內(nèi)容提要：2019年9月3日至7日，由中國人權(quán)研究會主辦，西南政法大學人權(quán)研究院、新疆大學政治與公共管理學院共同承辦的“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會在新疆烏魯木齊市召開，來自18個國家和國際組織的60多位專家學者參加了研討會。會議圍繞反恐、去極端化中的人道主義與人權(quán)保護，反恐、去極端化的比較研究與國際合作等議題展開深入研討交流。與會人士分享了對恐怖主義和極端主義的認識、各國打擊恐怖主義和極端主義方面的經(jīng)驗，積極評價中國的反恐與去極端化工作、打擊恐怖主義與極端主義的國際合作，探討了打擊恐怖主義與人權(quán)保障的平衡等問題。此次研討有助于促進反恐、去極端化與人權(quán)保障的理論與實踐研究的國際交流與合作。
關(guān)鍵詞：反恐怖主義 去極端化 人權(quán)保障 新疆治理
2019年9月3日至7日，由中國人權(quán)研究會主辦，西南政法大學人權(quán)研究院、新疆大學政治與公共管理學院共同承辦的“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會在新疆烏魯木齊召開。會議設置“反恐、去極端化中的人道主義與人權(quán)保護”“反恐、去極端化的比較研究與國際合作”等主要議題。中共中央宣傳部副部長蔣建國先生、新疆維吾爾自治區(qū)人民政府主席雪克來提·扎克爾先生、塞爾維亞當代歷史研究所所長、塞爾維亞社會黨副主席普雷德拉格·馬爾科維奇先生、聯(lián)合國人權(quán)咨詢委員會專家阿卜杜拉齊茲·阿沙迪先生、新疆大學副校長帕里旦·吐爾遜女士在開幕式致辭。來自18個國家和國際組織的60多位專家學者出席此次研討會，就以下問題進行了深入探討。
一、對恐怖主義和極端主義的認識
極端主義①是恐怖主義的思想基礎(chǔ)，②對恐怖主義具有催生作用，二者嚴重威脅世界和平與發(fā)展，嚴重危害世界人民生命財產(chǎn)安全。③20世紀20年代以來，國際社會便已開始關(guān)注和應對恐怖主義威脅。20世紀70年代以來，國際范圍內(nèi)恐怖事件不斷出現(xiàn)，呈現(xiàn)出國際規(guī)模擴大化、恐怖主義襲擊與圣戰(zhàn)組織之間聯(lián)系密切、受害者人數(shù)飆升這三個方面的主要變化。④自美國“9·11”事件后，國際社會開始重新認識恐怖主義問題，對以種族、民族、宗教為背景的恐怖主義活動給予特別關(guān)注，將其視為所有文明社會的公敵、國際社會當前面臨的共同挑戰(zhàn)以及共同打擊的對象。
鑒于恐怖主義具有極強的政治性⑤，恐怖主義與極端主義呈現(xiàn)為一種“社會建構(gòu)”(social construct)的傾向而非僅僅為一種“殘酷的事實”(brute fact)，這一觀點當前已得到廣泛認同。⑥恐怖主義和極端主義的界定在表述上存在差異，各國政府對于什么構(gòu)成恐怖主義以及誰是恐怖分子的問題沒有達成共識⑦，對于圍繞“恐怖主義”而存在的“恐怖活動”“恐怖(活動)組織”“恐怖活動犯罪”等概念界定不一⑧，僅以列舉方式指出需要共同打擊的恐怖主義犯罪的罪狀⑨。這意味著在前述沒有達成共識問題上的國際反恐合作需要進一步加強。
即使是聯(lián)合國，綜合界定恐怖主義也較為困難。聯(lián)合國于1988年將恐怖主義定義為“所有旨在或打算在公眾、一群人或特定人中挑起恐怖狀態(tài)的犯罪行為”⑩，但后來沒有再要求“確立一個普遍同意的定義”，而是通過“具體問題具體解決”的方式把重點放在研究打擊恐怖主義的措施上，并且把這個問題與人權(quán)保障問題聯(lián)系起來，當前已通過了諸如打擊空中劫持、防止恐怖主義爆炸等19個國際法律文件。
盡管厘定恐怖主義、極端主義的內(nèi)涵與外延較為困難，但與會者對二者的性質(zhì)有以下幾點共識性意見。其一，恐怖主義與極端主義具有極強的政治色彩。意大利嘉賓法比奧·馬西莫·帕倫蒂先生對西方人權(quán)理論進行批判，認為西方許多學者和政治家試圖壟斷人權(quán)概念，世界范圍的人權(quán)概念的誤用與濫用對各國反恐工作及國際反恐合作的開展造成了負面影響。以美國為首的西方國家大力宣揚自身人權(quán)理論，其所發(fā)起的伊拉克、利比亞和敘利亞“人道主義”戰(zhàn)爭便是西方人權(quán)理論的極端表現(xiàn)形式。但這種所謂的“人道主義”戰(zhàn)爭很難排除作為西方國家為實現(xiàn)對這些國家的統(tǒng)治，干涉、推翻他國政府的借口的嫌疑。?西北政法大學的錢錦宇教授認為，當下西方國家的基于全球政治經(jīng)濟格局重構(gòu)而產(chǎn)生的憂慮所共同練成了偏激型“政治正確”觀念?，偏激型“政治正確”所塑造的人權(quán)觀，對中國、俄羅斯等國家赤裸裸地表現(xiàn)為一種人權(quán)的偏見?，不無催生和助長恐怖主義和極端主義的可能。塞爾維亞普雷德拉格·馬爾科維奇先生指出，“9·11”事件后，美國對其他國家人權(quán)(狀況)“選擇性表達憤怒”，把所有反對美國及其盟友利益的暴力活動都定義為恐怖主義，在反恐實踐中存在雙重標準。在爭取人權(quán)和打擊恐怖主義的斗爭中，來自“華盛頓總部”的指揮是不被需要的。?
其二，恐怖主義和極端主義具有反人類、反文明、反社會的極端性本質(zhì)。?以暴力、制造恐懼等方式從事反人類活動，無論其表現(xiàn)形式如何不同，其本質(zhì)都是對現(xiàn)代文明秩序的挑戰(zhàn)，也是最大的人權(quán)侵害行為。中國人民大學的韓大元教授認為，恐怖主義破壞了憲法秩序，嚴重危害人類生命、自由與安全，是人權(quán)保障的頭號敵人。?復旦大學的陸志安教授認為，宗教極端行為也違背了國際人權(quán)法中宗教信仰自由的原則。?
其三，恐怖主義、極端主義不與特定地域、民族、宗教掛鉤。由于在當代世界的各種極端主義恐怖組織中，信仰伊斯蘭教民族中的極端主義勢力無論從數(shù)量、規(guī)模和破壞性影響來看，都是最突出的，再加上當下恐怖主義發(fā)生的地緣特征，人們很容易將伊斯蘭教與恐怖主義聯(lián)系在一起，西方也因而制造了“伊斯蘭威脅”這一概念。但是，恐怖主義與極端主義是一種全球現(xiàn)象，并不是任何一個地區(qū)或國籍或宗教所獨有的。阿富汗朝覲和宗教事務部部長高級顧問、阿富汗伊斯蘭革命運動黨政治部主任阿卜杜勒·瓦希德·瓦希德先生指出，伊斯蘭教不為極端主義辯護，而是將其拒之門外。?阿富汗喀布爾國際大學神學院赫瓦賈·穆罕默德·埃薩米先生也指出，伊斯蘭教禁止一切會導致人類滅絕的破壞性工具。?因此，將恐怖主義及極端主義與特定民族或宗教掛鉤的觀念是造成宗教沖突、民族沖突、種族沖突的思想根源，無益于解決種族歧視、民族矛盾、宗教沖突。?
二、打擊恐怖主義和極端主義的各國經(jīng)驗
恐怖主義與極端主義威脅國家領(lǐng)土完整和國家安全，政府的穩(wěn)定、法治和民主，社會運作以及國際和平與安全，無視、踐踏了人的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、健康權(quán)等基本權(quán)利?？植乐髁x行為所造成的死亡、監(jiān)禁以及恐怖分子大規(guī)模性侵女性的行為，直接踐踏了受害者的生命權(quán)、自由權(quán)、安全權(quán)等，給受害者個人帶來了災難性后果的同時，也使受害者親屬甚至整個地區(qū)都生活在恐懼之中，遭受長期創(chuàng)傷。同時，恐怖主義、極端主義幾乎完全摧毀了人權(quán)得以保障與實現(xiàn)的條件與環(huán)境。[21]當前，各國均努力通過不斷完善立法，打擊恐怖主義和極端主義，但在行動的主要努力方向上并不一致。
第一，運用軍事力量打擊恐怖主義、極端主義。斯里蘭卡前海軍司令加納什·科倫柏格將軍指出，斯里蘭卡使用軍事手段打敗了恐怖主義“猛虎組織”(The Liberation Tigers of Tamil Eelam)。斯里蘭卡針對“猛虎組織”的軍事勝利和前武裝人員的教化工作都取得了全面勝利，至今未再發(fā)生一起暴力事件，也沒有發(fā)生任何經(jīng)過教化的人員再次拿起武器從事非法活動。[22]
第二，運用預防性策略鏟除恐怖主義、極端主義滋生的土壤。軍事手段打擊極端主義和恐怖主義并不是解決問題的最好辦法。諸如英國、巴基斯坦、烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦及中國等國均選擇注重采用預防性反恐措施，推行和加強發(fā)展社會包容性議程。首先，教育是預防性反恐的重要方式。英國從教育領(lǐng)域入手，遏制極端化思想在學生群體中的傳播[23]；烏茲別克斯坦當前致力于在年輕人中傳播伊斯蘭教的真正價值觀[24]；巴基斯坦也在塑造正確的基于知識的宗教意識形態(tài)，以廢除極端主義者的宗教極端思想[25]；土耳其宗教事務局通過重新解釋宗教文本，在更現(xiàn)代的框架下進行宗教教育，推廣更為溫和的伊斯蘭教。其次，改善生活水準。如中國、烏茲別克斯坦等國便通過消除貧困、協(xié)助就業(yè)、解決住房問題等方式，提高群眾尤其是青年人的生活水平，減少邊際化和由此產(chǎn)生的受害意識，以減少極端主義、恐怖主義分子的招募。再次，鑒于資金作為恐怖組織賴以生存和發(fā)展的命脈，各國也掀起了以打擊恐怖融資為目的的“金融反恐戰(zhàn)”，聯(lián)合國公約、決議等明確規(guī)定公權(quán)力與私立機構(gòu)各自的義務，形成了金融反恐較為完善的法律機制。[26]此外，多國加快反恐國內(nèi)立法進程。如印度尼西亞國際關(guān)系系的阿里·阿卜杜拉·維比斯諾先生指出，印尼的反恐政策主要是通過行政和立法協(xié)商化形成的法律手段及刑事司法措施。[27]如歐洲多國加快了“罩袍禁令”的國內(nèi)立法進程，嚴格禁止在公共場所穿戴全身罩袍，中國新疆地區(qū)《烏魯木齊市公共場所禁止穿戴蒙面罩袍的規(guī)定》《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務條例》等法規(guī)中關(guān)于罩袍的規(guī)定符合國際潮流和各國主流做法，體現(xiàn)了對人性的尊重，保護了婦女兒童的權(quán)利和民族傳統(tǒng)文化，加強了反恐并維護了公眾利益。[28]又如，哈薩克斯坦共和國阿斯塔納國際學術(shù)機構(gòu)中國和中亞研究中心負責人科日洛娃·斯維特拉娜女士指出，哈薩克斯坦通過了關(guān)于宗教活動和宗教協(xié)會的法律，取得了重要成就，國家對宗教協(xié)會的監(jiān)管維護了國家和社會的利益平衡，公民也已認識到應按照國家規(guī)定依法開展宗教活動。[29]總體看來，各國普遍重視打擊恐怖主義與極端主義、堅持打擊與防治相結(jié)合、舉辦系統(tǒng)性去極端化教育培訓、重視去極端化與增加經(jīng)濟機遇相結(jié)合。[30]
縱觀各國反恐經(jīng)驗，除軍事打擊的直接反恐形式外，以教育、改善生活水準、金融反恐等形式的預防性反恐受到更大關(guān)注。中國加大在法治、人權(quán)和善政領(lǐng)域所開展的合作與援助規(guī)模，支持經(jīng)濟和社會持續(xù)發(fā)展，引起了國外嘉賓的關(guān)注。如阿里·阿卜杜拉·維比斯諾先生指出，各國應學習中國以穩(wěn)定為中心的、更具國家導向性的、旨在維持穩(wěn)定的反恐戰(zhàn)略。
三、對中國反恐與去極端化工作的認識與評價
在嚴峻的國際反恐形勢下，中國依法嚴厲打擊恐怖主義和極端主義，堅持把預防性反恐放在第一位，探索反恐、去極端化的有益經(jīng)驗，建立全方位、立體化、現(xiàn)代化的反恐格局，完善反恐工作體系，加強反恐力量建設，在實踐中總結(jié)了經(jīng)驗，取得了豐碩成果，受到國外學者的高度關(guān)注。
(一)中國反恐與去極端化工作的理念與原則
第一，堅持依法打擊恐怖主義與極端主義。中國積極響應聯(lián)合國大會關(guān)于《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》(60/288)的決議，致力于消除恐怖主義蔓延條件，預防和打擊恐怖主義。在打擊恐怖主義和極端主義的過程中始終堅持依法嚴懲恐怖活動和極端主義犯罪，根據(jù)《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》《國家安全法》《反恐怖主義法》《宗教事務條例》《關(guān)于辦理恐怖活動和極端主義犯罪案件適用法律若干問題的意見》等法律法規(guī)及司法解釋，堅持以事實為依據(jù)、以法律為準繩，堅持嚴格依法辦案和寬嚴相濟刑事政策相結(jié)合，依法開展反恐怖主義、去極端化斗爭。[31]
