內(nèi)容提要：在《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》第2條第1款之下，國家在保障和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利之時(shí)承擔(dān)三項(xiàng)整體性國家義務(wù)，分別是“漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)”的國家義務(wù)、“非倒退性”的國家義務(wù)以及“盡其資源能力所及”的國家義務(wù)。在國內(nèi)憲法的維度上，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障亟須解決的問題是權(quán)利的資源依賴性問題。因此，有必要把權(quán)利保障的國家義務(wù)通過一定的途徑轉(zhuǎn)化為權(quán)利保障的財(cái)政義務(wù)，并探討如何通過國家財(cái)政來實(shí)現(xiàn)這些基本權(quán)利。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利財(cái)政法保障體系的構(gòu)建，在財(cái)源論意義上必須厘定財(cái)稅資源的來源問題，在財(cái)政分配意義上有必要分析已有財(cái)稅資源的分配正義問題，在財(cái)政開支意義上確保政府遵循一定的憲法原則進(jìn)行資源分配?；趪H比較和中國的現(xiàn)實(shí)國情，我國需要以社會(huì)保障財(cái)政為核心來構(gòu)建經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的橫向體系和縱向體系。
關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利 財(cái)政法 財(cái)源論 財(cái)政分配 財(cái)政開支
圍繞著作為第二代人權(quán)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的爭議不僅包括了積極權(quán)利和消極權(quán)利的沖突、積極權(quán)利的法律定性、權(quán)利的可司法等基本理論問題，更擴(kuò)展到了這些權(quán)利與國家經(jīng)濟(jì)財(cái)政資源的負(fù)擔(dān)能力之間的關(guān)系問題。人類社會(huì)千百年來的發(fā)展歷史均表明，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)離不開權(quán)利所賴以存在的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件。我國有學(xué)者提出“權(quán)利的資源決定性”觀點(diǎn)并進(jìn)一步認(rèn)為權(quán)利是社會(huì)可供資源與人類本能需求之間的一種契合。權(quán)利與發(fā)展的二重辯證關(guān)系表明，權(quán)利所賴以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不僅對于發(fā)展本身至關(guān)重要，而發(fā)展反過來又能反哺權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）深刻指出，自由不僅是發(fā)展的首要目的，也是發(fā)展的主要手段。自由的實(shí)現(xiàn)不僅僅在于免于國家公共權(quán)力的干涉，更關(guān)鍵的是應(yīng)當(dāng)將自由作為實(shí)現(xiàn)個(gè)人發(fā)展和人格完善的手段。
在探討經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的保障方面，經(jīng)濟(jì)財(cái)政資源的有限性和局限性長期以來都是困擾理論界和實(shí)務(wù)界的問題。學(xué)術(shù)界近年來轉(zhuǎn)向以權(quán)利保障不力或者權(quán)利配置不足作為民生問題的生成根源，而不再停留在物質(zhì)資源供給不足或者更確切地說是財(cái)政投入不足的形式層面。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)于1990通過了“第3號一般性意見”（General Comment），該意見的目的在于澄清在《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》之下締約國義務(wù)的法律性質(zhì)。“第3號一般性意見”的核心要旨有二：首先，它肯定了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利因資源有限而產(chǎn)生的局限問題；其次，它闡明了締約國在公約之所承擔(dān)的兩類義務(wù)：“漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)”的義務(wù)和 “即刻實(shí)現(xiàn)”的義務(wù)。無論是“漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)”義務(wù)，還是“即刻實(shí)現(xiàn)”的義務(wù)，以社會(huì)保障權(quán)為例，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的保障只有在財(cái)政資源獲得確保的前提下，才有可能發(fā)展成為一個(gè)較為成熟的現(xiàn)實(shí)制度。
一、問題的提出：經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的財(cái)政之維
“二戰(zhàn)”之后，現(xiàn)代國家普遍通過憲法和普通立法確立了國家必須承擔(dān)對其管轄范圍內(nèi)的公民進(jìn)行“生存照顧”的義務(wù)。許多憲法學(xué)家和人權(quán)法學(xué)家敏銳地看到，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的保障必然涉及權(quán)利救濟(jì)有效性和強(qiáng)制性的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)——財(cái)政和稅收問題。同時(shí)，財(cái)稅法學(xué)界也強(qiáng)烈認(rèn)識(shí)到，財(cái)稅法在不同的國家形態(tài)下具有不同的價(jià)值和功能定位，而財(cái)稅法的變革又往往成為國家發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的先聲與推手。本文將論述的主軸置于財(cái)政在憲法權(quán)利保障的功能設(shè)計(jì)之中，嘗試從功能—結(jié)構(gòu)主義（functionalstructuralism）法哲學(xué)的視角剖析現(xiàn)代財(cái)政國家在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障中無法回避的憲法難題。為此，本文將澄清以下問題：權(quán)利保障與財(cái)政收支矛盾的制度根源為何？緣何權(quán)利的獲得或者實(shí)現(xiàn)需要仰仗國家財(cái)政和稅收？更進(jìn)一步地說，為什么經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的保障被深深嵌入了現(xiàn)代財(cái)稅國家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之中？國家的財(cái)政稅收法治在何種程度上需要適時(shí)調(diào)整以合于人民對于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的憲法期待？
傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障路徑的選擇建基于一種學(xué)術(shù)上所謂的“規(guī)范違反”進(jìn)路（normative violation approach），亦即通過權(quán)利的規(guī)范基礎(chǔ)來推導(dǎo)出國家公權(quán)力在何種意義上違反了公民的基本權(quán)利，抑或是國家公權(quán)力在何種意義上背離了其國家保護(hù)義務(wù)。隨著學(xué)術(shù)界對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障機(jī)制研究的深入，越來越多的學(xué)者開始反思傳統(tǒng)進(jìn)路之缺陷與不足，轉(zhuǎn)向了一種權(quán)利保障的制度主義進(jìn)路（institutional approach），也就是說，通過權(quán)利的監(jiān)督和履行機(jī)制從整體的制度設(shè)計(jì)角度來研究權(quán)利實(shí)現(xiàn)的體系性障礙。事實(shí)上，無論是公民權(quán)利、政治權(quán)利還是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的保障都不是在一個(gè)制度的真空中仰仗法律本身的運(yùn)行而自動(dòng)實(shí)現(xiàn)的。兩類權(quán)利都需要一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源來作為其物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)也都必須依賴一定的制度來實(shí)現(xiàn)。由此，在基本權(quán)利的保障機(jī)制研究方面，學(xué)術(shù)界呈現(xiàn)出規(guī)范進(jìn)路和制度進(jìn)路的兩種方式并存的研究思路，在不否認(rèn)規(guī)范意義上經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的意涵的前提下，如何從賦權(quán)結(jié)構(gòu)這一制度主義角度去分析權(quán)利實(shí)現(xiàn)的問題成為一個(gè)新近的熱點(diǎn)問題。
在基本權(quán)利的保障方面，由國家提供“物質(zhì)性”給付或服務(wù)必定在憲法層面上涉及國家財(cái)政之支出與分配（Finazielle Afuwendungen）問題，學(xué)者們敏感地捕獲了這一問題，學(xué)術(shù)界關(guān)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的探討逐漸轉(zhuǎn)向了所謂的“財(cái)政憲法”下的權(quán)利保障。許多學(xué)者在討論基本權(quán)利的給付功能時(shí)，通常在概念上區(qū)分“分享權(quán)”（Teilhaberecht）與“給付請求權(quán)”（Leistungsrechte）兩種，其中，“分享權(quán)”指人民請求使用國家現(xiàn)有公共資源或設(shè)備的權(quán)利；“給付請求權(quán)”是指人民基于特定的事由請求國家應(yīng)為積極創(chuàng)設(shè)性的給付。對于“分享權(quán)”，多數(shù)學(xué)者承認(rèn)人民享有合理使用國家公共設(shè)施之請求權(quán)，但對于人民是否擁有請求國家創(chuàng)設(shè)一定的設(shè)施或者給予一定的物質(zhì)補(bǔ)助，諸如賈拉斯（Hans Jarass）、阿列克西（Robert Alexy）、史塔克（Christian Starck）等學(xué)者認(rèn)為這項(xiàng)權(quán)能關(guān)涉國家財(cái)政能力、國家資源的分配和社會(huì)整體利益之調(diào)整（sozialen Ausgleich）等多種因素，故除非是屬于人民之生存“最低限度保障”，否則對于如何提供給付就屬于立法者的政治決定和立法自由裁量的空間。德國憲法學(xué)家康拉德·黑塞（Konrad Hese）指出，“社會(huì)國原則”需要構(gòu)建出一個(gè)“計(jì)劃的、調(diào)控的、給付的、分配的、能夠使個(gè)人與社會(huì)生活兩者同時(shí)共存與并行的國家”。黑塞的這種觀點(diǎn)也得到臺(tái)灣地區(qū)財(cái)政稅法學(xué)家葛克昌教授的認(rèn)同，葛克昌進(jìn)一步認(rèn)為，“社會(huì)國原則”下的給付國家的建構(gòu)需要國家有財(cái)政經(jīng)濟(jì)上的調(diào)整和適應(yīng)。為了保障全體國民“合于人性尊嚴(yán)的最低生存權(quán)需要”，當(dāng)代“社會(huì)國”實(shí)際上綜合了“干預(yù)性租稅國家”“計(jì)劃性社會(huì)國家”“保障性給付國家”“經(jīng)濟(jì)自由受到限制的法治國家”的各種要素和特征。國家通過租稅政策的調(diào)整、財(cái)政的再次分配，一方面，保障國民經(jīng)濟(jì)的活力，使得國民經(jīng)濟(jì)有能力因應(yīng)當(dāng)代國家日益增長的財(cái)政支出；另一方面，這種國家財(cái)政的累積也需要保障對公民的基本生存權(quán)照顧。陳慈陽教授也認(rèn)為：“社會(huì)國原則內(nèi)容之實(shí)踐不是憲法或法律規(guī)定即可，而是完全取決于國家之給付能力，因此，社會(huì)國原則之實(shí)現(xiàn)依各國國家財(cái)政能力，而有程度上之差異性。”由此看來，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障需要國家財(cái)政結(jié)構(gòu)上調(diào)整，也就是說國家的經(jīng)濟(jì)資源是有限的，在有限經(jīng)濟(jì)資源的制約下，財(cái)政的妥善分配關(guān)系到基本權(quán)利的保障和實(shí)現(xiàn)。首先，憲法承認(rèn)和肯定了現(xiàn)代國家的目的就是要促進(jìn)全體人民的公共福利。其次，憲法承認(rèn)了國家資源的有限性，肯定了立法者可以基于其判斷和裁量對福利資源做一種限定性之分配。第三，立法者對社會(huì)資源進(jìn)行限定性分配之時(shí)，必須接受憲法上的“平等原則”和“比例原則”的約束。亦即，福利資源的妥善分配要求立法者貫徹“等者等之，不等者不等之”的精神，在界定和決定受益人范圍的時(shí)候，不得以受益人之特定職位或身份作為區(qū)別對待之唯一依據(jù)，否則涉嫌違背“平等原則”。進(jìn)一步而言，立法者對社會(huì)福利資源分配的目的必須是達(dá)到一種可以正當(dāng)化的公共利益，且立法所采取的手段和目的之間應(yīng)當(dāng)保持均衡。
恰如臺(tái)灣學(xué)者蔡茂寅所揭示的，社會(huì)保障所對應(yīng)的危險(xiǎn)事故雖然多種多樣，但究其實(shí)，最后均可歸結(jié)到“所得不足”“錢不夠用”等因素，只要有足夠所得均可對應(yīng)，之所以需要社會(huì)保障制度，究其實(shí)均不脫所得不足因素，社會(huì)保障乃是國家以其公權(quán)力進(jìn)行所得重新分配，并決定其負(fù)擔(dān)與給付方式的制度。社會(huì)福利資源是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的物質(zhì)基礎(chǔ)，無論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)界在探討這一問題時(shí)，首先關(guān)注的必然是社會(huì)資源的有限性問題，在財(cái)稅法上的表現(xiàn)就是國家在一定時(shí)期和一定階段的財(cái)政資源并非可以無限度地運(yùn)用于社會(huì)保障領(lǐng)域。事實(shí)上，若從更為宏觀的意義上看，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障和國家財(cái)稅資源有限性矛盾的解決需要考慮多個(gè)層面的憲法和法律問題。第一個(gè)層面是“財(cái)源論”意義上的“財(cái)政收入之來源”的問題，該問題與國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、社會(huì)勞動(dòng)和財(cái)富積累密切相關(guān)。第二個(gè)層面是國家的財(cái)政規(guī)模與公民的稅賦能力公平匹配的問題，這個(gè)問題是一個(gè)公法上的稅賦正義和公平負(fù)擔(dān)的問題。