內(nèi)容提要：在當(dāng)今合作治理時代，社會組織作為“第三部門”越來越多地參與到人權(quán)事務(wù)之中，在構(gòu)建以“人類共同價值”為核心的人權(quán)共同體方面發(fā)揮著重要的主體性作用，與政府及其他相關(guān)主體一起成為人權(quán)事業(yè)的保障者。通過梳理社會組織走出去參與人權(quán)治理的主要貢獻(xiàn)，我們發(fā)現(xiàn)相關(guān)政策法律的及時到位支撐及模式化的參與，是我國社會組織走出去參與人權(quán)治理的成功經(jīng)驗。這些貢獻(xiàn)與經(jīng)驗在事前、事中、事后的全過程與全鏈條的成效與風(fēng)險管控機(jī)制的保障下，將為推動人權(quán)全球治理與世界人權(quán)事業(yè)進(jìn)步提供更好的中國經(jīng)驗與中國方案。
關(guān)鍵詞：社會組織 走出去 人權(quán)治理 人類共同價值 人類命運共同體
一、引言
習(xí)近平總書記曾闡述中國特色社會主義新時代的新特點，其中的一個“新”是，這是一個“我國日益走近世界舞臺中央、不斷為人類作出更大貢獻(xiàn)的時代”①。根據(jù)學(xué)者闡述，“隨著人類面臨的跨國性和全球性人權(quán)問題日益增多，很多人權(quán)問題不再局限于一國內(nèi)部，也不再是一國之力所能應(yīng)對，全球性挑戰(zhàn)需要各國通力合作來應(yīng)對。有必要以中國立場、觀點和方法，并以國際人權(quán)共識為基礎(chǔ)，積極推進(jìn)人權(quán)國際化、全球化，為維護(hù)全球人權(quán)秩序作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。推進(jìn)人權(quán)全球治理體制變革也是中國作為負(fù)責(zé)任大國義不容辭的責(zé)任。通過人權(quán)對話與合作，特別是人權(quán)領(lǐng)域的共商共治，提升我國在人權(quán)問題上的制度性話語權(quán)。”②基于此，我國“秉持共商共建共享的全球治理觀，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，不斷貢獻(xiàn)中國智慧和力量。在人權(quán)領(lǐng)域，我們積極參與國際人權(quán)對話與合作，參與人權(quán)全球治理”③?！稙槿嗣裰\幸福：新中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展70年》白皮書中提到：作為國際社會重要一員，新中國高舉和平、發(fā)展、合作、共贏的旗幟，堅持維護(hù)世界和平、促進(jìn)共同發(fā)展，堅持以合作促發(fā)展，以發(fā)展促人權(quán)，全面參與全球人權(quán)治理，努力推動世界人權(quán)事業(yè)發(fā)展進(jìn)步。④實踐證明，構(gòu)建以“人類共同價值”⑤為核心的人權(quán)共同體助力人權(quán)全球治理等都需要社會組織⑥的實質(zhì)有效參與，特別是作為“第三部門”⑦的社會組織走出去開展人權(quán)工作的實質(zhì)性助力。因此，2017年第一屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上，習(xí)近平總書記提出要加強(qiáng)民間組織的往來，建設(shè)絲綢之路沿線民間組織合作網(wǎng)絡(luò)。2019年，在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上習(xí)近平總書記再次提出要加強(qiáng)民間組織往來：未來5年，中國將邀請共建“一帶一路”國家的政黨、智庫、民間組織等1萬名代表來華交流；同時，鼓勵和支持沿線國家社會組織廣泛開展民生合作，政府還設(shè)立30億美元的“南南合作援助基金”，支持國內(nèi)及受援國民間組織、國內(nèi)外智庫和國際組織，在其他發(fā)展中國家實施消除貧困、改善民生和提高社會發(fā)展水平的對外援助項目。在未來五年將有重大的政策舉措，開展援外民生項目的政府購買服務(wù)，購買的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)多樣化，特別是對教育、農(nóng)業(yè)、扶貧、文化、健康、弱勢群體支持等領(lǐng)域予以重點支持。⑧
二、社會組織走出去參與人權(quán)治理的貢獻(xiàn)
全球人權(quán)治理需要作為國際法主體的主權(quán)國家、政府間國際組織與非國際法主體（如民間性跨國聯(lián)合的非政府間國際組織）及其他非政府組織，通過制裁與審判等間接方式，以及人道主義援助、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)發(fā)展、醫(yī)療教育等方式參與各項具體人權(quán)事務(wù)，保障有關(guān)的個人權(quán)利和集體權(quán)利。有學(xué)者認(rèn)為：“政府與社會組織的協(xié)同關(guān)系，就是二者之間構(gòu)建一個協(xié)作系統(tǒng)，實現(xiàn)整體效應(yīng)，實現(xiàn)利益一致、功能耦合與溝通順暢”⑨。社會組織能夠在全球人權(quán)治理創(chuàng)新中發(fā)揮重要作用，是由其在人權(quán)治理中的角色和功能決定的。作為“第三部門”的社會組織，不僅是公共服務(wù)的提供者，而且是公共決策的倡導(dǎo)者。就其政治功能而言，主要包括政治溝通、影響政府決策、監(jiān)督政府、民主自治等。就其社會功能而言，社會組織能夠以靈活多樣的方式提供各種公共服務(wù)，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、抗震救災(zāi)、環(huán)保、扶貧、農(nóng)村發(fā)展等各個領(lǐng)域發(fā)揮其功能。