第二，堅持反恐以保障人權(quán)為目的。[32]保障各族人民的人權(quán)必須先保障其安全，中國堅持依法打擊恐怖活動，保障各族人民生命財產(chǎn)安全，這是對人權(quán)的最根本保護。“國家尊重和保障人權(quán)”是中國憲法的重要價值追求，這一原則同“維護公民和組織的合法權(quán)益”“尊重公民的宗教信仰自由和民族風俗習慣”“禁止歧視”等共同構(gòu)成《反恐怖主義法》的反恐基本原則。保障人權(quán)是中國反恐的根本目的，中國不僅通過反恐保障被恐怖主義行為直接侵害的受害者的人權(quán)，保障受到恐怖主義行為直接威脅的廣大人民群眾的人權(quán)，也保障涉嫌犯罪人員的合法權(quán)利。
第三，堅持預防性反恐為主，寬嚴相濟與教育挽救相結(jié)合。鑒于恐怖活動發(fā)生后，對社會和廣大人民群眾造成的負面影響和損失常難以挽回，同很多國家一樣，中國不斷完善預防性反恐措施，致力于將恐怖活動消滅在萌芽狀態(tài)?！斗纯植乐髁x法》第三章對宣傳教育、網(wǎng)絡管控、武器彈藥及危險品的監(jiān)督管理、涉恐融資監(jiān)管、城市反恐的規(guī)劃等方面進行了系統(tǒng)規(guī)定，形成了全方位、立體化的安全防范體系。同時，《刑法修正案(九)》預防性立法轉(zhuǎn)型趨勢更加明顯[33]，增設了“準備實施恐怖活動罪”“宣揚恐怖主義、極端主義、煽動實施恐怖活動罪”“利用極端主義破壞法律實施罪”“強制穿戴宣揚恐怖主義、極端主義服飾、標志罪”和“非法持有宣揚恐怖主義、極端主義物品罪”等五種新型犯罪。
第四，致力于形成多部門聯(lián)動配合的全民反恐局面。反恐工作的展開需要多個部門的協(xié)調(diào)合作。按照《反恐怖主義法》的規(guī)定，公安機關(guān)、國家安全機關(guān)和人民檢察院、人民法院、司法行政機關(guān)以及其他有關(guān)國家機關(guān)作為反恐工作的主體，聯(lián)動村民委員會、居民委員會、企業(yè)事業(yè)單位、社會組織，充分調(diào)動各相關(guān)單位積極性，各司其職、各盡其責，密切配合、通力合作[34]，堅持專門工作與群眾路線相結(jié)合，切實共同開展反恐怖主義工作。
(二)中國反恐與去極端化工作的實踐與成就
中國的反恐措施在吸收和借鑒國際社會經(jīng)驗的同時，堅持把保障各族人民根本利益放在首位，從徹底解決各種深層次矛盾入手，在實踐中積極探索有效路徑，通過完善立法，消除貧困、改善民生，向人民群眾普及法律知識、增強法治意識，設立教育培訓中心、積極開展幫扶教育等方式，形成了行之有效的中國反恐工作體系。[35]。
第一，完善的反恐立法體系。2015年12月，中國通過了歷史上第一部綜合反恐立法《反恐怖主義法》。此外，中國修改、完善了《刑法》《刑事訴訟法》《反洗錢法》《網(wǎng)絡安全法》《核安全法》等法律，以及《宗教事務條例》《關(guān)于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機制的意見》等行政法規(guī)、部門規(guī)章，最高人民法院、最高人民檢察院等發(fā)布了《關(guān)于辦理恐怖活動和極端主義犯罪案件適用法律若干問題的意見》《關(guān)于審理編造、故意傳播虛假恐怖信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》等關(guān)于反恐、去極端化的法律解釋。[36]有國外嘉賓評價道，中國在通過反恐和國家安全的一系列立法方面取得了很大進展。[37]
第二，消除貧困，改善民生。[38]貧困，尤其是缺少糧食和水資源等基本生活需要，會促成極端主義和恐怖主義的產(chǎn)生和傳播，導致和加速極端暴力的蔓延。[39]中國堅持以人民為中心的發(fā)展思想，在新疆地區(qū)實施精準扶貧、精準脫貧，堅持民生優(yōu)先、民生先動，把本級財政支出和對口援疆資金的70%以上用于保障改善民生[40]，在促進就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保等領(lǐng)域[41]取得了豐碩成果，貧困人口生存發(fā)展條件進一步改善，人民基本生活保障水平不斷提升，人民群眾的就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)、健康權(quán)等得到切實保障，為反恐工作的開展奠定了扎實的群眾基礎(chǔ)。
第三，加強反恐人權(quán)法治教育與宣傳。[42]人民群眾獲得法律知識、法治意識增強。法治觀念淡薄、法律知識貧乏的情況會使人容易受到恐怖勢力、極端勢力的教唆和脅迫走上犯罪道路。[43]新疆出臺的《新疆維吾爾自治區(qū)法制宣傳教育條例》《關(guān)于加強自治區(qū)青少年法治教育實踐基地建設工作的實施意見》《關(guān)于貫徹落實〈關(guān)于實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制的意見〉的實施意見》等法規(guī)文件，向基層群眾尤其是青少年普及法律知識、增強法治意識、弘揚法治精神、培育法治信仰、推動法治實踐，以增強人民群眾自覺抵御宗教極端思想滲透的能力。[44]
第四，設立教育培訓中心，積極開展幫扶教育。[45]近些年來，為應對新疆地區(qū)恐怖襲擊事件頻繁發(fā)生、對各族人民生命財產(chǎn)安全造成極大危害、嚴重踐踏了人類尊嚴的情況，新疆采取果斷措施，制定并修改完善了《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國反恐怖主義法〉辦法》《新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例》等法規(guī)，依法開展反恐怖主義和去極端化斗爭，設立教育培訓中心，開展職業(yè)技能教育培訓工作，對有恐怖主義、極端主義違法、犯罪行為、受行政處罰或被不起訴、被刑滿釋放的人，開展學國家通用語言文字、學法律、進行職業(yè)技能培訓。[46]這一舉措以預防性反恐為出發(fā)點，有效遏制了恐怖活動多發(fā)頻發(fā)勢頭，保障了新疆各族人民群眾的基本權(quán)利。
中國反恐以保障人權(quán)為根本目的，以預防性反恐為原則，建立完善了以憲法為基礎(chǔ)，以《反恐怖主義法》為龍頭的反恐法律體系，多部門聯(lián)動配合，通過改善人民生活水平、增強法律知識、開展教育培訓積極預防恐怖主義行為的發(fā)生。
四、平衡打擊恐怖主義與人權(quán)保障的關(guān)系
恐怖主義會對人權(quán)和基本自由造成嚴重侵害，反恐措施是人權(quán)保障的一種方式，是保護和實現(xiàn)人權(quán)的手段。[47]反恐措施，尤其是預防性反恐措施帶來的是國家權(quán)力的強化和干預措施的前置[48]，可能會侵犯自由權(quán)、平等權(quán)、生命權(quán)、健康權(quán)、隱私權(quán)等基本人權(quán)。如此，必須注重反恐措施與人權(quán)保障的平衡。
(一)反恐與人權(quán)保障的沖突
反恐措施目的的正當性不等同于過程與結(jié)果的合理性。政府打擊恐怖主義和極端主義的相關(guān)措施雖可促進社會秩序穩(wěn)定和國家安全，根本上也是對人權(quán)的保障，但仍不免可能侵害公民的基本人權(quán)和自由。[49]同時，反恐過程中，受恐怖主義行為威脅或侵害的受害人的基本權(quán)利以及恐怖活動罪犯和極端主義罪犯的合法權(quán)利也應得到保障。
反恐措施因國家利益、集體利益與個人利益的沖突，可能與公民自由權(quán)、平等權(quán)、生命權(quán)、隱私權(quán)等產(chǎn)生一定的張力。如在反恐過程中，任意逮捕或拘禁等濫用偵查措施的行為可能會使無辜平民的人身自由受到限制；反恐中的監(jiān)視行為、交通領(lǐng)域和出入境方面的安全管制、強制措施等，也為人們的行動自由設置了更多障礙。[50]長期羈押后被證實是無辜而釋放的情況也時有發(fā)生。再如，執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)行反恐措施時若將恐怖主義與特定民族、宗教、地域掛鉤，會不自覺地在執(zhí)法過程中加大反恐措施的運用，造成對某一民族、宗教、地域的歧視。此外，在緊急狀況下，反恐怖措施執(zhí)法部門權(quán)力的擴大甚至會侵害到無辜民眾的生命權(quán)與健康權(quán)。巴基斯坦伊斯蘭堡戰(zhàn)略研究所、中國—巴基斯坦研究中心主任塔拉特·沙比爾先生指出，巴基斯坦在反恐斗爭中便造成了慘重的包括非戰(zhàn)斗人員或無辜民眾在內(nèi)的人員傷亡情況。[51]還有，各國情報機構(gòu)的技術(shù)能力不斷增強以及反恐中的大規(guī)模數(shù)字監(jiān)控都給個人隱私帶來了前所未有的威脅[52]，如美國的“棱鏡門”事件，以及法國網(wǎng)絡供應商必須保留其用戶使用和瀏覽國際互聯(lián)網(wǎng)的“痕跡”，以便在檢查機關(guān)需要時可以隨時查詢等。[53]同時，反恐措施的實施亦應注意保障恐怖活動罪犯和極端主義罪犯的免受酷刑、不人道和有辱人格待遇的權(quán)利，獲得公正審判權(quán)等權(quán)利。
(二)反恐與人權(quán)保障的平衡
因國家利益、集體利益與個人利益的沖突問題，反恐措施與人權(quán)保障之間可能產(chǎn)生沖突和矛盾。在現(xiàn)有法律框架內(nèi)協(xié)調(diào)、平衡人權(quán)保障與反恐之間的沖突，在秩序、穩(wěn)定與人權(quán)保障之間架起平衡的紐帶，是國際社會每個國家都面臨的現(xiàn)實問題。[54]
第一，尊重基本權(quán)利。[55]首先，在規(guī)定反恐措施時，應將最大限度保障公民基本權(quán)利作為出發(fā)點和目的，并在公民基本權(quán)利受到侵害時及時予以救濟。根據(jù)《反恐怖主義法》第78條，公權(quán)力機關(guān)應在反恐行動中維護公民和組織合法權(quán)益，因開展反恐工作而對單位或個人合法權(quán)益造成損害的，應當依法給予賠償、補償。有關(guān)單位和個人有權(quán)依法請求賠償、補償。其次，在依法嚴懲暴恐犯罪時，司法機關(guān)嚴格依照法定程序辦理案件，堅持程序公正，做到懲罰犯罪與人權(quán)司法保障相結(jié)合，依法保障被告人的辯護權(quán)、使用本民族語言文字進行訴訟、免于任意逮捕、非法羈押或者超期羈押的權(quán)利、免受酷刑、不人道和有辱人格待遇的權(quán)利等，明確管轄原則和證據(jù)收集固定原則。[56]
第二，隨著全球恐怖主義形勢的日益嚴峻，反恐需在法律明確授權(quán)的情況下，在法律的限度之內(nèi)，方可對公民權(quán)利進行必要的限制。韓大元教授指出，面對嚴峻的恐怖主義對人權(quán)價值的威脅，世界各國都在重新審視人權(quán)與秩序的價值，尋求通過憲法平衡兩者關(guān)系的機制與程序，將可能出現(xiàn)的安全與人權(quán)沖突納入憲法規(guī)范體系，保持秩序與人權(quán)規(guī)范的和諧，為國家實現(xiàn)其憲法職能提供基礎(chǔ)。同時，各國當前不斷修訂本國反恐怖主義法及相關(guān)的刑事法律，通過立法限制、克減公民自由權(quán)，加大對恐怖分子的懲治力度，并采取相應的反恐措施加大對可疑人員的監(jiān)控。[57]以隱私權(quán)為例，根據(jù)國際人權(quán)法，國家負有保障公民隱私權(quán)的義務，不得非法或任意干涉?zhèn)€人隱私。面對嚴峻的反恐形勢，各國政府經(jīng)常以反恐為由要求擴大數(shù)字通信監(jiān)控范圍。恐怖主義組織利用信息和通信技術(shù)進行招聘的行為確實存在，但這并沒有因此削弱或取消各國承擔尊重國際法所載隱私權(quán)的義務的重要性。中國政法大學的張偉教授指出，在平衡反恐與隱私權(quán)的沖突中，國家應依據(jù)國際人權(quán)法框架，遵循合法性、必要性和相稱性原則或?qū)嵤┛藴p的條件，才能對隱私權(quán)進行合理干涉。[58]
第三，確保反恐程序的規(guī)范化。[59]首先，在政策制定的最初階段即應考慮對人權(quán)的影響問題，審查反恐與去極端化的政策和方案侵害人權(quán)的風險，就現(xiàn)行反恐政策的人權(quán)影響進行評估，同時對如何遵守比例原則，以及采取哪些措施防止權(quán)力濫用定期提交方案。正如《反恐怖主義法》規(guī)定，反恐怖主義工作領(lǐng)導機構(gòu)應當向上一級反恐怖主義工作領(lǐng)導機構(gòu)提交報告，針對恐怖事件的發(fā)生和應對處置工作進行全面分析、總結(jié)評估，提出防范和應對處置改進措施。