第三個(gè)層面是財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)和劃分的問題，也就是說，這是一個(gè)國家的財(cái)政支出應(yīng)該如何在不同的領(lǐng)域進(jìn)行分配的橫向問題，也是一個(gè)涉及中央和地方的財(cái)政應(yīng)當(dāng)如何劃分的縱向問題。第四個(gè)層面是社會(huì)保障支出在一定的財(cái)政模式下所占的比重的問題，該問題直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的物質(zhì)基礎(chǔ)。故海內(nèi)外學(xué)術(shù)界均將社會(huì)保障支出占一個(gè)國家GDP的比重作為衡量一個(gè)國家社會(huì)保障水平的重要指標(biāo)，而國際人權(quán)的監(jiān)督機(jī)制也是采取該方法來進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的量化分析。第五個(gè)層面是社會(huì)保障支出的實(shí)施，尤其是給付行政中的公平分配問題，該問題涉及平等原則、比例原則、權(quán)利救濟(jì)原則等的適用。
二、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的國家財(cái)政保障義務(wù)
在國際人權(quán)公約和國內(nèi)憲法的雙重約束下，國家必須提供可利用的所有資源，采取一切可能的措施才能確保公民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和享有。同時(shí)，國家在一定的時(shí)空條件下，其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的資源總量是有限的，恰恰是這種資源的有限性構(gòu)成了國家保障和實(shí)現(xiàn)公民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的限制性要素。在承認(rèn)公民基本權(quán)利受制于一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的保障就必然和國家的財(cái)政發(fā)生千絲萬縷的聯(lián)系。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的國家財(cái)政保障義務(wù)所要破解的核心問題就是權(quán)利的資源依賴性難題。為了從實(shí)務(wù)上提出解決之道，就必須首先在理論上對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的國家義務(wù)有清晰而明確的界定，其次將“解釋論”意義上國家義務(wù)轉(zhuǎn)化為“實(shí)踐論”意義上的國家財(cái)政義務(wù)。
學(xué)術(shù)界關(guān)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障中所對應(yīng)的國家義務(wù)的研究成果已經(jīng)相當(dāng)可觀。在現(xiàn)有成果的基礎(chǔ)上，我國學(xué)者總結(jié)了“二分法”“三分法”“四分法”“五分法”等幾種不同的觀點(diǎn)。在“二分法”之下，國家義務(wù)可以分為消極義務(wù)與積極義務(wù)、行為義務(wù)與結(jié)果義務(wù)、即刻義務(wù)與漸進(jìn)義務(wù)、尊重義務(wù)與保障義務(wù)、實(shí)體義務(wù)與程序義務(wù)、一般義務(wù)與核心義務(wù)、確認(rèn)義務(wù)與保障義務(wù)等。在“三分法”之下，亨利·舒（Henry Shue）教授認(rèn)為對于任何一種基本權(quán)利，國家均承擔(dān)“避免剝奪的義務(wù)”“保護(hù)個(gè)人不受剝奪的義務(wù)”以及“幫助剝奪者的義務(wù)”。著名人權(quán)法學(xué)者艾德（Asbjørn Eide）提出了國家在基本權(quán)利之下承擔(dān)“尊重的義務(wù)”“保護(hù)的義務(wù)”以及“實(shí)現(xiàn)的義務(wù)”。我國學(xué)者孫世彥、龔向何提出社會(huì)權(quán)之下的國家義務(wù)三層次分別為“尊重義務(wù)”“保護(hù)義務(wù)”和“給付義務(wù)”。張翔教授從憲法釋義學(xué)角度提出了國家在基本權(quán)利的功能體系之下承擔(dān)“消極不干涉義務(wù)”“積極給付義務(wù)”和“國家保護(hù)義務(wù)”。在“四分法”之下，荷蘭人權(quán)研究所在題為“食物權(quán)：從弱法到強(qiáng)法”的研討會(huì)上提出了國家義務(wù)分為“尊重的義務(wù)”“保護(hù)的義務(wù)”“實(shí)現(xiàn)的義務(wù)”和“促進(jìn)的義務(wù)”。在“五分法”之下，人權(quán)法學(xué)者亨利·史坦納（Henry J. Steiner）和菲利普·阿爾斯頓（Philip G. Alston）提出了國家義務(wù)包括五類，分別為尊重他人權(quán)利、為實(shí)現(xiàn)權(quán)利建立必要的機(jī)制、預(yù)防權(quán)利侵害、為滿足權(quán)利提供商品和服務(wù)、促進(jìn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的義務(wù)。我國學(xué)者黃金榮將國家義務(wù)界定為一般法律義務(wù)、具體法律義務(wù)、國際義務(wù)、核心義務(wù)以及優(yōu)先義務(wù)。在以上的理論研究成果中，人權(quán)法學(xué)者艾德的國家義務(wù)三層次理論影響較為廣泛，“馬斯特里赫特原則”以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利委員會(huì)在若干官方文件中都強(qiáng)調(diào)尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)的三種國家義務(wù)。
筆者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障中所對應(yīng)的國家義務(wù)體系采取“尊重保護(hù)實(shí)現(xiàn)”（obligation to respect，protect and fulfill）的三層次義務(wù)理論具有較強(qiáng)的說服力，尊重義務(wù)對應(yīng)于基本權(quán)利作為防御權(quán)的功能，保護(hù)義務(wù)對應(yīng)于基本權(quán)利的“第三人效力”的功能，實(shí)現(xiàn)義務(wù)對應(yīng)于基本權(quán)利的積極給付權(quán)能。詳細(xì)內(nèi)容，參見表1。
表1經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障中所對應(yīng)的國家義務(wù)層次論
經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障所對應(yīng)的國家義務(wù)體系的建構(gòu)僅僅是從“解釋論”的角度明晰了權(quán)利之屬性、權(quán)利之結(jié)構(gòu)的問題，但是如何從財(cái)稅資源分配的角度落實(shí)國家義務(wù)體系則是需要另外檢討的一個(gè)問題。為此，筆者認(rèn)為需要實(shí)現(xiàn)一個(gè)從“解釋論”到“實(shí)踐論”的認(rèn)知范式的轉(zhuǎn)換，其最主要的方式就是將“解釋論”意義上的國家義務(wù)轉(zhuǎn)化為“實(shí)踐論”意義上的三種國家財(cái)政義務(wù)。也就是說，對于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障不同層次的國家義務(wù)而言，國家都必須利用其財(cái)政資源、借助特定的財(cái)政工具按照法治化的原則逐步展開。詳細(xì)內(nèi)容，參見表2。
表2經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的國家財(cái)政義務(wù)體系
