被濫用的危險，條約機構(gòu)對于申訴投訴瑣屑之事、無理取鬧或采取不當(dāng)投訴程序、重復(fù)申訴的情況一般都拒絕受理。在實務(wù)中，申訴人或其聘請的律師必須能夠證明其所欲裁決的申訴不是建立在證據(jù)明顯不足的基礎(chǔ)上的。

　　3.個人申訴機制中的“臨時措施”(Interim Measures)

　　部分委員會可在審議案件前的任何階段要求締約國采取“臨時措施”，以避免特定案件對來文人或被指受害者造成不可挽回的傷害。這種要求通常為了阻止之后無法撤銷影響的行動，比如執(zhí)行死刑或?qū)⒚媾R酷刑危險的個人遞解離境。決定發(fā)布“臨時措施”的要求并不意味著來文的可受理性和價值已確定，但得出指稱受害者可能遭受不可挽回的傷害的結(jié)論意味著案件極有可能具有審議價值。如果投訴者希望委員會發(fā)出“臨時措施”的要求，應(yīng)明確提出并詳細(xì)解釋其必要性。委員會需要幾個工作日處理關(guān)于臨時措施的請求。因此，這類請求應(yīng)在需要避免的行為發(fā)生之前盡早提交秘書處。如果從締約國和投訴來文人處得到的消息表明不再需要采取臨時措施，委員會可以撤銷相關(guān)請求。

　　4.條約機構(gòu)對個人申訴中實體問題(The Merits)的審查

　　通觀十個條約機構(gòu)的運行情況，多數(shù)的人權(quán)條約機構(gòu)是由1023個獨立專家組成的小組，每年召開若干次會議——在其管轄范圍內(nèi)接收有關(guān)侵犯公約規(guī)定的權(quán)利的案件的審理。例如，《殘疾人權(quán)利公約任擇議定書》成員國承認(rèn)殘疾人權(quán)利委員會對個人申訴的處理權(quán)限。殘疾人權(quán)利委員會由18位獨立專家組成，每年召開兩次會議，以接受其管轄權(quán)內(nèi)受害者指控《殘疾人權(quán)利公約》成員國侵犯行為的申訴案件。

　　條約機構(gòu)對個人申訴的審查通常采取“書面審”的方式，也就是各委員會目前是基于申訴人和被申訴的締約國提交的書面文件進(jìn)行審查。委員會的審查程序是一種準(zhǔn)司法程序，在大多數(shù)情況下，委員會不接受相關(guān)方的口頭提交、或音頻或視頻證據(jù)，委員會也不能參照除相關(guān)方以外他人提供的信息以確保獨立核實事實。目前，隨著個人申訴機制的日趨成熟，部分委員會(例如禁止酷刑委員會與消除種族歧視委員會)在個人申訴程序中有口頭辯論的規(guī)定。值得欣喜的是，聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)委員會在第120屆會議上通過了《關(guān)于就來文進(jìn)行口頭評論的準(zhǔn)則》。[46]根據(jù)該準(zhǔn)則，人權(quán)事務(wù)委員會在重大的涉及公約解釋和適用的法律和事實爭議中邀請當(dāng)事方提供口頭評論意見。例如，在人權(quán)事務(wù)委員會第121屆會議上，委員會首次就“Miller和Carroll訴新西蘭案”[47]舉行了聽證會，提交人的代理律師出席，締約國代表通過視頻會議參加。根據(jù)“關(guān)于就來文進(jìn)行口頭評論的準(zhǔn)則”(CCPR/C/159)，當(dāng)事方作口頭評論的會議為非公開會議。[48]在個人申訴中發(fā)展出口頭評論且允許當(dāng)事方聘請律師出席審議，這也從一個側(cè)面反映了國際人權(quán)法的爭端解決在朝著書面方式和口頭并進(jìn)的方向發(fā)展，這一趨勢有利于增進(jìn)個人申訴程序的辯論和對抗。

　　(三)個人申訴程序面臨的法律挑戰(zhàn)

