內(nèi)容提要：聯(lián)合國國際人權(quán)法框架下老年人權(quán)利保護(hù)規(guī)范在聯(lián)合國核心人權(quán)條約、聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)以及聯(lián)合國老齡問題政策性文件中有所體現(xiàn)，但存在規(guī)范漏洞與實施漏洞。從聯(lián)合國第一次老齡問題世界大會開始，聯(lián)合國一直致力于一項全面的、綜合性的老年人權(quán)利保護(hù)公約，目前就具體權(quán)利要素進(jìn)行協(xié)商。雖然各成員就老齡化問題已達(dá)成相關(guān)共識，但聯(lián)合國實現(xiàn)各國老齡化問題主流化及促進(jìn)老年人權(quán)利的充分保護(hù)還有一段艱辛的路要走。
關(guān)鍵詞：聯(lián)合國 國際人權(quán)法 老年人權(quán)利
一、聯(lián)合國框架下老年人權(quán)利保護(hù)規(guī)范
(一)聯(lián)合國核心人權(quán)條約與老年人權(quán)利保護(hù)
國際人權(quán)運動在1948年12月10日聯(lián)合國大會通過《世界人權(quán)宣言》后翻開了新的篇章。自此，聯(lián)合國框架下一系列國際人權(quán)條約和其他文書相繼被通過，目前已形成了九大核心條約①。關(guān)于老年人權(quán)利保護(hù)的規(guī)定，明確或隱含在以下國際人權(quán)文書之中。
1.《世界人權(quán)宣言》
《世界人權(quán)宣言》（以下簡稱為《宣言》）是一部綜合性文件，不僅涉及公民權(quán)利和政治權(quán)利，還涉及經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利。雖然該宣言是由聯(lián)合國大會以一項無約束力決議的形式通過的，并不是一個條約，但“自其通過以來的這些年，《宣言》通過其在各種語境中的影響，已對國際法的形式和內(nèi)容產(chǎn)生了顯著的影響” ②。如今，鮮有國際事務(wù)人士會否認(rèn)《宣言》是一份設(shè)立或者至少反映聯(lián)合國會員國所應(yīng)承擔(dān)的某些法律義務(wù)的規(guī)范性文書。③《宣言》第2條明確了所載一切自由和權(quán)利的主體范圍④，但該條沒有明確指出老年人，而以“其他”的表述方式對未明確指出的主體加以概括，老年人也應(yīng)在此之列?！缎浴访鞔_提出了由于衰老而應(yīng)享受的保障體現(xiàn)在第25條第1款規(guī)定中。⑤這幾個條款首次在國際人權(quán)文書中針對老年人權(quán)利保障的規(guī)定，但僅僅只是間接地作出一般性的規(guī)定，而且只限于“必要的社會服務(wù)”和“社會保障”。并且，第25條中，將老年人與“失業(yè)、疾病、殘廢、守寡”歸于“失能”類別，看成一種風(fēng)險和負(fù)擔(dān)，體現(xiàn)了缺乏對老年人特殊性的認(rèn)知和權(quán)利的漠視。
2.聯(lián)合國人權(quán)兩公約
被稱為聯(lián)合國人權(quán)兩公約的《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》(1966)和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》(1966)是“國際人權(quán)憲章”的一部分，確立了文化權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會權(quán)利、公民權(quán)利及政治權(quán)利等基本人權(quán)，適用于所有的人，對于老年人權(quán)利保護(hù)，同樣只是間接涉及。
在《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》中涉及老年人面臨挑戰(zhàn)的幾個具體權(quán)利，分別是：工作權(quán)(第6和第7條)、享受社會保障的權(quán)利(第9條)、享有適當(dāng)生活水平包括食物、衣著和住房的權(quán)利(第11條)、享有能達(dá)到的最高標(biāo)準(zhǔn)身心健康的權(quán)利(第12條)、受教育的權(quán)利(第13條)。
《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》中，也沒有特別提及針對老年人政治權(quán)利保護(hù)。第18、19和22條中分別規(guī)定的國家保護(hù)公民言論、集會、結(jié)社自由的條款，第25條規(guī)定每個公民平等參與國家事務(wù)的權(quán)利，第26條規(guī)定平等和非歧視原則。⑥這些條款中同樣沒有特別提及“年齡”，但普遍認(rèn)為，基于年齡的區(qū)分，應(yīng)歸入第26條所指“其他身份”類適用于老年人。
3.《消除對婦女一切形式歧視公約》
《消除對婦女一切形式歧視公約》(1979)是聯(lián)合國人權(quán)條約中第一個明確提出禁止年齡歧視的公約，其第11條保證男女平等的基礎(chǔ)上享有的權(quán)利中提到在年老情況下在第5款中規(guī)定享有“社會保障權(quán)”及“帶薪度假的權(quán)利”。
4.《殘疾人權(quán)利公約》
《殘疾人權(quán)利公約》(2007)是對老年人權(quán)利保護(hù)規(guī)定較為全面的公約，雖然該公約并不同意將老年人歸入“失能”或“殘疾”群體，但里面許多條款都適用老年人權(quán)利保護(hù)，一部分條款明確提到與“年齡”相關(guān)的權(quán)利，一部分條款隱含老年人的權(quán)利保護(hù)。明確針對老年人的條款有：第8條第1款第2項提到關(guān)于反對基于年齡的歧視；關(guān)于健康的第25條第2款和關(guān)于適當(dāng)生活水平和社會保護(hù)的第28條第2款第2項也提到“老年人”。此外，第13條提到適合年齡的司法救助；第16條有兩款提到考慮年齡的保護(hù)措施。隱含老年人權(quán)利保護(hù)的條款包括：第9條，關(guān)于無障礙環(huán)境；第12條，關(guān)于在法律面前獲得平等承認(rèn)，包括采取適當(dāng)措施支持他們享受和行使其法律權(quán)利；第19條，關(guān)于獨立生活和融入社區(qū)，包括基于平等原則選擇居所，并獲得各種居家、住所和其他社區(qū)支助服務(wù)；第20條，關(guān)于個人行動能力，包括獲得助行器具、用品、幫助起居的技術(shù)和專門工作人員的協(xié)助；第26條，關(guān)于保健和康復(fù)，以保持最大程度的自立。
5.《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》
在《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》(聯(lián)合國大會1990年12月18日通過)中，禁止年齡歧視的范圍被擴(kuò)大，第7條所列舉的禁止歧視的理由中，將“年齡”包含其中。該公約在第1條第1款及第7條提到公約所有的規(guī)定，“適用于所有移徙工人及其家庭成員”，不分年齡。該公約雖然沒有專門針對老年人的權(quán)利保護(hù)規(guī)定，但間接提及了不分年齡的平等待遇。
(二)聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)與老年人權(quán)利保護(hù)
人權(quán)條約機(jī)構(gòu)是監(jiān)督核心國際人權(quán)條約落實情況的獨立專家委員會，其職能包括審議締約國的定期報告、審議個人投訴、開展國家調(diào)查、通過解讀條約規(guī)定的一般性意見并組織與條約相關(guān)的專題討論。其中，一般性意見指委員會發(fā)布其對人權(quán)規(guī)定內(nèi)容的解讀，即對專題或工作方法的一般意見。這些意見涵蓋廣泛的主題，如對實質(zhì)性規(guī)定(如生命權(quán)或充足食物權(quán))的全面解讀和有關(guān)應(yīng)在國家報告中提交的條約特定條款相關(guān)信息的一般性指導(dǎo)等。⑦
老年人權(quán)利保護(hù)規(guī)范在聯(lián)合國核心人權(quán)公約中的缺失也被相關(guān)的人權(quán)條約機(jī)構(gòu)注意到，并體現(xiàn)在其一般性意見當(dāng)中。
1.經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會的相關(guān)一般性意見
經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會有關(guān)老年人經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利的第6號一般性意見⑧承認(rèn)，《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》并沒有明確提及老齡人的權(quán)利，但第9條⑨的規(guī)定卻含有對享有老齡福利權(quán)利的承認(rèn)。然而，鑒于公約各條款充分適用于社會的所有成員，顯然老齡人也有權(quán)充分享有公約承認(rèn)的一系列權(quán)利。⑩對該公約中“年齡歧視”的問題的缺失，該意見指出，禁止基于“其他狀況”的歧視，可被理解為適用于年齡問題?；公約各締約國有義務(wù)特別注意促進(jìn)和保護(hù)老齡人的經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利?；針對公約中具體的規(guī)定，如第3條男女權(quán)利平等、第6至第8條與工作有關(guān)的權(quán)利、第9條享有社會保障的權(quán)利、第10條保護(hù)家庭、第11條適當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)、第12條享有身心健康權(quán)利、第13至15條享有教育和文化的權(quán)利等，建議成員國考慮到老年人的特殊需求，一方面通過立法的方式規(guī)范老年人的權(quán)利保護(hù)，另一方面必須廢除任何歧視性的立法或政策，還須在財政上提供保障，確保與老年人需求有關(guān)的預(yù)算支助或適當(dāng)時請求國際合作。
經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會有關(guān)可達(dá)到的最高標(biāo)準(zhǔn)的健康權(quán)利的第14號一般性意見?特別提到了老年人“最高標(biāo)準(zhǔn)健康權(quán)”的保護(hù)。該意見指出，締約國管轄范圍內(nèi)的衛(wèi)生設(shè)施、商品和服務(wù)必須面向所有人?，明確“所有人”的范圍包括“老年人”。第12條“具有廣泛適用性的特別專題”中，將“老年人”作為一個專題，在第25段明確指出“在實現(xiàn)老年人的健康權(quán)方面，……基本措施包括對男女老年人定期身體檢查、身體和精神康復(fù)措施、保持老年人的活動能力和自主、治療和照看患慢性病和不治之癥的人、幫助他們免除可以避免的痛苦，和使他們能夠體面的去世”。
關(guān)鍵詞：聯(lián)合國 國際人權(quán)法 老年人權(quán)利
一、聯(lián)合國框架下老年人權(quán)利保護(hù)規(guī)范
(一)聯(lián)合國核心人權(quán)條約與老年人權(quán)利保護(hù)
國際人權(quán)運動在1948年12月10日聯(lián)合國大會通過《世界人權(quán)宣言》后翻開了新的篇章。自此，聯(lián)合國框架下一系列國際人權(quán)條約和其他文書相繼被通過，目前已形成了九大核心條約①。關(guān)于老年人權(quán)利保護(hù)的規(guī)定，明確或隱含在以下國際人權(quán)文書之中。
1.《世界人權(quán)宣言》
《世界人權(quán)宣言》（以下簡稱為《宣言》）是一部綜合性文件，不僅涉及公民權(quán)利和政治權(quán)利，還涉及經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利。雖然該宣言是由聯(lián)合國大會以一項無約束力決議的形式通過的，并不是一個條約，但“自其通過以來的這些年，《宣言》通過其在各種語境中的影響，已對國際法的形式和內(nèi)容產(chǎn)生了顯著的影響” ②。如今，鮮有國際事務(wù)人士會否認(rèn)《宣言》是一份設(shè)立或者至少反映聯(lián)合國會員國所應(yīng)承擔(dān)的某些法律義務(wù)的規(guī)范性文書。③《宣言》第2條明確了所載一切自由和權(quán)利的主體范圍④，但該條沒有明確指出老年人，而以“其他”的表述方式對未明確指出的主體加以概括，老年人也應(yīng)在此之列?！缎浴访鞔_提出了由于衰老而應(yīng)享受的保障體現(xiàn)在第25條第1款規(guī)定中。⑤這幾個條款首次在國際人權(quán)文書中針對老年人權(quán)利保障的規(guī)定，但僅僅只是間接地作出一般性的規(guī)定，而且只限于“必要的社會服務(wù)”和“社會保障”。并且，第25條中，將老年人與“失業(yè)、疾病、殘廢、守寡”歸于“失能”類別，看成一種風(fēng)險和負(fù)擔(dān)，體現(xiàn)了缺乏對老年人特殊性的認(rèn)知和權(quán)利的漠視。
2.聯(lián)合國人權(quán)兩公約
被稱為聯(lián)合國人權(quán)兩公約的《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》(1966)和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》(1966)是“國際人權(quán)憲章”的一部分，確立了文化權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會權(quán)利、公民權(quán)利及政治權(quán)利等基本人權(quán)，適用于所有的人，對于老年人權(quán)利保護(hù)，同樣只是間接涉及。
在《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》中涉及老年人面臨挑戰(zhàn)的幾個具體權(quán)利，分別是：工作權(quán)(第6和第7條)、享受社會保障的權(quán)利(第9條)、享有適當(dāng)生活水平包括食物、衣著和住房的權(quán)利(第11條)、享有能達(dá)到的最高標(biāo)準(zhǔn)身心健康的權(quán)利(第12條)、受教育的權(quán)利(第13條)。
《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》中，也沒有特別提及針對老年人政治權(quán)利保護(hù)。第18、19和22條中分別規(guī)定的國家保護(hù)公民言論、集會、結(jié)社自由的條款，第25條規(guī)定每個公民平等參與國家事務(wù)的權(quán)利，第26條規(guī)定平等和非歧視原則。⑥這些條款中同樣沒有特別提及“年齡”，但普遍認(rèn)為，基于年齡的區(qū)分，應(yīng)歸入第26條所指“其他身份”類適用于老年人。