?。ㄒ唬?ldquo;漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)”的國家財(cái)政義務(wù)
在一般意義上，“漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)”的國家義務(wù)意指國家在保障公民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利時(shí)，承擔(dān)一種與其國家能力相匹配的、能夠通過循序漸進(jìn)方式達(dá)致基本權(quán)利完全實(shí)現(xiàn)的國家義務(wù)。在此義務(wù)下，國家能力的維度是多面向的，既包括了國家的統(tǒng)治和治理能力，又包含了國家的人權(quán)建設(shè)能力。從財(cái)政的角度來看，國家履約能力受到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的制約，國家的財(cái)政資源也是有限的，所以國家承擔(dān)一種能夠與其能力相匹配的財(cái)政義務(wù)。同時(shí)，“漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)義務(wù)”要求國家必須在現(xiàn)有的財(cái)政資源的基礎(chǔ)上采取步驟在最大程度上逐漸實(shí)現(xiàn)其人權(quán)保障的義務(wù)。圍繞著“漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)義務(wù)”，理論和實(shí)務(wù)界紛紛關(guān)注國家在何種意義上、多大程度上承擔(dān)其義務(wù)。為了澄清這一問題，我們可以借助《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》的法理來做進(jìn)一步的分解?！督?jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》第2條第1款明文規(guī)定：“每一締約國家承擔(dān)盡最大能力個(gè)別采取步驟或經(jīng)由國際援助和合作，特別是經(jīng)濟(jì)和技術(shù)方面的援助和合作，采取步驟，以便用一切適當(dāng)方法，尤其包括用立法方法，逐漸達(dá)到本公約中所承認(rèn)的權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)”。對此，可做如下理解。
第一，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的國家財(cái)政義務(wù)要求國家采取漸進(jìn)的財(cái)政措施促進(jìn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)在“第3號一般性意見”中對“采取步驟”進(jìn)行了解釋，認(rèn)為第2條第1款中“采取步驟”的義務(wù)，其本身不受其它問題的限定或限制。委員會(huì)也注意到其他一些不同的文本，借以了解這句話的完全含義，在英文本中，這一義務(wù)是“采取步驟”（take steps）；在法文本中是“s’engage à agir”；在西班牙文中是“a adoptar medidas”。因此，雖然可以逐步爭取完全實(shí)現(xiàn)有關(guān)的權(quán)利，但是，《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》規(guī)定有關(guān)締約國生效之后的合理較短時(shí)間之內(nèi)就必須采取步驟爭取這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此類步驟應(yīng)當(dāng)周密、具體、以盡可能明確地履行該公約義務(wù)為目標(biāo)。從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的國家財(cái)政義務(wù)上看，“采取步驟”意味著國家在現(xiàn)有的財(cái)政法治的基礎(chǔ)上，通過對財(cái)政資源的公平配置使得社會(huì)資源足以支撐起國家人權(quán)保障的現(xiàn)實(shí)需求。
第二，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的國家財(cái)政義務(wù)要求國家采取適當(dāng)?shù)氖侄螢闄?quán)利的實(shí)現(xiàn)提供立法、行政和司法上的支持。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)在“第3號一般性意見”中對“適當(dāng)方法”（appropriate means）進(jìn)行了解釋。委員會(huì)認(rèn)為，在許多情況之下經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的國家立法是特別需要的，在有些情況下可能甚至是必不可少的。也就是說，立法手段是委員會(huì)特別強(qiáng)調(diào)的，這對于公約內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)是至關(guān)重要的。除了立法之外，可被認(rèn)為適當(dāng)?shù)拇胧┻€包括司法、行政、教育和社會(huì)方面等措施。“適當(dāng)方法”所涵蓋的范圍極為廣泛，應(yīng)然的要求和實(shí)然的現(xiàn)狀可能存在較大的差距。委員會(huì)強(qiáng)調(diào)，就政治和經(jīng)濟(jì)制度而言，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的保障所彰顯的各類原則不能被誤認(rèn)為是出于社會(huì)主義或資本主義制度的需要，或出于中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)或利伯維爾場經(jīng)濟(jì)或兩者兼而有之的經(jīng)濟(jì)需要，也不能把它歸于任何其他特定的屬性。在這方面，委員會(huì)重申經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利可在各種經(jīng)濟(jì)和政治制度下加以實(shí)現(xiàn)，只要所涉的制度承認(rèn)和體現(xiàn)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》序言申明的兩組人權(quán)之間的相互依存和不可分割的性質(zhì)。委員會(huì)還在這方面注意到其他人權(quán)的相關(guān)性，特別是發(fā)展權(quán)利。本文認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的國家財(cái)政義務(wù)尤其強(qiáng)調(diào)立法手段，同時(shí)不否認(rèn)行政和司法對國家財(cái)政權(quán)力配置的影響。在“無代表、不納稅”的憲法精神的指引下，由立法對社會(huì)的財(cái)政資源加以分配最能夠體現(xiàn)人民主權(quán)原則，人民正是通過代議制度參與到國家的經(jīng)濟(jì)治理之中。行政權(quán)是執(zhí)行國家財(cái)政的操作性權(quán)力，它的運(yùn)行必須受到“法律優(yōu)先原則”“法律保留原則”“合比例原則”的控制，而司法權(quán)更多地體現(xiàn)在個(gè)案正義當(dāng)中，當(dāng)公民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利遭遇財(cái)政分配的不公之時(shí)，國家應(yīng)該允許適格的公民對相關(guān)的公共決策機(jī)關(guān)提起司法訴訟。