⑩正是由于社會組織扮演的角色及其功能，我國社會組織參與人權(quán)治理意識得到了快速提升，全球人權(quán)治理事業(yè)也得到了良好發(fā)展。2019年，我國獲得擁有聯(lián)合國經(jīng)社理事會咨商地位?的社會組織有10家，創(chuàng)歷史新高。2017年，甘肅彩虹公益社在尼泊爾注冊了本地機(jī)構(gòu)——尼泊爾彩虹；2019年3月，北京平瀾公益基金會啟動中國民間組織援柬掃雷行動；2019年4月昆明云迪行為與健康研究中心在柬埔寨金邊掛牌成立；《云南社會組織走入老撾行動計劃》開啟了多個支持社會組織“走出去”的平臺計劃；2019年12月，四川?；萋?lián)合泰國相關(guān)的公益組織在?；輫H公益園舉辦清邁高峰論壇。這些活動表明：國內(nèi)小型社會組織成為“走出去”的新生力量。實證調(diào)研與文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，在舊的“人道主義干預(yù)”與新的“保護(hù)的責(zé)任”等人權(quán)國際保護(hù)理念及有關(guān)國家的“人權(quán)外交”戰(zhàn)略指導(dǎo)下，一些主權(quán)國家、政府間國際組織，包括聯(lián)合國等綜合性與世界性國際組織、歐盟等區(qū)域性國際組織、國際紅十字會與國際勞工組織等專門性國際組織在內(nèi)的各國際法主體與民間性跨國聯(lián)合的非政府間的國際組織，一直以人道主義援助、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)發(fā)展、醫(yī)療教育等傳統(tǒng)項目，以及通過研討會、研究項目、培訓(xùn)班等各種方式參與人權(quán)事務(wù)。公開資料顯示，目前我國社會組織走出去參與的人權(quán)治理領(lǐng)域主要涉及人道主義救援、醫(yī)療援助、教育援助、環(huán)保、行動研究及治理能力提升等。具有典范意義的有以下五個方面。
在人道主義援助方面，中國紅十字會、中國扶貧基金會、中國福利基金會、壹基金、愛德基金會、藍(lán)天救援隊等社會組織開展了救援、災(zāi)情評估、物資發(fā)放、災(zāi)后重建等災(zāi)害救援工作。代表性的項目有：“非洲之角”旱災(zāi)、印尼海嘯、美國卡特琳娜颶風(fēng)、巴基斯坦地震、海地地震等中的人道主義救援，向緬甸果敢戰(zhàn)爭影響難民捐贈食物衣服及防御藥品等。2019年9月，國際上首座真正意義上的紅十字國際學(xué)院在江蘇蘇州掛牌成立，標(biāo)志著中國人道主義救援的經(jīng)驗積累向知識體系建構(gòu)轉(zhuǎn)變，人道主義救援體系的防災(zāi)減災(zāi)經(jīng)驗走向全球。?2019年10月，北京平瀾公益基金會聯(lián)合中國國際民間組織合作促進(jìn)會、愛德基金會、深圳壹基金公益基金會、北京師范大學(xué)風(fēng)險治理創(chuàng)新研究中心、水滴公益倡議等發(fā)起“中國參與國際人道主義援助社會力量行動網(wǎng)絡(luò)”。
在健康權(quán)利保障方面，中國紅十字會、中國和平發(fā)展基金會、中國民促會、中國扶貧基金會、云迪行為與健康研究中心等社會組織幫助當(dāng)?shù)夭∪诉M(jìn)行免費手術(shù)治療、捐贈手術(shù)器材、幫助當(dāng)?shù)蒯t(yī)療人員接受專業(yè)培訓(xùn)等。代表性項目有：中國民促會聯(lián)合企業(yè)、醫(yī)院在馬拉維和津巴布韋開展“非洲光明行”；中國扶貧基金會在埃塞俄比亞和蘇丹推出的微笑兒童學(xué)校供餐；云迪行為與健康研究中心在緬甸北部4縣、越南老街、柬埔寨等地實施的艾滋病、丙肝、貧困兒童先天性心臟病等疾病知識宣傳、干預(yù)服務(wù)及救治活動等。
在受教育權(quán)保障方面，中國扶貧基金會、中國青少年發(fā)展基金會、中國華文教育基金會、云迪行為與健康研究中心、瑞麗市婦女兒童發(fā)展中心通過學(xué)校修建、教學(xué)物資捐贈、教學(xué)能力提升和獎學(xué)金、助學(xué)金發(fā)放等開展受教育權(quán)利保障工作。代表性項目有：“希望工程走進(jìn)非洲”、修建“希望小學(xué)”；瑞麗市婦女兒童發(fā)展中心在緬甸木姐開展的教育師資計算機(jī)應(yīng)用水平培訓(xùn)項目、獎學(xué)金與助學(xué)金發(fā)放；以及云迪行為與健康研究中心在緬甸邁扎央難民營中心小學(xué)、緬甸克欽密松水電站移民搬遷社區(qū)、柬埔寨馬德望市學(xué)校開展的系列教育援助活動等。2019年，甘肅彩虹公益社在尼泊爾開展了彩虹學(xué)校、孤兒支持、困境兒童助學(xué)支持、青年發(fā)展等項目。2019年7月，西藏善緣基金會與尼泊爾民間組織合作開展了支持尼泊爾青年就業(yè)技能第三期培訓(xùn)項目。
在環(huán)境權(quán)利保障方面，愛德基金會、全球環(huán)境研究所、社會資源研究所等通過幫助受助國做好環(huán)境保護(hù)、能源清潔等參與環(huán)境權(quán)利保護(hù)。代表性項目有：斯里蘭卡沼氣項目、GEL與中國電力投資公司的“密松水電站利益相關(guān)方交流與社區(qū)發(fā)展”項目等。2019年，中國多個社會組織在聯(lián)合國氣候變化大會、亞洲清潔能源論壇等國際環(huán)境保護(hù)會議上傳達(dá)中國社會組織聲音，支付寶推出的“螞蟻森林”項目獲得聯(lián)合國最高環(huán)保榮譽(yù)“地球衛(wèi)士獎”及應(yīng)對氣候變化的最高獎“燈塔獎”?。
在治理知識與能力提升方面，中國扶貧基金會、中國民促會、云南青少年基金會通過開展“中國國際社會責(zé)任研究課題及論壇”、蘇丹社會組織扶貧能力建設(shè)班、緬甸果敢公益慈善組織能力培訓(xùn)班等項目治理知識與提升治理能力。?
