內(nèi)容提要：保障兒童獲得優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法治的作用。將享受優(yōu)質(zhì)教育作為每個孩子的基本權(quán)利，是維護(hù)兒童教育利益、防范教育傷害的需要，是充實和健全兒童教育權(quán)利體系的需要，也是國際社會的經(jīng)驗做法。兒童獲得優(yōu)質(zhì)教育權(quán)在權(quán)利屬性和權(quán)利義務(wù)關(guān)系上具有若干特點。從權(quán)利內(nèi)容上看，為保障此權(quán)利應(yīng)強(qiáng)調(diào)貫徹兒童最大利益原則，依法規(guī)制兒童教育目標(biāo)和教育行為，并建立健全制度化、法律化的質(zhì)量問責(zé)機(jī)制。圍繞細(xì)化優(yōu)質(zhì)教育質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)依法規(guī)范和加強(qiáng)義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測，應(yīng)從我國實際出發(fā)，借鑒域外經(jīng)驗，重點解決好兒童優(yōu)先、全面發(fā)展、平等均衡、功能實效、權(quán)利救濟(jì)等問題。
關(guān)鍵詞：兒童權(quán)利 優(yōu)質(zhì)教育權(quán)利 教育質(zhì)量法制 中國基礎(chǔ)教育
質(zhì)量是教育的核心，決定孩子們學(xué)什么、如何學(xué)，并直接影響孩子們的未來。隨著我國義務(wù)教育由基本均衡向優(yōu)質(zhì)均衡邁進(jìn)，人民的教育需求由“有學(xué)上”向“上好學(xué)”轉(zhuǎn)變，涉及兒童教育質(zhì)量的矛盾糾紛也頻繁發(fā)生。2019年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》，對加強(qiáng)質(zhì)量管理提出了全面要求。在推進(jìn)依法治國的今天，加強(qiáng)義務(wù)教育質(zhì)量管理，必須運(yùn)用法治思維、強(qiáng)化法治保障。而強(qiáng)化法治保障，必須強(qiáng)化兒童教育權(quán)利觀念，尤其是樹立兒童接受優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利觀念，并建立健全相應(yīng)的法治體系。近年來，兒童教育公平權(quán)利研究取得不少進(jìn)展，但兒童教育質(zhì)量權(quán)利研究還明顯薄弱，甚至在兒童是否對優(yōu)質(zhì)教育享有權(quán)利這一基礎(chǔ)問題上，尚未取得必要的共識。開展兒童教育質(zhì)量權(quán)利的法治保障研究，既是拓展深化兒童權(quán)利研究的應(yīng)有之義，也是教育法學(xué)、兒童法學(xué)等學(xué)科應(yīng)關(guān)注的重要課題。本文擬著重從法理角度針對當(dāng)前我國兒童教育質(zhì)量權(quán)利保護(hù)現(xiàn)狀和問題，論述加強(qiáng)法治保障的幾個基本問題。
一、樹立質(zhì)量權(quán)利觀念，讓享受優(yōu)質(zhì)教育成為兒童權(quán)利
保障權(quán)利是現(xiàn)代法治的核心要求。建立健全義務(wù)教育質(zhì)量保障的法治體系應(yīng)當(dāng)從權(quán)利起步，明確教育質(zhì)量的權(quán)利屬性，把享受優(yōu)質(zhì)教育確認(rèn)為兒童的一項基本權(quán)利。明確提出這項權(quán)利的主要理由有如下幾點。
（一）這有助于維護(hù)兒童教育利益、有效防范“教育傷害”
一項權(quán)利在法理上得以成立，利益是一個最基本的要素?；仡櫲祟悪?quán)利發(fā)展史，凡借助權(quán)利語言來表達(dá)和維護(hù)的利益，都是容易受到損害、侵害而又在制度上無助的。 教育直接關(guān)乎兒童健康成長和未來發(fā)展，兒童享受優(yōu)質(zhì)教育，既是國家富強(qiáng)和社會進(jìn)步的要求，也是兒童及其家庭的重大利益所在。兒童是受教育者，也是教育關(guān)系中不可忽視的利益主體。如果教育質(zhì)量不好，好比食用劣質(zhì)食品，兒童的成長利益和其家庭的相關(guān)利益必定受到損害。兒童在受教育過程中因教育質(zhì)量低劣所受到的傷害可稱為“教育傷害”，這樣的傷害與消費(fèi)者因產(chǎn)品質(zhì)量低劣所受到的傷害并無二致。兒童教育傷害的行為主體，既包括教師和學(xué)校，也包括教育管理機(jī)構(gòu)；傷害行為既包括不作為，也包括作為，既包括體罰兒童、玩忽職守等惡意行為，也包括某些所謂的“善意”行為。比如，無視兒童的需求，錯誤地理解兒童健康成長的實際需要，把成人的意愿和需求強(qiáng)加給兒童，這種“善意”行為會危害兒童的身心健康和全面發(fā)展。
從我國現(xiàn)狀看，教育質(zhì)量問題因具有隱蔽性、內(nèi)在性、持久性，對兒童的傷害在某些方面比教育公平問題更為嚴(yán)重，而且是長久的、持續(xù)的、不易治愈的。同時，兒童教育質(zhì)量問題還反過來影響教育普及和教育公平，影響基礎(chǔ)教育的輟學(xué)率，造成兒童“有學(xué)不上”。2006年世界銀行一項報告指出，基礎(chǔ)教育的質(zhì)量對于家庭教育投資決策的影響是非常關(guān)鍵的，直接影響家庭對孩子是否輟學(xué)的選擇。
防止、減少和消除低劣的教育質(zhì)量對兒童的傷害，有賴于兒童教育觀念的進(jìn)步和兒童教育質(zhì)量管理的提升，同時，也有賴于把享有優(yōu)質(zhì)教育確認(rèn)為兒童的一項權(quán)利，從而使進(jìn)步的教育觀念和先進(jìn)的教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，得以用法律形式和權(quán)利語言確定下來。就像消費(fèi)者在法律上對好的產(chǎn)品質(zhì)量享有權(quán)利，兒童及其家庭也應(yīng)當(dāng)在法律上對好的教育質(zhì)量享有權(quán)利，從而使人們對優(yōu)質(zhì)教育的要求可主張、可兌現(xiàn)、可救濟(jì)。
（二）這有助于充實和健全兒童教育權(quán)利體系
我國憲法和教育法律規(guī)定了兒童受教育的權(quán)利和義務(wù)，初步形成了中國特色的兒童教育權(quán)利體系。不過，現(xiàn)行法對兒童受教育權(quán)利的表述，多采取“目標(biāo)—責(zé)任”列舉式，也就是說，通過闡述教育目標(biāo)和國家、政府的相應(yīng)責(zé)任、義務(wù)來界定受教育權(quán)的內(nèi)容，并沒有采取直接、系統(tǒng)地宣示兒童受教育權(quán)利的方式。這種宣示方式使教育公平和教育質(zhì)量的權(quán)利屬性不夠突出，學(xué)界對受教育權(quán)利的內(nèi)涵和外延缺乏一個相對明確的、通行的表述，也沒有把公平和質(zhì)量作為受教育權(quán)利的兩個基本方面來討論。近年來，有關(guān)教育政策法規(guī)強(qiáng)調(diào)了提高教育質(zhì)量，但這些一般性的強(qiáng)調(diào)并未引進(jìn)權(quán)利話語，對質(zhì)量原則和內(nèi)容也缺乏相對一致的表述和具體規(guī)定。
鑒于此，應(yīng)當(dāng)把教育公平和教育質(zhì)量作為兒童受教育的兩項基本權(quán)利，在有關(guān)政策法律里明確體現(xiàn)出來。教育公平權(quán)和教育質(zhì)量權(quán)，涵蓋了兒童教育的基本方面，在內(nèi)容上具有對等的基本性，又具有相同的“母權(quán)利”屬性，既能充分體現(xiàn)平等、公正、自由、福利、發(fā)展等權(quán)利原則，也能包括學(xué)校設(shè)施、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)方法、管理標(biāo)準(zhǔn)以及教育教學(xué)的不同因素對學(xué)生的學(xué)習(xí)結(jié)果、學(xué)習(xí)效率與情感態(tài)度造成的影響等豐富內(nèi)容。把享有優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利確認(rèn)為兒童的一項基本權(quán)利，有利于建立更為完整、科學(xué)的教育權(quán)利體系。
?。ㄈ┻@是國際社會促進(jìn)兒童教育質(zhì)量管理的經(jīng)驗做法
教育質(zhì)量的內(nèi)容，因不同時期經(jīng)濟(jì)、社會與文化環(huán)境的變化而變動不居，但有一定的共同性、一致性。當(dāng)今國際社會對教育的一些基本價值形成了普遍性的認(rèn)識，在質(zhì)量觀念上也達(dá)成了一些共識。2000年4月，聯(lián)合國教科文組織通過的《達(dá)喀爾綱領(lǐng)》(Dakar Framework for ActionEducation for All：Meeting our Collective Commitment，2000)明確提出“質(zhì)量是教育的核心”(附件第四十二條)。在區(qū)域范圍，1990年《非洲兒童權(quán)利和福利憲章》(第11條)、2003年《非洲人權(quán)和人民權(quán)利憲章關(guān)于非洲婦女權(quán)利的議定書》(第12條)、2006年《非洲青年憲章》(第13條)從不同角度對教育的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)提出要求。歐洲理事會部長委員會于2012年通過了《關(guān)于確保素質(zhì)教育的建議》(Council of Europe Recommendation on Ensuring Quality Education，2012)，其首要考慮是，“只有在教育的質(zhì)量適足時，受教育的權(quán)利才能得以真正行使”。同年，東南亞國家聯(lián)盟(Association of Southeast Asian Nations，ASEAN)通過了《東南亞國家聯(lián)盟人權(quán)宣言》(ASEAN Human Rights Declaration，2012)，其第31條宣示了每個人都有受教育的權(quán)利，并對各階段教育的目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致。