　　個人申訴程序的建立可謂是“普遍人權(quán)體系的歷史中的一座里程碑”[49]，它試圖通過準(zhǔn)司法個案的方式累計一種具有一致性和連貫性的判例法規(guī)則來推動國際人權(quán)法的發(fā)展。人權(quán)條約機構(gòu)目前面臨的挑戰(zhàn)則在于能否發(fā)展出一套令締約國信服的、有關(guān)公約權(quán)利的判例理論(jurisprudence)，而這種“判例理論”的發(fā)展受制于兩個因素：一是人權(quán)條約機構(gòu)本身在解釋公約權(quán)利方面的權(quán)限邊界問題，二是人權(quán)條約機構(gòu)在處理個人來文方面的自身能力問題。一般而言，條約機構(gòu)對個人申訴的審查一般會同時審議申訴的可受理性問題和實質(zhì)問題。在此情況下，只有在來文被接收登記并轉(zhuǎn)移至相關(guān)締約國，并在一定時間范圍內(nèi)給予其評論的機會后，上述的一般程序得以適用。然后，投訴人有機會對締約國的意見給予評論，此后該案件的可受理性問題和實質(zhì)問題可由委員會進(jìn)行審議。但是，有的情況下，委員會決定首先審議其可受理性。在這種情況下，如果委員會聲明此投訴是可受理的話，締約國會被要求提交案件的實質(zhì)。投訴人在任何案件中都有機會對締約國提交的實質(zhì)進(jìn)行評論。條約機構(gòu)(各個委員會)對案件依據(jù)自己的獨立判斷做出一種準(zhǔn)司法的決定，每個委員都擁有效力相等的一票表決權(quán)。但是，人權(quán)條約機構(gòu)如果在個人申訴程序過分?jǐn)U張自己的權(quán)力，提出為締約國所無法接受的解釋和意見，則不僅會影響委員會本身的效能和權(quán)威，而且會對人權(quán)公約目的和宗旨的實現(xiàn)及其所規(guī)定之權(quán)利的實現(xiàn)產(chǎn)生消極影響。[50]

　　人權(quán)條約機構(gòu)在處理個人申訴/來文方面的自身能力方面受制于人力資源、財政支持的限制，如何處理來自不同締約國的數(shù)量巨大的個人申訴和來文是人權(quán)條約機構(gòu)面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。以《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約第一任擇議定書》[51]之下的個人申訴來文情況來統(tǒng)計，2018年4月6日人權(quán)事務(wù)委員會第122屆會議結(jié)束時，人權(quán)事務(wù)委員會發(fā)布了報告。該報告總結(jié)了自1977年到2017年的40年間人權(quán)事務(wù)委員會處理個人申訴/來文的情況，根據(jù)該報告，人權(quán)事務(wù)委員會40年來共登記3，162份來文供委員會審議，這些來文涉及92個締約國，包括本報告所涉期內(nèi)登記的來文222份，所登記的3，162份來文目前的處理情況如下[52]：根據(jù)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約第一任擇議定書》第5條第4款，在審議后通過“意見”的來文1，325份，其中裁定存在違反公約情況的有1，061份；宣布不予受理的有697份；停止審議或撤回的有437份；尚未結(jié)案的有703份。人權(quán)事務(wù)委員會第122屆會議報告還進(jìn)一步統(tǒng)計了該委員會在近7年的歷程中審查個人申訴來文的情況，見表5。

 
　　通過對《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約第一任擇議定書》之下個人申訴案件的統(tǒng)計分析，我們可以清晰地看到，116個締約國中有92個締約國參與到了人權(quán)事務(wù)委員會審理的關(guān)于個人申訴的案件中，委員會的“案件負(fù)累”在逐年累增；隨著口頭評論工作方式的引進(jìn)，除非秘書處大幅增加處理個人來文的人力，否則委員會在處理積壓工作方面的能力將繼續(xù)受到嚴(yán)重影響。[54]

　　五、調(diào)查程序的規(guī)范結(jié)構(gòu)及其法律挑戰(zhàn)

　　(一)調(diào)查程序的法律基礎(chǔ)

　　所謂的調(diào)查程序(Inquiry Procedure)，指的是人權(quán)條約機構(gòu)在符合一定的條件下，根據(jù)可靠資料獲知某一締約國嚴(yán)重或有系統(tǒng)地侵犯人權(quán)公約規(guī)定的任何權(quán)利時，可以決定指派一名或多名委員對締約國開展調(diào)查。例如，《消除對婦女一切形式歧視公約任擇議定書》第8條規(guī)定，如果委員會收到可靠資料表明締約國嚴(yán)重地或系統(tǒng)地侵犯《消除對婦女一切形式歧視公約》所規(guī)定的權(quán)利，委員會應(yīng)邀請該締約國合作審查這些資料，并為此目的就有關(guān)資料提出意見。根據(jù)《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約任擇議定書》第11條和第12條之規(guī)定，在調(diào)查程序中，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會若收到可靠信息表明締約國正系統(tǒng)地侵犯委員會所監(jiān)督的《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約公約》包含的權(quán)利，便可啟動調(diào)查程序，委員會可以在締約國意見和其獲得的其他相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，決定指派一名或多名委員開展調(diào)查并向委員會進(jìn)行緊急報告。若獲得相關(guān)締約國的同意或批準(zhǔn)，調(diào)查可能包括對該國領(lǐng)土的訪問。各調(diào)查程序設(shè)立的法申根據(jù)和所依托的條約機構(gòu)名稱，見表6。