五、打擊恐怖主義與極端主義的國際合作
打擊恐怖主義、極端主義需要國與國之間的共同努力。目前任何一個國家或地區(qū)都不可能單獨應對恐怖主義威脅[60]，只能通過涉及所有國家積極參與和協(xié)作的持久和全面辦法來鏟除恐怖主義。習近平總書記在聯(lián)合國演講中提出，“反恐是各國共同義務，既要治標，更要治本。要加強協(xié)調(diào)，建立全球反恐統(tǒng)一戰(zhàn)線，為各國人民撐起安全傘”[61]。作為世界性國際組織的聯(lián)合國高度重視反恐工作，已制定了《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》及近20項約束具體恐怖主義行為的國際法律文書；同時成立反恐怖主義辦公室，加強成員國之間的反恐工作聯(lián)系，堅定不移地致力于加強國際合作，以預防和打擊一切形式和表現(xiàn)的恐怖主義和暴力極端主義。歐盟和上海合作組織（簡稱為上合組織）等區(qū)域性合作組織也根據(jù)本區(qū)域特殊情況制定了相應的反恐措施。
(一)聯(lián)合國反恐框架
聯(lián)合國就反恐問題采取了諸多行動，其中最為重要的當屬聯(lián)合國大會于2006年9月8日通過的《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》。此外，聯(lián)合國及其專門機構(gòu)已制定了制止恐怖行為的多個國際法律文書，內(nèi)容涉及民用航空、保護國際工作人員、劫持人質(zhì)、核材料、海上航行、爆炸材料、恐怖主義爆炸、向恐怖主義提供資助、核恐怖主義等九個方面。[62]
曾擔任過法國斯特拉斯堡大學校長的克里斯蒂安·梅斯特教授結(jié)合《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》四大支柱及其他所有這些文書的內(nèi)容，將打擊恐怖主義和宗教極端主義的斗爭的目標總結(jié)為以下幾點：防止和打擊恐怖主義的措施，如通過追蹤可疑的資金流動打擊對恐怖主義的資助；消除可促進恐怖主義蔓延的條件，如打擊恐怖主義宣傳，特別是打擊互聯(lián)網(wǎng)上的恐怖主義宣傳和招募；實施去極端化方案和回到社會的計劃；建立并培訓警察部隊，訓練反恐專業(yè)人士及所有可能與此相關(guān)的人員；實施國家教育計劃，防止極端化，主要是團結(jié)年輕人，以分享國家價值觀和社會原則。[63]
聯(lián)合國成立了多個反恐專門機構(gòu)，除反恐執(zhí)行工作隊(Counter-Terrorism Implementation Task Force，CTITF)[64]、聯(lián)合國反恐怖主義中心(UN Counter-Terrorism Centre)[65]等機構(gòu)之外，2017年6月，聯(lián)合國大會通過了關(guān)于加強聯(lián)合國系統(tǒng)協(xié)助會員國實施《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》的第71/291號決議，決定設立反恐怖主義辦公室。作為聯(lián)合國反恐機制的重大改革，反恐怖主義辦公室旨在加強組織能力，協(xié)助成員國執(zhí)行《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》，更好地回應國際社會在反恐方面日益增長的需求。[66]
但也要認識到，面對恐怖主義威脅日益具有跨國和多層面的特性，國際社會在多個層面上的合作仍顯不足。如國際社會為應對恐怖主義挑戰(zhàn)而作出的努力常常因政治原因而陷于困頓，而恐怖主義團體正在利用這一點，試圖進一步分裂國際社會。國家反恐能力仍需提高，國家自主、加強治理和制定可持續(xù)政策，以及在反恐斗爭中加強雙邊、次區(qū)域、區(qū)域和國際層面的努力，通過邊境和海關(guān)管制防止恐怖行動及非法販運顯得極為重要。[67]
(二)區(qū)域反恐合作
鑒于因立場、價值觀存在差異以及其他政治原因的存在，各國在反恐問題上很難達成全球性一致協(xié)定，恐怖主義及極端主義的治理存在區(qū)域邊界問題，使得反恐的區(qū)域治理及區(qū)域間合作模式有其存在之必要。作為區(qū)域性合作組織的典型代表，歐盟和上合組織在反恐區(qū)域治理領(lǐng)域做了有益的嘗試。
歐盟致力于構(gòu)建全方位的反恐政策框架，通過了若干條約，制定了《歐盟反恐戰(zhàn)略》，出臺了多項反恐措施，以增強國家能力、促進歐洲合作、發(fā)展集體能力、增進國際合作為目標[68]，在全球范圍內(nèi)打擊恐怖主義。同時，歐盟及其成員國制定了許多文書，將反恐條款包括在多個雙邊和多邊協(xié)定之中。《歐盟反恐戰(zhàn)略》側(cè)重于以下四個方面：預防，即去極端化和減少恐怖分子招募[69]；保護，即保護公民和基礎(chǔ)設施并減少遭受攻擊的脆弱性，包括確保外部邊界，提高運輸安全性，保護戰(zhàn)略目標與關(guān)鍵基礎(chǔ)設施；追蹤制裁，即努力阻止恐怖分子的計劃，并將這些恐怖分子繩之以法，為了實現(xiàn)這一目標，歐盟致力于加強國家能力、改善警察與司法機關(guān)之間的合作和信息交流、打擊資助恐怖主義的行為、剝奪恐怖分子的支持和溝通手段；應急反應，即準備、管理和最大限度地減少恐怖襲擊的后果。[70]
上合組織針對中亞及周邊“三股勢力”問題嚴重威脅中亞地區(qū)共同的安全和穩(wěn)定的情況，制定了強有力的反恐措施和結(jié)構(gòu)。除上合組織秘書處外，上合組織在塔什干設立了地區(qū)反恐怖機構(gòu)(The Regional Anti-Terrorist Structure，RATS)這一常設機構(gòu)，以促進在打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義方面的合作。這是一個更加完善的結(jié)構(gòu)，在地區(qū)反恐怖機構(gòu)的組織下，包括情報共享和能力建設等形式在內(nèi)的多邊合作得以穩(wěn)固展開。[71]同時，上合組織與東盟就反恐問題展開合作，《上合組織秘書處與東盟秘書處諒解備忘錄》已確定反恐、打擊毒品和武器走私等優(yōu)先合作領(lǐng)域。在上海合作組織框架下，中國與有關(guān)國家締結(jié)了多項文件。[72]馬來亞大學學者建議，中國可以在加強東盟與上合組織的反恐合作中發(fā)揮更大的協(xié)調(diào)作用。[73]
六、形成反恐怖主義與去極端化的有效機制
打擊恐怖主義與極端主義是國家的責任和義務。但恐怖主義與極端主義的打擊不能僅停留在事后的打擊層面，應當建立事先預防與事后打擊相結(jié)合的策略。政府應當主動擔當責任，關(guān)注引導青少年，針對不同群體制定不同的溝通方案，實時評估反恐措施，建立多主體綜合治理、標本兼治的模式，構(gòu)建事前預防與事后打擊的全方位反恐體系。
第一，構(gòu)建責任擔當型政府。構(gòu)建以公共責任而非公共權(quán)力為本位的責任擔當型政府，強調(diào)政府在反恐怖主義與去極端化工作中應積極履行義務和承擔責任。[74]為了實現(xiàn)反恐的有效性和徹底性，政府應制定將公權(quán)力機關(guān)任務與民間社會倡議相結(jié)合[75]，應以高度的歷史責任感和勇于擔當?shù)木?，引導?gòu)建公民社會、執(zhí)法部門、社區(qū)領(lǐng)導以及利益相關(guān)者全面參與的反恐局面[76]。
第二，建立多主體綜合治理、標本兼治的模式，既嚴厲打擊恐怖主義活動，又致力于鏟除滋生恐怖主義的土壤。僅使用軍事手段打擊極端主義和恐怖主義并不是解決這一問題的根本辦法?？植乐髁x需要綜合治理、標本兼治、打防結(jié)合，構(gòu)建包含文化、行政、刑事、金融、軍事、新聞等多方面結(jié)合的綜合反恐法律機制。[77]烏茲別克斯坦人權(quán)中心調(diào)研處專家魯斯塔姆·阿圖維洛恩先生指出，烏茲別克斯坦當前通過提高對年輕人的社會保護水平，為年輕人提供就業(yè)、解決住房等來預防恐怖主義。[78]阿富汗阿卜杜勒·瓦希德·瓦希德先生對中國政府每年向新疆大量撥款用于支持發(fā)展項目的措施表示贊賞，認為這些措施是相較一些西方國家而言更為仁慈的反恐方式，也對反恐戰(zhàn)略的有效性做出了積極貢獻。[79]
第三，構(gòu)建以培養(yǎng)青少年為重點的反恐方案。[80]年輕人除了可能是暴力極端主義的潛在肇事者和受害者之外，也應是預防工作的重要參與者，應被納入成為反恐方案的重要組成部分。同時，年輕人可以與同伴共同參與包括通過教育、藝術(shù)或體育在內(nèi)的各種活動形式，培養(yǎng)沖突管理、團隊合作等生活技能，培養(yǎng)寬容心、同理心和辨別極端思想的批判性思維。這些活動以及技能培養(yǎng)的設計應以促進政治、種族、社會和宗教的寬容，促進文化多樣性和性別平等以及增進青年人對人權(quán)知識的了解為目標。
第四，確定與不同群體溝通的方法。[81]如與宗教界進行有效溝通，宗教教職人員的正信引導，堅持宗教與社會相適應的現(xiàn)代化發(fā)展。[82]針對年輕人的反恐方案應跟隨新技術(shù)的發(fā)展與進步，與更加熟悉技術(shù)的年輕人進行有效溝通。在社區(qū)和當局之間建立以信任為基礎(chǔ)的關(guān)系，包括安全部隊、社會和教育服務，加強抵御能力和預防暴力。對非法武裝分子使用政治或軟性手段，消除極端思想意識形態(tài)影響，發(fā)展使武裝分子(已有悔意和準備放棄暴力的武裝分子)重新融入社會的全面策略。[83]
第五，構(gòu)建評估機制。打擊恐怖主義和去極端化過程中，要制定有效的評估模式。評估體系應不斷發(fā)展更新，確保跟上時代變化，并在需要時進行有效的重塑。[84]要培養(yǎng)人權(quán)和法治框架下行事的能力，即承認一個人有權(quán)享有什么權(quán)利，更重要的是認識到保障這些權(quán)利過程中的個人責任。[85]
七、結(jié)語
恐怖主義、極端主義行為嚴重侵犯基本人權(quán)，打擊恐怖主義、去極端化是當前的全球性課題。本次會議促進了各國在打擊恐怖主義、去極端化領(lǐng)域的經(jīng)驗交流與成果分享，為國際社會就恐怖主義與極端主義在認識上形成共識、開展國際合作、平衡打擊恐怖主義與人權(quán)保障、有效形成打擊恐怖主義與去極端化機制等方面起到了促進作用。同時，中國實施扶貧國家戰(zhàn)略改善人民生活水平，保障人民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，普及法律知識、增強公民法律意識，建立教育培訓中心，幫助曾涉恐怖主義、極端主義人員，協(xié)助其重新融入社會，給出了國際反恐的中國方案。
以人權(quán)保障為根本目的、以預防性措施為主的中國反恐戰(zhàn)略充分凝聚了中國智慧、傳遞了中國信心，展現(xiàn)了中國擔當和中國力量，得到了其他國家的肯定，值得在全世界范圍推廣。作為一個負責任的大國，中國將繼續(xù)以開放、自信、包容的態(tài)度積極探索依法打擊恐怖主義和去極端化的有效路徑，積極參與聯(lián)合國和區(qū)域反恐工作，突破思想觀念、文化傳統(tǒng)、政治體制的藩籬，與更多國家增進政治互信，凝聚戰(zhàn)略共識，促進交流合作，共同構(gòu)建以保障人權(quán)為根本目的、事前積極預防與事后嚴厲打擊相結(jié)合的全方位反恐戰(zhàn)略。
（張永和，西南政法大學人權(quán)研究院執(zhí)行院長、教授；張麗，西南政法大學人權(quán)研究院博士研究生。）
注釋：
①極端主義與恐怖主義是兩種不同的社會現(xiàn)象。極端主義指的是“以某種極端的政治觀點或意識形態(tài)作為信仰，有意選擇以極端的手段特別是暴力手段來表達其觀點、引起政治或社會變革的主張和行為，并不限于宗教極端主義，但本文所說的極端主義主要指的是作為恐怖主義思想基礎(chǔ)、對恐怖主義具有催生作用的宗教極端主義”。參見賈宇：《中國反恐怖主義法律問題研究》，中國政法大學出版社2018年版，第119頁。
?、趨⒁姡郯⒏缓梗莅⒉范爬?middot;瓦希德·瓦希德：《反極端主義的斗爭：成功與失敗》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》，此次會議會務組印制，下同。
?、蹏庥行W者也將極端主義描述為“國內(nèi)滋生的恐怖主義”或“本土恐怖主義”，認為許多國際恐怖組織是由原來的宗教極端組織發(fā)展演變而來的。See P.Neumann and M.Smith，The Strategy of Terrorism：How it Works and Why it Fails，Routledge,2008，p.4.