可以說，當(dāng)今國際法為教育質(zhì)量作為一項權(quán)利的正當(dāng)性提供了較為充足的法律依據(jù)。1948年聯(lián)合國《世界人權(quán)宣言》(第26條第2款)、1978年聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》(第13條)、1989年聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》(第28條、第29條第1款)及其多項具有解釋功能的國際人權(quán)法律文書，在制定教育目標(biāo)的同時，對直接涉及教育質(zhì)量的教育內(nèi)容、教學(xué)與學(xué)習(xí)過程與材料、學(xué)習(xí)環(huán)境以及學(xué)習(xí)結(jié)果等內(nèi)容做出了明確界定。
作為一項由特殊主體——兒童享有的教育權(quán)利，兒童的優(yōu)質(zhì)教育權(quán)在權(quán)利屬性和權(quán)利義務(wù)關(guān)系等方面有自己的一些特點。從權(quán)利理論角度看，兒童的優(yōu)質(zhì)教育權(quán)是一項典型的、具有復(fù)合性質(zhì)的權(quán)利，同屬三代人權(quán)，也同具三類義務(wù)。
在權(quán)利屬性方面，非歧視的教育行為、教學(xué)內(nèi)容中性別、種族等平等價值的貫徹、嚴(yán)禁以學(xué)校紀(jì)律懲戒的名義對學(xué)生實施體罰、暴力性懲戒或施加有辱人格的待遇等，這些與過程性教育質(zhì)量指標(biāo)相關(guān)程度高的內(nèi)容，可以歸入公民、政治權(quán)利范疇。安全有序的校園環(huán)境、優(yōu)質(zhì)的師資、班額、師生比、教學(xué)資源與設(shè)施的適足配置等，這些與結(jié)構(gòu)性質(zhì)量指標(biāo)相關(guān)程度高的內(nèi)容，可以歸入經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利的范疇。教育目標(biāo)與價值的制定及其實施效率，教育資源的可接受性(Acceptability)、可適應(yīng)性(Adaptability)，這些涉及受教兒童未來參與社會生活的方式與質(zhì)量的內(nèi)容，可歸入發(fā)展權(quán)的范疇。
在義務(wù)實施方面，國家負(fù)有尊重、保護(hù)和保障兒童優(yōu)質(zhì)教育權(quán)利的相應(yīng)義務(wù)。所謂“尊重”，主要指國家有義務(wù)根據(jù)兒童最大利益原則來制定國家的教育政策與目標(biāo)，避免將其他利益凌駕于兒童的利益之上，特別要避免將軍事、政治需求與兒童教育的價值觀和內(nèi)容過分關(guān)聯(lián)。所謂“保護(hù)”，主要指教學(xué)目標(biāo)的設(shè)定、教學(xué)資料的配置、教學(xué)內(nèi)容與過程應(yīng)當(dāng)將兒童的民族、宗教信仰、家庭社會狀況納入考量，教學(xué)過程與教育環(huán)境以兒童為中心、適合兒童心理發(fā)展，確保對兒童安全友善，尊重兒童的人格尊嚴(yán)與表達(dá)自由，嚴(yán)禁以學(xué)校紀(jì)律懲戒的名義傷害兒童的身體、摧殘其心理。同時，國家還有義務(wù)確保個人、團(tuán)體以及任何第三方不干預(yù)、不侵犯上述有關(guān)兒童的教育質(zhì)量權(quán)利。如果發(fā)生了侵權(quán)行為，國家有義務(wù)采取有效的矯正與救濟(jì)措施。所謂“保障”，主要指國家應(yīng)當(dāng)制定以兒童健康成長與發(fā)展利益為價值取向的、確保相關(guān)權(quán)利實施的法律法規(guī)，制定符合兒童身心發(fā)展需求的目標(biāo)政策與改革方案；培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)的教育工作者，構(gòu)建以兒童需求為中心、對兒童友好安全的教學(xué)環(huán)境，并為之提供寬松的制度環(huán)境、資源與經(jīng)費(fèi)；合理調(diào)配國內(nèi)可控資源，確保教育經(jīng)費(fèi)與物資、人力與技術(shù)資源的均衡充足；在國內(nèi)資源與技術(shù)供給不足的情況下，國家還負(fù)有責(zé)任尋求國際技術(shù)支持與資源援助。
二、厘清優(yōu)質(zhì)教育權(quán)利內(nèi)容，構(gòu)建兒童教育質(zhì)量法治體系
當(dāng)今世界是一個權(quán)利話語流行，甚至有些膨脹的“權(quán)利時代”，把兒童教育的質(zhì)量需求宣布為權(quán)利并不難，難的是厘清相關(guān)各方面的權(quán)利與義務(wù)(責(zé)任)關(guān)系，依法明確質(zhì)量權(quán)利保障的具體內(nèi)容要求和相關(guān)責(zé)任，在法治軌道上推進(jìn)教育改革。如，英國1988 年專門制定《教育改革法》，將“公平和質(zhì)量”作為教育改革的核心，取得了良好效果。從我國教育質(zhì)量管理實際出發(fā)，參考國際社會的通行做法，推進(jìn)兒童教育質(zhì)量法治建設(shè)，當(dāng)前應(yīng)著力明確質(zhì)量原則、規(guī)制質(zhì)量內(nèi)容、嚴(yán)格質(zhì)量責(zé)任。
（一）在質(zhì)量原則方面，主要是貫徹兒童最大利益原則
毋庸諱言，在教育質(zhì)量問題上，兒童利益與家庭、學(xué)校、社會、政府機(jī)構(gòu)等方面的利益是存在矛盾沖突的。對兒童的多種教育傷害，包括當(dāng)下城市兒童課業(yè)負(fù)擔(dān)過重、農(nóng)村貧困地區(qū)教育質(zhì)量低下導(dǎo)致輟學(xué)等現(xiàn)象，實質(zhì)上就是這種利益沖突的生動反映。兒童最大利益原則是聯(lián)合國《兒童權(quán)利宣言》確立的一項旨在保護(hù)兒童的核心原則，它要求，凡涉兒童之事皆以兒童的最大利益為首要考慮。該原則本源于英美法國家的家庭法傳統(tǒng)，1989年聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》第3條予以規(guī)定，標(biāo)志著在國際社會獲得普遍承認(rèn)。2013年，聯(lián)合國兒童權(quán)利委員會通過《第14號一般性意見：“將兒童的最大利益作為一種首要考慮”的兒童權(quán)利》（CRC/C/GC/14)對兒童最大利益原則的涵義與應(yīng)用進(jìn)行梳理，明確了兒童最大利益是一項權(quán)利、一項原則，也是一項行事規(guī)則，其責(zé)任和義務(wù)承擔(dān)者不限于各國政府部門、司法、行政當(dāng)局、公共組織、民間社會組織、私營部門，也包括從事與兒童相關(guān)工作的專業(yè)與非專業(yè)人員，以及兒童的監(jiān)護(hù)人、照顧者(第6段、第14段)。
我國的慈幼文化傳統(tǒng)源遠(yuǎn)流長。新中國成立以來，有關(guān)政策和法律確立了兒童優(yōu)先原則，兒童保護(hù)制度在不少方面實際上體現(xiàn)了兒童最大利益原則。比如，正在實施的國務(wù)院《中國兒童發(fā)展綱要(2011—2020 年)》在要求保證經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃優(yōu)先安排兒童教育發(fā)展的同時，還強(qiáng)調(diào)國家制定相關(guān)法律法規(guī)和政策時要體現(xiàn)“兒童優(yōu)先”原則。遺憾的是，由于教育資源供給與現(xiàn)行考試制度改革的局限性，國家長期推行的“中小學(xué)生減負(fù)”政策一直未能得到有效落實，對我國兒童的長期發(fā)展利益、身心健康造成不利影響。“中小學(xué)生減負(fù)”政策在形式上降低了公立學(xué)校承擔(dān)的責(zé)任，實際上，卻把中小學(xué)教育教學(xué)的相當(dāng)部分職責(zé)由公立學(xué)校轉(zhuǎn)移到了家庭?，F(xiàn)行公立教育的目標(biāo)是達(dá)到國家課程標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的教學(xué)要求，而決定學(xué)生個人發(fā)展利益的“有學(xué)升”“升好學(xué)”的實際要求遠(yuǎn)高于國家課程標(biāo)準(zhǔn)。因而，社會課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)在大中城市中小學(xué)生學(xué)習(xí)成績提升方面扮演越來越重要的角色，成千上萬家庭不斷付出經(jīng)濟(jì)、精力、時間以及兒童身心健康方面的慘重代價。教育部發(fā)布的《2018年國家義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測數(shù)學(xué)、體育與健康監(jiān)測結(jié)果報告》顯示：我國四年級學(xué)生睡眠時間達(dá)10小時及以上的比例僅為22 .2%；而八年級學(xué)生睡眠時間達(dá)9小時及以上的比例僅為19 .4%。四年級和八年級學(xué)生的視力不良檢出率分別高達(dá)38 .5%和68 .8%。那些居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村區(qū)域的兒童，不僅缺乏同等質(zhì)量水平的公立教育資源，也缺乏同等水平的社會教育機(jī)構(gòu)資源，加上家庭的經(jīng)濟(jì)社會狀況對兒童獲得教育的質(zhì)量與資源起到了決定性作用，“寒門再難出貴子”已成為一種新的社會現(xiàn)象。
（二）在質(zhì)量內(nèi)容方面，主要是依法規(guī)制兒童教育目標(biāo)和實施措施
林林總總的國際法律文書對兒童教育目標(biāo)和實施措施提出了許多要求，比如，“充分發(fā)展人的個性并加強(qiáng)對人權(quán)和基本自由的尊重”(1948年聯(lián)合國《世界人權(quán)宣言》第26條第2款)，使“人的尊嚴(yán)的充分發(fā)展”“所有的人能有效地參與自由社會”(1966年聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》第13條第1款)，“能夠獲得體面的生活，提高生活水準(zhǔn)并成為對社會有用的成員”(1948年《美洲人權(quán)利和義務(wù)宣言》第12條)。奧地利法學(xué)家曼弗雷德·諾瓦克(Manfred Nowak)認(rèn)為，教育目標(biāo)的廣泛共識主要體現(xiàn)在：使人的個性和尊嚴(yán)自由地發(fā)展；使人能夠本著相互容忍和尊重其他文明、文化和宗教的精神，積極地參加自由社會；培養(yǎng)對父母、本國的民族的價值觀和自然環(huán)境的尊重；培養(yǎng)對人權(quán)、基本自由和維護(hù)和平的尊重。這些要求的核心在于突出學(xué)生的權(quán)利主體地位，促進(jìn)兒童的自由、全面的發(fā)展。用杜威的話說，就是使“學(xué)生成為太陽，教育的設(shè)施圍繞著它運(yùn)轉(zhuǎn)”。相應(yīng)地，現(xiàn)行國際法框架對締約國政府和教育機(jī)構(gòu)的政策和行動等，提出了具有普遍性的約束性要求。我國現(xiàn)行教育法律法規(guī)在宣示社會主義兒童教育目標(biāo)的同時，也對直接影響教育質(zhì)量的學(xué)校設(shè)施、師資水平、教學(xué)方法、班額、師生比、學(xué)校紀(jì)律等事項作了一些規(guī)定?？傮w來看，作為國家層面的實施措施，還存在政策性規(guī)定較多、硬性的法律規(guī)定較少且較為寬泛的問題。