 　　(二)調(diào)查程序的法律要素

　　調(diào)查程序啟動的前提性要求是，締約國通過明示或者默示的方式接受公約有關(guān)調(diào)查程序的條款，亦即，條約機構(gòu)在調(diào)查程序之前就必須明確哪些國家可以受到調(diào)查。如果條約機構(gòu)收到可靠信息表明其所監(jiān)督的公約所載權(quán)利被締約國廣泛侵犯時，則可以啟動該程序。通常情況下，條約機構(gòu)會邀請締約國通過提交意見，與之合作調(diào)查信息。條約機構(gòu)可以根據(jù)締約國的意見及獲得的其他相關(guān)信息，委任一名或多名成員開展調(diào)查并及時向委員會報告。在有關(guān)締約國授權(quán)和同意的情況下，調(diào)查可能包括訪問該國。條約機構(gòu)的調(diào)查結(jié)果將由委員會審議并附評論與建議轉(zhuǎn)交至締約國。締約國被要求在特定時間內(nèi)(通常為6個月)就委員會的調(diào)查結(jié)果、評論與建議提交自己的意見，在委員會的邀請下，向委員會提供有關(guān)調(diào)查結(jié)果的應(yīng)對措施。通常而言，調(diào)查程序是保密的，為了確保調(diào)查程序的順利進(jìn)行，公約一般也要求締約國與條約機構(gòu)的合作貫穿程序的各個階段。目前學(xué)術(shù)界通常認(rèn)為，國際人權(quán)法中的調(diào)查程序是一種準(zhǔn)司法程序，具有相對的獨立性和輔助性、啟動的主動性、保密性、所針對的人權(quán)侵犯情形的嚴(yán)重性、要求被調(diào)查國的高度配合等特征。[55]例如，斯里蘭卡于1994年加入《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》，1998年7月21日，以倫敦為基地的五個非政府組織，即英國難民理事會、治療酷刑受害者醫(yī)療基金、難民法律中心、移民法從業(yè)人協(xié)會以及難民法律小組，向禁止酷刑委員會提交了有關(guān)斯里蘭卡系統(tǒng)性地施行酷刑的控告的資料。禁止酷刑委員會首先處理的問題是斯里蘭卡締約國義務(wù)的問題，委員會證實斯里蘭卡在加入該公約時并沒有聲明它不承認(rèn)第20條規(guī)定的委員會的職權(quán)，據(jù)此，委員會認(rèn)定公約第20條所規(guī)定的“調(diào)查程序”適用于斯里蘭卡。委員進(jìn)而對相關(guān)資料進(jìn)行了初步審核，認(rèn)為資料是可靠的，從而啟動了調(diào)查程序。在經(jīng)過斯里蘭卡政府同意后，委員會于2000年8月19日至9月1日對斯里蘭卡首都科倫坡進(jìn)行了訪問，委員會得出了調(diào)查結(jié)果和結(jié)論，認(rèn)定斯里蘭卡為防止所采取的與酷刑作為斗爭的法律、行政和其他措施缺乏實際效力。[56]

　　(三)調(diào)查程序面臨的法律挑戰(zhàn)