3.《消除對婦女一切形式歧視公約》
《消除對婦女一切形式歧視公約》(1979)是聯(lián)合國人權(quán)條約中第一個明確提出禁止年齡歧視的公約，其第11條保證男女平等的基礎(chǔ)上享有的權(quán)利中提到在年老情況下在第5款中規(guī)定享有“社會保障權(quán)”及“帶薪度假的權(quán)利”。
4.《殘疾人權(quán)利公約》
《殘疾人權(quán)利公約》(2007)是對老年人權(quán)利保護(hù)規(guī)定較為全面的公約，雖然該公約并不同意將老年人歸入“失能”或“殘疾”群體，但里面許多條款都適用老年人權(quán)利保護(hù)，一部分條款明確提到與“年齡”相關(guān)的權(quán)利，一部分條款隱含老年人的權(quán)利保護(hù)。明確針對老年人的條款有：第8條第1款第2項提到關(guān)于反對基于年齡的歧視；關(guān)于健康的第25條第2款和關(guān)于適當(dāng)生活水平和社會保護(hù)的第28條第2款第2項也提到“老年人”。此外，第13條提到適合年齡的司法救助；第16條有兩款提到考慮年齡的保護(hù)措施。隱含老年人權(quán)利保護(hù)的條款包括：第9條，關(guān)于無障礙環(huán)境；第12條，關(guān)于在法律面前獲得平等承認(rèn)，包括采取適當(dāng)措施支持他們享受和行使其法律權(quán)利；第19條，關(guān)于獨立生活和融入社區(qū)，包括基于平等原則選擇居所，并獲得各種居家、住所和其他社區(qū)支助服務(wù)；第20條，關(guān)于個人行動能力，包括獲得助行器具、用品、幫助起居的技術(shù)和專門工作人員的協(xié)助；第26條，關(guān)于保健和康復(fù)，以保持最大程度的自立。
5.《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》
在《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》(聯(lián)合國大會1990年12月18日通過)中，禁止年齡歧視的范圍被擴(kuò)大，第7條所列舉的禁止歧視的理由中，將“年齡”包含其中。該公約在第1條第1款及第7條提到公約所有的規(guī)定，“適用于所有移徙工人及其家庭成員”，不分年齡。該公約雖然沒有專門針對老年人的權(quán)利保護(hù)規(guī)定，但間接提及了不分年齡的平等待遇。
(二)聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)與老年人權(quán)利保護(hù)
人權(quán)條約機(jī)構(gòu)是監(jiān)督核心國際人權(quán)條約落實情況的獨立專家委員會，其職能包括審議締約國的定期報告、審議個人投訴、開展國家調(diào)查、通過解讀條約規(guī)定的一般性意見并組織與條約相關(guān)的專題討論。其中，一般性意見指委員會發(fā)布其對人權(quán)規(guī)定內(nèi)容的解讀，即對專題或工作方法的一般意見。這些意見涵蓋廣泛的主題，如對實質(zhì)性規(guī)定(如生命權(quán)或充足食物權(quán))的全面解讀和有關(guān)應(yīng)在國家報告中提交的條約特定條款相關(guān)信息的一般性指導(dǎo)等。⑦
老年人權(quán)利保護(hù)規(guī)范在聯(lián)合國核心人權(quán)公約中的缺失也被相關(guān)的人權(quán)條約機(jī)構(gòu)注意到，并體現(xiàn)在其一般性意見當(dāng)中。
1.經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會的相關(guān)一般性意見
經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會有關(guān)老年人經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利的第6號一般性意見⑧承認(rèn)，《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》并沒有明確提及老齡人的權(quán)利，但第9條⑨的規(guī)定卻含有對享有老齡福利權(quán)利的承認(rèn)。然而，鑒于公約各條款充分適用于社會的所有成員，顯然老齡人也有權(quán)充分享有公約承認(rèn)的一系列權(quán)利。⑩對該公約中“年齡歧視”的問題的缺失，該意見指出，禁止基于“其他狀況”的歧視，可被理解為適用于年齡問題?；公約各締約國有義務(wù)特別注意促進(jìn)和保護(hù)老齡人的經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利?；針對公約中具體的規(guī)定，如第3條男女權(quán)利平等、第6至第8條與工作有關(guān)的權(quán)利、第9條享有社會保障的權(quán)利、第10條保護(hù)家庭、第11條適當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)、第12條享有身心健康權(quán)利、第13至15條享有教育和文化的權(quán)利等，建議成員國考慮到老年人的特殊需求，一方面通過立法的方式規(guī)范老年人的權(quán)利保護(hù)，另一方面必須廢除任何歧視性的立法或政策，還須在財政上提供保障，確保與老年人需求有關(guān)的預(yù)算支助或適當(dāng)時請求國際合作。
經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會有關(guān)可達(dá)到的最高標(biāo)準(zhǔn)的健康權(quán)利的第14號一般性意見?特別提到了老年人“最高標(biāo)準(zhǔn)健康權(quán)”的保護(hù)。該意見指出，締約國管轄范圍內(nèi)的衛(wèi)生設(shè)施、商品和服務(wù)必須面向所有人?，明確“所有人”的范圍包括“老年人”。第12條“具有廣泛適用性的特別專題”中，將“老年人”作為一個專題，在第25段明確指出“在實現(xiàn)老年人的健康權(quán)方面，……基本措施包括對男女老年人定期身體檢查、身體和精神康復(fù)措施、保持老年人的活動能力和自主、治療和照看患慢性病和不治之癥的人、幫助他們免除可以避免的痛苦，和使他們能夠體面的去世”。
經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會有關(guān)工作權(quán)利的第18號一般性意見?以委員會多年來審議締約國報告取得的經(jīng)驗為基礎(chǔ)，闡述了第6條中的規(guī)范性內(nèi)容、締約國的義務(wù)、違反和在國家一級的執(zhí)行，還論及了締約國以外其他角色的義務(wù)。在“具體專題”中，明確提到“老年人與工作權(quán)”，指出，“尤其是需要采取措施防止以年齡為理由在就業(yè)和職業(yè)方面實行歧視” ?。
經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會有關(guān)社會保障權(quán)的第19號一般性意見?在12段(c)款中明確社會保障制度應(yīng)該包括的九種主要的社會保障中，老年人的社會保障是其中一種。其對締約國施加的保護(hù)義務(wù)是，締約國應(yīng)當(dāng)確定適合于本國情況的退休年齡，在確定退休年齡時應(yīng)當(dāng)考慮到職業(yè)的性質(zhì)、特別是危險職業(yè)以及老年人的工作能力。有些老人雖然已經(jīng)到了國家法律所規(guī)定的退休年齡，但是仍然沒有達(dá)到繳費年限，或者沒有資格領(lǐng)取其他的基于保險的養(yǎng)老金、社會保障福利或資助，而且沒有任何其他收入來源。對此締約國應(yīng)該盡最大的努力，向這些老人提供非繳費性的老年福利金、社會服務(wù)以及其他援助。在隨后對相關(guān)權(quán)利保障措施的指導(dǎo)中，還多次提到關(guān)注到老年人的特殊性。
經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會有關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會與文化權(quán)利方面的非歧視問題的第20號一般性意見?主要闡釋委員會對《公約》第2條第2款的理解，包括締約國義務(wù)的范圍、禁止的歧視理由和國家的落實。在第29段中，對《公約》中規(guī)定的“其他身份”的解釋中，明確包括“老年人”，即年齡也屬于禁止的歧視理由。委員會曾強(qiáng)調(diào)，有必要解決在提供就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)或再培訓(xùn)方面對年齡較大失業(yè)者的歧視，以及貧困老年人因居住地點而不平等享受普遍性老年養(yǎng)恤金的問題。
經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會有關(guān)人人有權(quán)參與文化生活的第21號一般性意見?在論及“參加文化生活權(quán)利的各個要素”時特別指出，可獲得性包括必須提供和便利老年人和殘疾人以及生活貧困的人的機(jī)會?。在“需要特別保護(hù)的個人和社群”部分，委員會認(rèn)為，“公約締約國有義務(wù)特別注意增進(jìn)和保護(hù)老年人的文化權(quán)利[21]。因此，委員會促請各締約國考慮到聯(lián)合國老年人原則中所載的建議，尤其是第七項建議[22]、第十六項建議[23]。
2.消除對婦女歧視委員會的一般性建議
消除對婦女歧視委員會有關(guān)老年婦女及保護(hù)其人權(quán)的第27號一般性建議[24]，對《消除對婦女一切形式歧視公約》中的相關(guān)條款與老齡化問題之間的關(guān)系進(jìn)行了探討。該建議指出了婦女隨著變老而面臨的多種形式的歧視，簡要說明了締約國對于有尊嚴(yán)的老齡化和老年婦女的權(quán)利所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)的內(nèi)容，并包括了一些政策建議，以便將對老年婦女的關(guān)切的應(yīng)對措施納入國家戰(zhàn)略、發(fā)展舉措和積極行動的主流，從而使老年婦女得以不受歧視地、與男子平等地充分參與社會。該建議還指導(dǎo)各締約國將老年婦女的處境問題納入其關(guān)于公約執(zhí)行情況的報告之中，指出，只有充分尊重和保護(hù)老年婦女的尊嚴(yán)及其完整性和自我決定的權(quán)利，才能實現(xiàn)消除對老年婦女的一切形式的歧視。[25]
(三)聯(lián)合國關(guān)于老齡問題的國際政策文件
1982年的《維也納老齡問題國際行動計劃》，是聯(lián)合國有關(guān)老齡問題第一個國際性文件，從此以后，老年人狀況開始引起國際社會重點關(guān)注。該行動計劃集中在家庭、社會福利、健康及收入保障等方面提出了一些概括性的原則和建議，重申《世界人權(quán)宣言》的基本權(quán)利應(yīng)充分地、不折不扣地適用于老年人。[26]
1991年12月16日，聯(lián)合國大會通過《聯(lián)合國老年人原則》(第46/91號決議)。《聯(lián)合國老年人原則》中對“獨立原則、參與原則、照顧原則、自我充實原則、尊嚴(yán)原則”等逐一列舉，并倡導(dǎo)各國政府盡可能地將這些原則納入本國國家政策和法律文件中。[27]隨后于1992年通過《2001年全球老齡目標(biāo)》和《老齡問題宣言》，進(jìn)一步加深了國際社會對老年人基本福祉要求的了解。
2002年，在馬德里召開的第二次老齡問題世界大會通過了《馬德里老齡問題國際行動計劃》（以下簡稱《馬德里行動計劃》）。該計劃在很大程度上改變了現(xiàn)有的政策框架。大會促進(jìn)從發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家的兩個角度來看老齡問題：一種關(guān)注所有年齡組，旨在建立一個不分年齡人人共享社會的代際政策辦法，以及從為老年人制定政策到將老年人納入決策過程的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c性辦法奠定了基礎(chǔ)，包括在制訂和實施影響老年人的政策時考慮到他們的觀點和意見，必須將老年人的關(guān)切與需要納入國際和國家兩級發(fā)展政策和方案的主流。該計劃在老年人的人權(quán)與發(fā)展問題上提出兩大主要目標(biāo)：一是全面實現(xiàn)老年人基本權(quán)利和自由；二是確保老年人充分享有經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利，并消除一切形式的暴力和歧視。該計劃還從三個方面提出政策建議：老年人與發(fā)展；促進(jìn)老年人的健康和福祉；確保建立有利的支助性環(huán)境。[28]《馬德里際行動計劃》一直指導(dǎo)著國家層面老年人政策和方案的制定，鼓勵各個區(qū)域、各個國家擬訂與老年人相關(guān)的計劃，并倡導(dǎo)國際合作，為各國之間以及國家與各種民間組織之間開展對話提供了一個國際框架。
二、聯(lián)合國體系對老年人權(quán)利保護(hù)的不足之處
(一)規(guī)范漏洞
這種規(guī)范漏洞表現(xiàn)為針對老年人的權(quán)利內(nèi)容不明確。現(xiàn)有的核心人權(quán)條約，雖然大多數(shù)隱含了許多與老年人權(quán)利保護(hù)有關(guān)的義務(wù)，但極少明確提及年齡，在明確提及年齡的少數(shù)幾個國際公約當(dāng)中，權(quán)利保護(hù)覆蓋也很有限。老年人的相關(guān)權(quán)利被納入殘疾人、婦女、移徙工人等其他弱勢群體間接獲得保護(hù)，被這些公約歸入“其他身份”或“其他情況”范圍內(nèi)尋求依據(jù)，致使這些標(biāo)準(zhǔn)過于分散而缺乏力度。幾乎所有的核心人權(quán)公約中都未指明年齡是一個禁止歧視的領(lǐng)域，因此，老年人受歧視問題并不受關(guān)注。聯(lián)合國人權(quán)公約中隱含了國家對老年人的多種義務(wù)，但并沒有引起各國政府和公眾的注意，對私營部門行為義務(wù)和其他個體的義務(wù)也沒有充分的規(guī)定。雖然有的公約委員會已經(jīng)在其一般性意見中開始闡述和解釋老年人權(quán)利，并指導(dǎo)國家為保護(hù)老年人相關(guān)權(quán)利而應(yīng)采取的措施，但各國對這一工作的了解仍很有限。而在國際人權(quán)憲章形成之初并沒有預(yù)見到老齡化對全球帶來的影響和老年人的權(quán)利訴求，更是沒有針對老年人的權(quán)利保護(hù)條款。因此，老年人的權(quán)利與國家義務(wù)仍然不明確，致使老年人在法律范圍內(nèi)成為“隱形”的群體。