三、社會組織走出去參與人權(quán)治理的經(jīng)驗
社會組織的社會性以及人權(quán)治理的公共性，決定了社會組織能夠有效彌補(bǔ)其他治理形式的不足。以政府治理為例，實踐已經(jīng)證明，政府失靈而導(dǎo)致的人權(quán)政策制定失誤、人道主義援助低效，以及政府工作人員權(quán)力尋租引起的腐敗等人權(quán)治理難題早已引起世界范圍內(nèi)的討論。而社會組織因其社會性、專業(yè)性和民間性等特點，在全球人權(quán)治理中可以有效填補(bǔ)政府失靈留下的治理空白，尤其是在某些特定領(lǐng)域，社會組織所展示的治理能力和所發(fā)揮的作用可能更甚于政府等其他治理主體。?通過歸納調(diào)研情況，我們在我國社會組織走出去參與人權(quán)治理的進(jìn)程中提煉出的核心經(jīng)驗是：政策法律形成的良好制度支撐和參與模式的有效選擇。
(一)制度支撐：社會組織走出去的重要保證
正如學(xué)者所言，“一個好的制度鏈接會成就合理的制度結(jié)構(gòu)，進(jìn)而實現(xiàn)制度協(xié)調(diào)”，制度結(jié)構(gòu)的本質(zhì)是通過銜接政策法律在眾多政策法律中建立制度秩序，而社會組織走出去參與人權(quán)治理同樣需要良好制度支撐。?近年來，為加快推進(jìn)實施“走出去”戰(zhàn)略，國家相繼出臺了一百多項涉及“走出去”規(guī)章制度和政策措施，這其中不乏社會組織的相關(guān)制度。
在國家層面，據(jù)統(tǒng)計，2000年我國已經(jīng)有社會組織走出去，到一些發(fā)展中國家開展一些人權(quán)工作，他們將國內(nèi)的一些人權(quán)工作方法經(jīng)驗介紹到了東南亞、非洲等國家，為這些國家的人權(quán)工作與保障貢獻(xiàn)了中國智慧與力量，也為人權(quán)全球治理積累了一些經(jīng)驗。為了鼓勵和支持社會組織走出去，相關(guān)政策與法律也適時提供了規(guī)范性保障，如2012年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)紅十字事業(yè)發(fā)展的意見》規(guī)定，中國紅十字會的五項法定職責(zé)中的一項是開展國際人道救援和民間外交；2016年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》，明確了引導(dǎo)社會組織走出去的重要作用，提出要“引導(dǎo)社會組織有序開展對外交流，發(fā)揮社會組織在對外經(jīng)濟(jì)、文化、科技、教育、體育、環(huán)保等交流中的輔助配合作用，在民間對外交往中的重要平臺作用”。2016年《南南合作援助基金項目申報與實施管理辦法(試行)》(征求意見稿)強(qiáng)調(diào)并指出社會組織在教育醫(yī)療、減貧開發(fā)、生物多樣性和生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的作用。2016年《公益事業(yè)捐贈法》規(guī)定了“境外捐贈財產(chǎn)入境手續(xù)和減免進(jìn)口稅的條件”。中聯(lián)部已經(jīng)聯(lián)合商務(wù)部、財政部、外交部和民政部出臺了《中國社會組織走出去指導(dǎo)意見》。
在地方層面，2019年7月，云南出臺首個社會組織走出去引導(dǎo)性文件——《云南社會組織走入老撾行動計劃》，該計劃鼓勵云南社會組織在減貧、醫(yī)療衛(wèi)生、防災(zāi)減災(zāi)、替代種植、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化教育、青少年交流等領(lǐng)域開展工作。該計劃設(shè)定20192022年為奠定基礎(chǔ)階段，推動落實云南社會組織在老撾的登記注冊，重點在中老邊境省市開展一批資金需求小、社會效益好、緊貼基層的民生項目；2023-2025年為鞏固和推廣階段，重點拓展云南社會組織在老撾實施多種類民生項目，完善云南社會組織在老撾的發(fā)展模式。?此外，中國民間組織國際交流促進(jìn)會還多次舉辦地方社會組織“走出去”能力建設(shè)培訓(xùn)班，以及時有效提升社會組織“走出去”的各項能力。2019年，70家來自廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、新疆等省(自治區(qū)、直轄市)的地方性和部分全國性社會組織的80名代表參加了在云南昆明舉辦的培訓(xùn)；來自上海、江蘇、浙江、福建、江西、山東、湖北、廣東、海南等10個省(直轄市)的70多家社會組織共80余名代表參加了在山東濟(jì)南舉辦的培訓(xùn)。?