正是本著優(yōu)質(zhì)教育權(quán)利觀念，國際社會把兒童教育質(zhì)量納入兒童權(quán)利狀況評估的視野，使兒童優(yōu)質(zhì)教育權(quán)利的內(nèi)容得以不斷豐富和細(xì)化。為落實1989年聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》有關(guān)要求，聯(lián)合國兒童基金會成立了教育項目工作組，專門就教育質(zhì)量的內(nèi)容進(jìn)行研究，2000年發(fā)布了《定義教育質(zhì)量》(“Defining Quality of Education”)的工作報告。該報告開篇即提出，兒童享有的教育權(quán)，包括教育質(zhì)量權(quán)。教育質(zhì)量內(nèi)容在該研究報告中，被定義為以下五個方面：學(xué)習(xí)者的質(zhì)量、教育環(huán)境的質(zhì)量、教育內(nèi)容的質(zhì)量、教育過程的質(zhì)量以及教育結(jié)果的質(zhì)量，見表1。
表1教育質(zhì)量的分類及內(nèi)容
國際人權(quán)法律文書對兒童教育質(zhì)量權(quán)利的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)做出了詳細(xì)闡釋，概括起來，大致有以下五個相互關(guān)聯(lián)的方面：第一，教育的目標(biāo)不止于掌握算術(shù)和識字的技能，學(xué)生必須接受使他們的個性與才能得以提升的高質(zhì)量教育，以使其在成年后過上充實而令人滿意的社會生活。高質(zhì)量教育培養(yǎng)學(xué)生掌握的技能包括：生活技能與決策能力；解決問題的能力與責(zé)任感；批判性思維；創(chuàng)造性才能；解決矛盾沖突的能力。第二，課程內(nèi)容、教材和教學(xué)方法須符合國際法所定義的教育目標(biāo)。在小學(xué)和中學(xué)階段，教育必須“以兒童為中心，對兒童友善并賦予兒童其權(quán)利”，“提供教育的方式必須尊重兒童固有的尊嚴(yán)，并使兒童能夠表達(dá)自己的觀點……并參與學(xué)校生活”。第三，學(xué)習(xí)環(huán)境應(yīng)適合兒童，安全且非暴力。國家要確保每所學(xué)校有適當(dāng)數(shù)量的教室，所有人均可使用，并為男孩和女孩提供足夠的獨(dú)立的衛(wèi)生設(shè)施。第四，“教師質(zhì)量”是教育質(zhì)量的核心。教學(xué)人員的物質(zhì)條件應(yīng)不斷改善，學(xué)校應(yīng)確保有足夠數(shù)量的、訓(xùn)練有素的教師接受高質(zhì)量的職前和在職培訓(xùn)，并確保培訓(xùn)內(nèi)容包含有關(guān)性別敏感性、非歧視等方面有關(guān)人權(quán)的內(nèi)容；并向所有教師支付具有國內(nèi)可比性水準(zhǔn)的薪酬。第五，高質(zhì)量的教育要求“人力和財政資源應(yīng)盡可能得到最大利用……因此，資源限制不能為締約國未能采取任何或足夠的必要措施提供理由”。這些國際法律標(biāo)準(zhǔn)是適用于所有締約國的、具有一般性的最低標(biāo)準(zhǔn)，只有締約國采取實際行動，制訂具體而具有操作性的法律及政策，兒童接受優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利才可能實現(xiàn)。
?。ㄈ┰谫|(zhì)量責(zé)任方面，主要是建立健全制度化、法律化的問責(zé)機(jī)制
歷史上，兒童教育的責(zé)任主體大致經(jīng)歷了從自治主義到國家監(jiān)護(hù)主義的變化過程。相應(yīng)地，質(zhì)量責(zé)任也有一個從家庭、教會責(zé)任到國家、政府責(zé)任的變化過程。這個過程既反映著教育思想、教育觀念的變化，也反映著教育關(guān)系、教育制度的變化。到了19世紀(jì)，教育被一些歐洲國家正式確立為國家責(zé)任，且獨(dú)立于教會。在20世紀(jì)，特別是聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》制定以來，國家和政府對兒童教育的責(zé)任不斷得到強(qiáng)化。要想讓政府和社會切實有效地履行對兒童教育質(zhì)量的責(zé)任，不僅需要政策和法律上對教育目標(biāo)、教育原則進(jìn)行宣示，需要對教育措施、教育標(biāo)準(zhǔn)以及教育機(jī)構(gòu)、教育工作者等加強(qiáng)管理，還要建立有效的教育問責(zé)制度。在我國，政策法律雖然對教育質(zhì)量提出了要求，但政府機(jī)關(guān)、教育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量責(zé)任在很大程度上還只是道義責(zé)任和行政責(zé)任，而且行政自由裁量的范圍通常過于寬泛，嚴(yán)格的法律問責(zé)制度亟需建立起來。
三、細(xì)化質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)，依法規(guī)范和加強(qiáng)基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測
保證兒童教育質(zhì)量，必須建立科學(xué)有效的質(zhì)量評價的法治標(biāo)準(zhǔn)。只有教育質(zhì)量是可評估、可測量的，質(zhì)量責(zé)任才能是可追究的，質(zhì)量權(quán)利才能是可享有、可主張、可救濟(jì)的，其中，建立全面、明確、可操作的評價標(biāo)準(zhǔn)至為關(guān)鍵。近些年來，國際社會和一些國家(地區(qū))開展了大規(guī)模的教育質(zhì)量測評，如國際學(xué)生評估項目(Programme for International Student Assessment，PISA)、國際數(shù)學(xué)與科學(xué)趨勢研究(Trends in International Mathematics and Sciences Study，TIMES)以及美國的國家教育進(jìn)展評估(The National Assessment of Educational Progress，NEAP)等。英國、澳大利亞、印度、巴西等國家紛紛建立起國家教育質(zhì)量監(jiān)測體系，并將基礎(chǔ)教育質(zhì)量作為監(jiān)測重點。據(jù)統(tǒng)計，到2015年，全世界已有148個國家(地區(qū))開展了基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測，建立國家基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測體系已經(jīng)成為世界各國提升教育質(zhì)量的重要戰(zhàn)略措施。
?。ㄒ唬┪覈A(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測的概況
我國國務(wù)院發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》明確提出，建立國家義務(wù)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測制度?！吨袊鴥和l(fā)展綱要(2011-2020)》提出建立教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測評價制度體系，完善學(xué)生綜合素質(zhì)和學(xué)業(yè)評價體系。2015年《教育法》第25條、2015年《義務(wù)教育法》第8條為基礎(chǔ)教育督導(dǎo)和教育質(zhì)量監(jiān)測評估提供了法律依據(jù)。2015年4月15日，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室印發(fā)《國家義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測方案》(國教督辦〔2015〕4號)，這標(biāo)志著我國義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測制度的建立。根據(jù)該方案，義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測工作在全國全面展開。義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測將以四年級和八年級的學(xué)生為監(jiān)測對象，對語文、數(shù)學(xué)、科學(xué)、體育、藝術(shù)、德育這六門課程進(jìn)行監(jiān)測。每三年為一監(jiān)測周期，每年監(jiān)測兩門課程。義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測根據(jù)課程標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)生的測評結(jié)果，將學(xué)生在相關(guān)學(xué)科的表現(xiàn)劃分為四個水平等級，以此來反映學(xué)生對課程標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)課程要求的掌握情況，并形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)報告、分省監(jiān)測報告和國家監(jiān)測報告。其中，呈現(xiàn)全國學(xué)生在相關(guān)學(xué)科的總體表現(xiàn)及影響因素的國家監(jiān)測報告將向社會公開。