規(guī)范漏洞還表現(xiàn)為沒有體現(xiàn)老年人的特殊需要?，F(xiàn)有人權(quán)體系中基本忽視了老年人這一主體的特殊需要，體現(xiàn)老年人特殊要求的權(quán)利，如機(jī)構(gòu)或家庭式保健服務(wù)、臨終關(guān)懷、緩和醫(yī)療等異于其他群體特征的權(quán)利無法找到依據(jù)；在社會保障權(quán)方面，特別是老年婦女在老年人口中所占比例較大的情況下所面臨的特殊挑戰(zhàn)，以及農(nóng)村地區(qū)老年婦女和邊遠(yuǎn)地區(qū)老年人的區(qū)別對待；基于性別、婚姻狀況、少數(shù)民族身份、健康狀況、性別取向、公民或移民身份等對老年人產(chǎn)生的多種歧視問題也無法找到權(quán)利依據(jù)。
另外，這種規(guī)范漏洞還表現(xiàn)為零碎分散，有關(guān)老年人的一些重要問題找不到適當(dāng)?shù)慕鉀Q依據(jù)。一些實質(zhì)性的問題如多重歧視等，重視程度不均衡，如少數(shù)經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利得到重視，而公民權(quán)利和政治權(quán)利卻沒有得到同等關(guān)注。
國際人權(quán)規(guī)范存在的如上問題使其難以應(yīng)對目前以及將來老年人面臨的人權(quán)挑戰(zhàn)，甚至使老年人無法得益于相關(guān)政策和措施，確保與其他人平等享受所有的權(quán)利。[29]而涉及老年問題的國際政治文書如《聯(lián)合國老年人原則》和《馬德里老齡問題國際行動計劃》雖然承諾消除年齡歧視和增進(jìn)老年人的人權(quán)，但并沒有為老年人提供全面的人權(quán)框架，也沒有就重要人權(quán)問題如法律面前的平等和非歧視、獲得有效補(bǔ)救、免遭酷刑或其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰等作出相應(yīng)的規(guī)定。[30]
(二)實施漏洞
現(xiàn)有人權(quán)實施機(jī)制也存在著相當(dāng)大的問題。核心人權(quán)條約由于存在碎片化和規(guī)范漏洞的問題，現(xiàn)有的很多規(guī)范難以轉(zhuǎn)化為締約國國內(nèi)法或?qū)嵺`。根據(jù)可得到的數(shù)據(jù)，2000年至2008年間各成員國提交給各類人權(quán)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的報告，在《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》框架下負(fù)責(zé)審查政府承諾的人權(quán)委員會審議的124份政府報告中，只有三份報告提到了為解決年齡歧視所采取具體的行動；在《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》下的經(jīng)濟(jì)社會和文化權(quán)利委員會審議的122份國家報告中，僅24起提及了老年人和老年人權(quán)利；在《消除對婦女一切形式歧視公約》框架下的消除婦女歧視委員會審議的190份國家報告中，提到老年婦女遭遇的僅32份。[31]而即使在這些報告中提到老年人的國家，有的也只是僅僅對老年人所面臨的境況表示了關(guān)注。
實施漏洞還表現(xiàn)在缺乏針對老年人權(quán)利實施的適當(dāng)監(jiān)測機(jī)制。雖然幾大公約實施委員會一般性意見規(guī)定了對老年人非常重要的一些人權(quán)，并規(guī)定了國際保護(hù)機(jī)制，但由于沒有一個針對老年人權(quán)利保護(hù)的監(jiān)督機(jī)制，用于監(jiān)測老年人權(quán)利實施情況的數(shù)據(jù)和指標(biāo)缺乏，盡管有明確的權(quán)利內(nèi)容和義務(wù)要求，但無法使國際人權(quán)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測員和國家人權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用，從而實現(xiàn)對老年人形成實質(zhì)的保護(hù)。[32]
另外，還有一個固有的缺陷在于有關(guān)老年人權(quán)利的政治文書缺乏法律約束力。對于兩次老齡問題世界大會通過的兩個《行動計劃》及《聯(lián)合國老年人原則》等三個政治文書，是目前聯(lián)合國老齡問題的基本框架，其中雖然載有各國政府同意遵守的規(guī)則，但這些文書既沒有構(gòu)成一個針對老年人的完整的人權(quán)框架，也不包含具有法律約束力的義務(wù)，沒有提供一個獨立的監(jiān)測系統(tǒng)和申訴程序。由于不具法律約束力，這些文書雖然已經(jīng)通過十多年，但世界許多地區(qū)仍然對此所知甚少或一無所知[33]，更沒有將這些文書所規(guī)定的國際標(biāo)準(zhǔn)納入國家立法和政策行動中。在執(zhí)行《馬德里行動計劃》五年之后的第一次審查和評價[34]顯示，這方面的變化甚微，只有少數(shù)會員國報告它們使用為政策工具。[35]第二次審查和評價則表明，執(zhí)行工作依然不力。政策與實踐之間存在差距，在動員和(或)建設(shè)充足人力和財政能力方面也存在不足，這仍是一大主要制約因素。通過《馬德里行動計劃》十年之后，在將其納入國家發(fā)展計劃方面的進(jìn)展仍很有限。[36]
由此可見，在聯(lián)合國人權(quán)框架下，無論是有約束力的聯(lián)合國核心人權(quán)條約，還是不具約束力的政治性文書，在老年人權(quán)利保護(hù)的執(zhí)行上，都與現(xiàn)實挑戰(zhàn)存在巨大的差距。針對老年人權(quán)利保護(hù)的綜合性國際人權(quán)條約缺失，使老年問題邊緣化，使各國用于解決這些問題的政策辦法也千差萬別，且日益如此。這種邊緣化同樣影響了各條約監(jiān)管機(jī)構(gòu)對待老年問題的態(tài)度。聯(lián)合國人口基金會和國際助老會的一項聯(lián)合調(diào)查表明，條約監(jiān)管機(jī)構(gòu)很少明確要求成員國在其提交的條約實施報告中必須包含老年問題，特別報告員及獨立專家組在分區(qū)域?qū)彶楦鞯貐^(qū)人權(quán)狀況時也不將老年人人權(quán)作為特別類別加以區(qū)別。[37]
因此，雖然大多數(shù)核心國際人權(quán)條約適用于所有老齡群體，老齡問題也已經(jīng)引起國際社會的關(guān)注并提上議程，形成了較完備的指導(dǎo)性國際政治文件，但現(xiàn)有的框架無法防止老年人的權(quán)利受到侵害。無論是在現(xiàn)有人權(quán)條約和文件的內(nèi)容或在人權(quán)機(jī)構(gòu)和實施機(jī)制的實踐中，一些特別關(guān)系到老年人的人權(quán)問題還沒有得到足夠的重視，諸如有關(guān)老年人的歧視、免受虐待、暴力以及貧窮和長期醫(yī)護(hù)等老年人面臨的迫切人權(quán)問題威脅著老年人權(quán)利的充分享受。而且，依靠各個國家的自我規(guī)制無法保證老年人已有的權(quán)利變成實有權(quán)利。[38]因而，需要國際層面采取措施，構(gòu)建一部具有明確標(biāo)準(zhǔn)的綜合性的權(quán)利公約，使老年人權(quán)利不因年齡變老而減少，促使各國將老年問題納入社會發(fā)展主流，確保老年人權(quán)利的實現(xiàn)。
三、聯(lián)合國制定老年人權(quán)利公約進(jìn)程
(一)兩次老齡問題世界大會及成果
1.第一次老齡問題世界大會：老年人權(quán)利首次納入“人權(quán)”框架
1982年7月26日至8月6日，第一次老齡問題世界大會在維也納召開，共有124個國家出席。經(jīng)過大會17次的全體會議，通過了《維也納老齡問題國際行動計劃》。如其序言中所指出的，世界人口中越來越多的人進(jìn)入老齡階段，長壽一方面是值得慶祝的事，但另一方面，由此帶來的挑戰(zhàn)及潛力也應(yīng)受到各國的重視。序言還重申，堅信老年人應(yīng)同樣充分地、不折不扣地適用《世界人權(quán)宣言》所載的不可剝奪的基本權(quán)利。該行動計劃第4段還指出，該行動計劃應(yīng)被列于其他國際戰(zhàn)略和計劃的同一范疇內(nèi)加以考慮，特別是它重申了《聯(lián)合國憲章》《世界人權(quán)宣言》、國際人權(quán)公約、《社會進(jìn)步和發(fā)展宣言》《建立新的國際經(jīng)濟(jì)秩序宣言和行動綱領(lǐng)》《聯(lián)合國第三個發(fā)展十年國際發(fā)展戰(zhàn)略》以及《宣布1980年代為第二個裁軍十年宣言》的聯(lián)合國大會第34/75和35/46號決議所載約各項原則和目標(biāo)。由此，大會首次將老齡人權(quán)利納入“人權(quán)”框架進(jìn)行考察，而不只是被看作單純的“資源消耗者”或“社會的累贅”[39]。
《維也納老齡問題國際行動計劃》作為全球第一個老年人問題的國際性的行動計劃，總的來說，它從兩個方面增進(jìn)了全球?qū)淆g問題的政策關(guān)注。第一，人權(quán)方面。它注意到了老年人在人權(quán)方面的需求，不但明確了老年人“應(yīng)被視為人口的一個組成部分。他們也應(yīng)當(dāng)被納入例如婦女、青年、殘廢人和移民工人等人口類別的范疇內(nèi)加以考慮。年長者必須被視為社會上所有各階層發(fā)展過程中的一個重要和必要的因素”[40]，還必須“根據(jù)他們的特定需要和限制條件來考慮相應(yīng)的政策和執(zhí)行相應(yīng)的方案”[41]，該行動計劃認(rèn)為國家應(yīng)從七個方面進(jìn)行政策干預(yù)：保健和營養(yǎng)、保護(hù)老年消費者、住房和生活環(huán)境、家庭、社會福利、收入保障和就業(yè)以及教育。第二，社會發(fā)展方面。認(rèn)識到了人口老齡化對社會經(jīng)濟(jì)政策的影響，即“在老年人受撫養(yǎng)的比率日益增長的情況下，人口老齡化對生產(chǎn)、消費、儲蓄、投資，以及反過來對一般社會經(jīng)濟(jì)狀況和政策所起的影響”[42]，并且，“人口老齡化問題對國家一級的通盤發(fā)展和年齡較長個人的福利與安全都會產(chǎn)生重大影響，因此，這一問題在不久的將來勢將為一切國家所關(guān)切，而且它已影響到世界上一些較為發(fā)達(dá)的地區(qū)”[43]。
雖然《維也納老齡問題行動計劃》為激發(fā)老年人參與社會的積極性提出了一系列的建議，指導(dǎo)國家、區(qū)域及國際層面采取行動，但大量的條文是服務(wù)類條款，是從社會福利方面對國家的行動建議。對發(fā)展中國家來說，老齡化社會相對延遲，人口老齡化對社會的影響還未見緊迫，因此，該計劃更適合于發(fā)達(dá)國家。發(fā)展中國家來在執(zhí)行上面臨的主要障礙在于經(jīng)費來源，經(jīng)濟(jì)困難、武裝沖突和自然災(zāi)害限制了用于老齡問題的經(jīng)費開支；另外，政府工作人員短缺也是大多數(shù)發(fā)展中國家在執(zhí)行上面臨的一個普遍問題，發(fā)展中國家普遍缺少決策專家、各機(jī)構(gòu)間缺少協(xié)調(diào)、職責(zé)重疊，導(dǎo)致執(zhí)行不力。[44]
2.第二次老齡問題世界大會：老齡問題納入發(fā)展議程
從1982年第一次世界老齡問題大會到2002年第二次世界大會的20年中，世界老齡人口急劇增長，聯(lián)合國相關(guān)文件用“人口老化烈震”“國際人口新秩序”之類的字眼來描述。[45]老年人比例從1950年的8%增加到2000年的10%，預(yù)計到2050年將增加到22%。到21世紀(jì)初，全球老年人口每年遞增2%，比整個人口的增長速度快得多，而且，預(yù)計在2025-2030年間，增長率將達(dá)到每年2.8%。這種“人口老化烈震”對發(fā)展中國家影響更大。[46]發(fā)展中國家人口眾多，老化速度快，20世紀(jì)西歐一些國家在百余年內(nèi)老齡人口增加了一倍，而發(fā)展中世界的一些國家在21世紀(jì)內(nèi)只需25年或更短的時間達(dá)到這個水平，到2050年，世界79%的老年人將生活在發(fā)展中國家。[47]而在第一次世界老齡問題大會召開之際，老齡化多半是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)面臨的問題。20年后，發(fā)展中國家面臨同樣的問題。[48]老年人口的迅速增加，使國際社會意識到老齡化對政府和社會各個領(lǐng)域的影響，包括保健、就業(yè)與按勞動力市場、社會保障與經(jīng)濟(jì)增長等領(lǐng)域。發(fā)展中國家人口變化來勢突然，再加上已經(jīng)驚人的窮人比率和資源萎縮速度，突出表明迫切需要制訂相應(yīng)政策，獨辟蹊徑，以增加老年人的參與和社會融合，緩解家庭、社會、經(jīng)濟(jì)組織的緊張局面。
1982年以后的20年里，老齡問題政策的擬訂進(jìn)程不斷推進(jìn)。在聯(lián)合國相關(guān)會議上的無數(shù)次倡議和建議都圍繞著繼續(xù)推動采取優(yōu)先行動解決老齡問題。具有代表性的是維也納會議10年后，聯(lián)合國大會于1991年12月16日通過《聯(lián)合國老年人原則》。該原則從獨立、參與、照顧、自我實現(xiàn)和尊嚴(yán)方面，提出18項老年人應(yīng)享有的“權(quán)利”。這是最早討論老年人“人權(quán)”的聯(lián)合國文件，促使人們改變老人是“資源的消耗者”“社會的負(fù)擔(dān)”的看法，用更包容的態(tài)度承認(rèn)老人也是社會發(fā)展的主體和受益者。1992年10月15日至16日，在聯(lián)合國大會第47次會議中召開了老齡問題國際會議，通過了《老齡問題宣言》。該宣言重申了1982年通過的《維也納老齡問題行動計劃》和1991的《聯(lián)合國老年人原則》，呼吁在國際社會和國家層面上采取積極的行動處理老齡問題，并且制訂1992年到2001年的一項老齡問題實際戰(zhàn)略；還決定將1999年定為“國際老人年”，“以確認(rèn)在人口統(tǒng)計上人類已步入成熟，并且確認(rèn)這種現(xiàn)象為在社會、經(jīng)濟(jì)、文化和精神事業(yè)方面促進(jìn)態(tài)度和能力的成熟所帶來的希望以及同樣重要的為在下個世紀(jì)促進(jìn)全球和平與發(fā)展方面所帶來的希望”[49]。聯(lián)合國大會隨后在其第52/80號決議中決定該年的主題是“不分年齡人人共享的社會”。大會廣泛致力于創(chuàng)造“不分年齡人人共享的社會”的良好環(huán)境，界定其范圍和實質(zhì)性內(nèi)容。到1995年，理論框架已經(jīng)成形，提出了四個方面內(nèi)容的框架，包括：老年人的狀況、個人終身發(fā)展、代際關(guān)系、發(fā)展與人口老齡化之間的關(guān)系。[50]至今為止，建立“不分年齡人人共享的社會”的理念已在持續(xù)推動全球思維、探索和政策取向的發(fā)展。
