內容提要：新冠肺炎疫情防控是對我國治理體系和治理能力的大考，各地區(qū)、各民族人民在黨的領導下守望相助、共戰(zhàn)疫情，展現(xiàn)了中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢。以法治思維和法治方式治理疫情防控中的鄰避行為，是推進國家治理能力現(xiàn)代化的重要課題，也是加強人權法治建設的題中應有之義。這是一項復雜的系統(tǒng)工程，要求應急管理與法治宣傳同行、良法之治與柔性執(zhí)法共進、法律激勵與法律制裁并用。
關鍵詞：疫情防控 鄰避行為 侵害權利 法律消解
當今時代是一個危機四伏、風險頻發(fā)的不確定時代，如何應對突發(fā)公共事件是生活在這個時代的人們必須直面的重要課題。新冠肺炎疫情是我國在邁向中華民族偉大復興的征途上遭遇的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，該事件是對我國治理體系和治理能力的一次重大考驗。各民族、各地區(qū)和衷共濟、聯(lián)防聯(lián)控而凝聚起抗擊疫情的磅礴力量，彰顯了中華民族共同體成員團結協(xié)作、守望相助的優(yōu)秀品格和國家制度保障公民權利、維護社會公正的顯著優(yōu)勢。而疫情防控中的鄰避行為則表明，傳統(tǒng)文化中的“以鄰為壑”思維痼疾至今猶存，這些行為具有違法的性質，不僅造成侵害公民權利的不良后果，而且消解抗擊疫情的力量，影響抗擊疫情的大局。黨的十九屆四中全會通過的決定指出：“加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務”。順應新時代全面依法治國的要求，“堅持運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作”，必須對疫情防控中的鄰避行為進行法律治理，為疫情防控中的公民權利保障筑牢制度防線。
一、鄰避行為及其在疫情防控中的表現(xiàn)
鄰避（Not In My Backyard，NIMBY）行為是指人們基于對某個事件、某種情況可能影響本人、家人乃至本地方人的健康、生命和財產(chǎn)安全的風險憂慮甚至恐懼而產(chǎn)生“不要出現(xiàn)在我家后院”的心理訴求，進而采取的情緒化抵抗行為。這種基于人的自利性以及對風險事件的認知而產(chǎn)生的“只圖自己一方的利益，把困難或禍害轉嫁給別人”的現(xiàn)象并非今日始，它是古代人的“以鄰為壑”思維方式在當今時代的延續(xù)。早有古代先賢對這種思維方式加以否定，如《孟子·告子下》中有“子過矣。禹之治水，水之道也，是故禹以四海為壑。今吾子以鄰國為壑”的記載。然而，這種思維方式并沒有隨著社會發(fā)展而成為歷史陳跡，在現(xiàn)代社會對人們的行為依然有著一定影響?，F(xiàn)代社會的鄰避行為主要發(fā)生在環(huán)境領域，“經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護與公民社會背后交織著經(jīng)濟利益、項目風險與環(huán)境責任，‘中國式鄰避沖突困境’日益受到關注”。新冠肺炎疫情防控中的一些現(xiàn)象表明，鄰避行為不僅可能出現(xiàn)在環(huán)境領域里，而且可能滋生在突發(fā)公共事件中。對疫情防控中的鄰避行為進行梳理，有助于對這種現(xiàn)象進行防范和治理。
（一）住宅小區(qū)拒斥醫(yī)護人員
為防止疫情輸入本住宅小區(qū)，一些住宅小區(qū)采取了“鎖死家門”的做法，使得在疫情防控中“逆行”前進、奮戰(zhàn)在抗疫前沿陣地的醫(yī)護人員被拒斥在住宅小區(qū)外，有家不能回。當?shù)匾咔榉揽夭块T及時對這些錯誤行為進行了糾正。將疫情防控一線的醫(yī)護工作者被擋在家門之外，這種鄰避做法折射出一些人面對疫情的非理性以及對法律的懵懂。一方面，醫(yī)務人員在離開醫(yī)院時經(jīng)過了充分的消毒防護，小區(qū)業(yè)主對回家休息的醫(yī)護人員沒必要如臨大敵。另一方面，醫(yī)務人員與其他人一樣具有居家生活和休息的權利，這一權利受到法律保護而任何人都不得非法剝奪。
（二）設卡斷路阻止人員流動
在一些地方的農(nóng)村，為防止疫情輸入，有的拉起規(guī)勸在外同村人不要返村的橫幅，也有在道路上堆石塊、砌磚墻甚至挖斷道路等硬性阻斷交通的做法。2020年1月28日，公安部召開應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組第一次會議暨全國公安機關視頻會議，部長趙克志強調：“對未經(jīng)批準擅自設卡攔截、斷路阻斷交通等違法行為，要立即報告黨委、政府，依法穩(wěn)妥處置，維護正常交通秩序”。2020年1月29日，“湖北省新冠肺炎疫情防控指揮部交通保障組發(fā)出緊急通知強調，禁止采取挖斷公路、設置硬性永久隔離等方式中斷公路交通，不得造成應急防疫等物資及相關人員運輸通道受阻”。在2020年1月30日國家衛(wèi)健委召開的新聞發(fā)布會上，交通運輸部新聞發(fā)言人吳春耕要求各地交通運輸部門“制定交通運輸保障的方案”，“確保生產(chǎn)生活物資運輸正常通行”。
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在恐慌、焦慮的情緒下，“原本需要防范的是病毒，但病毒是看不見的”，于是與病毒有關的群體的危害性被夸大，“以至于將這些群體等同于病毒自身”，進而將防范對象從病毒轉變?yōu)?ldquo;可能攜帶病毒的人”。在一些地方，出現(xiàn)了排斥來自某些地域的人入住酒店，甚至限制或禁止懸掛那些地方號牌的車輛通行的現(xiàn)象。有媒體呼吁要警惕這種貼標簽的行為，在遏制疫情蔓延的同時，防止隱私泄露、污名病人等“次生災害”。