從法治角度看，基礎(chǔ)教育監(jiān)測的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)既要符合教育工作自身的特點，也要將兒童的自身特點、兒童的身心健康與成長需要放在測量標(biāo)準(zhǔn)研制的主要考量當(dāng)中。當(dāng)前的突出問題之一是法律支持不夠，這導(dǎo)致質(zhì)量評價的標(biāo)準(zhǔn)不硬、手段不硬、效果不硬，直接影響了監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)的效力和監(jiān)測機(jī)構(gòu)的權(quán)威。這一方面，可以歸因于教育與法律之間存在專業(yè)鴻溝，相互銜接與融合不夠。一般來講，法律機(jī)構(gòu)，特別是司法機(jī)構(gòu)往往從專業(yè)差異的角度看待教育質(zhì)量管理問題和相關(guān)訴訟，以法律機(jī)構(gòu)缺乏教育專業(yè)知識為由，賦予教育行政機(jī)構(gòu)過多的自由裁量權(quán)來決定教學(xué)和課程相關(guān)的事務(wù)。以美國為例，即便學(xué)生家長對學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量方面的問題提出訴訟，包括教學(xué)資料的審查、課程內(nèi)容的設(shè)置、學(xué)生學(xué)業(yè)能力的評估、教育不當(dāng)或教學(xué)疏忽等，法院也多不干涉州和地方教育機(jī)構(gòu)的教學(xué)決策，除非涉及侵害公民的憲法權(quán)利。另一方面，或許更為重要的，則是應(yīng)從標(biāo)準(zhǔn)本身的科學(xué)性、合理性、權(quán)威性、有效性方面找原因，從決定和影響質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的教育理念、教育體制上找原因，從而真正解決好“測什么”“怎么測”的問題。比如，無論教育部門如何三令五申，將素質(zhì)教育作為重中之重，在學(xué)校、家庭和學(xué)生眼中，教育質(zhì)量都不及升學(xué)率來得實際，這既有標(biāo)準(zhǔn)方面的深層問題，也有體制方面的深層問題。為此，建議加快研究制定關(guān)于規(guī)范和加強(qiáng)基礎(chǔ)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)測的法規(guī)或規(guī)章，為質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定和質(zhì)量監(jiān)測工作的開展提供堅實的法制基礎(chǔ)。在此過程中，應(yīng)著力從法理上研究解決好以下問題。
?。ǘ┮?guī)范和加強(qiáng)基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測所應(yīng)關(guān)注的主要問題
一是兒童優(yōu)先問題，即解決好兒童為什么學(xué)習(xí)、如何學(xué)習(xí)的問題，切實在教育質(zhì)量監(jiān)測中把兒童利益作為首要考慮。作為保護(hù)兒童的統(tǒng)領(lǐng)性原則，兒童最大利益原則在家庭法、少年司法領(lǐng)域取得了明顯效果，但在教育領(lǐng)域如何貫徹，還需要深入探討。如前所述，作為受教育者，兒童處于被動地位，教育質(zhì)量好壞往往受成人世界的主宰。由于認(rèn)識的偏差和利益的考慮，成年人可能會把學(xué)校利益、家庭利益、政府利益等凌駕于兒童利益需求之上，而且往往是打著維護(hù)兒童利益的旗號損害兒童利益。要確保兒童利益優(yōu)先，首先就要合理界定兒童在教育中的最大利益，并確立相應(yīng)的識別原則和維護(hù)機(jī)制。
二是全面發(fā)展問題，即如何將兒童全面發(fā)展的需求納入教育質(zhì)量測評中去。教育目標(biāo)是教育質(zhì)量測評標(biāo)準(zhǔn)和教育質(zhì)量測評工具研制的基礎(chǔ)，從簡單地看學(xué)習(xí)結(jié)果、課業(yè)成績，到促進(jìn)兒童的身心全面、個性化發(fā)展，有效提升其認(rèn)知、行動、合作、生存等綜合素養(yǎng)與能力，反映了不同教育目標(biāo)的取向，決定了教育質(zhì)量的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、評價標(biāo)準(zhǔn)和保障標(biāo)準(zhǔn)。為了充分體現(xiàn)和保障受教兒童身心健康和全面發(fā)展的需求，要根據(jù)兒童不同成長時段的多層面需求，制定全面、多元，而非褊狹、單一的測評標(biāo)準(zhǔn)。比如，針對我國現(xiàn)狀，將公立學(xué)校教育與課外輔導(dǎo)，包括家長輔導(dǎo)對學(xué)生學(xué)業(yè)表現(xiàn)發(fā)揮的作用，將與之相關(guān)的課外輔導(dǎo)占用學(xué)生的時長，納入公立教育的質(zhì)量評價中去，納入學(xué)生健康習(xí)慣與休息時間的影響因素中去。
三是平等均衡問題，即如何通過質(zhì)量測評來減少、消除教育機(jī)會的不平等和教育質(zhì)量的不均衡現(xiàn)象，實現(xiàn)兒童教育利益的普惠化。質(zhì)量監(jiān)測要貫徹平等原則，關(guān)注弱勢群體，反對并禁止任何形式上和實質(zhì)上、直接和間接歧視，確保測評內(nèi)容與程序的公正、透明，確保應(yīng)用測評結(jié)果來逐步弱化、消除，而不是固化、加劇教育機(jī)會和教育質(zhì)量的懸殊現(xiàn)象。當(dāng)前，要把教育質(zhì)量監(jiān)測納入教育扶貧中去，按照精準(zhǔn)扶貧、“真扶貧、扶真貧”的要求，充分發(fā)揮監(jiān)督促進(jìn)作用。
四是紀(jì)律懲戒問題。目前，國家教育行政主管部門正在積極推動教師的教育懲戒行為規(guī)范建設(shè)。這是直接從教育行為入手、全面提高教育質(zhì)量管理水平的重要舉措，其中重要的是要明確教育懲戒行為的法律邊界。首先，要處理好授權(quán)與限權(quán)的關(guān)系。教育懲戒實施規(guī)則既是授權(quán)法，也是限權(quán)法，也就是說，既要賦予教師實施懲戒的權(quán)力，讓學(xué)校和老師敢于管理，不要畏手畏腳，又要注意懲戒權(quán)的法律邊界，做到善用而不濫用，避免隨心所欲，也避免帶來法律上的不良后果。這就要求在具體規(guī)則的設(shè)計中，通過分解相關(guān)的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系、職權(quán)與責(zé)任關(guān)系，讓涉及教育懲戒的各種權(quán)力(power)相互配合和制約，形成合力，同時，讓學(xué)生的合法權(quán)利(rights)適當(dāng)制約權(quán)力。其次，要處理好學(xué)生作為教育懲戒對象與作為權(quán)利主體的關(guān)系。教育懲戒手段，涉及中小學(xué)生的合法權(quán)益，其中既包括他們作為公民享有的一般性的合法權(quán)利，比如人身自由權(quán)、人格權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等，還包括他們作為少年兒童、也就是作為不同于成年人的特殊群體(或者直接說就是弱勢群體)享有的一些特殊權(quán)利。最后，要處理好原則性與可操作性的關(guān)系。懲戒行為實施規(guī)范原則上越細(xì)越好，特別是，要解決一些教育懲戒規(guī)則如果違反了，應(yīng)該怎么辦的問題。比如，一些懲戒措施如果超越了法律邊界，可能導(dǎo)致行政法律后果、民事法律后果，甚至導(dǎo)致刑事法律后果。在這方面，應(yīng)當(dāng)多聽取公檢法等政法部門的意見。只有懲戒行為規(guī)范是合理的，才能保證教師實施的紀(jì)律懲戒行為的正當(dāng)性，這也是學(xué)校教育質(zhì)量管理的重要方面。
五是功能實效問題，即質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)如何能夠針對實際問題、解決實際問題，既要好看，更要好用、管用。“可適應(yīng)性”作為現(xiàn)代教育“4A”特性之一，要求教育必須具有一定的靈活空間，能夠根據(jù)社會和群體不斷變化的需求進(jìn)行調(diào)適，以符合各種社會和文化環(huán)境下受教育者的需求。同時，教學(xué)內(nèi)容、教育過程、學(xué)校環(huán)境等也要以符合兒童發(fā)展特點的方式設(shè)計和呈現(xiàn)，即便是算數(shù)和語言這些最為基本的技能，也可以以不同的構(gòu)思和方法傳授給不同的受教育者。聯(lián)合國教科文組織曾強(qiáng)調(diào)和鼓勵各國制定出符合本國、本地區(qū)乃至各教育機(jī)構(gòu)自身特色的教育質(zhì)量框架，并采取不同的方式踐行。因而，質(zhì)量評價的目標(biāo)設(shè)定與工具研發(fā)要從實際出發(fā)，不能千篇一律、生搬硬套，要處理好質(zhì)量測評標(biāo)準(zhǔn)的一般性、普遍性與區(qū)域性、特殊性的關(guān)系，體現(xiàn)不同群體、地域、文化和宗教的多樣性。在少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、宗教多元地區(qū)等實施國家統(tǒng)一質(zhì)量要求時，應(yīng)注意因地制宜，適當(dāng)考慮質(zhì)量監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)的針對性、差異性。其中，從教育過程中分析影響教育質(zhì)量的因素更為重要。
六是權(quán)利救濟(jì)問題，即如何把前述質(zhì)量內(nèi)容和監(jiān)測內(nèi)容轉(zhuǎn)化為權(quán)利語言，從而把兒童權(quán)利要素納入教育質(zhì)量管理與監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)，并以此促進(jìn)質(zhì)量管理法治化水平的提高。要注重評估受教兒童在校的權(quán)利保護(hù)狀況，包括兒童在校的人身自由與安全、隱私權(quán)、紀(jì)律懲戒的正當(dāng)程序、宗教信仰自由、言論自由、出版自由等方面的權(quán)利保護(hù)狀況，并以之作為教育質(zhì)量監(jiān)測的重要內(nèi)容。同時，更要重視權(quán)利的救濟(jì)。聯(lián)合國教育權(quán)特別報告員在名為《教育權(quán)的可訴性》的報告中提出了教育質(zhì)量作為一項權(quán)利的可訴性，這意味著，國際社會已經(jīng)就兒童對教育質(zhì)量提出訴訟達(dá)成某種共識。相應(yīng)地，肩負(fù)教育質(zhì)量責(zé)任的質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制，也應(yīng)當(dāng)具有法律上的“硬度”，以應(yīng)對兒童對優(yōu)質(zhì)教育權(quán)利的訴求。