1982年第一次老齡人世界大會以后的20年里，全世界逐步認(rèn)識到，必須把不斷演進(jìn)的全球老齡化情況納入更廣闊的發(fā)展背景中，老齡問題的政策應(yīng)從人生過程和全社會等更加廣闊的角度加以審查，國際社會需要提出一種把人口老齡化問題作為未來發(fā)展?jié)摿Φ幕A(chǔ)并作出前瞻性的設(shè)想。國際社會認(rèn)識到，必須承認(rèn)老年人具有作出貢獻(xiàn)和積極改善自身與整個社會的能力，而且應(yīng)納入幫助制訂國家老齡問題政策的工作中。在老年人日增的當(dāng)今社會里，需要在國家和全球兩級采取實施綜合性的一體化政策行動。2002年4月8日至12日，第二次老齡問題世界大會在馬德里召開。這次大會參與廣泛，有159個國家的政府代表出席了會議，其中包括四位國家元首和政府首腦以及一位副總統(tǒng)，48個政府代表團(tuán)由部長擔(dān)任團(tuán)長，聯(lián)合國系統(tǒng)各實體機(jī)構(gòu)的代表均參加會議，還有大約700名國家和國際非政府組織以及私營部門代表獲得認(rèn)可參加大會。[51]本次大會的成果是通過《政治宣言》和《馬德里行動計劃》。
《政治宣言》側(cè)重于各國政府對執(zhí)行《馬德里行動計劃》的主要承諾。各國承諾“致力于在所有各個層面，包括在國家和國際兩個層面，朝以下三個優(yōu)先方向采取行動：老年人與發(fā)展；提高老齡健康和福祉；以及確保有利和支助性的環(huán)境”。各國注意到了“發(fā)展中國家，特別是最不發(fā)達(dá)國家，以及一些經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家”所面臨的障礙和困難，提出“必須將老齡問題納入發(fā)展議程，以及納入消滅貧窮戰(zhàn)略和爭取使所有發(fā)展中國家充分參與全球經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略。”
《馬德里行動計劃》是一項綜合性文件，根據(jù)三個優(yōu)先方向擬定：老年人與發(fā)展，側(cè)重于各社會調(diào)整政策和機(jī)構(gòu)的需求，以協(xié)助日益增長的老年人口成為有益社會的生產(chǎn)力；促進(jìn)老年人的健康和福祉，強(qiáng)調(diào)需要制訂政策，提倡從兒童時期起終生注意健康，以便進(jìn)入健康的老年；確保有利的和支助性環(huán)境，推動面向家庭和社區(qū)的政策，為無憂無慮的老年生活提供基礎(chǔ)?！恶R德里行動計劃》強(qiáng)調(diào)必須將老齡問題納入全球發(fā)展議程的主流并包括自1982年通過《老齡問題維也納國際行動計劃》以來在社會和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域所發(fā)生的新發(fā)展。《馬德里行動計劃》包含35個目標(biāo)和239項行動建議，主要是針對各國政府，但在其執(zhí)行工作中特別強(qiáng)調(diào)政府間、民間社會所有部分和私營部門之間伙伴關(guān)系的必要性，也強(qiáng)調(diào)國際行動與合作的重要性。[52]
因此，與《維也納老齡問題國際行動計劃》相比，《馬德里行動計劃》標(biāo)志著國際社會在老齡人問題理念上的重大轉(zhuǎn)變，不再將老年人看成是基于“人道主義”關(guān)懷的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的受助者和受益人，而是基于“人權(quán)”理念的社會發(fā)展的參與者之一，與其他年齡層次的人們一起共享社會發(fā)展的成果。另外，《馬德里行動計劃》關(guān)注到了發(fā)展中國家老齡化的飛速發(fā)展對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展產(chǎn)生的嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，尤其是發(fā)展中國家大部分老年人生活在農(nóng)村的現(xiàn)實和面對老年人傳染性或非傳染性疾病的挑戰(zhàn)，以及隨著全球經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，年輕人進(jìn)城導(dǎo)致發(fā)展中國家家庭結(jié)構(gòu)的變化對傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的沖擊。[53]
(二)老齡問題世界大會后續(xù)行動
1.《馬德里行動計劃》的審查
《馬德里行動計劃》通過后，2003年，在聯(lián)合國大會第五十八屆會議上，聯(lián)合國秘書長提出了執(zhí)行《馬德里老齡問題國際行動計劃》的路線圖。[54]該路線圖的宗旨在于協(xié)助會員國在老齡問題領(lǐng)域制定國家優(yōu)先事項和促進(jìn)國際合作。圖的核心原則是，《馬德里行動計劃》的成功執(zhí)行取決于兩個方面：國家能力建設(shè)和將老齡問題納入國家發(fā)展議程的主流。這一辦法與提高婦女地位和性別平等問題主流化所采取的辦法類似。在執(zhí)行《馬德里行動計劃》5年之后，2007年，第一次審查和評價顯示，這方面的變化甚微。[55]只有少數(shù)會員國報告它們使用主流化作為政策工具。由于缺乏資金和人力資源，許多低收入國家在執(zhí)行《馬德里行動計劃》方面的國家能力也沒有得到長足的發(fā)展，在把老齡問題納入國際政策進(jìn)程主流方面的進(jìn)展即便有，也很有限。2013年，馬德里行動計劃第二次審查和評價[56]則表明，執(zhí)行工作依然不力，比如，政策與實踐之間存在差距，在動員和建設(shè)充足人力和財政能力方面也存在不足，這仍是一大主要制約因素；將《馬德里行動計劃》納入國家發(fā)展計劃方面，仍進(jìn)展有限。無論如何衡量，老齡問題的主流化均進(jìn)展甚微。此外，雖然發(fā)達(dá)國家會員國繼續(xù)制定一些個別政策，但由于金融危機(jī)，一些方案被削減和重組，對老年人的生活造成直接影響。
2.“老齡問題不限成員名額工作組”的成立
2010年12月，聯(lián)合國大會第65/182號決議決定設(shè)立聯(lián)合國所有會員國參加的“老齡問題不限成員名額工作組(Open-ended Working Group on Ageing，即OEWG)”，“以審議現(xiàn)有的老年人人權(quán)國際框架，找出可能存在的缺口，確定如何最好地處理這些缺口，包括酌情研究進(jìn)一步制定文書和采取措施的可能性，以期加強(qiáng)對老年人人權(quán)的保護(hù)”[57]。工作組在2011年舉行了組織會議，迄今已召開了十屆工作會議。[58]
3.“訂立老年人權(quán)利公約”的決議
2012年12月，聯(lián)合國大會通過第67/139號決議，決定“訂立一項全面綜合的國際法律文書以促進(jìn)和保護(hù)老年人權(quán)利與尊嚴(yán)”，并授權(quán)“老齡問題不限成員名額工作組”，“從其2013年舉行的第四屆會議開始，本著在社會發(fā)展、人權(quán)和不歧視以及性別平等和增強(qiáng)婦女權(quán)能等領(lǐng)域工作中采用的整體辦法，并考慮到人權(quán)理事會的意見、工作組的報告、社會發(fā)展委員會和婦女地位委員會的建議以及擬于社會發(fā)展委員會第五十一屆會議期間舉行的《馬德里行動計劃》第二次全球?qū)彶榕c評價會議的意見，審議關(guān)于訂立一項旨在促進(jìn)和保護(hù)老年人權(quán)利和尊嚴(yán)的國際法律文書的提議”[59]。該決議特別指出“全面”“綜合”的國際法律文書，一方面意味著對工作組工作方向的指示，即要采取整合的模式去制定關(guān)于老年人權(quán)利的公約，其中應(yīng)包含社會發(fā)展、人權(quán)和不歧視等要素，還應(yīng)當(dāng)考慮到現(xiàn)行政策性文件的規(guī)范；另一方面，“綜合”意味著該公約要成為國際人權(quán)法核心人權(quán)公約的構(gòu)成內(nèi)容，而不是現(xiàn)有人權(quán)公約的附屬，由此，關(guān)于老年人權(quán)利的公約應(yīng)具有和其他核心人權(quán)公約同樣的地位。
4.獨立專家的任命
2013年9月，聯(lián)合國大會第68屆會議通過第24/20號決議，任命一名“老年人享有所有人權(quán)問題的獨立專家”，其應(yīng)“與老齡問題不限成員名額工作組、人權(quán)理事會其他特別程序和附屬機(jī)關(guān)、有關(guān)聯(lián)合國機(jī)構(gòu)和條約機(jī)構(gòu)密切協(xié)調(diào)”[60]。正如《殘疾人權(quán)利公約》的起草和通過的過程一樣，獨立專家的任命將在推動老年人權(quán)利公約的制定方面發(fā)揮重要的作用，也表明聯(lián)合國在老年人權(quán)利國際保護(hù)方面邁出了重要的一步。
5.老齡問題不限成員名額工作組的工作進(jìn)展
至2019年4月止，工作組已召開了10次工作會議。自2011 年第一屆工作會議至2015年第六屆工作會議，工作組主要圍繞著兩方面進(jìn)行討論：一是有關(guān)老年人人權(quán)的近期政策動態(tài)和舉措；二是老年人人權(quán)方面最近立法及法律動態(tài)和挑戰(zhàn)。審議的議題包括，世界各地老年人人權(quán)狀況，例如歧視、健康權(quán)、暴力和虐待、社會保護(hù)、社會排斥、自主及獨立生活、(獲得)訴諸法律的機(jī)會、獲得工作機(jī)會和受教育機(jī)會、照顧老年人、有關(guān)生命終結(jié)的問題等。
經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會有關(guān)社會保障權(quán)的第19號一般性意見?在12段(c)款中明確社會保障制度應(yīng)該包括的九種主要的社會保障中，老年人的社會保障是其中一種。其對締約國施加的保護(hù)義務(wù)是，締約國應(yīng)當(dāng)確定適合于本國情況的退休年齡，在確定退休年齡時應(yīng)當(dāng)考慮到職業(yè)的性質(zhì)、特別是危險職業(yè)以及老年人的工作能力。有些老人雖然已經(jīng)到了國家法律所規(guī)定的退休年齡，但是仍然沒有達(dá)到繳費年限，或者沒有資格領(lǐng)取其他的基于保險的養(yǎng)老金、社會保障福利或資助，而且沒有任何其他收入來源。對此締約國應(yīng)該盡最大的努力，向這些老人提供非繳費性的老年福利金、社會服務(wù)以及其他援助。在隨后對相關(guān)權(quán)利保障措施的指導(dǎo)中，還多次提到關(guān)注到老年人的特殊性。
經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會有關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會與文化權(quán)利方面的非歧視問題的第20號一般性意見?主要闡釋委員會對《公約》第2條第2款的理解，包括締約國義務(wù)的范圍、禁止的歧視理由和國家的落實。在第29段中，對《公約》中規(guī)定的“其他身份”的解釋中，明確包括“老年人”，即年齡也屬于禁止的歧視理由。委員會曾強(qiáng)調(diào)，有必要解決在提供就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)或再培訓(xùn)方面對年齡較大失業(yè)者的歧視，以及貧困老年人因居住地點而不平等享受普遍性老年養(yǎng)恤金的問題。
經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會有關(guān)人人有權(quán)參與文化生活的第21號一般性意見?在論及“參加文化生活權(quán)利的各個要素”時特別指出，可獲得性包括必須提供和便利老年人和殘疾人以及生活貧困的人的機(jī)會?。在“需要特別保護(hù)的個人和社群”部分，委員會認(rèn)為，“公約締約國有義務(wù)特別注意增進(jìn)和保護(hù)老年人的文化權(quán)利[21]。因此，委員會促請各締約國考慮到聯(lián)合國老年人原則中所載的建議，尤其是第七項建議[22]、第十六項建議[23]。
2.消除對婦女歧視委員會的一般性建議
消除對婦女歧視委員會有關(guān)老年婦女及保護(hù)其人權(quán)的第27號一般性建議[24]，對《消除對婦女一切形式歧視公約》中的相關(guān)條款與老齡化問題之間的關(guān)系進(jìn)行了探討。該建議指出了婦女隨著變老而面臨的多種形式的歧視，簡要說明了締約國對于有尊嚴(yán)的老齡化和老年婦女的權(quán)利所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)的內(nèi)容，并包括了一些政策建議，以便將對老年婦女的關(guān)切的應(yīng)對措施納入國家戰(zhàn)略、發(fā)展舉措和積極行動的主流，從而使老年婦女得以不受歧視地、與男子平等地充分參與社會。該建議還指導(dǎo)各締約國將老年婦女的處境問題納入其關(guān)于公約執(zhí)行情況的報告之中，指出，只有充分尊重和保護(hù)老年婦女的尊嚴(yán)及其完整性和自我決定的權(quán)利，才能實現(xiàn)消除對老年婦女的一切形式的歧視。[25]
(三)聯(lián)合國關(guān)于老齡問題的國際政策文件
1982年的《維也納老齡問題國際行動計劃》，是聯(lián)合國有關(guān)老齡問題第一個國際性文件，從此以后，老年人狀況開始引起國際社會重點關(guān)注。該行動計劃集中在家庭、社會福利、健康及收入保障等方面提出了一些概括性的原則和建議，重申《世界人權(quán)宣言》的基本權(quán)利應(yīng)充分地、不折不扣地適用于老年人。[26]
1991年12月16日，聯(lián)合國大會通過《聯(lián)合國老年人原則》(第46/91號決議)。《聯(lián)合國老年人原則》中對“獨立原則、參與原則、照顧原則、自我充實原則、尊嚴(yán)原則”等逐一列舉，并倡導(dǎo)各國政府盡可能地將這些原則納入本國國家政策和法律文件中。[27]隨后于1992年通過《2001年全球老齡目標(biāo)》和《老齡問題宣言》，進(jìn)一步加深了國際社會對老年人基本福祉要求的了解。