　　調(diào)查程序為國際人權(quán)公約的實施提供了有別于締約國報告程序、國家間投訴程序、個人申訴程序之外的第四種準(zhǔn)司法程序，改變了委員會此前類似實踐缺乏明確法律基礎(chǔ)的局面，并且將調(diào)查程序的適用范圍從締約國報告的后續(xù)行動擴展到更為廣闊的空間。[57]但是，就國際人權(quán)機構(gòu)監(jiān)督機制的實施現(xiàn)狀來看，調(diào)查程序面臨的挑戰(zhàn)可能更為巨大。第一，調(diào)查程序在核心國際人權(quán)公約中的覆蓋面和適用率不足。在九大核心國際人權(quán)公約中，僅有六項公約或其任擇議定書規(guī)定了調(diào)查程序，相比締約國報告程序、國家間投訴程序、個人申訴程序而言，調(diào)查程序的適用率最低。論者可能指出，調(diào)查程序僅僅適用于嚴(yán)重或大規(guī)模的連續(xù)性人權(quán)侵犯的情形故而適用率最低，但這種觀點混淆了調(diào)查程序在核心國際人權(quán)公約中的適用率問題與在某一項核心國際人權(quán)公約下的適用率問題，問題的癥結(jié)在于任何核心國際人權(quán)公約所規(guī)定的權(quán)利都可能面臨被嚴(yán)重或大規(guī)模侵犯的可能性。第二，作為一種任擇性程序的調(diào)查程序在啟動方面的“選擇性”問題降低了該準(zhǔn)司法程序的公信力和正當(dāng)性。與締約國報告程序相比，調(diào)查程序是一種任擇性程序，締約國可以在人權(quán)條約簽署、批準(zhǔn)、加入、實施的各個階段聲明其是否接受人權(quán)條約機構(gòu)的調(diào)查職權(quán)。與國家間投訴程序、個人申訴等程序相比，調(diào)查程序之啟動是人權(quán)條約機構(gòu)根據(jù)其自身的判斷自主決定的，換而言之，對于是否啟動調(diào)查程序，人權(quán)條約機構(gòu)擁有法律上的“自由裁量權(quán)”。問題的核心在于人權(quán)條約機構(gòu)在何種“標(biāo)準(zhǔn)”或者“準(zhǔn)則”意義上可以決定其是否啟動該程序，面對“嚴(yán)重或大規(guī)模的連續(xù)性人權(quán)侵犯的情形”，人權(quán)條約機構(gòu)極有可能受制于政治、經(jīng)濟、外交或國際關(guān)系等考量選擇性“啟動”該程序。在沒有關(guān)于“嚴(yán)重或大規(guī)模的連續(xù)性人權(quán)侵犯的情形”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的情況下，調(diào)查程序的啟動若僅僅依賴于人權(quán)條約機構(gòu)的幾乎不受限制的“自由裁量”，則這種準(zhǔn)司法程序的公信力和合法性都會遭受到弱小國家的質(zhì)疑。第三，調(diào)查程序的實施嚴(yán)重依賴于締約國的準(zhǔn)許和配合。面對人權(quán)侵犯情形最嚴(yán)重或規(guī)模最大的情形，人權(quán)條約機構(gòu)在信息的獲取方面，不但依賴于非政府組織的報告，而且極有可能需要進(jìn)行實地調(diào)查。實地調(diào)查是否能夠順利開展最終取決于締約國是否準(zhǔn)許和配合，這就使得締約國極有可能基于主權(quán)的抗辯而拒絕配合人權(quán)條約機構(gòu)的調(diào)查，“嚴(yán)重或大規(guī)模的連續(xù)性人權(quán)侵犯的情形”的判定就很困難了，調(diào)查程序也便難以發(fā)揮作用。

　　六、結(jié)論

　　“法律的生命在于實施”。人權(quán)條約的實施和落實問題始終是國際人權(quán)法發(fā)展的核心議題之一。自聯(lián)合國系統(tǒng)于20世紀(jì)60年代以來所設(shè)立的負(fù)責(zé)監(jiān)督國際人權(quán)條約實施的“條約機構(gòu)”已達(dá)十個之多。國際人權(quán)條約監(jiān)督機構(gòu)逐漸形成了由“締約國報告程序”“國家間指控程序”“個人申訴程序”“調(diào)查程序”構(gòu)成的四重程序。這四重程序雖不能窮盡國際人權(quán)監(jiān)督機制的全部，但卻被國際社會普遍認(rèn)為是最為重要的四種準(zhǔn)司法程序。這四重程序是國際社會在現(xiàn)有的政治和法律框架下所找尋到的監(jiān)督國際人權(quán)條約履行的較為現(xiàn)實和可行的機制。四重程序的配置是一個維持現(xiàn)行人權(quán)條約體系的關(guān)鍵機制，它意圖通過具有獨立性、專業(yè)性的機構(gòu)建制的方式來督促核心國際人權(quán)條約的履行。由此形成了人權(quán)保障的制度主義(Institutionalism)進(jìn)路，亦即通過制度設(shè)施的建立和機構(gòu)規(guī)則的確立來規(guī)范締約國的行動、促進(jìn)人權(quán)價值和人權(quán)保護在國際社會的實現(xiàn)。面對人權(quán)條約機構(gòu)運行的種種法律挑戰(zhàn)和現(xiàn)實困境，國際社會也已深刻認(rèn)識到這些制度設(shè)施在國際政治經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下的角色界限問題。一方面，條約機構(gòu)必須堅守和夯實其機構(gòu)建制的民主正當(dāng)性問題，在公約的解釋權(quán)限、限度方面妥善處理好委員會解釋與締約國解釋的關(guān)系問題；另一方面，條約機構(gòu)也必須強化本身的制度能力，不斷在人力資源、財政資源、工作機制和工作負(fù)荷等方面提高機構(gòu)運行的有效性和實效性。囿于國際政治、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及相關(guān)歷史條件等因素的制約，“條約機構(gòu)”在構(gòu)建人類和平時期的國際人權(quán)法律秩序的征程中仍然面臨諸嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，但上述四重程序的推進(jìn)和完善，將推動人類社會向著《世界人權(quán)宣言》所昭示的愿景不斷前進(jìn)。