?。ê魏懀本煼洞髮W(xué)中國基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員、講師，法學(xué)博士。）
(責(zé)任編輯朱力宇)
關(guān)鍵詞：兒童權(quán)利 優(yōu)質(zhì)教育權(quán)利 教育質(zhì)量法制 中國基礎(chǔ)教育
質(zhì)量是教育的核心，決定孩子們學(xué)什么、如何學(xué)，并直接影響孩子們的未來。隨著我國義務(wù)教育由基本均衡向優(yōu)質(zhì)均衡邁進(jìn)，人民的教育需求由“有學(xué)上”向“上好學(xué)”轉(zhuǎn)變，涉及兒童教育質(zhì)量的矛盾糾紛也頻繁發(fā)生。2019年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》，對加強(qiáng)質(zhì)量管理提出了全面要求。在推進(jìn)依法治國的今天，加強(qiáng)義務(wù)教育質(zhì)量管理，必須運(yùn)用法治思維、強(qiáng)化法治保障。而強(qiáng)化法治保障，必須強(qiáng)化兒童教育權(quán)利觀念，尤其是樹立兒童接受優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利觀念，并建立健全相應(yīng)的法治體系。近年來，兒童教育公平權(quán)利研究取得不少進(jìn)展，但兒童教育質(zhì)量權(quán)利研究還明顯薄弱，甚至在兒童是否對優(yōu)質(zhì)教育享有權(quán)利這一基礎(chǔ)問題上，尚未取得必要的共識。開展兒童教育質(zhì)量權(quán)利的法治保障研究，既是拓展深化兒童權(quán)利研究的應(yīng)有之義，也是教育法學(xué)、兒童法學(xué)等學(xué)科應(yīng)關(guān)注的重要課題。本文擬著重從法理角度針對當(dāng)前我國兒童教育質(zhì)量權(quán)利保護(hù)現(xiàn)狀和問題，論述加強(qiáng)法治保障的幾個基本問題。
一、樹立質(zhì)量權(quán)利觀念，讓享受優(yōu)質(zhì)教育成為兒童權(quán)利
保障權(quán)利是現(xiàn)代法治的核心要求。建立健全義務(wù)教育質(zhì)量保障的法治體系應(yīng)當(dāng)從權(quán)利起步，明確教育質(zhì)量的權(quán)利屬性，把享受優(yōu)質(zhì)教育確認(rèn)為兒童的一項基本權(quán)利。明確提出這項權(quán)利的主要理由有如下幾點。
（一）這有助于維護(hù)兒童教育利益、有效防范“教育傷害”
一項權(quán)利在法理上得以成立，利益是一個最基本的要素?；仡櫲祟悪?quán)利發(fā)展史，凡借助權(quán)利語言來表達(dá)和維護(hù)的利益，都是容易受到損害、侵害而又在制度上無助的。 教育直接關(guān)乎兒童健康成長和未來發(fā)展，兒童享受優(yōu)質(zhì)教育，既是國家富強(qiáng)和社會進(jìn)步的要求，也是兒童及其家庭的重大利益所在。兒童是受教育者，也是教育關(guān)系中不可忽視的利益主體。如果教育質(zhì)量不好，好比食用劣質(zhì)食品，兒童的成長利益和其家庭的相關(guān)利益必定受到損害。兒童在受教育過程中因教育質(zhì)量低劣所受到的傷害可稱為“教育傷害”，這樣的傷害與消費(fèi)者因產(chǎn)品質(zhì)量低劣所受到的傷害并無二致。兒童教育傷害的行為主體，既包括教師和學(xué)校，也包括教育管理機(jī)構(gòu)；傷害行為既包括不作為，也包括作為，既包括體罰兒童、玩忽職守等惡意行為，也包括某些所謂的“善意”行為。比如，無視兒童的需求，錯誤地理解兒童健康成長的實際需要，把成人的意愿和需求強(qiáng)加給兒童，這種“善意”行為會危害兒童的身心健康和全面發(fā)展。
從我國現(xiàn)狀看，教育質(zhì)量問題因具有隱蔽性、內(nèi)在性、持久性，對兒童的傷害在某些方面比教育公平問題更為嚴(yán)重，而且是長久的、持續(xù)的、不易治愈的。同時，兒童教育質(zhì)量問題還反過來影響教育普及和教育公平，影響基礎(chǔ)教育的輟學(xué)率，造成兒童“有學(xué)不上”。2006年世界銀行一項報告指出，基礎(chǔ)教育的質(zhì)量對于家庭教育投資決策的影響是非常關(guān)鍵的，直接影響家庭對孩子是否輟學(xué)的選擇。
防止、減少和消除低劣的教育質(zhì)量對兒童的傷害，有賴于兒童教育觀念的進(jìn)步和兒童教育質(zhì)量管理的提升，同時，也有賴于把享有優(yōu)質(zhì)教育確認(rèn)為兒童的一項權(quán)利，從而使進(jìn)步的教育觀念和先進(jìn)的教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，得以用法律形式和權(quán)利語言確定下來。就像消費(fèi)者在法律上對好的產(chǎn)品質(zhì)量享有權(quán)利，兒童及其家庭也應(yīng)當(dāng)在法律上對好的教育質(zhì)量享有權(quán)利，從而使人們對優(yōu)質(zhì)教育的要求可主張、可兌現(xiàn)、可救濟(jì)。
（二）這有助于充實和健全兒童教育權(quán)利體系
我國憲法和教育法律規(guī)定了兒童受教育的權(quán)利和義務(wù)，初步形成了中國特色的兒童教育權(quán)利體系。不過，現(xiàn)行法對兒童受教育權(quán)利的表述，多采取“目標(biāo)—責(zé)任”列舉式，也就是說，通過闡述教育目標(biāo)和國家、政府的相應(yīng)責(zé)任、義務(wù)來界定受教育權(quán)的內(nèi)容，并沒有采取直接、系統(tǒng)地宣示兒童受教育權(quán)利的方式。這種宣示方式使教育公平和教育質(zhì)量的權(quán)利屬性不夠突出，學(xué)界對受教育權(quán)利的內(nèi)涵和外延缺乏一個相對明確的、通行的表述，也沒有把公平和質(zhì)量作為受教育權(quán)利的兩個基本方面來討論。近年來，有關(guān)教育政策法規(guī)強(qiáng)調(diào)了提高教育質(zhì)量，但這些一般性的強(qiáng)調(diào)并未引進(jìn)權(quán)利話語，對質(zhì)量原則和內(nèi)容也缺乏相對一致的表述和具體規(guī)定。
鑒于此，應(yīng)當(dāng)把教育公平和教育質(zhì)量作為兒童受教育的兩項基本權(quán)利，在有關(guān)政策法律里明確體現(xiàn)出來。教育公平權(quán)和教育質(zhì)量權(quán)，涵蓋了兒童教育的基本方面，在內(nèi)容上具有對等的基本性，又具有相同的“母權(quán)利”屬性，既能充分體現(xiàn)平等、公正、自由、福利、發(fā)展等權(quán)利原則，也能包括學(xué)校設(shè)施、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)方法、管理標(biāo)準(zhǔn)以及教育教學(xué)的不同因素對學(xué)生的學(xué)習(xí)結(jié)果、學(xué)習(xí)效率與情感態(tài)度造成的影響等豐富內(nèi)容。把享有優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利確認(rèn)為兒童的一項基本權(quán)利，有利于建立更為完整、科學(xué)的教育權(quán)利體系。
?。ㄈ┻@是國際社會促進(jìn)兒童教育質(zhì)量管理的經(jīng)驗做法
教育質(zhì)量的內(nèi)容，因不同時期經(jīng)濟(jì)、社會與文化環(huán)境的變化而變動不居，但有一定的共同性、一致性。當(dāng)今國際社會對教育的一些基本價值形成了普遍性的認(rèn)識，在質(zhì)量觀念上也達(dá)成了一些共識。2000年4月，聯(lián)合國教科文組織通過的《達(dá)喀爾綱領(lǐng)》(Dakar Framework for ActionEducation for All：Meeting our Collective Commitment，2000)明確提出“質(zhì)量是教育的核心”(附件第四十二條)。在區(qū)域范圍，1990年《非洲兒童權(quán)利和福利憲章》(第11條)、2003年《非洲人權(quán)和人民權(quán)利憲章關(guān)于非洲婦女權(quán)利的議定書》(第12條)、2006年《非洲青年憲章》(第13條)從不同角度對教育的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)提出要求。歐洲理事會部長委員會于2012年通過了《關(guān)于確保素質(zhì)教育的建議》(Council of Europe Recommendation on Ensuring Quality Education，2012)，其首要考慮是，“只有在教育的質(zhì)量適足時，受教育的權(quán)利才能得以真正行使”。同年，東南亞國家聯(lián)盟(Association of Southeast Asian Nations，ASEAN)通過了《東南亞國家聯(lián)盟人權(quán)宣言》(ASEAN Human Rights Declaration，2012)，其第31條宣示了每個人都有受教育的權(quán)利，并對各階段教育的目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致。
可以說，當(dāng)今國際法為教育質(zhì)量作為一項權(quán)利的正當(dāng)性提供了較為充足的法律依據(jù)。1948年聯(lián)合國《世界人權(quán)宣言》(第26條第2款)、1978年聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》(第13條)、1989年聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》(第28條、第29條第1款)及其多項具有解釋功能的國際人權(quán)法律文書，在制定教育目標(biāo)的同時，對直接涉及教育質(zhì)量的教育內(nèi)容、教學(xué)與學(xué)習(xí)過程與材料、學(xué)習(xí)環(huán)境以及學(xué)習(xí)結(jié)果等內(nèi)容做出了明確界定。