2002年，在馬德里召開的第二次老齡問題世界大會通過了《馬德里老齡問題國際行動計劃》（以下簡稱《馬德里行動計劃》）。該計劃在很大程度上改變了現(xiàn)有的政策框架。大會促進(jìn)從發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家的兩個角度來看老齡問題：一種關(guān)注所有年齡組，旨在建立一個不分年齡人人共享社會的代際政策辦法，以及從為老年人制定政策到將老年人納入決策過程的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c性辦法奠定了基礎(chǔ)，包括在制訂和實施影響老年人的政策時考慮到他們的觀點和意見，必須將老年人的關(guān)切與需要納入國際和國家兩級發(fā)展政策和方案的主流。該計劃在老年人的人權(quán)與發(fā)展問題上提出兩大主要目標(biāo)：一是全面實現(xiàn)老年人基本權(quán)利和自由；二是確保老年人充分享有經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利，并消除一切形式的暴力和歧視。該計劃還從三個方面提出政策建議：老年人與發(fā)展；促進(jìn)老年人的健康和福祉；確保建立有利的支助性環(huán)境。[28]《馬德里際行動計劃》一直指導(dǎo)著國家層面老年人政策和方案的制定，鼓勵各個區(qū)域、各個國家擬訂與老年人相關(guān)的計劃，并倡導(dǎo)國際合作，為各國之間以及國家與各種民間組織之間開展對話提供了一個國際框架。
二、聯(lián)合國體系對老年人權(quán)利保護(hù)的不足之處
(一)規(guī)范漏洞
這種規(guī)范漏洞表現(xiàn)為針對老年人的權(quán)利內(nèi)容不明確。現(xiàn)有的核心人權(quán)條約，雖然大多數(shù)隱含了許多與老年人權(quán)利保護(hù)有關(guān)的義務(wù)，但極少明確提及年齡，在明確提及年齡的少數(shù)幾個國際公約當(dāng)中，權(quán)利保護(hù)覆蓋也很有限。老年人的相關(guān)權(quán)利被納入殘疾人、婦女、移徙工人等其他弱勢群體間接獲得保護(hù)，被這些公約歸入“其他身份”或“其他情況”范圍內(nèi)尋求依據(jù)，致使這些標(biāo)準(zhǔn)過于分散而缺乏力度。幾乎所有的核心人權(quán)公約中都未指明年齡是一個禁止歧視的領(lǐng)域，因此，老年人受歧視問題并不受關(guān)注。聯(lián)合國人權(quán)公約中隱含了國家對老年人的多種義務(wù)，但并沒有引起各國政府和公眾的注意，對私營部門行為義務(wù)和其他個體的義務(wù)也沒有充分的規(guī)定。雖然有的公約委員會已經(jīng)在其一般性意見中開始闡述和解釋老年人權(quán)利，并指導(dǎo)國家為保護(hù)老年人相關(guān)權(quán)利而應(yīng)采取的措施，但各國對這一工作的了解仍很有限。而在國際人權(quán)憲章形成之初并沒有預(yù)見到老齡化對全球帶來的影響和老年人的權(quán)利訴求，更是沒有針對老年人的權(quán)利保護(hù)條款。因此，老年人的權(quán)利與國家義務(wù)仍然不明確，致使老年人在法律范圍內(nèi)成為“隱形”的群體。
規(guī)范漏洞還表現(xiàn)為沒有體現(xiàn)老年人的特殊需要?，F(xiàn)有人權(quán)體系中基本忽視了老年人這一主體的特殊需要，體現(xiàn)老年人特殊要求的權(quán)利，如機(jī)構(gòu)或家庭式保健服務(wù)、臨終關(guān)懷、緩和醫(yī)療等異于其他群體特征的權(quán)利無法找到依據(jù)；在社會保障權(quán)方面，特別是老年婦女在老年人口中所占比例較大的情況下所面臨的特殊挑戰(zhàn)，以及農(nóng)村地區(qū)老年婦女和邊遠(yuǎn)地區(qū)老年人的區(qū)別對待；基于性別、婚姻狀況、少數(shù)民族身份、健康狀況、性別取向、公民或移民身份等對老年人產(chǎn)生的多種歧視問題也無法找到權(quán)利依據(jù)。
另外，這種規(guī)范漏洞還表現(xiàn)為零碎分散，有關(guān)老年人的一些重要問題找不到適當(dāng)?shù)慕鉀Q依據(jù)。一些實質(zhì)性的問題如多重歧視等，重視程度不均衡，如少數(shù)經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利得到重視，而公民權(quán)利和政治權(quán)利卻沒有得到同等關(guān)注。
國際人權(quán)規(guī)范存在的如上問題使其難以應(yīng)對目前以及將來老年人面臨的人權(quán)挑戰(zhàn)，甚至使老年人無法得益于相關(guān)政策和措施，確保與其他人平等享受所有的權(quán)利。[29]而涉及老年問題的國際政治文書如《聯(lián)合國老年人原則》和《馬德里老齡問題國際行動計劃》雖然承諾消除年齡歧視和增進(jìn)老年人的人權(quán)，但并沒有為老年人提供全面的人權(quán)框架，也沒有就重要人權(quán)問題如法律面前的平等和非歧視、獲得有效補(bǔ)救、免遭酷刑或其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰等作出相應(yīng)的規(guī)定。[30]
(二)實施漏洞
現(xiàn)有人權(quán)實施機(jī)制也存在著相當(dāng)大的問題。核心人權(quán)條約由于存在碎片化和規(guī)范漏洞的問題，現(xiàn)有的很多規(guī)范難以轉(zhuǎn)化為締約國國內(nèi)法或?qū)嵺`。根據(jù)可得到的數(shù)據(jù)，2000年至2008年間各成員國提交給各類人權(quán)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的報告，在《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》框架下負(fù)責(zé)審查政府承諾的人權(quán)委員會審議的124份政府報告中，只有三份報告提到了為解決年齡歧視所采取具體的行動；在《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》下的經(jīng)濟(jì)社會和文化權(quán)利委員會審議的122份國家報告中，僅24起提及了老年人和老年人權(quán)利；在《消除對婦女一切形式歧視公約》框架下的消除婦女歧視委員會審議的190份國家報告中，提到老年婦女遭遇的僅32份。[31]而即使在這些報告中提到老年人的國家，有的也只是僅僅對老年人所面臨的境況表示了關(guān)注。
實施漏洞還表現(xiàn)在缺乏針對老年人權(quán)利實施的適當(dāng)監(jiān)測機(jī)制。雖然幾大公約實施委員會一般性意見規(guī)定了對老年人非常重要的一些人權(quán)，并規(guī)定了國際保護(hù)機(jī)制，但由于沒有一個針對老年人權(quán)利保護(hù)的監(jiān)督機(jī)制，用于監(jiān)測老年人權(quán)利實施情況的數(shù)據(jù)和指標(biāo)缺乏，盡管有明確的權(quán)利內(nèi)容和義務(wù)要求，但無法使國際人權(quán)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測員和國家人權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用，從而實現(xiàn)對老年人形成實質(zhì)的保護(hù)。[32]
另外，還有一個固有的缺陷在于有關(guān)老年人權(quán)利的政治文書缺乏法律約束力。對于兩次老齡問題世界大會通過的兩個《行動計劃》及《聯(lián)合國老年人原則》等三個政治文書，是目前聯(lián)合國老齡問題的基本框架，其中雖然載有各國政府同意遵守的規(guī)則，但這些文書既沒有構(gòu)成一個針對老年人的完整的人權(quán)框架，也不包含具有法律約束力的義務(wù)，沒有提供一個獨立的監(jiān)測系統(tǒng)和申訴程序。由于不具法律約束力，這些文書雖然已經(jīng)通過十多年，但世界許多地區(qū)仍然對此所知甚少或一無所知[33]，更沒有將這些文書所規(guī)定的國際標(biāo)準(zhǔn)納入國家立法和政策行動中。在執(zhí)行《馬德里行動計劃》五年之后的第一次審查和評價[34]顯示，這方面的變化甚微，只有少數(shù)會員國報告它們使用為政策工具。[35]第二次審查和評價則表明，執(zhí)行工作依然不力。政策與實踐之間存在差距，在動員和(或)建設(shè)充足人力和財政能力方面也存在不足，這仍是一大主要制約因素。通過《馬德里行動計劃》十年之后，在將其納入國家發(fā)展計劃方面的進(jìn)展仍很有限。[36]
由此可見，在聯(lián)合國人權(quán)框架下，無論是有約束力的聯(lián)合國核心人權(quán)條約，還是不具約束力的政治性文書，在老年人權(quán)利保護(hù)的執(zhí)行上，都與現(xiàn)實挑戰(zhàn)存在巨大的差距。針對老年人權(quán)利保護(hù)的綜合性國際人權(quán)條約缺失，使老年問題邊緣化，使各國用于解決這些問題的政策辦法也千差萬別，且日益如此。這種邊緣化同樣影響了各條約監(jiān)管機(jī)構(gòu)對待老年問題的態(tài)度。聯(lián)合國人口基金會和國際助老會的一項聯(lián)合調(diào)查表明，條約監(jiān)管機(jī)構(gòu)很少明確要求成員國在其提交的條約實施報告中必須包含老年問題，特別報告員及獨立專家組在分區(qū)域?qū)彶楦鞯貐^(qū)人權(quán)狀況時也不將老年人人權(quán)作為特別類別加以區(qū)別。[37]
因此，雖然大多數(shù)核心國際人權(quán)條約適用于所有老齡群體，老齡問題也已經(jīng)引起國際社會的關(guān)注并提上議程，形成了較完備的指導(dǎo)性國際政治文件，但現(xiàn)有的框架無法防止老年人的權(quán)利受到侵害。無論是在現(xiàn)有人權(quán)條約和文件的內(nèi)容或在人權(quán)機(jī)構(gòu)和實施機(jī)制的實踐中，一些特別關(guān)系到老年人的人權(quán)問題還沒有得到足夠的重視，諸如有關(guān)老年人的歧視、免受虐待、暴力以及貧窮和長期醫(yī)護(hù)等老年人面臨的迫切人權(quán)問題威脅著老年人權(quán)利的充分享受。而且，依靠各個國家的自我規(guī)制無法保證老年人已有的權(quán)利變成實有權(quán)利。[38]因而，需要國際層面采取措施，構(gòu)建一部具有明確標(biāo)準(zhǔn)的綜合性的權(quán)利公約，使老年人權(quán)利不因年齡變老而減少，促使各國將老年問題納入社會發(fā)展主流，確保老年人權(quán)利的實現(xiàn)。
三、聯(lián)合國制定老年人權(quán)利公約進(jìn)程
(一)兩次老齡問題世界大會及成果
1.第一次老齡問題世界大會：老年人權(quán)利首次納入“人權(quán)”框架
1982年7月26日至8月6日，第一次老齡問題世界大會在維也納召開，共有124個國家出席。經(jīng)過大會17次的全體會議，通過了《維也納老齡問題國際行動計劃》。如其序言中所指出的，世界人口中越來越多的人進(jìn)入老齡階段，長壽一方面是值得慶祝的事，但另一方面，由此帶來的挑戰(zhàn)及潛力也應(yīng)受到各國的重視。序言還重申，堅信老年人應(yīng)同樣充分地、不折不扣地適用《世界人權(quán)宣言》所載的不可剝奪的基本權(quán)利。該行動計劃第4段還指出，該行動計劃應(yīng)被列于其他國際戰(zhàn)略和計劃的同一范疇內(nèi)加以考慮，特別是它重申了《聯(lián)合國憲章》《世界人權(quán)宣言》、國際人權(quán)公約、《社會進(jìn)步和發(fā)展宣言》《建立新的國際經(jīng)濟(jì)秩序宣言和行動綱領(lǐng)》《聯(lián)合國第三個發(fā)展十年國際發(fā)展戰(zhàn)略》以及《宣布1980年代為第二個裁軍十年宣言》的聯(lián)合國大會第34/75和35/46號決議所載約各項原則和目標(biāo)。由此，大會首次將老齡人權(quán)利納入“人權(quán)”框架進(jìn)行考察，而不只是被看作單純的“資源消耗者”或“社會的累贅”[39]。
《維也納老齡問題國際行動計劃》作為全球第一個老年人問題的國際性的行動計劃，總的來說，它從兩個方面增進(jìn)了全球?qū)淆g問題的政策關(guān)注。第一，人權(quán)方面。它注意到了老年人在人權(quán)方面的需求，不但明確了老年人“應(yīng)被視為人口的一個組成部分。他們也應(yīng)當(dāng)被納入例如婦女、青年、殘廢人和移民工人等人口類別的范疇內(nèi)加以考慮。年長者必須被視為社會上所有各階層發(fā)展過程中的一個重要和必要的因素”[40]，還必須“根據(jù)他們的特定需要和限制條件來考慮相應(yīng)的政策和執(zhí)行相應(yīng)的方案”[41]，該行動計劃認(rèn)為國家應(yīng)從七個方面進(jìn)行政策干預(yù)：保健和營養(yǎng)、保護(hù)老年消費者、住房和生活環(huán)境、家庭、社會福利、收入保障和就業(yè)以及教育。第二，社會發(fā)展方面。認(rèn)識到了人口老齡化對社會經(jīng)濟(jì)政策的影響，即“在老年人受撫養(yǎng)的比率日益增長的情況下，人口老齡化對生產(chǎn)、消費、儲蓄、投資，以及反過來對一般社會經(jīng)濟(jì)狀況和政策所起的影響”[42]，并且，“人口老齡化問題對國家一級的通盤發(fā)展和年齡較長個人的福利與安全都會產(chǎn)生重大影響，因此，這一問題在不久的將來勢將為一切國家所關(guān)切，而且它已影響到世界上一些較為發(fā)達(dá)的地區(qū)”[43]。
雖然《維也納老齡問題行動計劃》為激發(fā)老年人參與社會的積極性提出了一系列的建議，指導(dǎo)國家、區(qū)域及國際層面采取行動，但大量的條文是服務(wù)類條款，是從社會福利方面對國家的行動建議。對發(fā)展中國家來說，老齡化社會相對延遲，人口老齡化對社會的影響還未見緊迫，因此，該計劃更適合于發(fā)達(dá)國家。發(fā)展中國家來在執(zhí)行上面臨的主要障礙在于經(jīng)費來源，經(jīng)濟(jì)困難、武裝沖突和自然災(zāi)害限制了用于老齡問題的經(jīng)費開支；另外，政府工作人員短缺也是大多數(shù)發(fā)展中國家在執(zhí)行上面臨的一個普遍問題，發(fā)展中國家普遍缺少決策專家、各機(jī)構(gòu)間缺少協(xié)調(diào)、職責(zé)重疊，導(dǎo)致執(zhí)行不力。[44]
2.第二次老齡問題世界大會：老齡問題納入發(fā)展議程
從1982年第一次世界老齡問題大會到2002年第二次世界大會的20年中，世界老齡人口急劇增長，聯(lián)合國相關(guān)文件用“人口老化烈震”“國際人口新秩序”之類的字眼來描述。[45]老年人比例從1950年的8%增加到2000年的10%，預(yù)計到2050年將增加到22%。到21世紀(jì)初，全球老年人口每年遞增2%，比整個人口的增長速度快得多，而且，預(yù)計在2025-2030年間，增長率將達(dá)到每年2.8%。這種“人口老化烈震”對發(fā)展中國家影響更大。[46]發(fā)展中國家人口眾多，老化速度快，20世紀(jì)西歐一些國家在百余年內(nèi)老齡人口增加了一倍，而發(fā)展中世界的一些國家在21世紀(jì)內(nèi)只需25年或更短的時間達(dá)到這個水平，到2050年，世界79%的老年人將生活在發(fā)展中國家。[47]而在第一次世界老齡問題大會召開之際，老齡化多半是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)面臨的問題。20年后，發(fā)展中國家面臨同樣的問題。[48]老年人口的迅速增加，使國際社會意識到老齡化對政府和社會各個領(lǐng)域的影響，包括保健、就業(yè)與按勞動力市場、社會保障與經(jīng)濟(jì)增長等領(lǐng)域。發(fā)展中國家人口變化來勢突然，再加上已經(jīng)驚人的窮人比率和資源萎縮速度，突出表明迫切需要制訂相應(yīng)政策，獨辟蹊徑，以增加老年人的參與和社會融合，緩解家庭、社會、經(jīng)濟(jì)組織的緊張局面。