第三，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的國家財(cái)政義務(wù)是一個(gè)漸進(jìn)維度上的時(shí)空概念。如果說國家在《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》之下，主要承擔(dān)“即刻實(shí)現(xiàn)”的國家義務(wù)，那么國家在《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》之下主要承擔(dān)的是“漸進(jìn)履行”的國家義務(wù)。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)在“第三號一般性意見”中對“逐步……實(shí)現(xiàn)”進(jìn)行了解釋。委員會(huì)認(rèn)為：逐步實(shí)現(xiàn)的概念等于承認(rèn)，在短時(shí)期內(nèi)一般無法充分實(shí)現(xiàn)所有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利。從這個(gè)意義上講，這一義務(wù)與《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第2條的義務(wù)有重大區(qū)別，該條中具有立即尊重和確保一切有關(guān)權(quán)利的義務(wù)。然而，不應(yīng)把《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》中長期實(shí)現(xiàn)或逐步實(shí)現(xiàn)誤解為延遲履行義務(wù)或義務(wù)的消除。一方面，這是一種有必要靈活性的安排，反映了當(dāng)今世界的現(xiàn)實(shí)和任何國家爭取充分實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利面臨的困難；另一方面，必須結(jié)合《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》的總目標(biāo)理解這句話，這一目標(biāo)就是為締約國確立充分實(shí)現(xiàn)所涉各種權(quán)利的明確義務(wù)。因而它確立了盡可能迅速和有效地爭取目標(biāo)的義務(wù)。而且，在這方面的任何后退的措施都需要最為慎重的考慮，必須有充分的理由，顧及該公約規(guī)定權(quán)利的完整性，并以充分利用所有可能的資源為條件。
（二）“非倒退性”的國家財(cái)政義務(wù)
非倒退性的國家義務(wù)（non-retrogression）意指國家在保障公民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利時(shí)承擔(dān)一種與不得低于現(xiàn)階段權(quán)利保障水準(zhǔn)的國家義務(wù)。從某種意義上，“非倒退性的國家義務(wù)”與“漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)的國家義務(wù)”在語義上是一致的，因?yàn)闊o論從法理上，還是從對詞語的慣常的理解來看，“漸進(jìn)”就意味著“非倒退”。但是，從兩種國家義務(wù)的邏輯關(guān)系來看，“漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)的國家義務(wù)”是一種正向的、積極的義務(wù)類型，而“非倒退性的國家義務(wù)”則是從逆向的、消極的角度來制止國家肆意減損權(quán)利保障的水準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障中的“非倒退性”國家財(cái)政義務(wù)要求國家財(cái)政在公民基本權(quán)利保障方面的支出不得低于現(xiàn)有水準(zhǔn)。反對論者可能指出，在國家經(jīng)濟(jì)危機(jī)（例如全國性金融危機(jī)、疫情危機(jī)、戰(zhàn)爭危機(jī)）時(shí)期財(cái)政收入銳減，“非倒退性義務(wù)”就會(huì)變得不可能。一個(gè)可能的回應(yīng)就是，在國家陷入危機(jī)的時(shí)候，基本權(quán)利可能遭遇不同程度的“克減”，但是“克減”在時(shí)間上應(yīng)該是臨時(shí)的而非永久的，同時(shí)，“克減”本身也遵循法治的基本原則。
非倒退性的國家義務(wù)事實(shí)上賦予了國家一定的自由“裁量余地”（margin of appreciation），也就是說國家可以基于正當(dāng)化的事由在特定的歷史時(shí)期減損其國家義務(wù)的履行。自1976年“Handyside v United Kingdom”以來，歐洲人權(quán)法發(fā)展出的“裁量余地”理論承認(rèn)了國家之間的差異、在一定程度上尊重了各國立法機(jī)關(guān)的自由形成空間，事實(shí)上為締約國創(chuàng)造了“減損”公約“規(guī)定的義務(wù)”的有限權(quán)利。“裁量余地”理論藉由歐洲人權(quán)法院一系列重大的判決在之后的法理發(fā)展中向一般人權(quán)法領(lǐng)域擴(kuò)展，其間也伴隨著極大的理論爭議。
毛里求斯共和國首席大法官暨經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)前主席阿里蘭加·皮雷（Ariranga Pillay）在澄清國家在保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的非倒退性的義務(wù)時(shí)候指出，國家在特定的時(shí)期可能由于國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r而減少其國家義務(wù)，但是必須遵循以下四個(gè)法律要求。
首先，國家采取的倒退性措施必須是臨時(shí)性的。換而言之，國家基于其資源的有限性而沒有完全保障公民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利必須是在特定的經(jīng)濟(jì)危機(jī)的情況下才能夠?qū)嵤?，且該種倒退性措施必須是被限定在一個(gè)特定的階段。
其次，國家采取的倒退性措施必須滿足必要性原則和比例原則。國家基于其資源的有限性而沒有完全保障公民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利必須是必要的，且國家所采取的措施和其所實(shí)現(xiàn)的公共政策的目標(biāo)之間必須合比例。
第三，國家采取的倒退性措施必須符合平等原則和非歧視原則。國家基于其資源的有限性而采取的倒退性措施必須平等地適用于相關(guān)主體，國家必須在此資源限制之下，窮盡包括稅收在內(nèi)的一切可能的措施確保弱勢群體的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利不受到歧視性的影響。
第四，國家采取措施必須達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障所要求的最低核心義務(wù)。最低核心義務(wù)是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)在“第3號一般性意見”中所闡發(fā)的一項(xiàng)國家必須遵守的“即刻性義務(wù)”。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)以本身及其前身十多年來審議締約國報(bào)告所積累的大量經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，認(rèn)為每個(gè)締約國均有責(zé)任承擔(dān)最低限度的核心義務(wù)，確保至少使每種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)達(dá)到一個(gè)最基本的水平。因此，如果在某一締約國內(nèi)有存在大規(guī)模的個(gè)人被剝奪了糧食、基本初級保健、基本住房或最基本的教育形式，該締約國就等于沒有履行《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》下的義務(wù)。如果不把《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》看作是確定了此種最起碼的核心義務(wù)，就等于使其在基礎(chǔ)上失去了存在的理由。同樣，必須指出，關(guān)于某一締約國是否履行了最起碼的核心義務(wù)的任何評估都必須考慮到該國內(nèi)的資源局限。第二條第一款規(guī)定每一締約國的義務(wù)是，“盡最大能力”采取必要步驟。某一締約國如要將未履行最低核心義務(wù)歸因于缺乏資源，它就必須表明已經(jīng)盡了一切努力利用可得的一切資源作為優(yōu)先事項(xiàng)履行最起碼的義務(wù)。同時(shí)，“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利違犯中的馬斯特里赫特原則”（Maastricht Guidelines on Violations of Economic，Social and Cultural Rights）明確提出了國家的“最低核心義務(wù)”。“最低核心義務(wù)”意味著國家承擔(dān)著不可減損的即時(shí)履行義務(wù)。