二、疫情防控中鄰避行為的法理維度分析
對于鄰避行為，可以從“心理—行為”或“認識—實踐”的維度探討其生產(chǎn)的內在邏輯，也可以從“國家—社會”或“集體—個體”的維度研究其形成的現(xiàn)實土壤。順應全面依法治國的時代要求，立足于強化公共衛(wèi)生法治保障的時代課題，有必要對疫情防控中的鄰避行為進行法理維度的分析。新冠肺炎病毒具有傳播力較強、潛伏期亦具傳染性、危及人的健康乃至生命等特點，因而對病人或疑似病人以及與之有過接觸的人進行隔離是必要的。但是，隔離必須采取合法的方式，惟其如此，才能實現(xiàn)疫情防控與公民權利保障的統(tǒng)一。然而，疫情防控中的鄰避行為不僅與中華民族守望相助的共同體意識相背離，妨礙各地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控、眾志成城抗擊疫情的大局，而且具有違法的性質，導致侵權的不良社會后果。
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人的行為是人性的外化，因而對鄰避行為進行法理維度的分析就不能脫離人性根基。人性是人之所以為人的基本規(guī)定性，從人的存在方式看它由個體性和社會性兩個方面構成，這兩個方面在對人的行為進行指引時并非總是協(xié)調一致，相互沖突的情形時常發(fā)生。一方面，人性的社會性成分將人的行為導向互助合作，“一方有難，八方支援”是人的社會性的現(xiàn)實體現(xiàn)。新冠肺炎疫情防控中全國各地對武漢和湖北其他地區(qū)的馳援，是以人的社會性為基礎的人與人之間守望相助的具體實踐，也是以人的社會性為基礎的中華民族共同體各成員之間和衷共濟的生動體現(xiàn)。另一方面，人性的個體性成分則使人具有自利性，這種自利性使人“只顧自己的欲望與要求，不惜犧牲別人來滿足這些欲望和要求，并克服一切對這些欲望與要求的阻力”。一旦遇到危及生命和財產(chǎn)安全等方面的風險，避開這些風險、保障生命和財產(chǎn)安全是人的第一反應。將人的自利性延伸到不同利益關系的認識和處理中，本位主義就隨之產(chǎn)生。毛澤東說過：“‘以鄰為壑’，全不為別部、別地、別人想一想，這樣的人就叫做本位主義者”。中國歷史上長期存在的小農(nóng)經(jīng)濟奠定了鄉(xiāng)土社會的經(jīng)濟根基，人們以自己為中心與他人建立社會關系，形成“每個人都以自己為中心結成網(wǎng)絡”的“差序格局”，不論是在親屬關系還是在地緣關系中，都是以自己為圓心，“一圈圈推出去，愈推愈遠，也愈推愈薄”。這樣的社會結構疊加行政區(qū)劃、市場競爭等因素，使地方本位主義獲得存在空間。人們對于與自身利益密切聯(lián)系的地方利益有著更深感受，在面對本地利益與他地利益之間的齟齬時，除非有中央統(tǒng)一協(xié)調，否則維護本地利益通常是他們的優(yōu)先考慮和首要選擇。在新冠肺炎疫情防控中，個別地方持著一種自保心態(tài)，單純地從本地區(qū)利益出發(fā)，借防控之名、行歧視之實，以鄰為壑。這些鄰避行為正是以人的自利性為根基的地方本位主義的現(xiàn)實表現(xiàn)。
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不同領域的鄰避行為具有不同的性質，對于鄰避行為的性質也可以從不同角度認知。對于疫情防控中的鄰避行為，從法律角度去認知可以得出其具有違法性質的結論?！睹穹倓t》第84條規(guī)定：“不動產(chǎn)的相鄰權利人應當按照有利生產(chǎn)、方便生活、團結互助、公平合理的原則，正確處理相鄰關系”。住宅小區(qū)將疫情防控一線的醫(yī)護人員擋在住宅小區(qū)之外、使他們不能回家，有違反《民法總則》上述法律規(guī)定之嫌。農(nóng)村一些地方未經(jīng)批準設卡限行、堵路斷路的行為則具有明顯的違法性。面對嚴峻的疫情防控形勢，絕大多數(shù)省份啟動了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應機制，但即便是一級應急響應，也只是對特定區(qū)域的通行權予以限制，而且這種限制只能由有權機關作出。依照《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》等法律規(guī)定，縣級以上各級人民政府等法定機關在疫情發(fā)生時可以依法采取交通管制、交通衛(wèi)生檢疫、封鎖疫區(qū)等防控措施?！兜缆方煌ò踩ā访鞔_規(guī)定了違法責任：對未經(jīng)批準擅自挖掘道路的行為，由道路主管部門責令停止違法行為，并恢復原狀，可以依法給予罰款；因擅自挖斷、阻斷進出道路造成他人人身、財產(chǎn)損害或其他嚴重后果，將依法追究法律責任。這些法律規(guī)定表明，村民未經(jīng)有權機關批準而擅自堵路斷路的鄰避行為屬于違法行為。在網(wǎng)絡上公布從武漢和湖北其他地方返鄉(xiāng)的人員的個人信息、辱罵武漢人湖北人、對鄂A車牌車輛圍追堵截等行為因違反《民法總則》的下列規(guī)定而具有違法性：“自然人的人身自由、人格尊嚴受法律保護”（第109條）；“自然人的個人信息受法律保護”（第111條）。此外，“一些地方和企業(yè)限制湖北籍員工復工，或者明確規(guī)定不錄用身份證為42開頭的湖北籍員工，甚至還出現(xiàn)患新冠肺炎的員工病愈后返回工作崗位被用人單位解雇的案例，這些做法不僅僅是對湖北籍員工情感的傷害，更是觸碰了法律的紅線，屬于就業(yè)歧視的違法行為”。
（三）疫情防控中鄰避行為的侵權后果