1982年以后的20年里，老齡問題政策的擬訂進(jìn)程不斷推進(jìn)。在聯(lián)合國相關(guān)會議上的無數(shù)次倡議和建議都圍繞著繼續(xù)推動采取優(yōu)先行動解決老齡問題。具有代表性的是維也納會議10年后，聯(lián)合國大會于1991年12月16日通過《聯(lián)合國老年人原則》。該原則從獨立、參與、照顧、自我實現(xiàn)和尊嚴(yán)方面，提出18項老年人應(yīng)享有的“權(quán)利”。這是最早討論老年人“人權(quán)”的聯(lián)合國文件，促使人們改變老人是“資源的消耗者”“社會的負(fù)擔(dān)”的看法，用更包容的態(tài)度承認(rèn)老人也是社會發(fā)展的主體和受益者。1992年10月15日至16日，在聯(lián)合國大會第47次會議中召開了老齡問題國際會議，通過了《老齡問題宣言》。該宣言重申了1982年通過的《維也納老齡問題行動計劃》和1991的《聯(lián)合國老年人原則》，呼吁在國際社會和國家層面上采取積極的行動處理老齡問題，并且制訂1992年到2001年的一項老齡問題實際戰(zhàn)略；還決定將1999年定為“國際老人年”，“以確認(rèn)在人口統(tǒng)計上人類已步入成熟，并且確認(rèn)這種現(xiàn)象為在社會、經(jīng)濟(jì)、文化和精神事業(yè)方面促進(jìn)態(tài)度和能力的成熟所帶來的希望以及同樣重要的為在下個世紀(jì)促進(jìn)全球和平與發(fā)展方面所帶來的希望”[49]。聯(lián)合國大會隨后在其第52/80號決議中決定該年的主題是“不分年齡人人共享的社會”。大會廣泛致力于創(chuàng)造“不分年齡人人共享的社會”的良好環(huán)境，界定其范圍和實質(zhì)性內(nèi)容。到1995年，理論框架已經(jīng)成形，提出了四個方面內(nèi)容的框架，包括：老年人的狀況、個人終身發(fā)展、代際關(guān)系、發(fā)展與人口老齡化之間的關(guān)系。[50]至今為止，建立“不分年齡人人共享的社會”的理念已在持續(xù)推動全球思維、探索和政策取向的發(fā)展。
1982年第一次老齡人世界大會以后的20年里，全世界逐步認(rèn)識到，必須把不斷演進(jìn)的全球老齡化情況納入更廣闊的發(fā)展背景中，老齡問題的政策應(yīng)從人生過程和全社會等更加廣闊的角度加以審查，國際社會需要提出一種把人口老齡化問題作為未來發(fā)展?jié)摿Φ幕A(chǔ)并作出前瞻性的設(shè)想。國際社會認(rèn)識到，必須承認(rèn)老年人具有作出貢獻(xiàn)和積極改善自身與整個社會的能力，而且應(yīng)納入幫助制訂國家老齡問題政策的工作中。在老年人日增的當(dāng)今社會里，需要在國家和全球兩級采取實施綜合性的一體化政策行動。2002年4月8日至12日，第二次老齡問題世界大會在馬德里召開。這次大會參與廣泛，有159個國家的政府代表出席了會議，其中包括四位國家元首和政府首腦以及一位副總統(tǒng)，48個政府代表團(tuán)由部長擔(dān)任團(tuán)長，聯(lián)合國系統(tǒng)各實體機(jī)構(gòu)的代表均參加會議，還有大約700名國家和國際非政府組織以及私營部門代表獲得認(rèn)可參加大會。[51]本次大會的成果是通過《政治宣言》和《馬德里行動計劃》。
《政治宣言》側(cè)重于各國政府對執(zhí)行《馬德里行動計劃》的主要承諾。各國承諾“致力于在所有各個層面，包括在國家和國際兩個層面，朝以下三個優(yōu)先方向采取行動：老年人與發(fā)展；提高老齡健康和福祉；以及確保有利和支助性的環(huán)境”。各國注意到了“發(fā)展中國家，特別是最不發(fā)達(dá)國家，以及一些經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家”所面臨的障礙和困難，提出“必須將老齡問題納入發(fā)展議程，以及納入消滅貧窮戰(zhàn)略和爭取使所有發(fā)展中國家充分參與全球經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略。”
《馬德里行動計劃》是一項綜合性文件，根據(jù)三個優(yōu)先方向擬定：老年人與發(fā)展，側(cè)重于各社會調(diào)整政策和機(jī)構(gòu)的需求，以協(xié)助日益增長的老年人口成為有益社會的生產(chǎn)力；促進(jìn)老年人的健康和福祉，強(qiáng)調(diào)需要制訂政策，提倡從兒童時期起終生注意健康，以便進(jìn)入健康的老年；確保有利的和支助性環(huán)境，推動面向家庭和社區(qū)的政策，為無憂無慮的老年生活提供基礎(chǔ)?！恶R德里行動計劃》強(qiáng)調(diào)必須將老齡問題納入全球發(fā)展議程的主流并包括自1982年通過《老齡問題維也納國際行動計劃》以來在社會和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域所發(fā)生的新發(fā)展。《馬德里行動計劃》包含35個目標(biāo)和239項行動建議，主要是針對各國政府，但在其執(zhí)行工作中特別強(qiáng)調(diào)政府間、民間社會所有部分和私營部門之間伙伴關(guān)系的必要性，也強(qiáng)調(diào)國際行動與合作的重要性。[52]
因此，與《維也納老齡問題國際行動計劃》相比，《馬德里行動計劃》標(biāo)志著國際社會在老齡人問題理念上的重大轉(zhuǎn)變，不再將老年人看成是基于“人道主義”關(guān)懷的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的受助者和受益人，而是基于“人權(quán)”理念的社會發(fā)展的參與者之一，與其他年齡層次的人們一起共享社會發(fā)展的成果。另外，《馬德里行動計劃》關(guān)注到了發(fā)展中國家老齡化的飛速發(fā)展對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展產(chǎn)生的嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，尤其是發(fā)展中國家大部分老年人生活在農(nóng)村的現(xiàn)實和面對老年人傳染性或非傳染性疾病的挑戰(zhàn)，以及隨著全球經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，年輕人進(jìn)城導(dǎo)致發(fā)展中國家家庭結(jié)構(gòu)的變化對傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的沖擊。[53]
(二)老齡問題世界大會后續(xù)行動
1.《馬德里行動計劃》的審查
《馬德里行動計劃》通過后，2003年，在聯(lián)合國大會第五十八屆會議上，聯(lián)合國秘書長提出了執(zhí)行《馬德里老齡問題國際行動計劃》的路線圖。[54]該路線圖的宗旨在于協(xié)助會員國在老齡問題領(lǐng)域制定國家優(yōu)先事項和促進(jìn)國際合作。圖的核心原則是，《馬德里行動計劃》的成功執(zhí)行取決于兩個方面：國家能力建設(shè)和將老齡問題納入國家發(fā)展議程的主流。這一辦法與提高婦女地位和性別平等問題主流化所采取的辦法類似。在執(zhí)行《馬德里行動計劃》5年之后，2007年，第一次審查和評價顯示，這方面的變化甚微。[55]只有少數(shù)會員國報告它們使用主流化作為政策工具。由于缺乏資金和人力資源，許多低收入國家在執(zhí)行《馬德里行動計劃》方面的國家能力也沒有得到長足的發(fā)展，在把老齡問題納入國際政策進(jìn)程主流方面的進(jìn)展即便有，也很有限。2013年，馬德里行動計劃第二次審查和評價[56]則表明，執(zhí)行工作依然不力，比如，政策與實踐之間存在差距，在動員和建設(shè)充足人力和財政能力方面也存在不足，這仍是一大主要制約因素；將《馬德里行動計劃》納入國家發(fā)展計劃方面，仍進(jìn)展有限。無論如何衡量，老齡問題的主流化均進(jìn)展甚微。此外，雖然發(fā)達(dá)國家會員國繼續(xù)制定一些個別政策，但由于金融危機(jī)，一些方案被削減和重組，對老年人的生活造成直接影響。
2.“老齡問題不限成員名額工作組”的成立
2010年12月，聯(lián)合國大會第65/182號決議決定設(shè)立聯(lián)合國所有會員國參加的“老齡問題不限成員名額工作組(Open-ended Working Group on Ageing，即OEWG)”，“以審議現(xiàn)有的老年人人權(quán)國際框架，找出可能存在的缺口，確定如何最好地處理這些缺口，包括酌情研究進(jìn)一步制定文書和采取措施的可能性，以期加強(qiáng)對老年人人權(quán)的保護(hù)”[57]。工作組在2011年舉行了組織會議，迄今已召開了十屆工作會議。[58]
3.“訂立老年人權(quán)利公約”的決議
2012年12月，聯(lián)合國大會通過第67/139號決議，決定“訂立一項全面綜合的國際法律文書以促進(jìn)和保護(hù)老年人權(quán)利與尊嚴(yán)”，并授權(quán)“老齡問題不限成員名額工作組”，“從其2013年舉行的第四屆會議開始，本著在社會發(fā)展、人權(quán)和不歧視以及性別平等和增強(qiáng)婦女權(quán)能等領(lǐng)域工作中采用的整體辦法，并考慮到人權(quán)理事會的意見、工作組的報告、社會發(fā)展委員會和婦女地位委員會的建議以及擬于社會發(fā)展委員會第五十一屆會議期間舉行的《馬德里行動計劃》第二次全球?qū)彶榕c評價會議的意見，審議關(guān)于訂立一項旨在促進(jìn)和保護(hù)老年人權(quán)利和尊嚴(yán)的國際法律文書的提議”[59]。該決議特別指出“全面”“綜合”的國際法律文書，一方面意味著對工作組工作方向的指示，即要采取整合的模式去制定關(guān)于老年人權(quán)利的公約，其中應(yīng)包含社會發(fā)展、人權(quán)和不歧視等要素，還應(yīng)當(dāng)考慮到現(xiàn)行政策性文件的規(guī)范；另一方面，“綜合”意味著該公約要成為國際人權(quán)法核心人權(quán)公約的構(gòu)成內(nèi)容，而不是現(xiàn)有人權(quán)公約的附屬，由此，關(guān)于老年人權(quán)利的公約應(yīng)具有和其他核心人權(quán)公約同樣的地位。
4.獨立專家的任命
2013年9月，聯(lián)合國大會第68屆會議通過第24/20號決議，任命一名“老年人享有所有人權(quán)問題的獨立專家”，其應(yīng)“與老齡問題不限成員名額工作組、人權(quán)理事會其他特別程序和附屬機(jī)關(guān)、有關(guān)聯(lián)合國機(jī)構(gòu)和條約機(jī)構(gòu)密切協(xié)調(diào)”[60]。正如《殘疾人權(quán)利公約》的起草和通過的過程一樣，獨立專家的任命將在推動老年人權(quán)利公約的制定方面發(fā)揮重要的作用，也表明聯(lián)合國在老年人權(quán)利國際保護(hù)方面邁出了重要的一步。
5.老齡問題不限成員名額工作組的工作進(jìn)展
至2019年4月止，工作組已召開了10次工作會議。自2011 年第一屆工作會議至2015年第六屆工作會議，工作組主要圍繞著兩方面進(jìn)行討論：一是有關(guān)老年人人權(quán)的近期政策動態(tài)和舉措；二是老年人人權(quán)方面最近立法及法律動態(tài)和挑戰(zhàn)。審議的議題包括，世界各地老年人人權(quán)狀況，例如歧視、健康權(quán)、暴力和虐待、社會保護(hù)、社會排斥、自主及獨立生活、(獲得)訴諸法律的機(jī)會、獲得工作機(jī)會和受教育機(jī)會、照顧老年人、有關(guān)生命終結(jié)的問題等。
2015年第六屆工作會議上，秘書長呼吁就起草一份法律文書的文本開始工作。2016年第七屆工作會議確立了需要保護(hù)老年人權(quán)的領(lǐng)域，包括14個領(lǐng)域：平等和不歧視(基于年齡的歧視)；疏棄、暴力侵害和虐待(年齡歧視)；自主和獨立；無障礙、基礎(chǔ)設(shè)施和生存境況(交通、住房和獲得機(jī)會)；健康權(quán)和獲得醫(yī)療服務(wù)的能力；司法救助；社會保護(hù)和社會保障(包括社會保護(hù)最低標(biāo)準(zhǔn))；經(jīng)濟(jì)安全；工作權(quán)和進(jìn)入勞動力市場；教育、培訓(xùn)、終身學(xué)習(xí)和能力建設(shè)；參與公共生活和決策進(jìn)程；社會包容；老年人對可持續(xù)發(fā)展的貢獻(xiàn)；長期護(hù)理和姑息治療。
2017年第八屆、2018年第九屆、2019年第十屆工作會議分別討論了平等與非歧視，暴力、忽視和虐待，自主與獨立，長期與緩和護(hù)理，教育、培訓(xùn)、終身學(xué)習(xí)和能力建設(shè)，社會保護(hù)和社會保障(包括社會保護(hù)最低標(biāo)準(zhǔn))等議題。
四、結(jié)語
目前，聯(lián)合國成員國對制定關(guān)于老年人的新的國際法律文書仍有嚴(yán)重分歧[61]。一些國家在一般性發(fā)言中指出，有必要制定一項具有法律約束力的文書來促進(jìn)和保護(hù)老年人的權(quán)利和尊嚴(yán)，并呼吁將談判推向討論國際老年人人權(quán)公約的主要內(nèi)容。另一些會員國則指出，現(xiàn)有的國際人權(quán)文書適用于老年人，目前在保護(hù)老年人權(quán)利方面存在的缺陷是執(zhí)行不力，而不是規(guī)范空白的結(jié)果。一些國家著重指出，盡管目前有國際法律文書，但與年齡有關(guān)的歧視性做法繼續(xù)存在，呼吁在處理老齡化問題時充分利用當(dāng)前的國際框架，并強(qiáng)調(diào)必須評估現(xiàn)有保護(hù)機(jī)制，檢視現(xiàn)有差距，以逐步建立國際共識。還有的國家建議重新審議和更新大會 1991 年通過的《聯(lián)合國老年人原則》以形成“指導(dǎo)原則”，以及將老年人權(quán)利納入現(xiàn)有人權(quán)框架和聯(lián)合國各實體的主流。雖然聯(lián)合國成員國對于是否需要一項涵蓋老年人所有人權(quán)的專門國際法律文書才能實現(xiàn)更好保護(hù)目的存在著分歧，但至少已形成了以下共同立場：第一，由于預(yù)期壽命增加和世界人口老齡化，從經(jīng)濟(jì)、社會及政治角度看，老年人是我們社會重要的行動者。這就需要范式的改變，老年人不應(yīng)被視為從國家接受援助的被動者，而是應(yīng)能充分行使他們?nèi)藱?quán)并要求得到尊重的主動者。第二，為保障老年人充分行使公民、政治、社會、經(jīng)濟(jì)及文化權(quán)利而設(shè)計的現(xiàn)有機(jī)制都有缺陷，或者是因為其執(zhí)行方面的不足，或者是由于國際層面存在著規(guī)范缺口，必須以通過一份具普遍法律約束力文書的方式加以彌補(bǔ)，以解決老年人受到虐待、排斥、侮辱、歧視和基本需求得不到滿足等問題。