作為一項由特殊主體——兒童享有的教育權(quán)利，兒童的優(yōu)質(zhì)教育權(quán)在權(quán)利屬性和權(quán)利義務(wù)關(guān)系等方面有自己的一些特點。從權(quán)利理論角度看，兒童的優(yōu)質(zhì)教育權(quán)是一項典型的、具有復(fù)合性質(zhì)的權(quán)利，同屬三代人權(quán)，也同具三類義務(wù)。
在權(quán)利屬性方面，非歧視的教育行為、教學(xué)內(nèi)容中性別、種族等平等價值的貫徹、嚴(yán)禁以學(xué)校紀(jì)律懲戒的名義對學(xué)生實施體罰、暴力性懲戒或施加有辱人格的待遇等，這些與過程性教育質(zhì)量指標(biāo)相關(guān)程度高的內(nèi)容，可以歸入公民、政治權(quán)利范疇。安全有序的校園環(huán)境、優(yōu)質(zhì)的師資、班額、師生比、教學(xué)資源與設(shè)施的適足配置等，這些與結(jié)構(gòu)性質(zhì)量指標(biāo)相關(guān)程度高的內(nèi)容，可以歸入經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利的范疇。教育目標(biāo)與價值的制定及其實施效率，教育資源的可接受性(Acceptability)、可適應(yīng)性(Adaptability)，這些涉及受教兒童未來參與社會生活的方式與質(zhì)量的內(nèi)容，可歸入發(fā)展權(quán)的范疇。
在義務(wù)實施方面，國家負(fù)有尊重、保護(hù)和保障兒童優(yōu)質(zhì)教育權(quán)利的相應(yīng)義務(wù)。所謂“尊重”，主要指國家有義務(wù)根據(jù)兒童最大利益原則來制定國家的教育政策與目標(biāo)，避免將其他利益凌駕于兒童的利益之上，特別要避免將軍事、政治需求與兒童教育的價值觀和內(nèi)容過分關(guān)聯(lián)。所謂“保護(hù)”，主要指教學(xué)目標(biāo)的設(shè)定、教學(xué)資料的配置、教學(xué)內(nèi)容與過程應(yīng)當(dāng)將兒童的民族、宗教信仰、家庭社會狀況納入考量，教學(xué)過程與教育環(huán)境以兒童為中心、適合兒童心理發(fā)展，確保對兒童安全友善，尊重兒童的人格尊嚴(yán)與表達(dá)自由，嚴(yán)禁以學(xué)校紀(jì)律懲戒的名義傷害兒童的身體、摧殘其心理。同時，國家還有義務(wù)確保個人、團(tuán)體以及任何第三方不干預(yù)、不侵犯上述有關(guān)兒童的教育質(zhì)量權(quán)利。如果發(fā)生了侵權(quán)行為，國家有義務(wù)采取有效的矯正與救濟(jì)措施。所謂“保障”，主要指國家應(yīng)當(dāng)制定以兒童健康成長與發(fā)展利益為價值取向的、確保相關(guān)權(quán)利實施的法律法規(guī)，制定符合兒童身心發(fā)展需求的目標(biāo)政策與改革方案；培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)的教育工作者，構(gòu)建以兒童需求為中心、對兒童友好安全的教學(xué)環(huán)境，并為之提供寬松的制度環(huán)境、資源與經(jīng)費(fèi)；合理調(diào)配國內(nèi)可控資源，確保教育經(jīng)費(fèi)與物資、人力與技術(shù)資源的均衡充足；在國內(nèi)資源與技術(shù)供給不足的情況下，國家還負(fù)有責(zé)任尋求國際技術(shù)支持與資源援助。
二、厘清優(yōu)質(zhì)教育權(quán)利內(nèi)容，構(gòu)建兒童教育質(zhì)量法治體系
當(dāng)今世界是一個權(quán)利話語流行，甚至有些膨脹的“權(quán)利時代”，把兒童教育的質(zhì)量需求宣布為權(quán)利并不難，難的是厘清相關(guān)各方面的權(quán)利與義務(wù)(責(zé)任)關(guān)系，依法明確質(zhì)量權(quán)利保障的具體內(nèi)容要求和相關(guān)責(zé)任，在法治軌道上推進(jìn)教育改革。如，英國1988 年專門制定《教育改革法》，將“公平和質(zhì)量”作為教育改革的核心，取得了良好效果。從我國教育質(zhì)量管理實際出發(fā)，參考國際社會的通行做法，推進(jìn)兒童教育質(zhì)量法治建設(shè)，當(dāng)前應(yīng)著力明確質(zhì)量原則、規(guī)制質(zhì)量內(nèi)容、嚴(yán)格質(zhì)量責(zé)任。
（一）在質(zhì)量原則方面，主要是貫徹兒童最大利益原則
毋庸諱言，在教育質(zhì)量問題上，兒童利益與家庭、學(xué)校、社會、政府機(jī)構(gòu)等方面的利益是存在矛盾沖突的。對兒童的多種教育傷害，包括當(dāng)下城市兒童課業(yè)負(fù)擔(dān)過重、農(nóng)村貧困地區(qū)教育質(zhì)量低下導(dǎo)致輟學(xué)等現(xiàn)象，實質(zhì)上就是這種利益沖突的生動反映。兒童最大利益原則是聯(lián)合國《兒童權(quán)利宣言》確立的一項旨在保護(hù)兒童的核心原則，它要求，凡涉兒童之事皆以兒童的最大利益為首要考慮。該原則本源于英美法國家的家庭法傳統(tǒng)，1989年聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》第3條予以規(guī)定，標(biāo)志著在國際社會獲得普遍承認(rèn)。2013年，聯(lián)合國兒童權(quán)利委員會通過《第14號一般性意見：“將兒童的最大利益作為一種首要考慮”的兒童權(quán)利》（CRC/C/GC/14)對兒童最大利益原則的涵義與應(yīng)用進(jìn)行梳理，明確了兒童最大利益是一項權(quán)利、一項原則，也是一項行事規(guī)則，其責(zé)任和義務(wù)承擔(dān)者不限于各國政府部門、司法、行政當(dāng)局、公共組織、民間社會組織、私營部門，也包括從事與兒童相關(guān)工作的專業(yè)與非專業(yè)人員，以及兒童的監(jiān)護(hù)人、照顧者(第6段、第14段)。
我國的慈幼文化傳統(tǒng)源遠(yuǎn)流長。新中國成立以來，有關(guān)政策和法律確立了兒童優(yōu)先原則，兒童保護(hù)制度在不少方面實際上體現(xiàn)了兒童最大利益原則。比如，正在實施的國務(wù)院《中國兒童發(fā)展綱要(2011—2020 年)》在要求保證經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃優(yōu)先安排兒童教育發(fā)展的同時，還強(qiáng)調(diào)國家制定相關(guān)法律法規(guī)和政策時要體現(xiàn)“兒童優(yōu)先”原則。遺憾的是，由于教育資源供給與現(xiàn)行考試制度改革的局限性，國家長期推行的“中小學(xué)生減負(fù)”政策一直未能得到有效落實，對我國兒童的長期發(fā)展利益、身心健康造成不利影響。“中小學(xué)生減負(fù)”政策在形式上降低了公立學(xué)校承擔(dān)的責(zé)任，實際上，卻把中小學(xué)教育教學(xué)的相當(dāng)部分職責(zé)由公立學(xué)校轉(zhuǎn)移到了家庭?，F(xiàn)行公立教育的目標(biāo)是達(dá)到國家課程標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的教學(xué)要求，而決定學(xué)生個人發(fā)展利益的“有學(xué)升”“升好學(xué)”的實際要求遠(yuǎn)高于國家課程標(biāo)準(zhǔn)。因而，社會課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)在大中城市中小學(xué)生學(xué)習(xí)成績提升方面扮演越來越重要的角色，成千上萬家庭不斷付出經(jīng)濟(jì)、精力、時間以及兒童身心健康方面的慘重代價。教育部發(fā)布的《2018年國家義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測數(shù)學(xué)、體育與健康監(jiān)測結(jié)果報告》顯示：我國四年級學(xué)生睡眠時間達(dá)10小時及以上的比例僅為22 .2%；而八年級學(xué)生睡眠時間達(dá)9小時及以上的比例僅為19 .4%。四年級和八年級學(xué)生的視力不良檢出率分別高達(dá)38 .5%和68 .8%。那些居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村區(qū)域的兒童，不僅缺乏同等質(zhì)量水平的公立教育資源，也缺乏同等水平的社會教育機(jī)構(gòu)資源，加上家庭的經(jīng)濟(jì)社會狀況對兒童獲得教育的質(zhì)量與資源起到了決定性作用，“寒門再難出貴子”已成為一種新的社會現(xiàn)象。
（二）在質(zhì)量內(nèi)容方面，主要是依法規(guī)制兒童教育目標(biāo)和實施措施
林林總總的國際法律文書對兒童教育目標(biāo)和實施措施提出了許多要求，比如，“充分發(fā)展人的個性并加強(qiáng)對人權(quán)和基本自由的尊重”(1948年聯(lián)合國《世界人權(quán)宣言》第26條第2款)，使“人的尊嚴(yán)的充分發(fā)展”“所有的人能有效地參與自由社會”(1966年聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》第13條第1款)，“能夠獲得體面的生活，提高生活水準(zhǔn)并成為對社會有用的成員”(1948年《美洲人權(quán)利和義務(wù)宣言》第12條)。奧地利法學(xué)家曼弗雷德·諾瓦克(Manfred Nowak)認(rèn)為，教育目標(biāo)的廣泛共識主要體現(xiàn)在：使人的個性和尊嚴(yán)自由地發(fā)展；使人能夠本著相互容忍和尊重其他文明、文化和宗教的精神，積極地參加自由社會；培養(yǎng)對父母、本國的民族的價值觀和自然環(huán)境的尊重；培養(yǎng)對人權(quán)、基本自由和維護(hù)和平的尊重。這些要求的核心在于突出學(xué)生的權(quán)利主體地位，促進(jìn)兒童的自由、全面的發(fā)展。用杜威的話說，就是使“學(xué)生成為太陽，教育的設(shè)施圍繞著它運(yùn)轉(zhuǎn)”。相應(yīng)地，現(xiàn)行國際法框架對締約國政府和教育機(jī)構(gòu)的政策和行動等，提出了具有普遍性的約束性要求。我國現(xiàn)行教育法律法規(guī)在宣示社會主義兒童教育目標(biāo)的同時，也對直接影響教育質(zhì)量的學(xué)校設(shè)施、師資水平、教學(xué)方法、班額、師生比、學(xué)校紀(jì)律等事項作了一些規(guī)定?？傮w來看，作為國家層面的實施措施，還存在政策性規(guī)定較多、硬性的法律規(guī)定較少且較為寬泛的問題。