?、軈⒁姡鄯▏菘死锼沟侔?middot;梅斯特：《打擊恐怖主義與宗教極端主義：反思與評論》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
?、萑缬袇钨e認為，恐怖主義與其他犯罪行為的區(qū)別在于它威脅到國家的存在（參見［伊朗］馬吉德·托克曼：《走向和平的地理環(huán)境：反恐，保障人權(quán)》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》）。恐怖主義的一般特征是“為達到某種政治目的，對第三者使用或威脅使用暴力的行為”（參見韓大元：《論中國憲法上的國家安全與人權(quán)的關(guān)系》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》）。白桂梅指出，國際恐怖主義的政治性要素是為它下定義的主要困難，這種困難引起了諸如國家恐怖主義、民族解放運動及理由和目標的正當性等多方面、多層次的問題，使得那些主張為國際恐怖主義下一個客觀、中立和一般同意的綜合性定義的人陷入兩難的境地（參見白桂梅：《從國際法角度看國際恐怖主義的界定問題》，載《現(xiàn)代國際關(guān)系》2002年第10期，第31頁）。
?、拊袊鈱W者列出了關(guān)于恐怖主義的包括學術(shù)界、政府及政府間的250余個定義，并對這些定義進行整合，得出了長達580詞的關(guān)于恐怖主義的定義。但這種定義方式并不能確保眾多界定者的認同，同時將會因缺乏實用性而被棄置。See J.J.Easson and A.Schmid，“250-plus Academic，Governmental and Intergovernmental Definitions of the Terrorism”，in A.Schmid ed.，The Routledge Handbook of Terrorism Research，Routledge，2011，pp.99-200.
?、邊⒁姡勖希葙惲x德·優(yōu)素福·薩達特：《反恐的國際合作：一個戰(zhàn)略性視角》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
?、鄥⒁姀堄缽?、李潔：《預防性反恐刑法的現(xiàn)象透視與規(guī)范完善》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
?、釁⒁婞S風：《引渡制度》，法律出版社1997年版(增訂本)，第185頁。轉(zhuǎn)引自張屹：《國際反恐合作法律機制研究》，武漢大學出版社2019年版，第37頁。
?、猓凵程兀莅⒉范爬R茲·阿沙迪：《反恐與去極端化的國際合作》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
?參見［意］法比奧·馬西莫·帕倫蒂：《“人道至上主義”：在個人權(quán)利中的含義與矛盾》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
?“政治正確”最初是作為法律術(shù)語而起源于19世紀的美國，意指“合乎憲法和法律”。但隨后，“政治正確”的政治性在西歐國家獲得了持續(xù)不斷的強化。按照西方理論界的看法，“政治正確”最終是為了消除歧視并追求平等。事實上，當下西方國家的“政治正確”觀，是啟蒙思想、傳統(tǒng)西方中心主義的優(yōu)越感、美蘇爭霸塑造的冷戰(zhàn)思維的固化，以及老牌歐洲國家對于全球政治經(jīng)濟格局重構(gòu)而產(chǎn)生的憂慮所共同練成的偏激型政治正確觀念。高度意識形態(tài)化的偏激型“政治正確”觀念，既是言論自由的直接死敵，又可能成為恐怖主義的潛在盟友。參見錢錦宇：《西方偏激型“政治正確”觀念與國際恐怖主義》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
?參見同上注。
?參見［塞爾維亞］普雷德拉格·馬爾科維奇：《全球斗爭中“人權(quán)”概念的誤用及其對反恐的影響》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
?參見注②。
?參見韓大元：《論中國憲法上的國家安全與人權(quán)的關(guān)系》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
?參見陸志安：《宗教信仰自由與去極端化的職業(yè)教育培訓》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
?參見注②。
?參見［阿富汗］赫瓦賈·穆罕默德·埃薩米：《從伊斯蘭視角看如何在武裝沖突中保護人權(quán)》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
?參見郝時遠：《民族分裂主義與恐怖主義》，載《民族研究》2002年第1期，第11頁。
[21]參見陳佑武：《中國反恐的人權(quán)法治保障方案》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[22]參見［斯里蘭卡］加納什·科倫柏格：《反恐主義與去極端化：斯里蘭卡的經(jīng)驗》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[23]參見舒洪水：《英國應對極端主義的措施及啟示——基于Prevent戰(zhàn)略》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[24]參見［烏茲別克斯坦］魯斯塔姆·阿圖維洛恩：《反恐、去極端化與人權(quán)保障》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[25]參見［巴基斯坦］塔拉特·沙比爾：《反極端主義與反恐：巴基斯坦的成就與教訓》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[26]參見張萬洪：《人權(quán)視角下的中國金融反恐法律機制》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[27]參見［印尼］阿里·阿卜杜拉·維比斯諾：《國家應對恐怖主義：比較中國與印度尼西亞的做法》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[28]參見張弦：《“頭巾問題”與宗教去極端化：歐洲經(jīng)驗》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[29]參見［哈薩克］科日洛娃·斯維特拉娜：《哈薩克斯坦共和國打擊宗教極端主義的國家政策》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[30]同注[26]。
[31]參見李曉：《中國反恐、去極端化與人權(quán)保障的司法經(jīng)驗》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[32]同注[21]。
[33]參見注⑧。
[34]參見王愛立主編：《中華人民共和國反恐怖主義法解讀》，中國法制出版社2016年版，第42頁。
[35]參見熱合木吐拉·艾山：《標本兼治：中國“去極端化”的新疆經(jīng)驗》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[36]參見李昌林：《新疆的職業(yè)技能教育培訓是根治恐怖主義、極端主義的有益探索》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[37]參見曾艾玲：《中國的法律改革和反恐》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[38]參見許建英：《新疆極端化問題和去極端化的探索與經(jīng)驗》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[39]參見［意］加布里埃萊·亞科維諾：《減貧的國際挑戰(zhàn)：歐洲視角》，載《“2018北京人權(quán)論壇”會議論文集》。轉(zhuǎn)引自武文揚：《消除貧困 保障人權(quán)：共建人類命運共同體——“2018·北京人權(quán)論壇”觀點綜述》，載《人權(quán)》2018年第6期，第127頁。
[40]參見注[35]。
[41]參見國務院新聞辦公室：《新疆的反恐、去極端化斗爭與人權(quán)保障》白皮書，載國務院新聞辦公室網(wǎng)：http：//www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/39911/Document/1649848/1649848.htm.，2019年9月8日訪問。
[42]同注[21]。
[43]同注[41]。
[44]同上注。
[45]參見注?。
[46]參見注[36]。
[47]參見何志鵬：《恐怖主義與人權(quán)關(guān)系的理論探究》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[48]參見何榮功：《“預防性”反恐刑事立法思考》，載《中國法學》2016年第3期，第145頁。
[49]參見張偉、張志敏：《反恐措施與隱私權(quán)的沖突與平衡》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[50]同上注。
[51]參見注[25]。
[52]參見注[49]。
[53]參見劉作翔：《反恐與個人權(quán)利保護——以“9·11”后美國反恐法案和措施為例》，載《法學》2004年第3期，第37頁。
[54]參見丁守慶、古麗燕：《論反恐與人權(quán)保障的沖突與平衡》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[55]參見齊延平、夏雨：《大數(shù)據(jù)反恐中基本權(quán)利的保護》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[56]參見注[31]。
[57]參見注[54]。
[58]參見注[49]。
[59]參見上注。
[60]參見注[24]。
[61]參見習近平：《共同構(gòu)建人類命運共同體——在聯(lián)合國日內(nèi)瓦總部的演講》，載《人民日報》，2017年1月，第3頁。
[62]參見注④。關(guān)于民用航空的公約包括：1963年《關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和某些其他行為的公約》、1970年《關(guān)于制止非法劫持航空器的公約》、1971年《關(guān)于制止危害民用航空安全的非法行動的公約》、1988年《補充關(guān)于制止危害民用航空安全的非法行為的公約的制止在為國際民用航空服務的機場上的非法暴力行為的議定書》、2010年《制止與國際民用航空有關(guān)的非法行為的公約》、2010年《制止非法劫持航空器公約的補充議定書》、2014年《關(guān)于修訂〈關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和某些其他行為的公約〉的議定書》；關(guān)于保護國際工作人員的公約包括：1973年《關(guān)于防止和懲處侵害應受國際保護人員罪行的公約》；關(guān)于劫持人質(zhì)的公約包括：1979年《反對劫持人質(zhì)國際公約》；關(guān)于核材料的公約包括：1980年《核材料實物保護公約》、2005年《核材料實物保護公約修正案》；關(guān)于海上航行的公約包括：1988年《制止危及海上航行安全非法行為公約》、2005年《制止危及海上航行安全非法行為公約議定書》、1988年《制止危及大陸架固定平臺安全非法行為議定書》、《制止危及大陸架固定平臺安全非法行為議定書2005年議定書》；關(guān)于爆炸材料的公約包括：1991年《關(guān)于在可塑炸藥中添加識別劑以便偵測的公約》；關(guān)于恐怖主義爆炸的公約包括：1997年《制止恐怖主義爆炸的國際公約》；關(guān)于向恐怖主義提供資助的公約包括：1999年《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》；關(guān)于核恐怖主義的公約包括：2005年《制止核恐怖主義行為國際公約》。
[63]參見上注；另參見《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》，載聯(lián)合國官網(wǎng)：https//www.un.org/counterterrorism/ctitf/zh/un-global-counter-terrorism-strategy.，2019年9月8日訪問。
[64]反恐執(zhí)行工作隊的任務是加強聯(lián)合國系統(tǒng)反恐努力的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。該工作隊由工作性質(zhì)與多邊反恐努力息息相關(guān)的38個國際實體組成，其主要目標是，通過一體行動，最大限度利用每個實體的比較優(yōu)勢，以便幫助會員國實施《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》的四大支柱。參見《反恐執(zhí)行工作隊》，載聯(lián)合國官網(wǎng)：https：//www.un.org/counterterrorism/ctitf/zh.，2019年9月8日訪問。
[65]聯(lián)合國反恐中心通過沙特阿拉伯政府的自愿捐款而啟動。參見注⑩。
[66]參見上注。
[67]參見上注。
[68]參見李格琴：《歐盟非傳統(tǒng)安全治理：概念、職能與結(jié)構(gòu)》，載《國外社會科學》2008年第2期，第87頁。
[69]參見注[23]。
[70]參見注⑩。
[71]參見［馬來西亞］饒兆斌：《反恐中的區(qū)域和跨區(qū)域合作：東盟和上海合作組織》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[72]如《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》《上海合作組織成員國合作打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義構(gòu)想》《上海合作組織反恐怖主義公約》《上海合作組織反極端主義公約》《上海合作組織成員國合作打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義2019-2021年合作綱要》《上海合作組織成員國和阿富汗伊斯蘭共和國關(guān)于打擊恐怖主義、毒品走私和有組織犯罪行動計劃》等。
[73]參見注[71]。
[74]參見張永和：《新疆的職業(yè)技能教育培訓體現(xiàn)了政府的應有擔當》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[75]參見注[29]。
[76]參見［印度］阿努拉格·夏爾馬：《聯(lián)合國反恐架構(gòu)及印度的反極端化方式》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[77]參見尹生：《中國反恐法制的現(xiàn)狀、問題與對策研究》，載《當代法學》2008年第3期，第14頁。
[78]參見注[24]。
[79]參見注②。
[80]參見注[24]。
[81]參見［摩洛哥］艾哈邁德·阿巴迪：《人權(quán)行動框架內(nèi)從防范恐怖主義向免除恐怖主義轉(zhuǎn)變》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[82]參見注[23]
[83]參見注[25]。
[84]參見注[81]。
[85]參見注[81]。
Abstract: The International Seminar on Counterterrorism，De-radicalization and Human Rights Protection sponsored by China Society for Human Rights Studies and organized jointly by Human Rights Research Institute of Southwest University of Political Science and Law and School of Politics and Public Administration of Xinjiang University was held in Urumqi，Xinjiang during September 3-7，2019，with the participation of more than 60 experts from 18 countries and international organizations.The seminar conducted research and exchanged ideas on humanitarianism and human rights protection in counterterrorism and de-radicalization and launched comparative research and international cooperation in counterterrorism and de-radicalization.The participants shared their understanding of terrorism and extremism and the experiences in combating terrorism and extremism，positively evaluated China's work on counterterrorism and de-radicalization and the international cooperation on combating terrorism and extremism.This seminar stimulated the exchanges and cooperation in theoretical and practical research on counterterrorism，de-radicalization and human rights protection.