(二)模式選擇：社會組織參與人權(quán)治理的四種模式
對于社會組織走出去的國際化路徑選擇中，有學(xué)者提出了“五種模式說”，即屬地伙伴型、民辦官助型、社辦聯(lián)企型、借船出海型、社媒合作型。?本文認(rèn)為，從既有經(jīng)驗來看，目前我國社會組織走出去參與人權(quán)治理較為成熟與成功的是四種模式：屬地伙伴型、民辦官助型、社辦聯(lián)企型、借船出海型。
社會組織走出去參與人權(quán)治理的“屬地伙伴型”模式，是指社會組織在走出去參與人權(quán)治理過程中，與屬地國的合意社會組織建立長期的人權(quán)工作合作關(guān)系，利用合意社會組織的地緣優(yōu)勢為中國社會組織參與人權(quán)治理的具體工作提供依法約定的各種支持。“五種模式說”提出者通過對代表性社會組織的抽樣調(diào)研問卷發(fā)現(xiàn)：該模式是五種模式中得分最高的，贊成的比例達(dá)到了91.3%，“五種模式說”論者建議社會組織走出去參與包括人權(quán)在內(nèi)的各項治理工作采取“屬地伙伴型”國際化模式作為首選。?“屬地伙伴型”模式是國際社會組織及發(fā)達(dá)國家社會組織走出去參與人權(quán)治理普遍采用的一種模式，也是經(jīng)過多年實踐證明比較成熟和成功的模式。該模式有效落地的關(guān)鍵是，走出去參與人權(quán)治理的社會組織及有關(guān)職能部門需要了解當(dāng)?shù)貒c人權(quán)治理事項直接關(guān)聯(lián)的政治、政策、法律、經(jīng)濟(jì)、文化和社會組織的合作意向及執(zhí)行能力等。如采用該模式的愛德基金會等就是走出去參與屬地國的環(huán)境權(quán)利、教育權(quán)利、健康權(quán)利等方面人權(quán)治理的成功范例。
社會組織走出去參與人權(quán)治理的“民辦官助型”，指的是社會組織已經(jīng)走出去參與了人權(quán)治理，政府依法公開從人道主義援助資金中給予資金支持其走出去參與人權(quán)治理。“五種模式說”提出者通過對代表性社會組織的抽樣調(diào)研問卷發(fā)現(xiàn)：該模式是五種模式中得分排名第二的，贊成的比例達(dá)到了89.9%，“五種模式說”論者建議社會組織走出去參與包括人權(quán)在內(nèi)的各項治理工作把“民辦官助型”國際化模式作為次優(yōu)選項。[21]數(shù)據(jù)顯示，美國、英國、日本和巴西的政府及職能部門也采取了“民辦官助型”模式助力本國社會組織走出去參與人權(quán)治理。我國云迪行為與健康研究中心在緬甸邁扎央難民營中心小學(xué)、緬甸克欽密松水電站移民搬遷社區(qū)、柬埔寨馬德望市學(xué)校開展的系列教育援助活動，這些有效促進(jìn)教育權(quán)保障的人權(quán)治理工作經(jīng)費來源于云南省商務(wù)廳的對外援助資金。
社會組織走出去參與人權(quán)治理的“社辦聯(lián)企型”，指的是社會組織已經(jīng)走出去參與了人權(quán)治理，為了更好地提升參與效果，找到合意的走出去企業(yè)合作開展治理工作，該模式更容易發(fā)揮社會組織與國際社會、所在國社會組織、企業(yè)及項目所在社區(qū)聯(lián)絡(luò)的相對優(yōu)勢，達(dá)到多贏治理效果。“五種模式說”提出者通過對代表性社會組織的抽樣調(diào)研問卷發(fā)現(xiàn)：該模式是五種模式中得分排名第三的，贊成的比例達(dá)到了87.1%，“五種模式說”論者建議社會組織走出去參與包括人權(quán)在內(nèi)的各項治理工作把“社辦聯(lián)企型”國際化模式作為第三選項。[22]調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中國扶貧基金與中國石油合作在蘇丹參與的一些人權(quán)治理工作即是“社辦聯(lián)企型”的一個典范；而中國石化Addax公司模式也是對“社辦聯(lián)企型”的一種有力佐證；全球環(huán)境研究所與中國電力投資公司的“密松水電站利益相關(guān)方交流與社區(qū)發(fā)展”項目等有效地保障了環(huán)境權(quán)和社區(qū)居民其他權(quán)利。而且，全球人權(quán)治理的經(jīng)驗表明，“社辦聯(lián)企型”是世界人權(quán)事業(yè)發(fā)展不可或缺的一種模式。
社會組織走出去參與人權(quán)治理的“借船出海型”指的是中國社會組織與已經(jīng)有豐富的走出去參與人權(quán)治理經(jīng)驗的國際社會組織協(xié)議合作，借用國際社會組織的走出去參與人權(quán)治理經(jīng)驗網(wǎng)絡(luò)、口碑人脈等，為我國走出去參與人權(quán)治理的社會組織所用，在同一個受援國采取協(xié)議合作、互利互惠的方式協(xié)同參與人權(quán)治理。“五種模式說”提出者通過對代表性社會組織的抽樣調(diào)研問卷發(fā)現(xiàn)：該模式是五種模式中得分排名第四的，贊成的比例達(dá)到了86.3%，“五種模式說”論者建議社會組織走出去參與包括人權(quán)在內(nèi)的各項治理工作把“借船出海型”國際化模式作為第四選項。[23]因“借船出海型”的關(guān)鍵是找到合意與可行的組織，包括與聯(lián)合國體系的人權(quán)治理合作。目前，中國扶貧基金會通過合意有效借用國際社會組織的網(wǎng)絡(luò)走出去參與人權(quán)治理是該模式的一個成功案例。
四、社會組織走出去參與人權(quán)治理的風(fēng)險防控