正是本著優(yōu)質(zhì)教育權(quán)利觀念，國際社會把兒童教育質(zhì)量納入兒童權(quán)利狀況評估的視野，使兒童優(yōu)質(zhì)教育權(quán)利的內(nèi)容得以不斷豐富和細(xì)化。為落實1989年聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》有關(guān)要求，聯(lián)合國兒童基金會成立了教育項目工作組，專門就教育質(zhì)量的內(nèi)容進(jìn)行研究，2000年發(fā)布了《定義教育質(zhì)量》(“Defining Quality of Education”)的工作報告。該報告開篇即提出，兒童享有的教育權(quán)，包括教育質(zhì)量權(quán)。教育質(zhì)量內(nèi)容在該研究報告中，被定義為以下五個方面：學(xué)習(xí)者的質(zhì)量、教育環(huán)境的質(zhì)量、教育內(nèi)容的質(zhì)量、教育過程的質(zhì)量以及教育結(jié)果的質(zhì)量，見表1。
表1教育質(zhì)量的分類及內(nèi)容
國際人權(quán)法律文書對兒童教育質(zhì)量權(quán)利的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)做出了詳細(xì)闡釋，概括起來，大致有以下五個相互關(guān)聯(lián)的方面：第一，教育的目標(biāo)不止于掌握算術(shù)和識字的技能，學(xué)生必須接受使他們的個性與才能得以提升的高質(zhì)量教育，以使其在成年后過上充實而令人滿意的社會生活。高質(zhì)量教育培養(yǎng)學(xué)生掌握的技能包括：生活技能與決策能力；解決問題的能力與責(zé)任感；批判性思維；創(chuàng)造性才能；解決矛盾沖突的能力。第二，課程內(nèi)容、教材和教學(xué)方法須符合國際法所定義的教育目標(biāo)。在小學(xué)和中學(xué)階段，教育必須“以兒童為中心，對兒童友善并賦予兒童其權(quán)利”，“提供教育的方式必須尊重兒童固有的尊嚴(yán)，并使兒童能夠表達(dá)自己的觀點……并參與學(xué)校生活”。第三，學(xué)習(xí)環(huán)境應(yīng)適合兒童，安全且非暴力。國家要確保每所學(xué)校有適當(dāng)數(shù)量的教室，所有人均可使用，并為男孩和女孩提供足夠的獨(dú)立的衛(wèi)生設(shè)施。第四，“教師質(zhì)量”是教育質(zhì)量的核心。教學(xué)人員的物質(zhì)條件應(yīng)不斷改善，學(xué)校應(yīng)確保有足夠數(shù)量的、訓(xùn)練有素的教師接受高質(zhì)量的職前和在職培訓(xùn)，并確保培訓(xùn)內(nèi)容包含有關(guān)性別敏感性、非歧視等方面有關(guān)人權(quán)的內(nèi)容；并向所有教師支付具有國內(nèi)可比性水準(zhǔn)的薪酬。第五，高質(zhì)量的教育要求“人力和財政資源應(yīng)盡可能得到最大利用……因此，資源限制不能為締約國未能采取任何或足夠的必要措施提供理由”。這些國際法律標(biāo)準(zhǔn)是適用于所有締約國的、具有一般性的最低標(biāo)準(zhǔn)，只有締約國采取實際行動，制訂具體而具有操作性的法律及政策，兒童接受優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利才可能實現(xiàn)。
?。ㄈ┰谫|(zhì)量責(zé)任方面，主要是建立健全制度化、法律化的問責(zé)機(jī)制
歷史上，兒童教育的責(zé)任主體大致經(jīng)歷了從自治主義到國家監(jiān)護(hù)主義的變化過程。相應(yīng)地，質(zhì)量責(zé)任也有一個從家庭、教會責(zé)任到國家、政府責(zé)任的變化過程。這個過程既反映著教育思想、教育觀念的變化，也反映著教育關(guān)系、教育制度的變化。到了19世紀(jì)，教育被一些歐洲國家正式確立為國家責(zé)任，且獨(dú)立于教會。在20世紀(jì)，特別是聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》制定以來，國家和政府對兒童教育的責(zé)任不斷得到強(qiáng)化。要想讓政府和社會切實有效地履行對兒童教育質(zhì)量的責(zé)任，不僅需要政策和法律上對教育目標(biāo)、教育原則進(jìn)行宣示，需要對教育措施、教育標(biāo)準(zhǔn)以及教育機(jī)構(gòu)、教育工作者等加強(qiáng)管理，還要建立有效的教育問責(zé)制度。在我國，政策法律雖然對教育質(zhì)量提出了要求，但政府機(jī)關(guān)、教育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量責(zé)任在很大程度上還只是道義責(zé)任和行政責(zé)任，而且行政自由裁量的范圍通常過于寬泛，嚴(yán)格的法律問責(zé)制度亟需建立起來。
三、細(xì)化質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)，依法規(guī)范和加強(qiáng)基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測
保證兒童教育質(zhì)量，必須建立科學(xué)有效的質(zhì)量評價的法治標(biāo)準(zhǔn)。只有教育質(zhì)量是可評估、可測量的，質(zhì)量責(zé)任才能是可追究的，質(zhì)量權(quán)利才能是可享有、可主張、可救濟(jì)的，其中，建立全面、明確、可操作的評價標(biāo)準(zhǔn)至為關(guān)鍵。近些年來，國際社會和一些國家(地區(qū))開展了大規(guī)模的教育質(zhì)量測評，如國際學(xué)生評估項目(Programme for International Student Assessment，PISA)、國際數(shù)學(xué)與科學(xué)趨勢研究(Trends in International Mathematics and Sciences Study，TIMES)以及美國的國家教育進(jìn)展評估(The National Assessment of Educational Progress，NEAP)等。英國、澳大利亞、印度、巴西等國家紛紛建立起國家教育質(zhì)量監(jiān)測體系，并將基礎(chǔ)教育質(zhì)量作為監(jiān)測重點。據(jù)統(tǒng)計，到2015年，全世界已有148個國家(地區(qū))開展了基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測，建立國家基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測體系已經(jīng)成為世界各國提升教育質(zhì)量的重要戰(zhàn)略措施。
?。ㄒ唬┪覈A(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測的概況
我國國務(wù)院發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》明確提出，建立國家義務(wù)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測制度?！吨袊鴥和l(fā)展綱要(2011-2020)》提出建立教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測評價制度體系，完善學(xué)生綜合素質(zhì)和學(xué)業(yè)評價體系。2015年《教育法》第25條、2015年《義務(wù)教育法》第8條為基礎(chǔ)教育督導(dǎo)和教育質(zhì)量監(jiān)測評估提供了法律依據(jù)。2015年4月15日，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室印發(fā)《國家義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測方案》(國教督辦〔2015〕4號)，這標(biāo)志著我國義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測制度的建立。根據(jù)該方案，義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測工作在全國全面展開。義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測將以四年級和八年級的學(xué)生為監(jiān)測對象，對語文、數(shù)學(xué)、科學(xué)、體育、藝術(shù)、德育這六門課程進(jìn)行監(jiān)測。每三年為一監(jiān)測周期，每年監(jiān)測兩門課程。義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測根據(jù)課程標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)生的測評結(jié)果，將學(xué)生在相關(guān)學(xué)科的表現(xiàn)劃分為四個水平等級，以此來反映學(xué)生對課程標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)課程要求的掌握情況，并形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)報告、分省監(jiān)測報告和國家監(jiān)測報告。其中，呈現(xiàn)全國學(xué)生在相關(guān)學(xué)科的總體表現(xiàn)及影響因素的國家監(jiān)測報告將向社會公開。