(責任編輯劉更銀)
關(guān)鍵詞：反恐怖主義 去極端化 人權(quán)保障 新疆治理
2019年9月3日至7日，由中國人權(quán)研究會主辦，西南政法大學人權(quán)研究院、新疆大學政治與公共管理學院共同承辦的“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會在新疆烏魯木齊召開。會議設置“反恐、去極端化中的人道主義與人權(quán)保護”“反恐、去極端化的比較研究與國際合作”等主要議題。中共中央宣傳部副部長蔣建國先生、新疆維吾爾自治區(qū)人民政府主席雪克來提·扎克爾先生、塞爾維亞當代歷史研究所所長、塞爾維亞社會黨副主席普雷德拉格·馬爾科維奇先生、聯(lián)合國人權(quán)咨詢委員會專家阿卜杜拉齊茲·阿沙迪先生、新疆大學副校長帕里旦·吐爾遜女士在開幕式致辭。來自18個國家和國際組織的60多位專家學者出席此次研討會，就以下問題進行了深入探討。
一、對恐怖主義和極端主義的認識
極端主義①是恐怖主義的思想基礎(chǔ)，②對恐怖主義具有催生作用，二者嚴重威脅世界和平與發(fā)展，嚴重危害世界人民生命財產(chǎn)安全。③20世紀20年代以來，國際社會便已開始關(guān)注和應對恐怖主義威脅。20世紀70年代以來，國際范圍內(nèi)恐怖事件不斷出現(xiàn)，呈現(xiàn)出國際規(guī)模擴大化、恐怖主義襲擊與圣戰(zhàn)組織之間聯(lián)系密切、受害者人數(shù)飆升這三個方面的主要變化。④自美國“9·11”事件后，國際社會開始重新認識恐怖主義問題，對以種族、民族、宗教為背景的恐怖主義活動給予特別關(guān)注，將其視為所有文明社會的公敵、國際社會當前面臨的共同挑戰(zhàn)以及共同打擊的對象。
鑒于恐怖主義具有極強的政治性⑤，恐怖主義與極端主義呈現(xiàn)為一種“社會建構(gòu)”(social construct)的傾向而非僅僅為一種“殘酷的事實”(brute fact)，這一觀點當前已得到廣泛認同。⑥恐怖主義和極端主義的界定在表述上存在差異，各國政府對于什么構(gòu)成恐怖主義以及誰是恐怖分子的問題沒有達成共識⑦，對于圍繞“恐怖主義”而存在的“恐怖活動”“恐怖(活動)組織”“恐怖活動犯罪”等概念界定不一⑧，僅以列舉方式指出需要共同打擊的恐怖主義犯罪的罪狀⑨。這意味著在前述沒有達成共識問題上的國際反恐合作需要進一步加強。
即使是聯(lián)合國，綜合界定恐怖主義也較為困難。聯(lián)合國于1988年將恐怖主義定義為“所有旨在或打算在公眾、一群人或特定人中挑起恐怖狀態(tài)的犯罪行為”⑩，但后來沒有再要求“確立一個普遍同意的定義”，而是通過“具體問題具體解決”的方式把重點放在研究打擊恐怖主義的措施上，并且把這個問題與人權(quán)保障問題聯(lián)系起來，當前已通過了諸如打擊空中劫持、防止恐怖主義爆炸等19個國際法律文件。
盡管厘定恐怖主義、極端主義的內(nèi)涵與外延較為困難，但與會者對二者的性質(zhì)有以下幾點共識性意見。其一，恐怖主義與極端主義具有極強的政治色彩。意大利嘉賓法比奧·馬西莫·帕倫蒂先生對西方人權(quán)理論進行批判，認為西方許多學者和政治家試圖壟斷人權(quán)概念，世界范圍的人權(quán)概念的誤用與濫用對各國反恐工作及國際反恐合作的開展造成了負面影響。以美國為首的西方國家大力宣揚自身人權(quán)理論，其所發(fā)起的伊拉克、利比亞和敘利亞“人道主義”戰(zhàn)爭便是西方人權(quán)理論的極端表現(xiàn)形式。但這種所謂的“人道主義”戰(zhàn)爭很難排除作為西方國家為實現(xiàn)對這些國家的統(tǒng)治，干涉、推翻他國政府的借口的嫌疑。?西北政法大學的錢錦宇教授認為，當下西方國家的基于全球政治經(jīng)濟格局重構(gòu)而產(chǎn)生的憂慮所共同練成了偏激型“政治正確”觀念?，偏激型“政治正確”所塑造的人權(quán)觀，對中國、俄羅斯等國家赤裸裸地表現(xiàn)為一種人權(quán)的偏見?，不無催生和助長恐怖主義和極端主義的可能。塞爾維亞普雷德拉格·馬爾科維奇先生指出，“9·11”事件后，美國對其他國家人權(quán)(狀況)“選擇性表達憤怒”，把所有反對美國及其盟友利益的暴力活動都定義為恐怖主義，在反恐實踐中存在雙重標準。在爭取人權(quán)和打擊恐怖主義的斗爭中，來自“華盛頓總部”的指揮是不被需要的。?
其二，恐怖主義和極端主義具有反人類、反文明、反社會的極端性本質(zhì)。?以暴力、制造恐懼等方式從事反人類活動，無論其表現(xiàn)形式如何不同，其本質(zhì)都是對現(xiàn)代文明秩序的挑戰(zhàn)，也是最大的人權(quán)侵害行為。中國人民大學的韓大元教授認為，恐怖主義破壞了憲法秩序，嚴重危害人類生命、自由與安全，是人權(quán)保障的頭號敵人。?復旦大學的陸志安教授認為，宗教極端行為也違背了國際人權(quán)法中宗教信仰自由的原則。?
其三，恐怖主義、極端主義不與特定地域、民族、宗教掛鉤。由于在當代世界的各種極端主義恐怖組織中，信仰伊斯蘭教民族中的極端主義勢力無論從數(shù)量、規(guī)模和破壞性影響來看，都是最突出的，再加上當下恐怖主義發(fā)生的地緣特征，人們很容易將伊斯蘭教與恐怖主義聯(lián)系在一起，西方也因而制造了“伊斯蘭威脅”這一概念。但是，恐怖主義與極端主義是一種全球現(xiàn)象，并不是任何一個地區(qū)或國籍或宗教所獨有的。阿富汗朝覲和宗教事務部部長高級顧問、阿富汗伊斯蘭革命運動黨政治部主任阿卜杜勒·瓦希德·瓦希德先生指出，伊斯蘭教不為極端主義辯護，而是將其拒之門外。?阿富汗喀布爾國際大學神學院赫瓦賈·穆罕默德·埃薩米先生也指出，伊斯蘭教禁止一切會導致人類滅絕的破壞性工具。?因此，將恐怖主義及極端主義與特定民族或宗教掛鉤的觀念是造成宗教沖突、民族沖突、種族沖突的思想根源，無益于解決種族歧視、民族矛盾、宗教沖突。?
二、打擊恐怖主義和極端主義的各國經(jīng)驗
恐怖主義與極端主義威脅國家領(lǐng)土完整和國家安全，政府的穩(wěn)定、法治和民主，社會運作以及國際和平與安全，無視、踐踏了人的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、健康權(quán)等基本權(quán)利?？植乐髁x行為所造成的死亡、監(jiān)禁以及恐怖分子大規(guī)模性侵女性的行為，直接踐踏了受害者的生命權(quán)、自由權(quán)、安全權(quán)等，給受害者個人帶來了災難性后果的同時，也使受害者親屬甚至整個地區(qū)都生活在恐懼之中，遭受長期創(chuàng)傷。同時，恐怖主義、極端主義幾乎完全摧毀了人權(quán)得以保障與實現(xiàn)的條件與環(huán)境。[21]當前，各國均努力通過不斷完善立法，打擊恐怖主義和極端主義，但在行動的主要努力方向上并不一致。
第一，運用軍事力量打擊恐怖主義、極端主義。斯里蘭卡前海軍司令加納什·科倫柏格將軍指出，斯里蘭卡使用軍事手段打敗了恐怖主義“猛虎組織”(The Liberation Tigers of Tamil Eelam)。斯里蘭卡針對“猛虎組織”的軍事勝利和前武裝人員的教化工作都取得了全面勝利，至今未再發(fā)生一起暴力事件，也沒有發(fā)生任何經(jīng)過教化的人員再次拿起武器從事非法活動。[22]
第二，運用預防性策略鏟除恐怖主義、極端主義滋生的土壤。軍事手段打擊極端主義和恐怖主義并不是解決問題的最好辦法。諸如英國、巴基斯坦、烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦及中國等國均選擇注重采用預防性反恐措施，推行和加強發(fā)展社會包容性議程。首先，教育是預防性反恐的重要方式。英國從教育領(lǐng)域入手，遏制極端化思想在學生群體中的傳播[23]；烏茲別克斯坦當前致力于在年輕人中傳播伊斯蘭教的真正價值觀[24]；巴基斯坦也在塑造正確的基于知識的宗教意識形態(tài)，以廢除極端主義者的宗教極端思想[25]；土耳其宗教事務局通過重新解釋宗教文本，在更現(xiàn)代的框架下進行宗教教育，推廣更為溫和的伊斯蘭教。其次，改善生活水準。如中國、烏茲別克斯坦等國便通過消除貧困、協(xié)助就業(yè)、解決住房問題等方式，提高群眾尤其是青年人的生活水平，減少邊際化和由此產(chǎn)生的受害意識，以減少極端主義、恐怖主義分子的招募。再次，鑒于資金作為恐怖組織賴以生存和發(fā)展的命脈，各國也掀起了以打擊恐怖融資為目的的“金融反恐戰(zhàn)”，聯(lián)合國公約、決議等明確規(guī)定公權(quán)力與私立機構(gòu)各自的義務，形成了金融反恐較為完善的法律機制。[26]此外，多國加快反恐國內(nèi)立法進程。如印度尼西亞國際關(guān)系系的阿里·阿卜杜拉·維比斯諾先生指出，印尼的反恐政策主要是通過行政和立法協(xié)商化形成的法律手段及刑事司法措施。[27]如歐洲多國加快了“罩袍禁令”的國內(nèi)立法進程，嚴格禁止在公共場所穿戴全身罩袍，中國新疆地區(qū)《烏魯木齊市公共場所禁止穿戴蒙面罩袍的規(guī)定》《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務條例》等法規(guī)中關(guān)于罩袍的規(guī)定符合國際潮流和各國主流做法，體現(xiàn)了對人性的尊重，保護了婦女兒童的權(quán)利和民族傳統(tǒng)文化，加強了反恐并維護了公眾利益。[28]又如，哈薩克斯坦共和國阿斯塔納國際學術(shù)機構(gòu)中國和中亞研究中心負責人科日洛娃·斯維特拉娜女士指出，哈薩克斯坦通過了關(guān)于宗教活動和宗教協(xié)會的法律，取得了重要成就，國家對宗教協(xié)會的監(jiān)管維護了國家和社會的利益平衡，公民也已認識到應按照國家規(guī)定依法開展宗教活動。[29]總體看來，各國普遍重視打擊恐怖主義與極端主義、堅持打擊與防治相結(jié)合、舉辦系統(tǒng)性去極端化教育培訓、重視去極端化與增加經(jīng)濟機遇相結(jié)合。[30]
縱觀各國反恐經(jīng)驗，除軍事打擊的直接反恐形式外，以教育、改善生活水準、金融反恐等形式的預防性反恐受到更大關(guān)注。中國加大在法治、人權(quán)和善政領(lǐng)域所開展的合作與援助規(guī)模，支持經(jīng)濟和社會持續(xù)發(fā)展，引起了國外嘉賓的關(guān)注。如阿里·阿卜杜拉·維比斯諾先生指出，各國應學習中國以穩(wěn)定為中心的、更具國家導向性的、旨在維持穩(wěn)定的反恐戰(zhàn)略。
三、對中國反恐與去極端化工作的認識與評價
在嚴峻的國際反恐形勢下，中國依法嚴厲打擊恐怖主義和極端主義，堅持把預防性反恐放在第一位，探索反恐、去極端化的有益經(jīng)驗，建立全方位、立體化、現(xiàn)代化的反恐格局，完善反恐工作體系，加強反恐力量建設，在實踐中總結(jié)了經(jīng)驗，取得了豐碩成果，受到國外學者的高度關(guān)注。
(一)中國反恐與去極端化工作的理念與原則
第一，堅持依法打擊恐怖主義與極端主義。中國積極響應聯(lián)合國大會關(guān)于《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》(60/288)的決議，致力于消除恐怖主義蔓延條件，預防和打擊恐怖主義。在打擊恐怖主義和極端主義的過程中始終堅持依法嚴懲恐怖活動和極端主義犯罪，根據(jù)《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》《國家安全法》《反恐怖主義法》《宗教事務條例》《關(guān)于辦理恐怖活動和極端主義犯罪案件適用法律若干問題的意見》等法律法規(guī)及司法解釋，堅持以事實為依據(jù)、以法律為準繩，堅持嚴格依法辦案和寬嚴相濟刑事政策相結(jié)合，依法開展反恐怖主義、去極端化斗爭。[31]
第二，堅持反恐以保障人權(quán)為目的。[32]保障各族人民的人權(quán)必須先保障其安全，中國堅持依法打擊恐怖活動，保障各族人民生命財產(chǎn)安全，這是對人權(quán)的最根本保護。“國家尊重和保障人權(quán)”是中國憲法的重要價值追求，這一原則同“維護公民和組織的合法權(quán)益”“尊重公民的宗教信仰自由和民族風俗習慣”“禁止歧視”等共同構(gòu)成《反恐怖主義法》的反恐基本原則。保障人權(quán)是中國反恐的根本目的，中國不僅通過反恐保障被恐怖主義行為直接侵害的受害者的人權(quán)，保障受到恐怖主義行為直接威脅的廣大人民群眾的人權(quán)，也保障涉嫌犯罪人員的合法權(quán)利。