?。ㄈ?ldquo;盡其資源能力所及”的國家財(cái)政義務(wù)
“盡其資源能力所及”的國家義務(wù)意指國家在保障公民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利時(shí)必須在其可用的資源限度內(nèi)窮盡最大的可能性來促使權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。在此義務(wù)下，國家的財(cái)稅收入和財(cái)稅開支必須確保能夠滿足公民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的最低限度的需求。在判斷國家是否“盡其資源能力所及”之時(shí)，首先面對的難題是最低核心國家義務(wù)基準(zhǔn)的確定；其次是判斷國家是否窮盡了一切可能措施達(dá)到了“盡其資源能力所及”的憲法要求。由以上的問題所衍生出來的問題還包括：誰是判斷一國財(cái)政稅收資源分配的最佳主體，國家財(cái)政稅收資源應(yīng)當(dāng)如何在不同的社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行分配，國家財(cái)稅資源分配的合理性應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定。從邏輯推理的一般常識(shí)來說，一個(gè)國家在特定的時(shí)段內(nèi)的財(cái)政稅收資源是有限的，在此前提下，國家所占有的資源有可能超過經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障所要求的資源限度，同時(shí)，也可能低于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障所要求的資源限度。若是國家所占有的資源超過了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障所要求的資源限度，則接下來的問題就是財(cái)政資源如何在不同的社會(huì)公共需求領(lǐng)域公平劃分，同時(shí)如何落實(shí)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的問題；若國家所占有的資源低于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障所要求的資源限度，則國家面臨著如何“盡其資源能力所及”的迫切問題，這也是一個(gè)擺在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障面前的最為棘手的難題。
經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)在“第3號一般性意見”中對“盡其資源能力所及”進(jìn)行了解釋。委員會(huì)強(qiáng)調(diào)，甚至在明顯缺乏可得資源的情況下，締約國仍有義務(wù)努力爭取保證在這種條件下盡可能廣泛地享有有關(guān)權(quán)利。另外，監(jiān)測實(shí)現(xiàn)或特別是未實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的程度的義務(wù)以及制訂促進(jìn)權(quán)利的戰(zhàn)略和方案的義務(wù)決不能因?yàn)橘Y源局限而有任何減損。南非憲法法院在2009年“Mazibuko and Others v City of Johannesburg and Others”案中首次澄清了在《南非共和國憲法》第27第2款（人人有權(quán)獲得充分的食物和水）之下的國家義務(wù)。法院對政府所采取的措施的審查集中在三個(gè)問題：（1）政府是否采取措施來落實(shí)這些權(quán)利；（2）政府所采取的措施是否合理；（3）政府是否違反了漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)的國家義務(wù)。在涉及政府應(yīng)當(dāng)采取何種措施來逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的問題時(shí)，南非憲法法院判定，通常來說，法院并非是判斷資源如何分配的適當(dāng)機(jī)關(guān)。雖然司法并非是決定一個(gè)國家資源分配的最佳適當(dāng)機(jī)關(guān)，但無可否認(rèn)的是，作為肩負(fù)基本權(quán)利保障的國家機(jī)關(guān)，司法應(yīng)當(dāng)而且可以判斷政府所采取的措施在法律上是否合理。香港特別行政區(qū)終審法院在 “孔允明訴社會(huì)福利署案”和“游文輝訴社會(huì)福利署案”中的判決法理則走的更遠(yuǎn)。在這兩個(gè)案件中，法院深度審查了香港的綜援計(jì)劃下受益人口增長的情況、“單程通行證計(jì)劃”（OWP）與“綜援計(jì)劃下的七年居港規(guī)定”的關(guān)系和現(xiàn)行綜援計(jì)劃的財(cái)政開支等因素，試圖對特區(qū)政府是否承擔(dān)了“盡其資源能力所及”進(jìn)行司法上的判斷。香港終審法院認(rèn)為，政府為確保社會(huì)福利采取的措施必須接受司法審查。法院判定政府出臺(tái)的政策或具體措施應(yīng)符合“有理可據(jù)驗(yàn)證標(biāo)準(zhǔn)”（justification test）：第一，差別對待是否存在正當(dāng)目的；第二，該差別對待與政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)之間是否可以建立起合理關(guān)聯(lián)；第三，這一差別對待對所欲達(dá)成的目標(biāo)而言是必需的，也就是說不存在更優(yōu)的可替代性方案。李義大法官（Robert Ribeiro）認(rèn)為，法院不是社會(huì)資源分配最理想的履行者，但同時(shí)，若被審查的立法或行政方案沒有辦法滿足憲法所保障的香港居民的基本需要時(shí)，法庭不能袖手旁觀。包致金大法官（Kemal Bokhary）指出，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)一般性意見要求締約國制定倒退、減損性的福利政策時(shí)，須謹(jǐn)慎考慮符合公約“盡其資源能力所及”原則。尤其當(dāng)?shù)雇苏呱婕疤囟ㄈ鮿萑后w賴以生存的基本需要，并且縮減政策的實(shí)施會(huì)對相關(guān)人士產(chǎn)生顯著的負(fù)面影響時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)對政府提出更高的舉證責(zé)任要求，證明倒退政策的合理性。
三、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利財(cái)政法保障的分析框架