疫情防控中的鄰避行為是人們對于疫情風險的應激反應，其目的是為了防范因人們之間的接觸而導致病毒傳播的風險，從而維護本人、本村人、本地方人的身體健康和生命安全。但是，在法理意義上，行為目的的正義性不能成為行為本身非正義的辯護理由。我國法律明確規(guī)定：“公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利”（《憲法》第51條規(guī)定），“民事主體不得濫用民事權利損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益”（《民法總則》第132條規(guī)定）。疫情防控中鄰避行為的非正義性在于，這種“禍水東引”的行為不僅具有違法的性質，而且導致侵權的后果。一方面，鄰避行為侵害了相對人的權利。住宅小區(qū)拒斥醫(yī)護人員、不讓醫(yī)護人員回家，侵害了醫(yī)護人員的居住權——醫(yī)務人員享有在租房屋中居住的“居住權”，這是從《物權法》第117條關于“用益物權人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權利”的規(guī)定中符合邏輯地引申出的結論。以堵路斷路的方式阻斷人員流動，被阻斷的人員不僅僅是病人和疑似病人，還有健康人。即使是病人和疑似病人，也有依法享有“一定空間和時間內在道路上進行道路交通活動的權利”。阻斷交通的鄰避行為侵害了人們的路權，包括上路行駛權、通行權等。基于疫情防控的需要，公民權利需要克減，但公民的隱私權、平等權和人格尊嚴在任何情況下都不能被縮減，無論他是病人也好，武漢人也好，都是如此。對從武漢和湖北其他地方返鄉(xiāng)的人員進行登記，原本是為了掌握情況以便做好應對工作，但是將這些人的個人信息予以泄露，侵犯了《民法總則》所保護的公民的姓名權、肖像權、隱私權、個人信息權等權利；復工招工中對湖北人的歧視則侵犯了“勞動者依法享有平等就業(yè)和自主擇業(yè)的權利”（《就業(yè)促進法》第3條規(guī)定）。另一方面，鄰避行為不利于疫情防控的協(xié)調聯(lián)動，危及更多人的健康權、生命權等權利。疫情防控是一項系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調聯(lián)動。然而，堵路斷路的鄰避行為造成一些地方的疫情防控各自為政、條塊分割，也妨礙防疫物質和生活用品的統(tǒng)一協(xié)調和調度，既影響對病人的救治，也影響健康人的“適當生活水準權”的實現(xiàn)。
三、疫情防控中鄰避行為的法治治理
新冠肺炎疫情防控既是對治理體系和治理能力的一次大考，也是推進人權法治建設的一次良機。全國各地對疫情爆發(fā)地和重災區(qū)的武漢和湖北其他地方的馳援展現(xiàn)了國家制度和治理能力體系所具有“堅持黨的集中統(tǒng)一領導”以及“堅持全國一盤棋，調動各方面積極性，集中力量辦大事”的顯著優(yōu)勢；疫情防控中一些地方出現(xiàn)的鄰避行為則暴露出突發(fā)事件應對的短板和弱項。消除和化解疫情防控中的鄰避行為，可以通過社會主義核心價值觀教育鑄牢中華民族共同體意識，提高人們在突發(fā)事件中和衷共濟、守望相助的道德素質。但是，鄰避行為所具有的違法和侵權的性質更要求加強法律治理。從“加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛權利和自由”的新時代要求出發(fā)，用法治思維和法治方式消除和化解疫情防控中的鄰避行為，是保障公民權利充分實現(xiàn)的現(xiàn)實選擇。誠如全國人大常委會法工委研究室主任臧鐵偉所指出的：“各地方都要按照黨中央的要求，堅持‘全國一盤棋’，依法、科學防控疫情，統(tǒng)籌處理好疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展、人民群眾生產(chǎn)生活的關系，及時制止違法行為，不做以鄰為壑、損人利己的事情”。疫情防控中鄰避行為的法治治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，沿著從宏觀到微觀的路徑，可以從三個方面進行努力。
（一）應急管理與法治宣傳同行
新型病毒毒性強而難以找到立竿見影的特效藥，病毒傳播速度快而人員流動勢必加劇病毒傳染的風險，媒體對疫情的渲染報道勢必對民眾恐慌情緒推波助瀾。在這種情況下，人們采取鄰避行為既是人的自利性的外部顯現(xiàn)，也是人的自我保護的本能反應，因而解決防控疫情中的鄰避問題不可能單純依靠民眾自身。我國政府“具有很強的號召力、動員力和凝聚力”，有“極大的向心力、親和力和感召力”，政府必須有序地開展疫情防控工作，給民眾以信心和希望，使民眾不至于因恐慌情緒而采取鄰避行為。所以，以法治方式消解疫情防控中的鄰避行為，治本之策是政府依法啟動應急管理機制。“自2003年‘非典’以來，中國的應急管理取得了長足的發(fā)展，在應急預案、應急體制機制和法制方面取得了卓有成效的發(fā)展”，但完善國家應急管理體制、優(yōu)化國家應急管理體系依然是未來公共危機管理法治建設的重要課題。在疫情防控中，政府依據(jù)法律規(guī)定進行應急管理，秉持應急管理的“統(tǒng)一領導，條塊結合”，“依靠科學，快速反應”，“社會動員，民眾參與”，“信息公開，引導輿論”，“預防為主，治防結合”等原則，形成一個全社會共同參與、各要素無縫對接的防控網(wǎng)絡。政府對疫情的應急管理和有序防控具有安定民心的作用，使民眾不至于因為恐慌而采取鄰避行為。