從思想意識推動力來看，人權(quán)理念已經(jīng)深入人心。但是，無論是科層化、理性化的政府組織還是功利化、商業(yè)化的市場組織均無法單憑一己之力完全承載人權(quán)治理以及風(fēng)險防控工作。“社會組織作為一種處于國家與社會之間的中介組織——它有時離國家更近有時離社會更近——其一經(jīng)形成便具有了某種既獨立于國家又獨立于社會的性質(zhì)”，正是“這樣的特別氣質(zhì)”，使得社會組織走出去參與人權(quán)治理的過程中既能與東道國達(dá)成合作意向，共同推動全球人權(quán)發(fā)展，又能在必要的時刻捍衛(wèi)個體的人權(quán)，因此借助社會組織之力是最佳選擇。[24]社會組織作為我國對外援助、南南合作援助基金、民心相通等涉外工作的重要執(zhí)行者和參與者，肩負(fù)著走出去開展人道主義援助、民生人權(quán)、公共外交等工作重任。然而，現(xiàn)代社會是風(fēng)險社會，社會組織走出去開展工作地理跨越幅度大，各國政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化習(xí)俗差異大，如何在充滿挑戰(zhàn)的環(huán)境中降低風(fēng)險，已成為實踐中不可回避的問題。更重要的是，各類風(fēng)險并不是孤立存在的，而是相互關(guān)聯(lián)、相關(guān)疊加共同作用于社會組織走出去開展工作的全過程，使社會組織暴露在巨大的風(fēng)險敞口下。如果全過程與全鏈條的成效及風(fēng)險管控機(jī)制缺失，社會組織走出去不僅難以有效助力“一帶一路”倡議的推進(jìn)、人類命運共同體的構(gòu)建以及新型國際關(guān)系的建構(gòu)，還可能造成財政資源的浪費、流失以及阻礙我國大國形象的夯實，甚至有可能危及社會組織在境外生存和發(fā)展。
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前我國社會組織走出去開展人權(quán)工作成效與風(fēng)險控制相對較好，但面對復(fù)雜的國際斗爭形勢以及我國的國際戰(zhàn)略布局，還是亟待建立健全事前、事中、事后的全過程與全鏈條的成效與風(fēng)險管控機(jī)制。而且，改革開放40年的社會組織監(jiān)管體制發(fā)展至今，已經(jīng)逐漸從“掌控型監(jiān)管”向“合規(guī)型監(jiān)管”轉(zhuǎn)型[25]，建議中聯(lián)部牽頭商務(wù)部、民政部、財政部、國家國際發(fā)展合作署等以《合規(guī)管理體系指南》(2017年)、《關(guān)于規(guī)范企業(yè)海外經(jīng)營行為的若干意見》(2017年)、《民營企業(yè)境外投資經(jīng)營行為規(guī)范》(2017年)、《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》(2018年)、《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究實施辦法(試行)》(2018年)、《中央企業(yè)合規(guī)管理指引(試行)》(2018年)、《中國石化全面依法依規(guī)治企強(qiáng)化管理的意見》(2018年)、《中國石油化工集團(tuán)有限公司誠信合規(guī)管理手冊》(2019年)、《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作的實施意見》(2019年)等企業(yè)走出去合規(guī)建設(shè)有關(guān)政策立法的經(jīng)驗為借鑒，結(jié)合《社會組織走出去指導(dǎo)意見》《中國民間組織走出去操作手冊》等積累，在“權(quán)責(zé)明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的社會組織法人主體制度建設(shè)和政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制建設(shè)指導(dǎo)下，及時完善社會組織的單項與綜合法律法規(guī)政策、加強(qiáng)社會組織監(jiān)管與執(zhí)法監(jiān)察制度建設(shè)，積極引導(dǎo)社會組織開展自我教育、自我約束、自我監(jiān)督、自我服務(wù)實現(xiàn)社會組織的自我良性發(fā)展”[26]，以政府購買服務(wù)的教育、農(nóng)業(yè)、扶貧、文化、健康、弱勢群體支持等領(lǐng)域援外項目為重點，及時出臺社會組織走出去成效與風(fēng)險管理的合規(guī)政策與法律，明確進(jìn)入退出與獎懲機(jī)制。
(一)事前風(fēng)險防控機(jī)制
由于風(fēng)險普遍具有不確定性的特征，“決策于未知之中”也成為社會組織降低風(fēng)險活動的真實寫照。從社會層面來看，事前風(fēng)險防控最大的挑戰(zhàn)在于實踐中難以得到普遍有效的實施，多為開放性的指導(dǎo)原則，而無法針對具體風(fēng)險領(lǐng)域提出適用規(guī)范。[27]針對此問題，本文認(rèn)為，在社會組織走出去參與人權(quán)治理過程中，一方面，要建立相應(yīng)的事前參與評估機(jī)制，評估內(nèi)容應(yīng)包括：項目國家基本情況、社會組織參與的需求與空間、相關(guān)政策法律、項目國家參與的具體行動策略和社會組織整體戰(zhàn)略愿景與發(fā)展之間的關(guān)系、資金安排與外派人才評估、資金出入境方式與風(fēng)險、政府部門、合作的當(dāng)?shù)厣鐣M織、社區(qū)及受益群體、項目中相關(guān)企業(yè)等合作方及其他利益相關(guān)方關(guān)系的建立、鞏固與評估，是否建立尊重人權(quán)、避免歧視、避免糾紛、注重參與式與可持續(xù)發(fā)展、重視透明度與公信力、重視項目質(zhì)量、積極構(gòu)建伙伴關(guān)系與學(xué)習(xí)型社區(qū)項目推進(jìn)的規(guī)章制度，以及如何預(yù)防公平性、文化差異、溝通不暢等因素導(dǎo)致的沖突與風(fēng)險等。