聯(lián)合國實現(xiàn)各國老齡化問題主流化及促進(jìn)老年人權(quán)利的充分保護(hù)還有一段艱辛的路要走。但不可否認(rèn)的是，全球老齡化趨勢以及現(xiàn)有保護(hù)機(jī)制的不足已被國際社會普遍認(rèn)同，并且對政府和社會帶來了挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)需要通過國際法層面的法律框架來推動建構(gòu)富有包容性的社會，使老年人能充滿活力地參與社會，分享成果，并不因政府的換代或經(jīng)濟(jì)危機(jī)而受影響。因此，各國應(yīng)保持信心和耐心，循序漸進(jìn)，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上縮小差異，不斷擴(kuò)大共識。我們相信國際社會有希望最終制定出一項具有法律約束力的、全面保護(hù)老年人權(quán)利的國際法律文書。
?。ê窝嗳A，湖南師范大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士。本文系國家社科基金項目“聯(lián)合國創(chuàng)制老年人權(quán)利公約的中國參與方案研究”(項目號：18BFX203)的階段性成果。）
注釋：
①參見聯(lián)合國人權(quán)高專辦：《九大核心人權(quán)條約》，2019年6月12日訪問。
?、赨N.1971 Survey of International Law，Report of the Secretary-General，UN.Doc.A/CN.4/245：196.轉(zhuǎn)引自［美］凱利•D•阿斯金等：《婦女與國際人權(quán)法》(第一卷)，黃列、朱曉青譯，生活•讀書•新知三聯(lián)書店2007年版，第21頁。
?、蹍⒁姡勖溃萃旭R斯•伯根索爾等：《國際人權(quán)法精要》，黎作恒譯，法律出版社2010年版，第28頁。
?、芗矗?ldquo;人人有資格享有本宣言所載的一切權(quán)利和自由，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產(chǎn)、出生或其他身份等任何區(qū)別。”
?、菁矗?ldquo;人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù)；在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權(quán)享受保障。”
?、蕖豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》第26條規(guī)定：“所有的人在法律前平等，并有權(quán)受法律的平等保護(hù)，無所歧視。在這方面，法律應(yīng)禁止任何歧視并保證所有的人得到平等的和有效的保護(hù)，以免受基于種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產(chǎn)，出生或其他身份等任何理由的歧視。”
?、邊⒁娐?lián)合國人權(quán)高專辦：《人權(quán)條約機(jī)構(gòu)》，2019年6月30日訪問。
?、鄥⒁奤N.Doc.E/1996/22，附件四。
⑨即：“本盟約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)享受社會保障，包括社會保險。”
⑩聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會第6號一般意見，UN.Doc.E/1996/22，第10段。
?同上注，第12段。
?同上注，第13段。
?UN.Doc.E/C.12/2000/4，11 August 2000.
?聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會：《有關(guān)可達(dá)到的最高標(biāo)準(zhǔn)的健康權(quán)利的第14號一般性意見》，UN.Doc.E/C.12/2000/4，第12段(b)。
?UN.Doc.E/C.12/GC/18，6 February 2006.
?聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會：《有關(guān)工作權(quán)利的第18號一般性意見》，UN.Doc.E/C.12/ GC/18，第16段。
?UN.Doc.E/C.12/GC/19，4 February 2008.
?UN.Doc.E/C.12/GC/20，2 July 2009.
?UN.Doc.E/C.12/GC/21，21 December 2009.
?聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會：《有關(guān)人人有權(quán)參與文化生活的第21號一般性意見》，UN.Doc.E/C.12/GC/21，第16段(b)。
[21]聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會：《有關(guān)人人有權(quán)參與文化生活的第21號一般性意見》，UN.Doc.E/C.12/GC/21，第28段。
[22]即：“老年人應(yīng)繼續(xù)融合于社會，積極參與制定和執(zhí)行直接影響其福祉的政策，并將其知識和技能傳授子孫后代”。
[23]即：“老年人應(yīng)能享有社會的教育、文化、精神和娛樂資源”。
[24]UN.Doc.CEDAW/C/GC/27，16 December 2010.
[25]聯(lián)合國消除對婦女歧視委員會：《關(guān)于老年婦女問題和保護(hù)其人權(quán)的第27號一般性建議》，UN.Doc.CEDAW/C/GC/27，第9-10段。
[29]聯(lián)合國大會第六十六屆會議：《第二次老齡問題世界大會的后續(xù)行動秘書長的報告》，UN.Doc.A/66/173，22 July 2011，p.11.
[30]聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會：《2012年實質(zhì)性會議聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員報告》，UN.Doc.E/2012/51，20 April 2012，p.5.
[31]Report of the Expert Group Meeting“Rights of Older Persons”，Convened in preparation for the report of the Secretary-General to the 64 thsession of the General Assembly，5-7 May 2009，Bonn，Germany United Nations Department of Economic and Social Affairs Division for Social Policy and Development Programme on Ageing，p13.
[32]經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會成員BaharonaRiera女士在聯(lián)合國“老齡問題不限成員名額工作組”第一次工作會議上的發(fā)言。參見聯(lián)合國：《第一工作會議》，2015年10月30日訪問。
[33]參見聯(lián)合國大會2013年12月18號大會決議：《第二次老齡問題世界大會的后續(xù)行動》，UN.Doc.A/RES/68/134：1.
[34]聯(lián)合國社會發(fā)展委員會在其2004年2月13日第42/1號決議中決定第五年對《馬德里行動計劃》進(jìn)行一次審查和評價，第一年每五年審查和評價一次，第一次審查和評價在2007年進(jìn)行，第二次在2013年進(jìn)行，第三次在2017年進(jìn)行。
[35]參見聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會：《第二次老齡問題世界大會以來老齡問題領(lǐng)域的重大發(fā)展秘書長的報告》，UNE/CN.5/2007/7，21 November 2006：16.
[36]United Nations Economic and Social Council，Second Review and Appraisal of the Madrid International Plan of Action on Ageing，2002，Report of the Secretary-General.UN：E/CN.5/2013/6，28 November 2012，p.18.
[37]United Nations Population Fund & HelpAge International，Overview of Available Policies and Legislation，Data and Research，and Institutional Arrangements Relating to Older Persons：Progress Since Madrid.United Nations Population Fund & HelpAge International，2011，New York.
[38]Chinsung Chung，The Necessity of a Human Rights Approach and Effective United Nations Mechanism for the Human Rights of The Older Person.Working paper prepared by Ms.Chinsung Chung，member of the Human Rights Council Advisory Committee，2010，p.18.
[39]Kwong-Leung Tang & Jik-Joen Lee，“Global Social Justice for Older People：The Case for an International Convention on the Rights of Older People”，36 British Journal of Social Work(2006)，pp.1135-1150.
[40]參見《老齡問題維也納國際行動計劃》，31(g).
[41]同上，31(i).
[42]同上注，18.
[43]同上注，21.
[44]United Nations，The Madrid International Plan of Action on Ageing：Guiding Framework and Toolkit for Practitioners and Policy Makers，NewYork：Department of Economic and Social Affairs，2008.
[45]參見聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會：《邁向第二次老齡問題世界大會秘書長報告》，UN.Doc.E/CN.5/2001/PC/2，p.12.
[46]參見聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會人口與發(fā)展委員會：《第三十六屆會議秘書長報告：世界人口趨勢》，E/CN.9/2003/5，p.9.
[47]參見聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)部：《老齡化世界的發(fā)展——2007年世界經(jīng)濟(jì)和社會概覽》，UN.Doc.E/2007/50/Rev.1，p.VII.
[48]參見聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會：《邁向第二次老齡問題世界大會秘書長報告》，UN.Doc.E/CN.5/2001/PC/2，p.13.
[49]聯(lián)合國大會1992年第47屆會議第47/5號決議。
[50]參見聯(lián)合國大會第五十屆會議：《籌備和舉辦1999年國際老人年方案的概念框架秘書長的報告》，1995年3月22日.UN.Doc.A/50/114.
[51]參見聯(lián)合國大會第五十七屆會議：《第二次老齡問題世界大會的后續(xù)行動秘書長的報告》，UN.Doc.A/57/93：3.
[52]參見聯(lián)合國大會：《聯(lián)合國第二次老齡問題世界大會的報告》，2002年4月8日至12日，馬德里，UN.Doc.A/CONF.197/9.
[53]參見注[39]。
[54]參見聯(lián)合國大會：《第二次老齡問題世界大會的后續(xù)行動秘書長的報告》，UN.Doc.A/58/160。
[55]參見聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會：《第二次老齡問題世界大會以來老齡問題領(lǐng)域的重大發(fā)展秘書長報告》，UN.Doc.E/CN.5/2007/7，21 November 2006。
[56]United Nations Economic and Social Council.Second Review and Appraisal of the Madrid International Plan of Action on Ageing，2002，Report of the Secretary-General.UN.Doc.E/CN.5/2013/6，28 November 2012.
[57]參見聯(lián)合國大會：《2010年12月21日大會決議》，UN.Doc.A/RES/65/182，4 February 2011，p.28.
[59]參見聯(lián)合國大會：《2012年12月20日大會決議：訂立一項全面綜合國際法律文書以促進(jìn)和保護(hù)老年人權(quán)利與尊嚴(yán)》，UN.Doc.A/RES/67/139，p.3.
[60]參見聯(lián)合國人權(quán)理事會第二十四屆會議(2013年9月9日至27日)報告：《老年人的人權(quán)》，UN.Doc.A/68/53/Add.1，p.51.
[61]對于2012年聯(lián)合國大會第67/139號決議的表決記錄是54票贊成，5票反對，118票棄權(quán)，表明聯(lián)合國成員對于新的聯(lián)合國老年人權(quán)利問題公約尚缺乏一致的立場。參見［馬拉維］珍妮特•吉納特•克里姆：《聯(lián)合國大會老齡問題不限成員名額工作組的報告》，UN.Doc.A/AC.278/2013/2，24 September 2013，p.15.