由于疫情防控中的鄰避行為具有違法的性質，且疫情防控必須依法而行，因而有必要通過法治宣傳教育提高民眾的法治意識。習近平總書記指出：“要加強疫情防控法治宣傳，組織基層開展疫情防控普法宣傳，引導廣大人民群眾增強法治意識，依法支持和配合疫情防控工作。要加強疫情防控法律服務，加強疫情期間矛盾糾紛化解”。疫情防控法治宣傳，在實施主體上不能限于政府有關部門，而且法律職業(yè)組織也應該開展“送法下鄉(xiāng)”“送法下基層”活動；在時間上不能限于疫情發(fā)生之時，應該將疫情防控方面的法律納入平時法治宣傳教育的內容；在內容上可以根據(jù)具體情況而有所側重，總體而言應該既傳播法律知識又培養(yǎng)法律人文精神。中國的鄉(xiāng)土觀念根深蒂固，“村落社會普遍存在‘自己人’和‘外人’的兩種概念，自己人和外人的區(qū)分是農(nóng)民重要的行為邏輯”。因此，弘揚法律人文精神尤為重要，必須大力宣傳平等、自由、人權等法律人文精神。尤其要重視公民意識的培養(yǎng)，使民眾認識到：作為同一個國家的公民，所有人的法律地位平等，各民族、各地區(qū)的人民應該守望相助、和衷共濟、共克時艱，應該實施“鄰利行為”而不是“鄰避行為”。
?。ǘ┝挤ㄖ闻c柔性執(zhí)法共進
黨的十八屆四中全會指出：“法律是治國之重器，良法是善治的前提”。從我國現(xiàn)行法律看，應對疫情防控中的鄰避行為基本上有法可依，但也還存在需要完善的方面，例如，“如何協(xié)調《突發(fā)事件應對法》和《傳染病防治法》中關于疫情情況的層級上報和警示信息公開問題……信息如何跑贏傳播速度日新月異的謠言等問題”，有待于法律給出明確答案。法律完善是事關宏旨的，只有制定得良好的法律才能為消除和化解疫情防控中鄰避行為提供充分的依據(jù)。各級各類國家機關應該堅持法治統(tǒng)一原則，依據(jù)法定職權和程序對疫情防控方面的法律加以完善。就疫情防控中鄰避行為的防范和治理而言，在完善法律時應該重視以下方面：設立疫情預警機制，以便及早發(fā)現(xiàn)并排除產(chǎn)生鄰避行為的隱患；構建疫情防控的民間溝通機制，以便“避者”和“被避者”進行溝通而彼此尊重、相互理解與包容，使“避者”對鄰避行為保持足夠的理性；構建鄰里守望制度，使疫情防控中遇到困難的人得到及時幫助；構建疫情防控中鄰利行為補償制度，以便人們不至于因擔心鄰利行為的損失而采取鄰避行動；構建歧視行為的法律責任制度，使所有人都能享受到平等待遇，為懲罰違反《傳染病防治法》第16條關于“任何單位和個人不得歧視傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人”之規(guī)定而采取健康歧視、地域歧視的鄰避行為提供法律依據(jù)。
良法只有在疫情防控中得到貫徹和執(zhí)行，才能產(chǎn)生消除和化解鄰避行為的實際效應，加強執(zhí)法是消除和化解疫情防控中鄰避行為的關鍵和核心。一方面，堅持嚴格執(zhí)法。司法部在2020年2月24日發(fā)布的《關于推動嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法 為疫情防控工作提供有力法治保障的意見》明確指出：“堅持嚴格執(zhí)法……做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”。疫情防控中的鄰避行為具有違法性，必須以嚴格依照法律規(guī)定追究其法律責任的方式加以遏制。另一方面，實行柔性執(zhí)法。畢竟，疫情防控中出現(xiàn)的鄰避行為不同于其他違法行為，在一定意義上是行為人基于風險認知而采取的自我保護行動。執(zhí)法機關及其工作人員應該實行人性化執(zhí)法，充分理解民眾對疫情的不安、憂慮、焦躁和恐慌等心理，多一些柔性執(zhí)法，多一些人文關懷。對于一些主觀惡性大、違法情節(jié)嚴重的鄰避行為，例如拒不恢復原狀而對疫情防控造成嚴重危害的堵路斷路行為，應該依照法律予以打擊；對于主觀惡意小、危害不大的鄰避行為，例如對掛鄂A車牌的車輛進行的圍追堵截行為，則主要對行為者實行教育。
?。ㄈ┓杉钆c法律制裁并用
法律是人類的偉大發(fā)明，它使人的行為受到有效調控而不放縱，使社會運行處于有序狀態(tài)中。如今，法治因其具有“定紛止爭”“禁奸止邪”“安良除暴”“維護平等”“保障人權”“促進正義”等功能而作為治國理政的基本方略受到普遍推崇，良法善治成為我國新時代國家治理現(xiàn)代化的基本遵循。消除和化解疫情防控中的鄰避行為而實現(xiàn)疫情防控的良法善治，在宏觀上有賴于在黨的領導下完善法律和加強執(zhí)法，在微觀上則需要采用法律激勵和法律懲罰兩種方式。法律激勵是通過滿足守法者物質利益或精神利益的法律措施而對守法行為給予肯定和鼓勵。運用這一方式消除和化解疫情防控中的鄰避行為，可以從兩個方面入手：一是對疫情防控中的鄰利行為，即對來自疫源地的車輛和人員提供幫助的利他行為，國家依法給予物質補償或物質獎勵、依法授予榮譽等；對招用來自疫情較嚴重地區(qū)的務工人員的單位，政府給予財政上的補貼或優(yōu)惠；二是對疫情防控中違反法律規(guī)定實施鄰避行為、但確有悔改表現(xiàn)且加以糾正或補救的鄰避者，結合具體情況從輕處罰、減輕處罰或者不處罰。
法律懲罰是通過損害或剝奪違法者物質利益或精神利益的法律措施而對違法行為給予否定和制裁。運用將這一方式消除和化解疫情防控中的鄰避行為，就要按照法律規(guī)定對鄰避行為進行處理，追究鄰避行為的法律責任。對疾病預防控制機構違反《傳染病防治法》第68條關于“故意泄露傳染病病人、病原攜帶者、疑似傳染病病人、密切接觸者涉及個人隱私的有關信息、資料”規(guī)定的鄰避行為，由縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門責令改正、通報批評、給予警告，被侵權人可以依照《侵權責任法》的規(guī)定要求侵權人承擔侵權責任；對于違反《傳染病防治法》第16條關于“任何單位和個人不得歧視傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人”規(guī)定而辱罵或抹黑這些人甚至疫情高風險地區(qū)的人員、排斥和歧視沒有受病毒感染且體檢合格的疫情高風險地區(qū)務工人員的鄰避行為，由有關部門責令改正，也可以依據(jù)《侵權責任法》要求侵權人承擔侵權責任；對于因擅自堵路斷路而造成他人人身、財產(chǎn)損害或其他嚴重后果的鄰避行為，依法追究法律責任。