另一方面，還應(yīng)當(dāng)重視合作伙伴的選擇，這需要考慮：機(jī)構(gòu)登記注冊等基本信息、組織年檢情況及審計報告、項目專項審計報告等財務(wù)資料、價值理念、合作訴求點、領(lǐng)域和地域、政府資源、合法性與規(guī)范性、人員團(tuán)隊信息、既有的項目經(jīng)驗和項目地反饋、合作方式、合作中的責(zé)任主體及責(zé)任劃分，具有法律效力合作協(xié)議的簽訂情況。較為成功的典型案例如，2018 年7 月，在中國國際民間組織合作促進(jìn)會與尼泊爾社會福利委員會聯(lián)合舉辦的中尼民間組織民生項目對接會上，25 家中國民間組織與34 家尼泊爾民間組織就教育、扶貧、醫(yī)療、防災(zāi)救災(zāi)等領(lǐng)域的合作需求進(jìn)行了洽談，最后11 家中國民間組織與尼泊爾社會福利委員會及其他民間組織達(dá)成合作意向，簽署了13 項合作協(xié)議或備忘錄。
(二)事中風(fēng)險防控機(jī)制
在“一帶一路”倡議全面開展后不久，全球相繼發(fā)生“英國脫歐公投成功”“美國特朗普當(dāng)選總統(tǒng)”和“意大利修憲公投失敗”等一系列“黑天鵝”事件，折射出民粹主義和貿(mào)易保護(hù)主義在全球范圍內(nèi)抬頭，“逆全球化”思潮暗流涌動。無論是“一帶一路”沿線的敘利亞、也門和緬甸等仍然戰(zhàn)火未熄的國家，還是深陷恐怖主義泥潭的巴基斯坦、阿富汗、伊拉克等國，都面臨著復(fù)雜的人權(quán)問題以及人道主義需求與資源間的缺口。[28]可以說，社會組織在參與各類復(fù)雜人權(quán)活動的同時，面臨著多樣化風(fēng)險，相較于事前、事后風(fēng)險，事中風(fēng)險的管控是更能決定社會組織“生死存亡”的要素。因此，社會組織走出去參與人權(quán)治理過程中，需要完善相應(yīng)的事中風(fēng)險防控機(jī)制，重點考察及時評估合作伙伴無法匹配項目能力需求、找不到合適的受益對象、受益社區(qū)(群體)產(chǎn)生沖突、項目資金無法及時匹配到位、項目進(jìn)度滯后、項目無法完成承諾產(chǎn)出、跨境資金撥付周期較長、項目執(zhí)行成本高、執(zhí)行能力與專業(yè)性等因素，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)海外員工管理(包括外派與招聘、外派員工簽證期限、員工培訓(xùn)、薪酬管理)、志愿者培訓(xùn)、安全管理等組織內(nèi)部管理工作。同時，有關(guān)部門建立社會組織對外工作安全風(fēng)險評估機(jī)制，定期發(fā)布有關(guān)國家和地區(qū)安全狀況的評估結(jié)果，及時提供預(yù)警信息，指導(dǎo)社會組織做好安全風(fēng)險防范。
(三)事后風(fēng)險防控機(jī)制
事后風(fēng)險防控，是社會組織走出去參與人權(quán)治理的最后一道關(guān)口。因此有必要以風(fēng)險管理框架提出的要素作為主線，對社會組織走出去參與的人權(quán)項目事后監(jiān)測進(jìn)行完善。項目監(jiān)測的主要目標(biāo)是保證項目實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，同時良好的監(jiān)測能及時回應(yīng)資助方，為中期評估和終期評估做好前期的資料儲備。借用平衡計分卡，可將項目監(jiān)測分為：財務(wù)監(jiān)測，主要是掌握項目實施的財務(wù)效率，同時通過監(jiān)測掌握下一階段的資金調(diào)整和安排，重點監(jiān)測資金投入的回報情況、成本費用、資產(chǎn)的利用率、資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)等；相關(guān)利益主體監(jiān)測，可從獲益情況、滿意度、項目的影響范圍大小等來監(jiān)測；內(nèi)部管理監(jiān)測，如監(jiān)測內(nèi)部創(chuàng)新能力、工作人員與相關(guān)利益主體合作的能力、開拓業(yè)務(wù)的能力、對資源管理鏈條的管理水平等。最后，項目評估時需要清楚地告知第三方項目設(shè)計的邏輯框架，提供給第三方項目評估報告框架、良好的監(jiān)測記錄檔案和已監(jiān)測到的亮點和弱點，要求第三方使用定性和定量的方法，同時重點使用參與式評估方法。充分發(fā)揮事后監(jiān)測在社會組織走出去過程中的風(fēng)險控制與管理、項目流程優(yōu)化與完善等方面的管理附加值作用，有利于全面提升社會組織人權(quán)治理工作的有效性。較為成功的典型案例如，2016年12月，為了全面深入總結(jié)中國社會組織參與尼泊爾、厄瓜多爾地震人道援助工作的經(jīng)驗，有效應(yīng)對未來參與中各階段的風(fēng)險，曾參與救援的中國扶貧基金會、愛德基金會、壹基金、中國青少年發(fā)展基金會、中國婦女發(fā)展基金會、中國社會福利基金會等多家基金會以及十余支民間救援隊伍在北京召開了總結(jié)會議。
五、結(jié)語