從法治角度看，基礎(chǔ)教育監(jiān)測的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)既要符合教育工作自身的特點，也要將兒童的自身特點、兒童的身心健康與成長需要放在測量標(biāo)準(zhǔn)研制的主要考量當(dāng)中。當(dāng)前的突出問題之一是法律支持不夠，這導(dǎo)致質(zhì)量評價的標(biāo)準(zhǔn)不硬、手段不硬、效果不硬，直接影響了監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)的效力和監(jiān)測機(jī)構(gòu)的權(quán)威。這一方面，可以歸因于教育與法律之間存在專業(yè)鴻溝，相互銜接與融合不夠。一般來講，法律機(jī)構(gòu)，特別是司法機(jī)構(gòu)往往從專業(yè)差異的角度看待教育質(zhì)量管理問題和相關(guān)訴訟，以法律機(jī)構(gòu)缺乏教育專業(yè)知識為由，賦予教育行政機(jī)構(gòu)過多的自由裁量權(quán)來決定教學(xué)和課程相關(guān)的事務(wù)。以美國為例，即便學(xué)生家長對學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量方面的問題提出訴訟，包括教學(xué)資料的審查、課程內(nèi)容的設(shè)置、學(xué)生學(xué)業(yè)能力的評估、教育不當(dāng)或教學(xué)疏忽等，法院也多不干涉州和地方教育機(jī)構(gòu)的教學(xué)決策，除非涉及侵害公民的憲法權(quán)利。另一方面，或許更為重要的，則是應(yīng)從標(biāo)準(zhǔn)本身的科學(xué)性、合理性、權(quán)威性、有效性方面找原因，從決定和影響質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的教育理念、教育體制上找原因，從而真正解決好“測什么”“怎么測”的問題。比如，無論教育部門如何三令五申，將素質(zhì)教育作為重中之重，在學(xué)校、家庭和學(xué)生眼中，教育質(zhì)量都不及升學(xué)率來得實際，這既有標(biāo)準(zhǔn)方面的深層問題，也有體制方面的深層問題。為此，建議加快研究制定關(guān)于規(guī)范和加強(qiáng)基礎(chǔ)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)測的法規(guī)或規(guī)章，為質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定和質(zhì)量監(jiān)測工作的開展提供堅實的法制基礎(chǔ)。在此過程中，應(yīng)著力從法理上研究解決好以下問題。
?。ǘ┮?guī)范和加強(qiáng)基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測所應(yīng)關(guān)注的主要問題
一是兒童優(yōu)先問題，即解決好兒童為什么學(xué)習(xí)、如何學(xué)習(xí)的問題，切實在教育質(zhì)量監(jiān)測中把兒童利益作為首要考慮。作為保護(hù)兒童的統(tǒng)領(lǐng)性原則，兒童最大利益原則在家庭法、少年司法領(lǐng)域取得了明顯效果，但在教育領(lǐng)域如何貫徹，還需要深入探討。如前所述，作為受教育者，兒童處于被動地位，教育質(zhì)量好壞往往受成人世界的主宰。由于認(rèn)識的偏差和利益的考慮，成年人可能會把學(xué)校利益、家庭利益、政府利益等凌駕于兒童利益需求之上，而且往往是打著維護(hù)兒童利益的旗號損害兒童利益。要確保兒童利益優(yōu)先，首先就要合理界定兒童在教育中的最大利益，并確立相應(yīng)的識別原則和維護(hù)機(jī)制。
二是全面發(fā)展問題，即如何將兒童全面發(fā)展的需求納入教育質(zhì)量測評中去。教育目標(biāo)是教育質(zhì)量測評標(biāo)準(zhǔn)和教育質(zhì)量測評工具研制的基礎(chǔ)，從簡單地看學(xué)習(xí)結(jié)果、課業(yè)成績，到促進(jìn)兒童的身心全面、個性化發(fā)展，有效提升其認(rèn)知、行動、合作、生存等綜合素養(yǎng)與能力，反映了不同教育目標(biāo)的取向，決定了教育質(zhì)量的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、評價標(biāo)準(zhǔn)和保障標(biāo)準(zhǔn)。為了充分體現(xiàn)和保障受教兒童身心健康和全面發(fā)展的需求，要根據(jù)兒童不同成長時段的多層面需求，制定全面、多元，而非褊狹、單一的測評標(biāo)準(zhǔn)。比如，針對我國現(xiàn)狀，將公立學(xué)校教育與課外輔導(dǎo)，包括家長輔導(dǎo)對學(xué)生學(xué)業(yè)表現(xiàn)發(fā)揮的作用，將與之相關(guān)的課外輔導(dǎo)占用學(xué)生的時長，納入公立教育的質(zhì)量評價中去，納入學(xué)生健康習(xí)慣與休息時間的影響因素中去。
三是平等均衡問題，即如何通過質(zhì)量測評來減少、消除教育機(jī)會的不平等和教育質(zhì)量的不均衡現(xiàn)象，實現(xiàn)兒童教育利益的普惠化。質(zhì)量監(jiān)測要貫徹平等原則，關(guān)注弱勢群體，反對并禁止任何形式上和實質(zhì)上、直接和間接歧視，確保測評內(nèi)容與程序的公正、透明，確保應(yīng)用測評結(jié)果來逐步弱化、消除，而不是固化、加劇教育機(jī)會和教育質(zhì)量的懸殊現(xiàn)象。當(dāng)前，要把教育質(zhì)量監(jiān)測納入教育扶貧中去，按照精準(zhǔn)扶貧、“真扶貧、扶真貧”的要求，充分發(fā)揮監(jiān)督促進(jìn)作用。
四是紀(jì)律懲戒問題。目前，國家教育行政主管部門正在積極推動教師的教育懲戒行為規(guī)范建設(shè)。這是直接從教育行為入手、全面提高教育質(zhì)量管理水平的重要舉措，其中重要的是要明確教育懲戒行為的法律邊界。首先，要處理好授權(quán)與限權(quán)的關(guān)系。教育懲戒實施規(guī)則既是授權(quán)法，也是限權(quán)法，也就是說，既要賦予教師實施懲戒的權(quán)力，讓學(xué)校和老師敢于管理，不要畏手畏腳，又要注意懲戒權(quán)的法律邊界，做到善用而不濫用，避免隨心所欲，也避免帶來法律上的不良后果。這就要求在具體規(guī)則的設(shè)計中，通過分解相關(guān)的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系、職權(quán)與責(zé)任關(guān)系，讓涉及教育懲戒的各種權(quán)力(power)相互配合和制約，形成合力，同時，讓學(xué)生的合法權(quán)利(rights)適當(dāng)制約權(quán)力。其次，要處理好學(xué)生作為教育懲戒對象與作為權(quán)利主體的關(guān)系。教育懲戒手段，涉及中小學(xué)生的合法權(quán)益，其中既包括他們作為公民享有的一般性的合法權(quán)利，比如人身自由權(quán)、人格權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等，還包括他們作為少年兒童、也就是作為不同于成年人的特殊群體(或者直接說就是弱勢群體)享有的一些特殊權(quán)利。最后，要處理好原則性與可操作性的關(guān)系。懲戒行為實施規(guī)范原則上越細(xì)越好，特別是，要解決一些教育懲戒規(guī)則如果違反了，應(yīng)該怎么辦的問題。比如，一些懲戒措施如果超越了法律邊界，可能導(dǎo)致行政法律后果、民事法律后果，甚至導(dǎo)致刑事法律后果。在這方面，應(yīng)當(dāng)多聽取公檢法等政法部門的意見。只有懲戒行為規(guī)范是合理的，才能保證教師實施的紀(jì)律懲戒行為的正當(dāng)性，這也是學(xué)校教育質(zhì)量管理的重要方面。
五是功能實效問題，即質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)如何能夠針對實際問題、解決實際問題，既要好看，更要好用、管用。“可適應(yīng)性”作為現(xiàn)代教育“4A”特性之一，要求教育必須具有一定的靈活空間，能夠根據(jù)社會和群體不斷變化的需求進(jìn)行調(diào)適，以符合各種社會和文化環(huán)境下受教育者的需求。同時，教學(xué)內(nèi)容、教育過程、學(xué)校環(huán)境等也要以符合兒童發(fā)展特點的方式設(shè)計和呈現(xiàn)，即便是算數(shù)和語言這些最為基本的技能，也可以以不同的構(gòu)思和方法傳授給不同的受教育者。聯(lián)合國教科文組織曾強(qiáng)調(diào)和鼓勵各國制定出符合本國、本地區(qū)乃至各教育機(jī)構(gòu)自身特色的教育質(zhì)量框架，并采取不同的方式踐行。因而，質(zhì)量評價的目標(biāo)設(shè)定與工具研發(fā)要從實際出發(fā)，不能千篇一律、生搬硬套，要處理好質(zhì)量測評標(biāo)準(zhǔn)的一般性、普遍性與區(qū)域性、特殊性的關(guān)系，體現(xiàn)不同群體、地域、文化和宗教的多樣性。在少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、宗教多元地區(qū)等實施國家統(tǒng)一質(zhì)量要求時，應(yīng)注意因地制宜，適當(dāng)考慮質(zhì)量監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)的針對性、差異性。其中，從教育過程中分析影響教育質(zhì)量的因素更為重要。
六是權(quán)利救濟(jì)問題，即如何把前述質(zhì)量內(nèi)容和監(jiān)測內(nèi)容轉(zhuǎn)化為權(quán)利語言，從而把兒童權(quán)利要素納入教育質(zhì)量管理與監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)，并以此促進(jìn)質(zhì)量管理法治化水平的提高。要注重評估受教兒童在校的權(quán)利保護(hù)狀況，包括兒童在校的人身自由與安全、隱私權(quán)、紀(jì)律懲戒的正當(dāng)程序、宗教信仰自由、言論自由、出版自由等方面的權(quán)利保護(hù)狀況，并以之作為教育質(zhì)量監(jiān)測的重要內(nèi)容。同時，更要重視權(quán)利的救濟(jì)。聯(lián)合國教育權(quán)特別報告員在名為《教育權(quán)的可訴性》的報告中提出了教育質(zhì)量作為一項權(quán)利的可訴性，這意味著，國際社會已經(jīng)就兒童對教育質(zhì)量提出訴訟達(dá)成某種共識。相應(yīng)地，肩負(fù)教育質(zhì)量責(zé)任的質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制，也應(yīng)當(dāng)具有法律上的“硬度”，以應(yīng)對兒童對優(yōu)質(zhì)教育權(quán)利的訴求。
?。ê魏懀本煼洞髮W(xué)中國基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員、講師，法學(xué)博士。）
(責(zé)任編輯朱力宇)
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