（何士青，華中科技大學人權法律研究院教授。）
(責任編輯 劉更銀)
關鍵詞：疫情防控 鄰避行為 侵害權利 法律消解
當今時代是一個危機四伏、風險頻發(fā)的不確定時代，如何應對突發(fā)公共事件是生活在這個時代的人們必須直面的重要課題。新冠肺炎疫情是我國在邁向中華民族偉大復興的征途上遭遇的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，該事件是對我國治理體系和治理能力的一次重大考驗。各民族、各地區(qū)和衷共濟、聯(lián)防聯(lián)控而凝聚起抗擊疫情的磅礴力量，彰顯了中華民族共同體成員團結協(xié)作、守望相助的優(yōu)秀品格和國家制度保障公民權利、維護社會公正的顯著優(yōu)勢。而疫情防控中的鄰避行為則表明，傳統(tǒng)文化中的“以鄰為壑”思維痼疾至今猶存，這些行為具有違法的性質，不僅造成侵害公民權利的不良后果，而且消解抗擊疫情的力量，影響抗擊疫情的大局。黨的十九屆四中全會通過的決定指出：“加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務”。順應新時代全面依法治國的要求，“堅持運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作”，必須對疫情防控中的鄰避行為進行法律治理，為疫情防控中的公民權利保障筑牢制度防線。
一、鄰避行為及其在疫情防控中的表現(xiàn)
鄰避（Not In My Backyard，NIMBY）行為是指人們基于對某個事件、某種情況可能影響本人、家人乃至本地方人的健康、生命和財產(chǎn)安全的風險憂慮甚至恐懼而產(chǎn)生“不要出現(xiàn)在我家后院”的心理訴求，進而采取的情緒化抵抗行為。這種基于人的自利性以及對風險事件的認知而產(chǎn)生的“只圖自己一方的利益，把困難或禍害轉嫁給別人”的現(xiàn)象并非今日始，它是古代人的“以鄰為壑”思維方式在當今時代的延續(xù)。早有古代先賢對這種思維方式加以否定，如《孟子·告子下》中有“子過矣。禹之治水，水之道也，是故禹以四海為壑。今吾子以鄰國為壑”的記載。然而，這種思維方式并沒有隨著社會發(fā)展而成為歷史陳跡，在現(xiàn)代社會對人們的行為依然有著一定影響?，F(xiàn)代社會的鄰避行為主要發(fā)生在環(huán)境領域，“經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護與公民社會背后交織著經(jīng)濟利益、項目風險與環(huán)境責任，‘中國式鄰避沖突困境’日益受到關注”。新冠肺炎疫情防控中的一些現(xiàn)象表明，鄰避行為不僅可能出現(xiàn)在環(huán)境領域里，而且可能滋生在突發(fā)公共事件中。對疫情防控中的鄰避行為進行梳理，有助于對這種現(xiàn)象進行防范和治理。
（一）住宅小區(qū)拒斥醫(yī)護人員
為防止疫情輸入本住宅小區(qū)，一些住宅小區(qū)采取了“鎖死家門”的做法，使得在疫情防控中“逆行”前進、奮戰(zhàn)在抗疫前沿陣地的醫(yī)護人員被拒斥在住宅小區(qū)外，有家不能回。當?shù)匾咔榉揽夭块T及時對這些錯誤行為進行了糾正。將疫情防控一線的醫(yī)護工作者被擋在家門之外，這種鄰避做法折射出一些人面對疫情的非理性以及對法律的懵懂。一方面，醫(yī)務人員在離開醫(yī)院時經(jīng)過了充分的消毒防護，小區(qū)業(yè)主對回家休息的醫(yī)護人員沒必要如臨大敵。另一方面，醫(yī)務人員與其他人一樣具有居家生活和休息的權利，這一權利受到法律保護而任何人都不得非法剝奪。
（二）設卡斷路阻止人員流動
在一些地方的農(nóng)村，為防止疫情輸入，有的拉起規(guī)勸在外同村人不要返村的橫幅，也有在道路上堆石塊、砌磚墻甚至挖斷道路等硬性阻斷交通的做法。2020年1月28日，公安部召開應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組第一次會議暨全國公安機關視頻會議，部長趙克志強調：“對未經(jīng)批準擅自設卡攔截、斷路阻斷交通等違法行為，要立即報告黨委、政府，依法穩(wěn)妥處置，維護正常交通秩序”。2020年1月29日，“湖北省新冠肺炎疫情防控指揮部交通保障組發(fā)出緊急通知強調，禁止采取挖斷公路、設置硬性永久隔離等方式中斷公路交通，不得造成應急防疫等物資及相關人員運輸通道受阻”。在2020年1月30日國家衛(wèi)健委召開的新聞發(fā)布會上，交通運輸部新聞發(fā)言人吳春耕要求各地交通運輸部門“制定交通運輸保障的方案”，“確保生產(chǎn)生活物資運輸正常通行”。
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在恐慌、焦慮的情緒下，“原本需要防范的是病毒，但病毒是看不見的”，于是與病毒有關的群體的危害性被夸大，“以至于將這些群體等同于病毒自身”，進而將防范對象從病毒轉變?yōu)?ldquo;可能攜帶病毒的人”。在一些地方，出現(xiàn)了排斥來自某些地域的人入住酒店，甚至限制或禁止懸掛那些地方號牌的車輛通行的現(xiàn)象。有媒體呼吁要警惕這種貼標簽的行為，在遏制疫情蔓延的同時，防止隱私泄露、污名病人等“次生災害”。
二、疫情防控中鄰避行為的法理維度分析