在合作治理時代，將“人類命運共同體”理念融入社會組織走出去參與人權(quán)治理的構(gòu)想和實踐，是中國對全球人權(quán)治理方案的最新發(fā)展。2017年3月和2018年3月，聯(lián)合國人權(quán)理事會多次將“構(gòu)建人類命運共同體”寫入決議，標(biāo)志著“人類命運共同體”成為推動全球人權(quán)治理理念和社會組織走出去參與人權(quán)治理促進(jìn)人權(quán)共同體構(gòu)建的“新方案”。簡言之，走出去參與人權(quán)治理的社會組織應(yīng)“秉承國家利益至上原則，在國家戰(zhàn)略布局和國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化需求中找準(zhǔn)坐標(biāo)方位、找準(zhǔn)服務(wù)的結(jié)合點和著力點承擔(dān)好使命和責(zé)任，提供政府難以提供也提供不好、市場又不愿意提供的生產(chǎn)性、生活性、生態(tài)性以及社會性服務(wù)”[29]。而政府及其職能部門自上而下的政策法律頂層規(guī)劃應(yīng)以“具有國際融通性的人權(quán)命題和觀念——‘人類共同價值’”為原則指引，以“高度關(guān)注社會組織發(fā)展變化特點，根據(jù)實際需要審慎穩(wěn)妥、分類推進(jìn)社會組織培育發(fā)展，使各類社會組織按需設(shè)置，加快實現(xiàn)社會組織管理從外延擴(kuò)張向內(nèi)涵深化方向轉(zhuǎn)型發(fā)展步伐”[30]為核心，賦予社會組織自主選擇權(quán)，為社會組織參與人權(quán)治理與人權(quán)共同體構(gòu)建提供合法性支持。與此同時，社會組織在政策法律的多元化、賦權(quán)型頂層規(guī)劃的指引下，通過自下而上的多元模式走出去參與人權(quán)治理，以通過社會建構(gòu)獲得參與人權(quán)治理的“社會資本”[31]與“社會合法性”[32]，以全過程與全鏈條的成效與風(fēng)險管控機(jī)制為后盾，最終在“雙合法”的基礎(chǔ)上，尤其要注重“幫助發(fā)展中國家形成自我發(fā)展能力，形成人類命運發(fā)展能力共同體”[33]。
?。▌⒓t春，云南大學(xué)法學(xué)院副教授、人權(quán)法研究中心執(zhí)行主任，法學(xué)博士。本文是云南大學(xué)雙一流建設(shè)項目“一帶一路”沿線國家綜合社會調(diào)查項目<項目號：C176240101>與2018年教育部一般項目“行政規(guī)范性文件審查機(jī)制研究”<項目號：18YJC820033>的階段性成果。）
注釋：
①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第21頁。
?、趶埼娘@：《新時代的人權(quán)法理》，載《人權(quán)》2019年第3期。
③參見上注。
?、軈⒁妵鴦?wù)院新聞辦公室：《為人民謀幸福：新中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展70年》，載人民網(wǎng)，http：//politics.people.com.cn/n1/2019/0923/c1001-31366598.html，2019年11月12日訪問。
?、菰诘谄呤畬寐?lián)合國大會上，習(xí)近平主席十分鮮明地提出：“和平、發(fā)展、公平、正義、民主、自由，是全人類的共同價值，也是聯(lián)合國的崇高目標(biāo)”。在致紀(jì)念《世界人權(quán)宣言》發(fā)表70周年座談會的賀信中，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)“中國人民愿同各國人民一道，秉持和平、發(fā)展、公平、正義、民主、自由的人類共同價值，維護(hù)人的尊嚴(yán)和權(quán)利，推動形成更加公正、合理、包容的全球人權(quán)治理，共同構(gòu)建人類命運共同體，開創(chuàng)世界美好未來”。
⑥社會組織指的是依法在各級人民政府民政部門登記注冊的社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位。
⑦萊斯特·薩拉蒙認(rèn)為：第三部門是“服務(wù)于公眾利益的私人組織”或者“從事社會公益性事業(yè)的民間組織”。聯(lián)合國憲章第71條的定義是：“第三部門即非政府組織，是指在國際范圍內(nèi)從事非營利性活動的政府以外的所有組織”，其中包括各種慈善機(jī)構(gòu)、援助組織、青少年團(tuán)體、宗教團(tuán)體、工會、合作協(xié)會、經(jīng)營者協(xié)會等。我國有學(xué)者認(rèn)為：第三部門一是要與政府相區(qū)別，是自愿提供準(zhǔn)公共物品的“非政府組織”(Nongovernmental Organization，簡稱NGO)；二是要與私人部門相區(qū)別，是不以營利為主要目標(biāo)的“非營利性組織”(Nonprofit Organization，簡稱NPO)。本文所指的“第三部門”就是現(xiàn)在我國官方機(jī)構(gòu)與立法用語中的“社會組織”。
⑧參見董強(qiáng)：《中國民間組織走出去的政策機(jī)遇期正在到來》，載《公益慈善周刊》，2019年4月28日。
⑨蘇曦凌、杜海富：《走向協(xié)同：社會管理中政府與社會組織關(guān)系形態(tài)的理性建構(gòu)》，載《廣西師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2015年第4期。
?、鈪⒁姺介L春：《社會組織形成與發(fā)展中的政府角色》，載《江漢學(xué)術(shù)》2019年第2期。
?這是經(jīng)濟(jì)社會理事會設(shè)立的與社會組織合作的咨商機(jī)制，目前有全面咨商地位、特別咨商地位和注冊咨商地位等三種。
?參見王祖敏：《全球影響力日益彰顯 中國社會組織國際化亮點紛呈》，載中國新聞網(wǎng)，2020年01月06日訪問。