“有財(cái)必有政、有政必有資”。財(cái)政是確?，F(xiàn)代政府有效運(yùn)行的生命線。既然國家承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的三類整體性的國家義務(wù)，那么國家的財(cái)政資源分配就必須以人民基本權(quán)利保障為根本進(jìn)行分配。國際著名財(cái)政學(xué)家漢密爾頓指出：在“確保議會(huì)對政府進(jìn)行有效監(jiān)督的工具中，掌握財(cái)政預(yù)算的權(quán)力被認(rèn)為是最完善和最有效的武器，任何憲法利用這種武器，就能把人民的直接代表武裝起來，糾正一切偏差，實(shí)行一切正當(dāng)有益的措施”。由此，我們可以看到，權(quán)利的保障仰賴于一定的政府財(cái)政資源，故經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障必須被置于一個(gè)國家的財(cái)政稅收的框架中來進(jìn)行深刻的檢討。對于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的財(cái)政稅收分析，國際上的通說發(fā)展出了三種不同進(jìn)路的理論框架：首先是財(cái)源論意義上的分析進(jìn)路（revenuefocused analysis），分析財(cái)稅資源之來源問題，其次是財(cái)政分配意義上的分析進(jìn)路（budget allocation analysis），分析已有財(cái)稅資源的分配正義問題，最后是財(cái)政開支意義上的分析進(jìn)路（budget expenditure analysis），分析政府應(yīng)當(dāng)遵循何種原則進(jìn)行財(cái)政開支的問題。茲略分述如下。
?。ㄒ唬┴?cái)源論意義上的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障
財(cái)源論，就其最核心的涵義而言，是所謂的“財(cái)政收入之來源”。申言之，對人權(quán)之保障進(jìn)行財(cái)源論意義上的分析意味著需要解剖和透析政府是如何通過財(cái)政手段來充實(shí)國庫的。 現(xiàn)代政府在財(cái)源上的統(tǒng)籌措施有多種，在社會(huì)保障的財(cái)源籌措領(lǐng)域，其基本的方式無外乎兩種：以租稅為財(cái)源而為給付的稅收方式，以及以社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)為財(cái)源而為給付的保險(xiǎn)方式。財(cái)源是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的物質(zhì)基礎(chǔ)，一個(gè)有效的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障機(jī)構(gòu)的構(gòu)建離不開源源不斷的財(cái)政稅收收入，正所謂“大河有水小河滿，大河無水小河干”。社會(huì)一般民眾對于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的關(guān)切就在于財(cái)源的充足與否問題，否則一般公民將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障視為奢談。從學(xué)理意義上分析，以“財(cái)源論”為進(jìn)路來分析經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障有以下問題值得進(jìn)一步澄清和檢討。
第一，國家財(cái)政之收入之多寡在終極意義上取決于一國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展水準(zhǔn)。通常來說，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展水準(zhǔn)越高，人民在財(cái)政稅收上的承受能力則越高，政府的歲入和國庫就越為充實(shí)。換而言之，以科技革命為核心之生產(chǎn)力水平之進(jìn)步是解決所謂“大河有水”的問題。
第二，國家財(cái)政收入之來源還涉及“總體性財(cái)政負(fù)擔(dān)的公平問題”，亦即，財(cái)政系借用國家公共權(quán)力通過預(yù)算、稅法等治理工具無償占有了公民和社會(huì)的物質(zhì)財(cái)富，其目的是出于公共利益，但其手段則有可能極大限縮公民賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)資料，也就說是，過重的財(cái)政負(fù)擔(dān)可能減損公民的生存權(quán)之保障。由此，現(xiàn)代國家普遍需要通過議會(huì)民主程序考察財(cái)政負(fù)擔(dān)是否在一般意義上能夠?yàn)樯鐣?huì)一般大眾所接受，即所謂的“稅收立憲”問題。財(cái)政收入的形成雖不必以個(gè)別公民的經(jīng)濟(jì)痛苦感受作為調(diào)整依據(jù)，但國家必須以民主程序中代議機(jī)關(guān)多數(shù)人之決議為限度。在財(cái)稅法上，這種財(cái)政負(fù)擔(dān)的公平問題可以借助“量能課稅”原則（支付能力原則）加以考察。
第三，國家財(cái)政收入之來源關(guān)系到稅收公平原則。稅收公平原則具有多個(gè)維度，而且也與前述“量能課稅”原則密切相關(guān)。此處所言之稅收公平側(cè)重于分析一定的稅收負(fù)擔(dān)在不同課稅對象上的平等問題，也就是涉及憲法所保障的“平等權(quán)”問題。根據(jù)我國學(xué)者的研究，稅收公平至少應(yīng)體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是分稅公平，即體制性公平，指政府間的稅收分配公平；二是定稅公平，即制度性公平，指課稅制度設(shè)計(jì)上的公平，包括傳統(tǒng)理論所說的橫向公平和縱向公平；三是征稅公平，即管理性公平，指稅收征收管理上的公平；四是用稅公平，即權(quán)益性公平，指納稅人在稅款使用中的監(jiān)督權(quán)利與平等受益。我國學(xué)者指出衡量稅收公平原則的標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)，即受益原則和能力原則。受益原則，即根據(jù)納稅人從政府提供的公共物品中受益的多少，判定其應(yīng)納稅的多少和稅負(fù)是否公平，受益多者應(yīng)多納稅，反之則相反。能力原則，即根據(jù)納稅人的納稅能力來判斷其應(yīng)納稅額的多少和稅負(fù)是否公平，納稅能力強(qiáng)者即應(yīng)多納稅，反之則少納稅。
第四，國家財(cái)政收入之來源關(guān)系到在基本權(quán)利保障中“盡其資源能力所及”的國家義務(wù)的程度問題。 “盡其資源能力所及”的國家義務(wù)要求國家在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障中盡其最大的努力運(yùn)用可得的資源，甚至在明顯缺乏可得資源的情況下，國家仍然有義務(wù)努力爭取保證在這種條件下盡可能廣泛地享有有關(guān)權(quán)利。在這個(gè)意義上說，充足的財(cái)源需要國家在稅收法定主義原則下，通過科學(xué)合理的稅收制度設(shè)計(jì)來減少和規(guī)制逃稅等有可能減損財(cái)源的現(xiàn)象的出現(xiàn)。
?。ǘ┴?cái)政分配意義上的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障
財(cái)政分配的核心問題是政府的財(cái)政資源應(yīng)當(dāng)如何在不同社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行劃分的問題。國家可以利用財(cái)稅法的分配性價(jià)值，促進(jìn)分配正義的價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我國學(xué)者指出，財(cái)稅法的功能屬性有二：一是財(cái)稅法具有收入分配的功能，即通過財(cái)稅的手段介入國民收入分配過程，在國家、企業(yè)和居民之間進(jìn)行分配；二是財(cái)稅法具有保障分配秩序的功能，即通過財(cái)政法定的形式來確保國民收入分配程序的公正性和分配結(jié)果的公平性。從實(shí)現(xiàn)國家財(cái)稅的功能價(jià)值的角度來看，國家財(cái)政資源的分配，一方面需要維持立法、行政、監(jiān)察、司法、國防、外交等機(jī)構(gòu)或部門的財(cái)力需要；另一方面更重要的是提供社會(huì)的公共服務(wù)。 在政府的財(cái)政治理中，社會(huì)保障所能夠分配到的財(cái)政資源的比重是衡量一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障水平高低的重要參考指標(biāo)。茲有兩點(diǎn)需要說明如下。