對于鄰避行為，可以從“心理—行為”或“認識—實踐”的維度探討其生產(chǎn)的內在邏輯，也可以從“國家—社會”或“集體—個體”的維度研究其形成的現(xiàn)實土壤。順應全面依法治國的時代要求，立足于強化公共衛(wèi)生法治保障的時代課題，有必要對疫情防控中的鄰避行為進行法理維度的分析。新冠肺炎病毒具有傳播力較強、潛伏期亦具傳染性、危及人的健康乃至生命等特點，因而對病人或疑似病人以及與之有過接觸的人進行隔離是必要的。但是，隔離必須采取合法的方式，惟其如此，才能實現(xiàn)疫情防控與公民權利保障的統(tǒng)一。然而，疫情防控中的鄰避行為不僅與中華民族守望相助的共同體意識相背離，妨礙各地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控、眾志成城抗擊疫情的大局，而且具有違法的性質，導致侵權的不良社會后果。
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人的行為是人性的外化，因而對鄰避行為進行法理維度的分析就不能脫離人性根基。人性是人之所以為人的基本規(guī)定性，從人的存在方式看它由個體性和社會性兩個方面構成，這兩個方面在對人的行為進行指引時并非總是協(xié)調一致，相互沖突的情形時常發(fā)生。一方面，人性的社會性成分將人的行為導向互助合作，“一方有難，八方支援”是人的社會性的現(xiàn)實體現(xiàn)。新冠肺炎疫情防控中全國各地對武漢和湖北其他地區(qū)的馳援，是以人的社會性為基礎的人與人之間守望相助的具體實踐，也是以人的社會性為基礎的中華民族共同體各成員之間和衷共濟的生動體現(xiàn)。另一方面，人性的個體性成分則使人具有自利性，這種自利性使人“只顧自己的欲望與要求，不惜犧牲別人來滿足這些欲望和要求，并克服一切對這些欲望與要求的阻力”。一旦遇到危及生命和財產(chǎn)安全等方面的風險，避開這些風險、保障生命和財產(chǎn)安全是人的第一反應。將人的自利性延伸到不同利益關系的認識和處理中，本位主義就隨之產(chǎn)生。毛澤東說過：“‘以鄰為壑’，全不為別部、別地、別人想一想，這樣的人就叫做本位主義者”。中國歷史上長期存在的小農(nóng)經(jīng)濟奠定了鄉(xiāng)土社會的經(jīng)濟根基，人們以自己為中心與他人建立社會關系，形成“每個人都以自己為中心結成網(wǎng)絡”的“差序格局”，不論是在親屬關系還是在地緣關系中，都是以自己為圓心，“一圈圈推出去，愈推愈遠，也愈推愈薄”。這樣的社會結構疊加行政區(qū)劃、市場競爭等因素，使地方本位主義獲得存在空間。人們對于與自身利益密切聯(lián)系的地方利益有著更深感受，在面對本地利益與他地利益之間的齟齬時，除非有中央統(tǒng)一協(xié)調，否則維護本地利益通常是他們的優(yōu)先考慮和首要選擇。在新冠肺炎疫情防控中，個別地方持著一種自保心態(tài)，單純地從本地區(qū)利益出發(fā)，借防控之名、行歧視之實，以鄰為壑。這些鄰避行為正是以人的自利性為根基的地方本位主義的現(xiàn)實表現(xiàn)。
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不同領域的鄰避行為具有不同的性質，對于鄰避行為的性質也可以從不同角度認知。對于疫情防控中的鄰避行為，從法律角度去認知可以得出其具有違法性質的結論?！睹穹倓t》第84條規(guī)定：“不動產(chǎn)的相鄰權利人應當按照有利生產(chǎn)、方便生活、團結互助、公平合理的原則，正確處理相鄰關系”。住宅小區(qū)將疫情防控一線的醫(yī)護人員擋在住宅小區(qū)之外、使他們不能回家，有違反《民法總則》上述法律規(guī)定之嫌。農(nóng)村一些地方未經(jīng)批準設卡限行、堵路斷路的行為則具有明顯的違法性。面對嚴峻的疫情防控形勢，絕大多數(shù)省份啟動了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應機制，但即便是一級應急響應，也只是對特定區(qū)域的通行權予以限制，而且這種限制只能由有權機關作出。依照《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》等法律規(guī)定，縣級以上各級人民政府等法定機關在疫情發(fā)生時可以依法采取交通管制、交通衛(wèi)生檢疫、封鎖疫區(qū)等防控措施?！兜缆方煌ò踩ā访鞔_規(guī)定了違法責任：對未經(jīng)批準擅自挖掘道路的行為，由道路主管部門責令停止違法行為，并恢復原狀，可以依法給予罰款；因擅自挖斷、阻斷進出道路造成他人人身、財產(chǎn)損害或其他嚴重后果，將依法追究法律責任。這些法律規(guī)定表明，村民未經(jīng)有權機關批準而擅自堵路斷路的鄰避行為屬于違法行為。在網(wǎng)絡上公布從武漢和湖北其他地方返鄉(xiāng)的人員的個人信息、辱罵武漢人湖北人、對鄂A車牌車輛圍追堵截等行為因違反《民法總則》的下列規(guī)定而具有違法性：“自然人的人身自由、人格尊嚴受法律保護”（第109條）；“自然人的個人信息受法律保護”（第111條）。此外，“一些地方和企業(yè)限制湖北籍員工復工，或者明確規(guī)定不錄用身份證為42開頭的湖北籍員工，甚至還出現(xiàn)患新冠肺炎的員工病愈后返回工作崗位被用人單位解雇的案例，這些做法不僅僅是對湖北籍員工情感的傷害，更是觸碰了法律的紅線，屬于就業(yè)歧視的違法行為”。
（三）疫情防控中鄰避行為的侵權后果