Abstract: The norms for the protection of the rights of the elderly under the framework of the international human rights law of United Nations have been reflected in the core human rights treaties of the United Nations，human rights treaty bodies of the United Nations and policy documents of the United Nations on aging.But there are specification loopholes and implementation loopholes.Since the first United Nations world conference on ageing，the United Nations has been working on a comprehensive convention on the protection of the rights of the elderly and is currently consulting on specific elements of their rights.Although the members have reached relevant consensus on the issue of aging，the United Nations still has a long difficult way to go to mainstream the issue of aging in all countries and promote full protection of the rights of the elderly.
(責(zé)任編輯朱力宇)
2017年第八屆、2018年第九屆、2019年第十屆工作會議分別討論了平等與非歧視，暴力、忽視和虐待，自主與獨立，長期與緩和護(hù)理，教育、培訓(xùn)、終身學(xué)習(xí)和能力建設(shè)，社會保護(hù)和社會保障(包括社會保護(hù)最低標(biāo)準(zhǔn))等議題。
四、結(jié)語
目前，聯(lián)合國成員國對制定關(guān)于老年人的新的國際法律文書仍有嚴(yán)重分歧[61]。一些國家在一般性發(fā)言中指出，有必要制定一項具有法律約束力的文書來促進(jìn)和保護(hù)老年人的權(quán)利和尊嚴(yán)，并呼吁將談判推向討論國際老年人人權(quán)公約的主要內(nèi)容。另一些會員國則指出，現(xiàn)有的國際人權(quán)文書適用于老年人，目前在保護(hù)老年人權(quán)利方面存在的缺陷是執(zhí)行不力，而不是規(guī)范空白的結(jié)果。一些國家著重指出，盡管目前有國際法律文書，但與年齡有關(guān)的歧視性做法繼續(xù)存在，呼吁在處理老齡化問題時充分利用當(dāng)前的國際框架，并強(qiáng)調(diào)必須評估現(xiàn)有保護(hù)機(jī)制，檢視現(xiàn)有差距，以逐步建立國際共識。還有的國家建議重新審議和更新大會 1991 年通過的《聯(lián)合國老年人原則》以形成“指導(dǎo)原則”，以及將老年人權(quán)利納入現(xiàn)有人權(quán)框架和聯(lián)合國各實體的主流。雖然聯(lián)合國成員國對于是否需要一項涵蓋老年人所有人權(quán)的專門國際法律文書才能實現(xiàn)更好保護(hù)目的存在著分歧，但至少已形成了以下共同立場：第一，由于預(yù)期壽命增加和世界人口老齡化，從經(jīng)濟(jì)、社會及政治角度看，老年人是我們社會重要的行動者。這就需要范式的改變，老年人不應(yīng)被視為從國家接受援助的被動者，而是應(yīng)能充分行使他們?nèi)藱?quán)并要求得到尊重的主動者。第二，為保障老年人充分行使公民、政治、社會、經(jīng)濟(jì)及文化權(quán)利而設(shè)計的現(xiàn)有機(jī)制都有缺陷，或者是因為其執(zhí)行方面的不足，或者是由于國際層面存在著規(guī)范缺口，必須以通過一份具普遍法律約束力文書的方式加以彌補(bǔ)，以解決老年人受到虐待、排斥、侮辱、歧視和基本需求得不到滿足等問題。
聯(lián)合國實現(xiàn)各國老齡化問題主流化及促進(jìn)老年人權(quán)利的充分保護(hù)還有一段艱辛的路要走。但不可否認(rèn)的是，全球老齡化趨勢以及現(xiàn)有保護(hù)機(jī)制的不足已被國際社會普遍認(rèn)同，并且對政府和社會帶來了挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)需要通過國際法層面的法律框架來推動建構(gòu)富有包容性的社會，使老年人能充滿活力地參與社會，分享成果，并不因政府的換代或經(jīng)濟(jì)危機(jī)而受影響。因此，各國應(yīng)保持信心和耐心，循序漸進(jìn)，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上縮小差異，不斷擴(kuò)大共識。我們相信國際社會有希望最終制定出一項具有法律約束力的、全面保護(hù)老年人權(quán)利的國際法律文書。
?。ê窝嗳A，湖南師范大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士。本文系國家社科基金項目“聯(lián)合國創(chuàng)制老年人權(quán)利公約的中國參與方案研究”(項目號：18BFX203)的階段性成果。）
注釋：
①參見聯(lián)合國人權(quán)高專辦：《九大核心人權(quán)條約》，2019年6月12日訪問。
?、赨N.1971 Survey of International Law，Report of the Secretary-General，UN.Doc.A/CN.4/245：196.轉(zhuǎn)引自［美］凱利•D•阿斯金等：《婦女與國際人權(quán)法》(第一卷)，黃列、朱曉青譯，生活•讀書•新知三聯(lián)書店2007年版，第21頁。
?、蹍⒁姡勖溃萃旭R斯•伯根索爾等：《國際人權(quán)法精要》，黎作恒譯，法律出版社2010年版，第28頁。
?、芗矗?ldquo;人人有資格享有本宣言所載的一切權(quán)利和自由，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產(chǎn)、出生或其他身份等任何區(qū)別。”
?、菁矗?ldquo;人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù)；在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權(quán)享受保障。”
?、蕖豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》第26條規(guī)定：“所有的人在法律前平等，并有權(quán)受法律的平等保護(hù)，無所歧視。在這方面，法律應(yīng)禁止任何歧視并保證所有的人得到平等的和有效的保護(hù)，以免受基于種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產(chǎn)，出生或其他身份等任何理由的歧視。”
?、邊⒁娐?lián)合國人權(quán)高專辦：《人權(quán)條約機(jī)構(gòu)》，2019年6月30日訪問。
?、鄥⒁奤N.Doc.E/1996/22，附件四。
⑨即：“本盟約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)享受社會保障，包括社會保險。”
⑩聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會第6號一般意見，UN.Doc.E/1996/22，第10段。
?同上注，第12段。
?同上注，第13段。
?UN.Doc.E/C.12/2000/4，11 August 2000.
?聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會：《有關(guān)可達(dá)到的最高標(biāo)準(zhǔn)的健康權(quán)利的第14號一般性意見》，UN.Doc.E/C.12/2000/4，第12段(b)。
?UN.Doc.E/C.12/GC/18，6 February 2006.
?聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會：《有關(guān)工作權(quán)利的第18號一般性意見》，UN.Doc.E/C.12/ GC/18，第16段。
?UN.Doc.E/C.12/GC/19，4 February 2008.
?UN.Doc.E/C.12/GC/20，2 July 2009.
?UN.Doc.E/C.12/GC/21，21 December 2009.
?聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會：《有關(guān)人人有權(quán)參與文化生活的第21號一般性意見》，UN.Doc.E/C.12/GC/21，第16段(b)。
[21]聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會：《有關(guān)人人有權(quán)參與文化生活的第21號一般性意見》，UN.Doc.E/C.12/GC/21，第28段。
[22]即：“老年人應(yīng)繼續(xù)融合于社會，積極參與制定和執(zhí)行直接影響其福祉的政策，并將其知識和技能傳授子孫后代”。
[23]即：“老年人應(yīng)能享有社會的教育、文化、精神和娛樂資源”。
[24]UN.Doc.CEDAW/C/GC/27，16 December 2010.
[25]聯(lián)合國消除對婦女歧視委員會：《關(guān)于老年婦女問題和保護(hù)其人權(quán)的第27號一般性建議》，UN.Doc.CEDAW/C/GC/27，第9-10段。
[29]聯(lián)合國大會第六十六屆會議：《第二次老齡問題世界大會的后續(xù)行動秘書長的報告》，UN.Doc.A/66/173，22 July 2011，p.11.
[30]聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會：《2012年實質(zhì)性會議聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員報告》，UN.Doc.E/2012/51，20 April 2012，p.5.
[31]Report of the Expert Group Meeting“Rights of Older Persons”，Convened in preparation for the report of the Secretary-General to the 64 thsession of the General Assembly，5-7 May 2009，Bonn，Germany United Nations Department of Economic and Social Affairs Division for Social Policy and Development Programme on Ageing，p13.
[32]經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會成員BaharonaRiera女士在聯(lián)合國“老齡問題不限成員名額工作組”第一次工作會議上的發(fā)言。參見聯(lián)合國：《第一工作會議》，2015年10月30日訪問。
[33]參見聯(lián)合國大會2013年12月18號大會決議：《第二次老齡問題世界大會的后續(xù)行動》，UN.Doc.A/RES/68/134：1.
[34]聯(lián)合國社會發(fā)展委員會在其2004年2月13日第42/1號決議中決定第五年對《馬德里行動計劃》進(jìn)行一次審查和評價，第一年每五年審查和評價一次，第一次審查和評價在2007年進(jìn)行，第二次在2013年進(jìn)行，第三次在2017年進(jìn)行。
[35]參見聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會：《第二次老齡問題世界大會以來老齡問題領(lǐng)域的重大發(fā)展秘書長的報告》，UNE/CN.5/2007/7，21 November 2006：16.
[36]United Nations Economic and Social Council，Second Review and Appraisal of the Madrid International Plan of Action on Ageing，2002，Report of the Secretary-General.UN：E/CN.5/2013/6，28 November 2012，p.18.
[37]United Nations Population Fund & HelpAge International，Overview of Available Policies and Legislation，Data and Research，and Institutional Arrangements Relating to Older Persons：Progress Since Madrid.United Nations Population Fund & HelpAge International，2011，New York.
[38]Chinsung Chung，The Necessity of a Human Rights Approach and Effective United Nations Mechanism for the Human Rights of The Older Person.Working paper prepared by Ms.Chinsung Chung，member of the Human Rights Council Advisory Committee，2010，p.18.
[39]Kwong-Leung Tang & Jik-Joen Lee，“Global Social Justice for Older People：The Case for an International Convention on the Rights of Older People”，36 British Journal of Social Work(2006)，pp.1135-1150.
[40]參見《老齡問題維也納國際行動計劃》，31(g).
[41]同上，31(i).
[42]同上注，18.
[43]同上注，21.
[44]United Nations，The Madrid International Plan of Action on Ageing：Guiding Framework and Toolkit for Practitioners and Policy Makers，NewYork：Department of Economic and Social Affairs，2008.
[45]參見聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會：《邁向第二次老齡問題世界大會秘書長報告》，UN.Doc.E/CN.5/2001/PC/2，p.12.
[46]參見聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會人口與發(fā)展委員會：《第三十六屆會議秘書長報告：世界人口趨勢》，E/CN.9/2003/5，p.9.
[47]參見聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)部：《老齡化世界的發(fā)展——2007年世界經(jīng)濟(jì)和社會概覽》，UN.Doc.E/2007/50/Rev.1，p.VII.
[48]參見聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會：《邁向第二次老齡問題世界大會秘書長報告》，UN.Doc.E/CN.5/2001/PC/2，p.13.
[49]聯(lián)合國大會1992年第47屆會議第47/5號決議。
[50]參見聯(lián)合國大會第五十屆會議：《籌備和舉辦1999年國際老人年方案的概念框架秘書長的報告》，1995年3月22日.UN.Doc.A/50/114.
[51]參見聯(lián)合國大會第五十七屆會議：《第二次老齡問題世界大會的后續(xù)行動秘書長的報告》，UN.Doc.A/57/93：3.
[52]參見聯(lián)合國大會：《聯(lián)合國第二次老齡問題世界大會的報告》，2002年4月8日至12日，馬德里，UN.Doc.A/CONF.197/9.
[53]參見注[39]。
[54]參見聯(lián)合國大會：《第二次老齡問題世界大會的后續(xù)行動秘書長的報告》，UN.Doc.A/58/160。
[55]參見聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會：《第二次老齡問題世界大會以來老齡問題領(lǐng)域的重大發(fā)展秘書長報告》，UN.Doc.E/CN.5/2007/7，21 November 2006。
[56]United Nations Economic and Social Council.Second Review and Appraisal of the Madrid International Plan of Action on Ageing，2002，Report of the Secretary-General.UN.Doc.E/CN.5/2013/6，28 November 2012.
[57]參見聯(lián)合國大會：《2010年12月21日大會決議》，UN.Doc.A/RES/65/182，4 February 2011，p.28.
[59]參見聯(lián)合國大會：《2012年12月20日大會決議：訂立一項全面綜合國際法律文書以促進(jìn)和保護(hù)老年人權(quán)利與尊嚴(yán)》，UN.Doc.A/RES/67/139，p.3.
[60]參見聯(lián)合國人權(quán)理事會第二十四屆會議(2013年9月9日至27日)報告：《老年人的人權(quán)》，UN.Doc.A/68/53/Add.1，p.51.
[61]對于2012年聯(lián)合國大會第67/139號決議的表決記錄是54票贊成，5票反對，118票棄權(quán)，表明聯(lián)合國成員對于新的聯(lián)合國老年人權(quán)利問題公約尚缺乏一致的立場。參見［馬拉維］珍妮特•吉納特•克里姆：《聯(lián)合國大會老齡問題不限成員名額工作組的報告》，UN.Doc.A/AC.278/2013/2，24 September 2013，p.15.
Abstract: The norms for the protection of the rights of the elderly under the framework of the international human rights law of United Nations have been reflected in the core human rights treaties of the United Nations，human rights treaty bodies of the United Nations and policy documents of the United Nations on aging.But there are specification loopholes and implementation loopholes.Since the first United Nations world conference on ageing，the United Nations has been working on a comprehensive convention on the protection of the rights of the elderly and is currently consulting on specific elements of their rights.Although the members have reached relevant consensus on the issue of aging，the United Nations still has a long difficult way to go to mainstream the issue of aging in all countries and promote full protection of the rights of the elderly.
(責(zé)任編輯朱力宇)
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