第三，堅持預防性反恐為主，寬嚴相濟與教育挽救相結(jié)合。鑒于恐怖活動發(fā)生后，對社會和廣大人民群眾造成的負面影響和損失常難以挽回，同很多國家一樣，中國不斷完善預防性反恐措施，致力于將恐怖活動消滅在萌芽狀態(tài)?！斗纯植乐髁x法》第三章對宣傳教育、網(wǎng)絡管控、武器彈藥及危險品的監(jiān)督管理、涉恐融資監(jiān)管、城市反恐的規(guī)劃等方面進行了系統(tǒng)規(guī)定，形成了全方位、立體化的安全防范體系。同時，《刑法修正案(九)》預防性立法轉(zhuǎn)型趨勢更加明顯[33]，增設了“準備實施恐怖活動罪”“宣揚恐怖主義、極端主義、煽動實施恐怖活動罪”“利用極端主義破壞法律實施罪”“強制穿戴宣揚恐怖主義、極端主義服飾、標志罪”和“非法持有宣揚恐怖主義、極端主義物品罪”等五種新型犯罪。
第四，致力于形成多部門聯(lián)動配合的全民反恐局面。反恐工作的展開需要多個部門的協(xié)調(diào)合作。按照《反恐怖主義法》的規(guī)定，公安機關(guān)、國家安全機關(guān)和人民檢察院、人民法院、司法行政機關(guān)以及其他有關(guān)國家機關(guān)作為反恐工作的主體，聯(lián)動村民委員會、居民委員會、企業(yè)事業(yè)單位、社會組織，充分調(diào)動各相關(guān)單位積極性，各司其職、各盡其責，密切配合、通力合作[34]，堅持專門工作與群眾路線相結(jié)合，切實共同開展反恐怖主義工作。
(二)中國反恐與去極端化工作的實踐與成就
中國的反恐措施在吸收和借鑒國際社會經(jīng)驗的同時，堅持把保障各族人民根本利益放在首位，從徹底解決各種深層次矛盾入手，在實踐中積極探索有效路徑，通過完善立法，消除貧困、改善民生，向人民群眾普及法律知識、增強法治意識，設立教育培訓中心、積極開展幫扶教育等方式，形成了行之有效的中國反恐工作體系。[35]。
第一，完善的反恐立法體系。2015年12月，中國通過了歷史上第一部綜合反恐立法《反恐怖主義法》。此外，中國修改、完善了《刑法》《刑事訴訟法》《反洗錢法》《網(wǎng)絡安全法》《核安全法》等法律，以及《宗教事務條例》《關(guān)于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機制的意見》等行政法規(guī)、部門規(guī)章，最高人民法院、最高人民檢察院等發(fā)布了《關(guān)于辦理恐怖活動和極端主義犯罪案件適用法律若干問題的意見》《關(guān)于審理編造、故意傳播虛假恐怖信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》等關(guān)于反恐、去極端化的法律解釋。[36]有國外嘉賓評價道，中國在通過反恐和國家安全的一系列立法方面取得了很大進展。[37]
第二，消除貧困，改善民生。[38]貧困，尤其是缺少糧食和水資源等基本生活需要，會促成極端主義和恐怖主義的產(chǎn)生和傳播，導致和加速極端暴力的蔓延。[39]中國堅持以人民為中心的發(fā)展思想，在新疆地區(qū)實施精準扶貧、精準脫貧，堅持民生優(yōu)先、民生先動，把本級財政支出和對口援疆資金的70%以上用于保障改善民生[40]，在促進就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保等領(lǐng)域[41]取得了豐碩成果，貧困人口生存發(fā)展條件進一步改善，人民基本生活保障水平不斷提升，人民群眾的就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)、健康權(quán)等得到切實保障，為反恐工作的開展奠定了扎實的群眾基礎(chǔ)。
第三，加強反恐人權(quán)法治教育與宣傳。[42]人民群眾獲得法律知識、法治意識增強。法治觀念淡薄、法律知識貧乏的情況會使人容易受到恐怖勢力、極端勢力的教唆和脅迫走上犯罪道路。[43]新疆出臺的《新疆維吾爾自治區(qū)法制宣傳教育條例》《關(guān)于加強自治區(qū)青少年法治教育實踐基地建設工作的實施意見》《關(guān)于貫徹落實〈關(guān)于實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制的意見〉的實施意見》等法規(guī)文件，向基層群眾尤其是青少年普及法律知識、增強法治意識、弘揚法治精神、培育法治信仰、推動法治實踐，以增強人民群眾自覺抵御宗教極端思想滲透的能力。[44]
第四，設立教育培訓中心，積極開展幫扶教育。[45]近些年來，為應對新疆地區(qū)恐怖襲擊事件頻繁發(fā)生、對各族人民生命財產(chǎn)安全造成極大危害、嚴重踐踏了人類尊嚴的情況，新疆采取果斷措施，制定并修改完善了《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國反恐怖主義法〉辦法》《新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例》等法規(guī)，依法開展反恐怖主義和去極端化斗爭，設立教育培訓中心，開展職業(yè)技能教育培訓工作，對有恐怖主義、極端主義違法、犯罪行為、受行政處罰或被不起訴、被刑滿釋放的人，開展學國家通用語言文字、學法律、進行職業(yè)技能培訓。[46]這一舉措以預防性反恐為出發(fā)點，有效遏制了恐怖活動多發(fā)頻發(fā)勢頭，保障了新疆各族人民群眾的基本權(quán)利。
中國反恐以保障人權(quán)為根本目的，以預防性反恐為原則，建立完善了以憲法為基礎(chǔ)，以《反恐怖主義法》為龍頭的反恐法律體系，多部門聯(lián)動配合，通過改善人民生活水平、增強法律知識、開展教育培訓積極預防恐怖主義行為的發(fā)生。
四、平衡打擊恐怖主義與人權(quán)保障的關(guān)系
恐怖主義會對人權(quán)和基本自由造成嚴重侵害，反恐措施是人權(quán)保障的一種方式，是保護和實現(xiàn)人權(quán)的手段。[47]反恐措施，尤其是預防性反恐措施帶來的是國家權(quán)力的強化和干預措施的前置[48]，可能會侵犯自由權(quán)、平等權(quán)、生命權(quán)、健康權(quán)、隱私權(quán)等基本人權(quán)。如此，必須注重反恐措施與人權(quán)保障的平衡。
(一)反恐與人權(quán)保障的沖突
反恐措施目的的正當性不等同于過程與結(jié)果的合理性。政府打擊恐怖主義和極端主義的相關(guān)措施雖可促進社會秩序穩(wěn)定和國家安全，根本上也是對人權(quán)的保障，但仍不免可能侵害公民的基本人權(quán)和自由。[49]同時，反恐過程中，受恐怖主義行為威脅或侵害的受害人的基本權(quán)利以及恐怖活動罪犯和極端主義罪犯的合法權(quán)利也應得到保障。
反恐措施因國家利益、集體利益與個人利益的沖突，可能與公民自由權(quán)、平等權(quán)、生命權(quán)、隱私權(quán)等產(chǎn)生一定的張力。如在反恐過程中，任意逮捕或拘禁等濫用偵查措施的行為可能會使無辜平民的人身自由受到限制；反恐中的監(jiān)視行為、交通領(lǐng)域和出入境方面的安全管制、強制措施等，也為人們的行動自由設置了更多障礙。[50]長期羈押后被證實是無辜而釋放的情況也時有發(fā)生。再如，執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)行反恐措施時若將恐怖主義與特定民族、宗教、地域掛鉤，會不自覺地在執(zhí)法過程中加大反恐措施的運用，造成對某一民族、宗教、地域的歧視。此外，在緊急狀況下，反恐怖措施執(zhí)法部門權(quán)力的擴大甚至會侵害到無辜民眾的生命權(quán)與健康權(quán)。巴基斯坦伊斯蘭堡戰(zhàn)略研究所、中國—巴基斯坦研究中心主任塔拉特·沙比爾先生指出，巴基斯坦在反恐斗爭中便造成了慘重的包括非戰(zhàn)斗人員或無辜民眾在內(nèi)的人員傷亡情況。[51]還有，各國情報機構(gòu)的技術(shù)能力不斷增強以及反恐中的大規(guī)模數(shù)字監(jiān)控都給個人隱私帶來了前所未有的威脅[52]，如美國的“棱鏡門”事件，以及法國網(wǎng)絡供應商必須保留其用戶使用和瀏覽國際互聯(lián)網(wǎng)的“痕跡”，以便在檢查機關(guān)需要時可以隨時查詢等。[53]同時，反恐措施的實施亦應注意保障恐怖活動罪犯和極端主義罪犯的免受酷刑、不人道和有辱人格待遇的權(quán)利，獲得公正審判權(quán)等權(quán)利。
(二)反恐與人權(quán)保障的平衡
因國家利益、集體利益與個人利益的沖突問題，反恐措施與人權(quán)保障之間可能產(chǎn)生沖突和矛盾。在現(xiàn)有法律框架內(nèi)協(xié)調(diào)、平衡人權(quán)保障與反恐之間的沖突，在秩序、穩(wěn)定與人權(quán)保障之間架起平衡的紐帶，是國際社會每個國家都面臨的現(xiàn)實問題。[54]
第一，尊重基本權(quán)利。[55]首先，在規(guī)定反恐措施時，應將最大限度保障公民基本權(quán)利作為出發(fā)點和目的，并在公民基本權(quán)利受到侵害時及時予以救濟。根據(jù)《反恐怖主義法》第78條，公權(quán)力機關(guān)應在反恐行動中維護公民和組織合法權(quán)益，因開展反恐工作而對單位或個人合法權(quán)益造成損害的，應當依法給予賠償、補償。有關(guān)單位和個人有權(quán)依法請求賠償、補償。其次，在依法嚴懲暴恐犯罪時，司法機關(guān)嚴格依照法定程序辦理案件，堅持程序公正，做到懲罰犯罪與人權(quán)司法保障相結(jié)合，依法保障被告人的辯護權(quán)、使用本民族語言文字進行訴訟、免于任意逮捕、非法羈押或者超期羈押的權(quán)利、免受酷刑、不人道和有辱人格待遇的權(quán)利等，明確管轄原則和證據(jù)收集固定原則。[56]
第二，隨著全球恐怖主義形勢的日益嚴峻，反恐需在法律明確授權(quán)的情況下，在法律的限度之內(nèi)，方可對公民權(quán)利進行必要的限制。韓大元教授指出，面對嚴峻的恐怖主義對人權(quán)價值的威脅，世界各國都在重新審視人權(quán)與秩序的價值，尋求通過憲法平衡兩者關(guān)系的機制與程序，將可能出現(xiàn)的安全與人權(quán)沖突納入憲法規(guī)范體系，保持秩序與人權(quán)規(guī)范的和諧，為國家實現(xiàn)其憲法職能提供基礎(chǔ)。同時，各國當前不斷修訂本國反恐怖主義法及相關(guān)的刑事法律，通過立法限制、克減公民自由權(quán)，加大對恐怖分子的懲治力度，并采取相應的反恐措施加大對可疑人員的監(jiān)控。[57]以隱私權(quán)為例，根據(jù)國際人權(quán)法，國家負有保障公民隱私權(quán)的義務，不得非法或任意干涉?zhèn)€人隱私。面對嚴峻的反恐形勢，各國政府經(jīng)常以反恐為由要求擴大數(shù)字通信監(jiān)控范圍。恐怖主義組織利用信息和通信技術(shù)進行招聘的行為確實存在，但這并沒有因此削弱或取消各國承擔尊重國際法所載隱私權(quán)的義務的重要性。中國政法大學的張偉教授指出，在平衡反恐與隱私權(quán)的沖突中，國家應依據(jù)國際人權(quán)法框架，遵循合法性、必要性和相稱性原則或?qū)嵤┛藴p的條件，才能對隱私權(quán)進行合理干涉。[58]
第三，確保反恐程序的規(guī)范化。[59]首先，在政策制定的最初階段即應考慮對人權(quán)的影響問題，審查反恐與去極端化的政策和方案侵害人權(quán)的風險，就現(xiàn)行反恐政策的人權(quán)影響進行評估，同時對如何遵守比例原則，以及采取哪些措施防止權(quán)力濫用定期提交方案。正如《反恐怖主義法》規(guī)定，反恐怖主義工作領(lǐng)導機構(gòu)應當向上一級反恐怖主義工作領(lǐng)導機構(gòu)提交報告，針對恐怖事件的發(fā)生和應對處置工作進行全面分析、總結(jié)評估，提出防范和應對處置改進措施。
五、打擊恐怖主義與極端主義的國際合作