疫情防控中的鄰避行為是人們對于疫情風險的應激反應，其目的是為了防范因人們之間的接觸而導致病毒傳播的風險，從而維護本人、本村人、本地方人的身體健康和生命安全。但是，在法理意義上，行為目的的正義性不能成為行為本身非正義的辯護理由。我國法律明確規(guī)定：“公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利”（《憲法》第51條規(guī)定），“民事主體不得濫用民事權利損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益”（《民法總則》第132條規(guī)定）。疫情防控中鄰避行為的非正義性在于，這種“禍水東引”的行為不僅具有違法的性質，而且導致侵權的后果。一方面，鄰避行為侵害了相對人的權利。住宅小區(qū)拒斥醫(yī)護人員、不讓醫(yī)護人員回家，侵害了醫(yī)護人員的居住權——醫(yī)務人員享有在租房屋中居住的“居住權”，這是從《物權法》第117條關于“用益物權人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權利”的規(guī)定中符合邏輯地引申出的結論。以堵路斷路的方式阻斷人員流動，被阻斷的人員不僅僅是病人和疑似病人，還有健康人。即使是病人和疑似病人，也有依法享有“一定空間和時間內在道路上進行道路交通活動的權利”。阻斷交通的鄰避行為侵害了人們的路權，包括上路行駛權、通行權等。基于疫情防控的需要，公民權利需要克減，但公民的隱私權、平等權和人格尊嚴在任何情況下都不能被縮減，無論他是病人也好，武漢人也好，都是如此。對從武漢和湖北其他地方返鄉(xiāng)的人員進行登記，原本是為了掌握情況以便做好應對工作，但是將這些人的個人信息予以泄露，侵犯了《民法總則》所保護的公民的姓名權、肖像權、隱私權、個人信息權等權利；復工招工中對湖北人的歧視則侵犯了“勞動者依法享有平等就業(yè)和自主擇業(yè)的權利”（《就業(yè)促進法》第3條規(guī)定）。另一方面，鄰避行為不利于疫情防控的協(xié)調聯(lián)動，危及更多人的健康權、生命權等權利。疫情防控是一項系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調聯(lián)動。然而，堵路斷路的鄰避行為造成一些地方的疫情防控各自為政、條塊分割，也妨礙防疫物質和生活用品的統(tǒng)一協(xié)調和調度，既影響對病人的救治，也影響健康人的“適當生活水準權”的實現(xiàn)。
三、疫情防控中鄰避行為的法治治理
新冠肺炎疫情防控既是對治理體系和治理能力的一次大考，也是推進人權法治建設的一次良機。全國各地對疫情爆發(fā)地和重災區(qū)的武漢和湖北其他地方的馳援展現(xiàn)了國家制度和治理能力體系所具有“堅持黨的集中統(tǒng)一領導”以及“堅持全國一盤棋，調動各方面積極性，集中力量辦大事”的顯著優(yōu)勢；疫情防控中一些地方出現(xiàn)的鄰避行為則暴露出突發(fā)事件應對的短板和弱項。消除和化解疫情防控中的鄰避行為，可以通過社會主義核心價值觀教育鑄牢中華民族共同體意識，提高人們在突發(fā)事件中和衷共濟、守望相助的道德素質。但是，鄰避行為所具有的違法和侵權的性質更要求加強法律治理。從“加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛權利和自由”的新時代要求出發(fā)，用法治思維和法治方式消除和化解疫情防控中的鄰避行為，是保障公民權利充分實現(xiàn)的現(xiàn)實選擇。誠如全國人大常委會法工委研究室主任臧鐵偉所指出的：“各地方都要按照黨中央的要求，堅持‘全國一盤棋’，依法、科學防控疫情，統(tǒng)籌處理好疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展、人民群眾生產(chǎn)生活的關系，及時制止違法行為，不做以鄰為壑、損人利己的事情”。疫情防控中鄰避行為的法治治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，沿著從宏觀到微觀的路徑，可以從三個方面進行努力。
（一）應急管理與法治宣傳同行
新型病毒毒性強而難以找到立竿見影的特效藥，病毒傳播速度快而人員流動勢必加劇病毒傳染的風險，媒體對疫情的渲染報道勢必對民眾恐慌情緒推波助瀾。在這種情況下，人們采取鄰避行為既是人的自利性的外部顯現(xiàn)，也是人的自我保護的本能反應，因而解決防控疫情中的鄰避問題不可能單純依靠民眾自身。我國政府“具有很強的號召力、動員力和凝聚力”，有“極大的向心力、親和力和感召力”，政府必須有序地開展疫情防控工作，給民眾以信心和希望，使民眾不至于因恐慌情緒而采取鄰避行為。所以，以法治方式消解疫情防控中的鄰避行為，治本之策是政府依法啟動應急管理機制。“自2003年‘非典’以來，中國的應急管理取得了長足的發(fā)展，在應急預案、應急體制機制和法制方面取得了卓有成效的發(fā)展”，但完善國家應急管理體制、優(yōu)化國家應急管理體系依然是未來公共危機管理法治建設的重要課題。在疫情防控中，政府依據(jù)法律規(guī)定進行應急管理，秉持應急管理的“統(tǒng)一領導，條塊結合”，“依靠科學，快速反應”，“社會動員，民眾參與”，“信息公開，引導輿論”，“預防為主，治防結合”等原則，形成一個全社會共同參與、各要素無縫對接的防控網(wǎng)絡。政府對疫情的應急管理和有序防控具有安定民心的作用，使民眾不至于因為恐慌而采取鄰避行為。
由于疫情防控中的鄰避行為具有違法的性質，且疫情防控必須依法而行，因而有必要通過法治宣傳教育提高民眾的法治意識。習近平總書記指出：“要加強疫情防控法治宣傳，組織基層開展疫情防控普法宣傳，引導廣大人民群眾增強法治意識，依法支持和配合疫情防控工作。要加強疫情防控法律服務，加強疫情期間矛盾糾紛化解”。疫情防控法治宣傳，在實施主體上不能限于政府有關部門，而且法律職業(yè)組織也應該開展“送法下鄉(xiāng)”“送法下基層”活動；在時間上不能限于疫情發(fā)生之時，應該將疫情防控方面的法律納入平時法治宣傳教育的內容；在內容上可以根據(jù)具體情況而有所側重，總體而言應該既傳播法律知識又培養(yǎng)法律人文精神。中國的鄉(xiāng)土觀念根深蒂固，“村落社會普遍存在‘自己人’和‘外人’的兩種概念，自己人和外人的區(qū)分是農(nóng)民重要的行為邏輯”。因此，弘揚法律人文精神尤為重要，必須大力宣傳平等、自由、人權等法律人文精神。尤其要重視公民意識的培養(yǎng)，使民眾認識到：作為同一個國家的公民，所有人的法律地位平等，各民族、各地區(qū)的人民應該守望相助、和衷共濟、共克時艱，應該實施“鄰利行為”而不是“鄰避行為”。