　?。ㄍ吭菩拢瑥?fù)旦大學(xué)法學(xué)院講師、復(fù)旦大學(xué)人權(quán)研究中心(國家人權(quán)教育與培訓(xùn)基地)青年研究員，法學(xué)博士。本文寫作受到2016年上海市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題(項目號：2016 WJW005)的資助。）

　　注釋：

　?、賲⒁姉畲焊＃骸稒?quán)利法哲學(xué)導(dǎo)論》，南京大學(xué)出版社2000年版，第162頁。

　　②參見王方玉：《人權(quán)視野下的經(jīng)濟權(quán)利研究》，北京大學(xué)出版社2015年版，第127頁。

　?、蹍⒁娙f鄂湘、陳建德：《論國際人權(quán)條約的準(zhǔn)司法監(jiān)督機制》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》1997年第6期，第19-20頁。

　?、蹵rt.1(3)，Charter of the United Nations，June 26，1945，59 Stat.1031，T.S.993，3 Bevans 1153，entered into force Oct.24，1945.

　?、軵reamble，Universal Declaration of Human Rights，G.A.Res.217 A(III)，U.N.Doc.A/810，71(1948)；序言，《世界人權(quán)宣言》，聯(lián)合國大會217 A(III)號決議，聯(lián)合國文件編號A/RES/217。(本書所采用中文譯本為聯(lián)合國官方出版物1970年譯本)［除另外說明外，本文中公約、法律文本、政府報告均以官方出版物原文為準(zhǔn)，為避免引起異議、分歧，均以“作者文本”為主，以“傳譯文本”為輔。］另外，聯(lián)合國文件都有文號，這是每一文件獨特的標(biāo)識符號。每一文號都由字母和數(shù)字組成，標(biāo)示提交文件的機構(gòu)或印發(fā)文件的機構(gòu)。例如，安全理事會決議的文號格式如下：S/RES/［序號］/［年度］。

　?、轎nternational Covenant on Economic，Social and Cultural Rights(ICESCR)，G.A.Res.2200 A(XXI)，21 U.N.GAOR Supp.(No.16)at 49，U.N.Doc.A/6316(1966)，993 U.N.T.S.3，entered into force Jan.3，1976；International Covenant on Civil and Political Rights(ICCPR)，G.A.Res.2200A(XXI)，21 U.N.GAOR Supp.(No.16)at 52，U.N.Doc.A/6316(1966)，999 U.N.T.S.171，entered into force Mar.23，1976.

　?、逫nternational Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination，G.A.res.2106(XX)，Annex，20 U.N.GAOR Supp.(No.14)at 47，U.N.Doc.A/6014(1966)，660 U.N.T.S.195，entered into force Jan.4，1969.

　?、嗑糯?ldquo;核心國際人權(quán)條約”通常指以下公約：(1)International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination；(2)International Covenant on Civil and Political Rights；(3)International Covenant on Economic，Social and Cultural Rights；(4)Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women；(5)Convention against Torture and Other Cruel，Inhuman or Degrading Treatment or Punishment；(6)Convention on the Rights of the Child；(7)International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families；(8)International Convention for the Protection of All Persons from Enforced Disappearance；(9)Convention on the Rights of Persons with Disabilities.

　?、酻N/Doc.A/RES/60/251(2006).

　　⑩理事會由47個會員國組成，每個成員由大會通過無記名投票，以會員國過半數(shù)直接選舉產(chǎn)生；成員構(gòu)成應(yīng)以公平地域分配為基礎(chǔ)，席位在各個區(qū)域集團之間分配如下：非洲國家集團，13個；亞洲國家集團，13個；東歐國家集團，6個；拉丁美洲和加勒比國家集團，8個；西歐和其他國家集團，7個；理事會成員任期為三年，在連續(xù)兩任后沒有資格立即再次當(dāng)選。UN/Doc.A/RES/60/251(2006)，para 7.