打擊恐怖主義、極端主義需要國與國之間的共同努力。目前任何一個國家或地區(qū)都不可能單獨應對恐怖主義威脅[60]，只能通過涉及所有國家積極參與和協(xié)作的持久和全面辦法來鏟除恐怖主義。習近平總書記在聯(lián)合國演講中提出，“反恐是各國共同義務，既要治標，更要治本。要加強協(xié)調(diào)，建立全球反恐統(tǒng)一戰(zhàn)線，為各國人民撐起安全傘”[61]。作為世界性國際組織的聯(lián)合國高度重視反恐工作，已制定了《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》及近20項約束具體恐怖主義行為的國際法律文書；同時成立反恐怖主義辦公室，加強成員國之間的反恐工作聯(lián)系，堅定不移地致力于加強國際合作，以預防和打擊一切形式和表現(xiàn)的恐怖主義和暴力極端主義。歐盟和上海合作組織（簡稱為上合組織）等區(qū)域性合作組織也根據(jù)本區(qū)域特殊情況制定了相應的反恐措施。
(一)聯(lián)合國反恐框架
聯(lián)合國就反恐問題采取了諸多行動，其中最為重要的當屬聯(lián)合國大會于2006年9月8日通過的《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》。此外，聯(lián)合國及其專門機構(gòu)已制定了制止恐怖行為的多個國際法律文書，內(nèi)容涉及民用航空、保護國際工作人員、劫持人質(zhì)、核材料、海上航行、爆炸材料、恐怖主義爆炸、向恐怖主義提供資助、核恐怖主義等九個方面。[62]
曾擔任過法國斯特拉斯堡大學校長的克里斯蒂安·梅斯特教授結(jié)合《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》四大支柱及其他所有這些文書的內(nèi)容，將打擊恐怖主義和宗教極端主義的斗爭的目標總結(jié)為以下幾點：防止和打擊恐怖主義的措施，如通過追蹤可疑的資金流動打擊對恐怖主義的資助；消除可促進恐怖主義蔓延的條件，如打擊恐怖主義宣傳，特別是打擊互聯(lián)網(wǎng)上的恐怖主義宣傳和招募；實施去極端化方案和回到社會的計劃；建立并培訓警察部隊，訓練反恐專業(yè)人士及所有可能與此相關(guān)的人員；實施國家教育計劃，防止極端化，主要是團結(jié)年輕人，以分享國家價值觀和社會原則。[63]
聯(lián)合國成立了多個反恐專門機構(gòu)，除反恐執(zhí)行工作隊(Counter-Terrorism Implementation Task Force，CTITF)[64]、聯(lián)合國反恐怖主義中心(UN Counter-Terrorism Centre)[65]等機構(gòu)之外，2017年6月，聯(lián)合國大會通過了關(guān)于加強聯(lián)合國系統(tǒng)協(xié)助會員國實施《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》的第71/291號決議，決定設立反恐怖主義辦公室。作為聯(lián)合國反恐機制的重大改革，反恐怖主義辦公室旨在加強組織能力，協(xié)助成員國執(zhí)行《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》，更好地回應國際社會在反恐方面日益增長的需求。[66]
但也要認識到，面對恐怖主義威脅日益具有跨國和多層面的特性，國際社會在多個層面上的合作仍顯不足。如國際社會為應對恐怖主義挑戰(zhàn)而作出的努力常常因政治原因而陷于困頓，而恐怖主義團體正在利用這一點，試圖進一步分裂國際社會。國家反恐能力仍需提高，國家自主、加強治理和制定可持續(xù)政策，以及在反恐斗爭中加強雙邊、次區(qū)域、區(qū)域和國際層面的努力，通過邊境和海關(guān)管制防止恐怖行動及非法販運顯得極為重要。[67]
(二)區(qū)域反恐合作
鑒于因立場、價值觀存在差異以及其他政治原因的存在，各國在反恐問題上很難達成全球性一致協(xié)定，恐怖主義及極端主義的治理存在區(qū)域邊界問題，使得反恐的區(qū)域治理及區(qū)域間合作模式有其存在之必要。作為區(qū)域性合作組織的典型代表，歐盟和上合組織在反恐區(qū)域治理領(lǐng)域做了有益的嘗試。
歐盟致力于構(gòu)建全方位的反恐政策框架，通過了若干條約，制定了《歐盟反恐戰(zhàn)略》，出臺了多項反恐措施，以增強國家能力、促進歐洲合作、發(fā)展集體能力、增進國際合作為目標[68]，在全球范圍內(nèi)打擊恐怖主義。同時，歐盟及其成員國制定了許多文書，將反恐條款包括在多個雙邊和多邊協(xié)定之中。《歐盟反恐戰(zhàn)略》側(cè)重于以下四個方面：預防，即去極端化和減少恐怖分子招募[69]；保護，即保護公民和基礎(chǔ)設施并減少遭受攻擊的脆弱性，包括確保外部邊界，提高運輸安全性，保護戰(zhàn)略目標與關(guān)鍵基礎(chǔ)設施；追蹤制裁，即努力阻止恐怖分子的計劃，并將這些恐怖分子繩之以法，為了實現(xiàn)這一目標，歐盟致力于加強國家能力、改善警察與司法機關(guān)之間的合作和信息交流、打擊資助恐怖主義的行為、剝奪恐怖分子的支持和溝通手段；應急反應，即準備、管理和最大限度地減少恐怖襲擊的后果。[70]
上合組織針對中亞及周邊“三股勢力”問題嚴重威脅中亞地區(qū)共同的安全和穩(wěn)定的情況，制定了強有力的反恐措施和結(jié)構(gòu)。除上合組織秘書處外，上合組織在塔什干設立了地區(qū)反恐怖機構(gòu)(The Regional Anti-Terrorist Structure，RATS)這一常設機構(gòu)，以促進在打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義方面的合作。這是一個更加完善的結(jié)構(gòu)，在地區(qū)反恐怖機構(gòu)的組織下，包括情報共享和能力建設等形式在內(nèi)的多邊合作得以穩(wěn)固展開。[71]同時，上合組織與東盟就反恐問題展開合作，《上合組織秘書處與東盟秘書處諒解備忘錄》已確定反恐、打擊毒品和武器走私等優(yōu)先合作領(lǐng)域。在上海合作組織框架下，中國與有關(guān)國家締結(jié)了多項文件。[72]馬來亞大學學者建議，中國可以在加強東盟與上合組織的反恐合作中發(fā)揮更大的協(xié)調(diào)作用。[73]
六、形成反恐怖主義與去極端化的有效機制
打擊恐怖主義與極端主義是國家的責任和義務。但恐怖主義與極端主義的打擊不能僅停留在事后的打擊層面，應當建立事先預防與事后打擊相結(jié)合的策略。政府應當主動擔當責任，關(guān)注引導青少年，針對不同群體制定不同的溝通方案，實時評估反恐措施，建立多主體綜合治理、標本兼治的模式，構(gòu)建事前預防與事后打擊的全方位反恐體系。
第一，構(gòu)建責任擔當型政府。構(gòu)建以公共責任而非公共權(quán)力為本位的責任擔當型政府，強調(diào)政府在反恐怖主義與去極端化工作中應積極履行義務和承擔責任。[74]為了實現(xiàn)反恐的有效性和徹底性，政府應制定將公權(quán)力機關(guān)任務與民間社會倡議相結(jié)合[75]，應以高度的歷史責任感和勇于擔當?shù)木?，引導?gòu)建公民社會、執(zhí)法部門、社區(qū)領(lǐng)導以及利益相關(guān)者全面參與的反恐局面[76]。
第二，建立多主體綜合治理、標本兼治的模式，既嚴厲打擊恐怖主義活動，又致力于鏟除滋生恐怖主義的土壤。僅使用軍事手段打擊極端主義和恐怖主義并不是解決這一問題的根本辦法?？植乐髁x需要綜合治理、標本兼治、打防結(jié)合，構(gòu)建包含文化、行政、刑事、金融、軍事、新聞等多方面結(jié)合的綜合反恐法律機制。[77]烏茲別克斯坦人權(quán)中心調(diào)研處專家魯斯塔姆·阿圖維洛恩先生指出，烏茲別克斯坦當前通過提高對年輕人的社會保護水平，為年輕人提供就業(yè)、解決住房等來預防恐怖主義。[78]阿富汗阿卜杜勒·瓦希德·瓦希德先生對中國政府每年向新疆大量撥款用于支持發(fā)展項目的措施表示贊賞，認為這些措施是相較一些西方國家而言更為仁慈的反恐方式，也對反恐戰(zhàn)略的有效性做出了積極貢獻。[79]
第三，構(gòu)建以培養(yǎng)青少年為重點的反恐方案。[80]年輕人除了可能是暴力極端主義的潛在肇事者和受害者之外，也應是預防工作的重要參與者，應被納入成為反恐方案的重要組成部分。同時，年輕人可以與同伴共同參與包括通過教育、藝術(shù)或體育在內(nèi)的各種活動形式，培養(yǎng)沖突管理、團隊合作等生活技能，培養(yǎng)寬容心、同理心和辨別極端思想的批判性思維。這些活動以及技能培養(yǎng)的設計應以促進政治、種族、社會和宗教的寬容，促進文化多樣性和性別平等以及增進青年人對人權(quán)知識的了解為目標。
第四，確定與不同群體溝通的方法。[81]如與宗教界進行有效溝通，宗教教職人員的正信引導，堅持宗教與社會相適應的現(xiàn)代化發(fā)展。[82]針對年輕人的反恐方案應跟隨新技術(shù)的發(fā)展與進步，與更加熟悉技術(shù)的年輕人進行有效溝通。在社區(qū)和當局之間建立以信任為基礎(chǔ)的關(guān)系，包括安全部隊、社會和教育服務，加強抵御能力和預防暴力。對非法武裝分子使用政治或軟性手段，消除極端思想意識形態(tài)影響，發(fā)展使武裝分子(已有悔意和準備放棄暴力的武裝分子)重新融入社會的全面策略。[83]
第五，構(gòu)建評估機制。打擊恐怖主義和去極端化過程中，要制定有效的評估模式。評估體系應不斷發(fā)展更新，確保跟上時代變化，并在需要時進行有效的重塑。[84]要培養(yǎng)人權(quán)和法治框架下行事的能力，即承認一個人有權(quán)享有什么權(quán)利，更重要的是認識到保障這些權(quán)利過程中的個人責任。[85]
七、結(jié)語
恐怖主義、極端主義行為嚴重侵犯基本人權(quán)，打擊恐怖主義、去極端化是當前的全球性課題。本次會議促進了各國在打擊恐怖主義、去極端化領(lǐng)域的經(jīng)驗交流與成果分享，為國際社會就恐怖主義與極端主義在認識上形成共識、開展國際合作、平衡打擊恐怖主義與人權(quán)保障、有效形成打擊恐怖主義與去極端化機制等方面起到了促進作用。同時，中國實施扶貧國家戰(zhàn)略改善人民生活水平，保障人民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，普及法律知識、增強公民法律意識，建立教育培訓中心，幫助曾涉恐怖主義、極端主義人員，協(xié)助其重新融入社會，給出了國際反恐的中國方案。
以人權(quán)保障為根本目的、以預防性措施為主的中國反恐戰(zhàn)略充分凝聚了中國智慧、傳遞了中國信心，展現(xiàn)了中國擔當和中國力量，得到了其他國家的肯定，值得在全世界范圍推廣。作為一個負責任的大國，中國將繼續(xù)以開放、自信、包容的態(tài)度積極探索依法打擊恐怖主義和去極端化的有效路徑，積極參與聯(lián)合國和區(qū)域反恐工作，突破思想觀念、文化傳統(tǒng)、政治體制的藩籬，與更多國家增進政治互信，凝聚戰(zhàn)略共識，促進交流合作，共同構(gòu)建以保障人權(quán)為根本目的、事前積極預防與事后嚴厲打擊相結(jié)合的全方位反恐戰(zhàn)略。
（張永和，西南政法大學人權(quán)研究院執(zhí)行院長、教授；張麗，西南政法大學人權(quán)研究院博士研究生。）
注釋：
①極端主義與恐怖主義是兩種不同的社會現(xiàn)象。極端主義指的是“以某種極端的政治觀點或意識形態(tài)作為信仰，有意選擇以極端的手段特別是暴力手段來表達其觀點、引起政治或社會變革的主張和行為，并不限于宗教極端主義，但本文所說的極端主義主要指的是作為恐怖主義思想基礎(chǔ)、對恐怖主義具有催生作用的宗教極端主義”。參見賈宇：《中國反恐怖主義法律問題研究》，中國政法大學出版社2018年版，第119頁。
?、趨⒁姡郯⒏缓梗莅⒉范爬?middot;瓦希德·瓦希德：《反極端主義的斗爭：成功與失敗》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》，此次會議會務組印制，下同。
?、蹏庥行W者也將極端主義描述為“國內(nèi)滋生的恐怖主義”或“本土恐怖主義”，認為許多國際恐怖組織是由原來的宗教極端組織發(fā)展演變而來的。See P.Neumann and M.Smith，The Strategy of Terrorism：How it Works and Why it Fails，Routledge,2008，p.4.