?。ǘ┝挤ㄖ闻c柔性執(zhí)法共進
黨的十八屆四中全會指出：“法律是治國之重器，良法是善治的前提”。從我國現(xiàn)行法律看，應對疫情防控中的鄰避行為基本上有法可依，但也還存在需要完善的方面，例如，“如何協(xié)調《突發(fā)事件應對法》和《傳染病防治法》中關于疫情情況的層級上報和警示信息公開問題……信息如何跑贏傳播速度日新月異的謠言等問題”，有待于法律給出明確答案。法律完善是事關宏旨的，只有制定得良好的法律才能為消除和化解疫情防控中鄰避行為提供充分的依據(jù)。各級各類國家機關應該堅持法治統(tǒng)一原則，依據(jù)法定職權和程序對疫情防控方面的法律加以完善。就疫情防控中鄰避行為的防范和治理而言，在完善法律時應該重視以下方面：設立疫情預警機制，以便及早發(fā)現(xiàn)并排除產(chǎn)生鄰避行為的隱患；構建疫情防控的民間溝通機制，以便“避者”和“被避者”進行溝通而彼此尊重、相互理解與包容，使“避者”對鄰避行為保持足夠的理性；構建鄰里守望制度，使疫情防控中遇到困難的人得到及時幫助；構建疫情防控中鄰利行為補償制度，以便人們不至于因擔心鄰利行為的損失而采取鄰避行動；構建歧視行為的法律責任制度，使所有人都能享受到平等待遇，為懲罰違反《傳染病防治法》第16條關于“任何單位和個人不得歧視傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人”之規(guī)定而采取健康歧視、地域歧視的鄰避行為提供法律依據(jù)。
良法只有在疫情防控中得到貫徹和執(zhí)行，才能產(chǎn)生消除和化解鄰避行為的實際效應，加強執(zhí)法是消除和化解疫情防控中鄰避行為的關鍵和核心。一方面，堅持嚴格執(zhí)法。司法部在2020年2月24日發(fā)布的《關于推動嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法 為疫情防控工作提供有力法治保障的意見》明確指出：“堅持嚴格執(zhí)法……做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”。疫情防控中的鄰避行為具有違法性，必須以嚴格依照法律規(guī)定追究其法律責任的方式加以遏制。另一方面，實行柔性執(zhí)法。畢竟，疫情防控中出現(xiàn)的鄰避行為不同于其他違法行為，在一定意義上是行為人基于風險認知而采取的自我保護行動。執(zhí)法機關及其工作人員應該實行人性化執(zhí)法，充分理解民眾對疫情的不安、憂慮、焦躁和恐慌等心理，多一些柔性執(zhí)法，多一些人文關懷。對于一些主觀惡性大、違法情節(jié)嚴重的鄰避行為，例如拒不恢復原狀而對疫情防控造成嚴重危害的堵路斷路行為，應該依照法律予以打擊；對于主觀惡意小、危害不大的鄰避行為，例如對掛鄂A車牌的車輛進行的圍追堵截行為，則主要對行為者實行教育。
?。ㄈ┓杉钆c法律制裁并用
法律是人類的偉大發(fā)明，它使人的行為受到有效調控而不放縱，使社會運行處于有序狀態(tài)中。如今，法治因其具有“定紛止爭”“禁奸止邪”“安良除暴”“維護平等”“保障人權”“促進正義”等功能而作為治國理政的基本方略受到普遍推崇，良法善治成為我國新時代國家治理現(xiàn)代化的基本遵循。消除和化解疫情防控中的鄰避行為而實現(xiàn)疫情防控的良法善治，在宏觀上有賴于在黨的領導下完善法律和加強執(zhí)法，在微觀上則需要采用法律激勵和法律懲罰兩種方式。法律激勵是通過滿足守法者物質利益或精神利益的法律措施而對守法行為給予肯定和鼓勵。運用這一方式消除和化解疫情防控中的鄰避行為，可以從兩個方面入手：一是對疫情防控中的鄰利行為，即對來自疫源地的車輛和人員提供幫助的利他行為，國家依法給予物質補償或物質獎勵、依法授予榮譽等；對招用來自疫情較嚴重地區(qū)的務工人員的單位，政府給予財政上的補貼或優(yōu)惠；二是對疫情防控中違反法律規(guī)定實施鄰避行為、但確有悔改表現(xiàn)且加以糾正或補救的鄰避者，結合具體情況從輕處罰、減輕處罰或者不處罰。
法律懲罰是通過損害或剝奪違法者物質利益或精神利益的法律措施而對違法行為給予否定和制裁。運用將這一方式消除和化解疫情防控中的鄰避行為，就要按照法律規(guī)定對鄰避行為進行處理，追究鄰避行為的法律責任。對疾病預防控制機構違反《傳染病防治法》第68條關于“故意泄露傳染病病人、病原攜帶者、疑似傳染病病人、密切接觸者涉及個人隱私的有關信息、資料”規(guī)定的鄰避行為，由縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門責令改正、通報批評、給予警告，被侵權人可以依照《侵權責任法》的規(guī)定要求侵權人承擔侵權責任；對于違反《傳染病防治法》第16條關于“任何單位和個人不得歧視傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人”規(guī)定而辱罵或抹黑這些人甚至疫情高風險地區(qū)的人員、排斥和歧視沒有受病毒感染且體檢合格的疫情高風險地區(qū)務工人員的鄰避行為，由有關部門責令改正，也可以依據(jù)《侵權責任法》要求侵權人承擔侵權責任；對于因擅自堵路斷路而造成他人人身、財產(chǎn)損害或其他嚴重后果的鄰避行為，依法追究法律責任。
（何士青，華中科技大學人權法律研究院教授。）
(責任編輯 劉更銀)
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