?參見注?。
?數(shù)據(jù)來源：各社會組織官方網(wǎng)站與微信公眾賬號。
?參見梁德友：《社會組織參與社會共治的合法性困境及其政策調(diào)適》，載《社會科學(xué)輯刊》2019年第3期。
?參見肖國興：《論能源法律制度結(jié)構(gòu)的功能與成因》，載《中州學(xué)刊》2008年第4期。
?參見外聯(lián)處：《云南社會組織走入老撾行動計劃》，云南省人民政府外事辦公室，2019年7月22日訪問。
?參見中國民間組織國際交流促進(jìn)會：《成功舉辦地方社會組織“走出去”能力建設(shè)培訓(xùn)班》，載中國民間組織國際交流促進(jìn)會官網(wǎng)，2019年10月3日訪問。
?參見黃浩明：《社會組織走出去——中國際化法治戰(zhàn)略與路徑選擇》，對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)出版社2015年版，第131頁。
?參見上注，第131頁。
[21]參見注?，第132頁。
[22]參見上注，第133頁。
[23]參見上注，第135頁。
[24]參見丁惠平：《依附、發(fā)軔與同構(gòu)：當(dāng)代中國社會組織發(fā)展歷程》，載《學(xué)習(xí)與探索》2019年第10期。
[25]參見周?。骸蹲呦?ldquo;合規(guī)性監(jiān)管”——改革開放40年來社會組織管理體制發(fā)展回顧與展望》，載《行政論壇》2019年第4期。
[26]柳拯：《以制度建設(shè)為核心 努力走出一條具有中國特色的社會組織發(fā)展之路》，載《中國社會報》，2020年1月6日。
[27]參見陳海嵩：《風(fēng)險預(yù)防原則的法理重述——以風(fēng)險規(guī)制為中心》，載《清華法治論衡》2016年第1期。
[28]參見郭周明、田云華、周燕萍：《逆全球化下企業(yè)海外投資風(fēng)險防控的中國方案——基于“一帶一路”視角》，載《南開學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第6期。
[29]見注[26]。
[30]同注[26]。
[31]“社會資本”(social capital)指的是社會組織通過自己擁有的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系而獲得的資源。
[32]該術(shù)語由高丙中在《中國社會科學(xué)》2000年第2期中刊發(fā)的《社會團(tuán)體的合法性問題》一文中提出，指的是因為符合某種社會正當(dāng)性而贏得一些民眾、一定群體的承認(rèn)乃至參與。
[33]周天勇：《人類命運共同體與“一帶一路”供給品安排——一個經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的分析和闡釋》，載《經(jīng)濟(jì)研究參考》2018年第37期。
Abstract:In the era of governance through cooperation，as the “third sector”，social organizations are increasingly involved in human rights affairs.They play an important role in the construction of a human rights community with the core of “common values of human”，and together with the government and other relevant subjects，they become the guarantors of human rights cause.By sorting out the main contributions of social organizations in participating in human rights governance，it is found that the timely support of relevant policies and laws and the participation through certain models are successful experiences of social organizations in participating in human rights governance.Under the guarantee of the mechanism of effectiveness and risk control along the whole chain before，during and after the process，these contributions and experience will provide better Chinese experience and Chinese programs to promote global governance of human rights and the progress of human rights cause in the world.
Keywords: Social Organizations；Go Global；Human Rights Governance；Common Values of Human；A Community of Shared Future for Mankind
(責(zé)任編輯朱力宇)
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