?、軈⒁姡鄯▏菘死锼沟侔?middot;梅斯特：《打擊恐怖主義與宗教極端主義：反思與評論》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
?、萑缬袇钨e認為，恐怖主義與其他犯罪行為的區(qū)別在于它威脅到國家的存在（參見［伊朗］馬吉德·托克曼：《走向和平的地理環(huán)境：反恐，保障人權(quán)》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》）。恐怖主義的一般特征是“為達到某種政治目的，對第三者使用或威脅使用暴力的行為”（參見韓大元：《論中國憲法上的國家安全與人權(quán)的關(guān)系》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》）。白桂梅指出，國際恐怖主義的政治性要素是為它下定義的主要困難，這種困難引起了諸如國家恐怖主義、民族解放運動及理由和目標的正當性等多方面、多層次的問題，使得那些主張為國際恐怖主義下一個客觀、中立和一般同意的綜合性定義的人陷入兩難的境地（參見白桂梅：《從國際法角度看國際恐怖主義的界定問題》，載《現(xiàn)代國際關(guān)系》2002年第10期，第31頁）。
?、拊袊鈱W者列出了關(guān)于恐怖主義的包括學術(shù)界、政府及政府間的250余個定義，并對這些定義進行整合，得出了長達580詞的關(guān)于恐怖主義的定義。但這種定義方式并不能確保眾多界定者的認同，同時將會因缺乏實用性而被棄置。See J.J.Easson and A.Schmid，“250-plus Academic，Governmental and Intergovernmental Definitions of the Terrorism”，in A.Schmid ed.，The Routledge Handbook of Terrorism Research，Routledge，2011，pp.99-200.
?、邊⒁姡勖希葙惲x德·優(yōu)素福·薩達特：《反恐的國際合作：一個戰(zhàn)略性視角》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
?、鄥⒁姀堄缽?、李潔：《預防性反恐刑法的現(xiàn)象透視與規(guī)范完善》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
?、釁⒁婞S風：《引渡制度》，法律出版社1997年版(增訂本)，第185頁。轉(zhuǎn)引自張屹：《國際反恐合作法律機制研究》，武漢大學出版社2019年版，第37頁。
?、猓凵程兀莅⒉范爬R茲·阿沙迪：《反恐與去極端化的國際合作》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
?參見［意］法比奧·馬西莫·帕倫蒂：《“人道至上主義”：在個人權(quán)利中的含義與矛盾》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
?“政治正確”最初是作為法律術(shù)語而起源于19世紀的美國，意指“合乎憲法和法律”。但隨后，“政治正確”的政治性在西歐國家獲得了持續(xù)不斷的強化。按照西方理論界的看法，“政治正確”最終是為了消除歧視并追求平等。事實上，當下西方國家的“政治正確”觀，是啟蒙思想、傳統(tǒng)西方中心主義的優(yōu)越感、美蘇爭霸塑造的冷戰(zhàn)思維的固化，以及老牌歐洲國家對于全球政治經(jīng)濟格局重構(gòu)而產(chǎn)生的憂慮所共同練成的偏激型政治正確觀念。高度意識形態(tài)化的偏激型“政治正確”觀念，既是言論自由的直接死敵，又可能成為恐怖主義的潛在盟友。參見錢錦宇：《西方偏激型“政治正確”觀念與國際恐怖主義》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
?參見同上注。
?參見［塞爾維亞］普雷德拉格·馬爾科維奇：《全球斗爭中“人權(quán)”概念的誤用及其對反恐的影響》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
?參見注②。
?參見韓大元：《論中國憲法上的國家安全與人權(quán)的關(guān)系》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
?參見陸志安：《宗教信仰自由與去極端化的職業(yè)教育培訓》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
?參見注②。
?參見［阿富汗］赫瓦賈·穆罕默德·埃薩米：《從伊斯蘭視角看如何在武裝沖突中保護人權(quán)》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
?參見郝時遠：《民族分裂主義與恐怖主義》，載《民族研究》2002年第1期，第11頁。
[21]參見陳佑武：《中國反恐的人權(quán)法治保障方案》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[22]參見［斯里蘭卡］加納什·科倫柏格：《反恐主義與去極端化：斯里蘭卡的經(jīng)驗》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[23]參見舒洪水：《英國應對極端主義的措施及啟示——基于Prevent戰(zhàn)略》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[24]參見［烏茲別克斯坦］魯斯塔姆·阿圖維洛恩：《反恐、去極端化與人權(quán)保障》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[25]參見［巴基斯坦］塔拉特·沙比爾：《反極端主義與反恐：巴基斯坦的成就與教訓》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[26]參見張萬洪：《人權(quán)視角下的中國金融反恐法律機制》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[27]參見［印尼］阿里·阿卜杜拉·維比斯諾：《國家應對恐怖主義：比較中國與印度尼西亞的做法》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[28]參見張弦：《“頭巾問題”與宗教去極端化：歐洲經(jīng)驗》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[29]參見［哈薩克］科日洛娃·斯維特拉娜：《哈薩克斯坦共和國打擊宗教極端主義的國家政策》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[30]同注[26]。
[31]參見李曉：《中國反恐、去極端化與人權(quán)保障的司法經(jīng)驗》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[32]同注[21]。
[33]參見注⑧。
[34]參見王愛立主編：《中華人民共和國反恐怖主義法解讀》，中國法制出版社2016年版，第42頁。
[35]參見熱合木吐拉·艾山：《標本兼治：中國“去極端化”的新疆經(jīng)驗》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[36]參見李昌林：《新疆的職業(yè)技能教育培訓是根治恐怖主義、極端主義的有益探索》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[37]參見曾艾玲：《中國的法律改革和反恐》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[38]參見許建英：《新疆極端化問題和去極端化的探索與經(jīng)驗》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[39]參見［意］加布里埃萊·亞科維諾：《減貧的國際挑戰(zhàn)：歐洲視角》，載《“2018北京人權(quán)論壇”會議論文集》。轉(zhuǎn)引自武文揚：《消除貧困 保障人權(quán)：共建人類命運共同體——“2018·北京人權(quán)論壇”觀點綜述》，載《人權(quán)》2018年第6期，第127頁。
[40]參見注[35]。
[41]參見國務院新聞辦公室：《新疆的反恐、去極端化斗爭與人權(quán)保障》白皮書，載國務院新聞辦公室網(wǎng)：http：//www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/39911/Document/1649848/1649848.htm.，2019年9月8日訪問。
[42]同注[21]。
[43]同注[41]。
[44]同上注。
[45]參見注?。
[46]參見注[36]。
[47]參見何志鵬：《恐怖主義與人權(quán)關(guān)系的理論探究》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[48]參見何榮功：《“預防性”反恐刑事立法思考》，載《中國法學》2016年第3期，第145頁。
[49]參見張偉、張志敏：《反恐措施與隱私權(quán)的沖突與平衡》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[50]同上注。
[51]參見注[25]。
[52]參見注[49]。
[53]參見劉作翔：《反恐與個人權(quán)利保護——以“9·11”后美國反恐法案和措施為例》，載《法學》2004年第3期，第37頁。
[54]參見丁守慶、古麗燕：《論反恐與人權(quán)保障的沖突與平衡》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[55]參見齊延平、夏雨：《大數(shù)據(jù)反恐中基本權(quán)利的保護》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[56]參見注[31]。
[57]參見注[54]。
[58]參見注[49]。
[59]參見上注。
[60]參見注[24]。
[61]參見習近平：《共同構(gòu)建人類命運共同體——在聯(lián)合國日內(nèi)瓦總部的演講》，載《人民日報》，2017年1月，第3頁。
[62]參見注④。關(guān)于民用航空的公約包括：1963年《關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和某些其他行為的公約》、1970年《關(guān)于制止非法劫持航空器的公約》、1971年《關(guān)于制止危害民用航空安全的非法行動的公約》、1988年《補充關(guān)于制止危害民用航空安全的非法行為的公約的制止在為國際民用航空服務的機場上的非法暴力行為的議定書》、2010年《制止與國際民用航空有關(guān)的非法行為的公約》、2010年《制止非法劫持航空器公約的補充議定書》、2014年《關(guān)于修訂〈關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和某些其他行為的公約〉的議定書》；關(guān)于保護國際工作人員的公約包括：1973年《關(guān)于防止和懲處侵害應受國際保護人員罪行的公約》；關(guān)于劫持人質(zhì)的公約包括：1979年《反對劫持人質(zhì)國際公約》；關(guān)于核材料的公約包括：1980年《核材料實物保護公約》、2005年《核材料實物保護公約修正案》；關(guān)于海上航行的公約包括：1988年《制止危及海上航行安全非法行為公約》、2005年《制止危及海上航行安全非法行為公約議定書》、1988年《制止危及大陸架固定平臺安全非法行為議定書》、《制止危及大陸架固定平臺安全非法行為議定書2005年議定書》；關(guān)于爆炸材料的公約包括：1991年《關(guān)于在可塑炸藥中添加識別劑以便偵測的公約》；關(guān)于恐怖主義爆炸的公約包括：1997年《制止恐怖主義爆炸的國際公約》；關(guān)于向恐怖主義提供資助的公約包括：1999年《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》；關(guān)于核恐怖主義的公約包括：2005年《制止核恐怖主義行為國際公約》。
[63]參見上注；另參見《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》，載聯(lián)合國官網(wǎng)：https//www.un.org/counterterrorism/ctitf/zh/un-global-counter-terrorism-strategy.，2019年9月8日訪問。
[64]反恐執(zhí)行工作隊的任務是加強聯(lián)合國系統(tǒng)反恐努力的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。該工作隊由工作性質(zhì)與多邊反恐努力息息相關(guān)的38個國際實體組成，其主要目標是，通過一體行動，最大限度利用每個實體的比較優(yōu)勢，以便幫助會員國實施《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》的四大支柱。參見《反恐執(zhí)行工作隊》，載聯(lián)合國官網(wǎng)：https：//www.un.org/counterterrorism/ctitf/zh.，2019年9月8日訪問。
[65]聯(lián)合國反恐中心通過沙特阿拉伯政府的自愿捐款而啟動。參見注⑩。
[66]參見上注。
[67]參見上注。
[68]參見李格琴：《歐盟非傳統(tǒng)安全治理：概念、職能與結(jié)構(gòu)》，載《國外社會科學》2008年第2期，第87頁。
[69]參見注[23]。
[70]參見注⑩。
[71]參見［馬來西亞］饒兆斌：《反恐中的區(qū)域和跨區(qū)域合作：東盟和上海合作組織》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[72]如《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》《上海合作組織成員國合作打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義構(gòu)想》《上海合作組織反恐怖主義公約》《上海合作組織反極端主義公約》《上海合作組織成員國合作打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義2019-2021年合作綱要》《上海合作組織成員國和阿富汗伊斯蘭共和國關(guān)于打擊恐怖主義、毒品走私和有組織犯罪行動計劃》等。
[73]參見注[71]。
[74]參見張永和：《新疆的職業(yè)技能教育培訓體現(xiàn)了政府的應有擔當》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[75]參見注[29]。
[76]參見［印度］阿努拉格·夏爾馬：《聯(lián)合國反恐架構(gòu)及印度的反極端化方式》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[77]參見尹生：《中國反恐法制的現(xiàn)狀、問題與對策研究》，載《當代法學》2008年第3期，第14頁。
[78]參見注[24]。
[79]參見注②。
[80]參見注[24]。
[81]參見［摩洛哥］艾哈邁德·阿巴迪：《人權(quán)行動框架內(nèi)從防范恐怖主義向免除恐怖主義轉(zhuǎn)變》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國際研討會會議論文集》。
[82]參見注[23]
[83]參見注[25]。
[84]參見注[81]。
[85]參見注[81]。
Abstract: The International Seminar on Counterterrorism，De-radicalization and Human Rights Protection sponsored by China Society for Human Rights Studies and organized jointly by Human Rights Research Institute of Southwest University of Political Science and Law and School of Politics and Public Administration of Xinjiang University was held in Urumqi，Xinjiang during September 3-7，2019，with the participation of more than 60 experts from 18 countries and international organizations.The seminar conducted research and exchanged ideas on humanitarianism and human rights protection in counterterrorism and de-radicalization and launched comparative research and international cooperation in counterterrorism and de-radicalization.The participants shared their understanding of terrorism and extremism and the experiences in combating terrorism and extremism，positively evaluated China's work on counterterrorism and de-radicalization and the international cooperation on combating terrorism and extremism.This seminar stimulated the exchanges and cooperation in theoretical and practical research on counterterrorism，de-radicalization and human rights protection.
(責任編輯劉更銀)
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