首先，財(cái)政分配的最終目的是為了實(shí)現(xiàn)國家的公共管理職能。國家實(shí)現(xiàn)其職能手段和方式是將財(cái)政資源配置到社會(huì)公共領(lǐng)域。政府應(yīng)該考慮的因素是向全體社會(huì)成員提供公共安全、秩序、公民基本權(quán)利保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)條件等方面的需要。
其次，財(cái)政分配在不同社會(huì)領(lǐng)域的比重問題深刻影響基本權(quán)利的保障。財(cái)政分配的領(lǐng)域和作用對象十分廣泛，究竟需要分配多少財(cái)政資源維持政府的日常開支、提供社會(huì)的公共服務(wù)、確保公民的基本權(quán)利，體現(xiàn)了政府在財(cái)政安排上的目標(biāo)價(jià)值導(dǎo)向。學(xué)術(shù)界多采用橫向比對的方式來分析政府在社會(huì)秩序維持、公共設(shè)施維護(hù)、科教文衛(wèi)體、外交、國防等領(lǐng)域的財(cái)政資源的配置。為此，政府在不同年度都存在著財(cái)政資源配置的優(yōu)先領(lǐng)域。在財(cái)政稅收的意義上，如何評價(jià)和衡量政府是否履行了其保障公民基本權(quán)利的國家義務(wù)就轉(zhuǎn)換成為了政府是否投入了一定的財(cái)政資源進(jìn)入基本權(quán)利所需的那些社會(huì)領(lǐng)域。這一點(diǎn)對于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的保障尤為重要。
（三）財(cái)政開支意義上的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障
財(cái)政開支是國家按照事先的預(yù)算將國家的財(cái)政資金運(yùn)用和作用于社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的一種財(cái)政活動(dòng)。有時(shí)，國家的財(cái)政支出超過預(yù)算的范疇則會(huì)產(chǎn)生財(cái)政赤字的問題；有時(shí)，財(cái)政支出少于預(yù)算的范圍，國家就有了一定的財(cái)政盈余。財(cái)政開支處于財(cái)政過程的末端，是國家財(cái)稅制度的重要組成部分，財(cái)稅法發(fā)展出了一系列的原則和制度來規(guī)范國家的財(cái)政支出活動(dòng)?，F(xiàn)代財(cái)稅法努力發(fā)展的方向之一就是構(gòu)建一個(gè)能夠制約和約束財(cái)政權(quán)的民主財(cái)政規(guī)則體系，從而為一國制定財(cái)政憲法（基本法）或者稅收憲法（基本法）提供了理論依據(jù)。我國學(xué)者指出，在預(yù)算層面，公共財(cái)產(chǎn)的支配應(yīng)符合法治規(guī)范、公開透明，并漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主；在稅制層面，公共財(cái)產(chǎn)的取得應(yīng)嚴(yán)格法定，并合理承擔(dān)妥適的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能；在政府間財(cái)政關(guān)系層面，公共財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬應(yīng)按照“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”的原則厘清，并適時(shí)推動(dòng)財(cái)政收支劃分立法。
如前所述，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障涉及該權(quán)利賴以實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，在現(xiàn)代國家，社會(huì)保障資金被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利保障最重要的財(cái)源保障。對于社會(huì)保障的財(cái)政事項(xiàng)，它的涵義是指對于社會(huì)保障所需資金之調(diào)度與管理并以其目的所進(jìn)行的資金使用，核心在于對財(cái)政資金以“保障給付”的適用，其最重要的在于財(cái)源的確保，其以“給付”為中心并附帶支付營運(yùn)所需管理的費(fèi)用。在一個(gè)“政府花錢、議會(huì)審議”的現(xiàn)代財(cái)政體系中，社會(huì)保障的財(cái)政支出受制于國家的民主審議程序和政治運(yùn)行的實(shí)際過程。社會(huì)保障支出的不足必然會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障所要求的國家義務(wù)的落實(shí)。其原因眾多，例如，政治審議過程中的優(yōu)先議題并不在社會(huì)保障方面，政治家和立法者可能認(rèn)為社會(huì)秩序和安全等議題的緊迫性更高；預(yù)算的監(jiān)督和執(zhí)行不力導(dǎo)致社會(huì)保障的支出不能落實(shí)到位；國家經(jīng)濟(jì)形勢的變化、政府貨幣政策的調(diào)整、預(yù)算外的開支增加；等等。
（四）經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利財(cái)政稅收分析的局限性反思
在國家和人民的關(guān)系處理方面，基本權(quán)利的保障是政府的首要職責(zé)，政府存立的目的就是提供這種保障。財(cái)政稅收分析為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障提供了一個(gè)不同于“規(guī)范論”“權(quán)利論”的理論框架，屬于一種制度主義的思路。財(cái)政稅收分析將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障放在了一個(gè)財(cái)政資源收入和開支的結(jié)構(gòu)之中，通過國家義務(wù)來反推財(cái)政資源的分配結(jié)構(gòu)，意在破解權(quán)利保障的“資源依賴性問題”。財(cái)政反映了國家施政的重點(diǎn)和方向，透過財(cái)政資源的分配，人們可以清楚政府在何種事項(xiàng)上投入了何種資源。在國際人權(quán)的實(shí)踐中，非洲人權(quán)與民族權(quán)委員會(huì)（African Commission on Human and Peoples Rights）采取了一種與《非洲人權(quán)與民族權(quán)憲章之下經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的原則和指引》類似的觀點(diǎn)，即《非洲人權(quán)與民族權(quán)憲章》第29條第6款之下個(gè)人的納稅義務(wù)意味著國家應(yīng)該確保一種公平和有效的財(cái)政體系來確保經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。在2017年“非洲人權(quán)與民族權(quán)委員會(huì)訴肯尼亞共和國案”中，非洲人權(quán)與民族權(quán)利法院審理了自建院以來最大規(guī)模的一次公益訴訟，在此案中，委員會(huì)代表35，000個(gè)申訴者向法院提起了八大類的權(quán)利侵犯的請求。非洲人權(quán)與民族權(quán)利法院明確，在原住民的土地權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、文化權(quán)利、自然資源的權(quán)利保護(hù)方面，肯尼亞政府因?yàn)檫`背了其基本權(quán)利保障的國家義務(wù)而需要承擔(dān)財(cái)產(chǎn)上的賠償責(zé)任?？夏醽喺谂袥Q的執(zhí)行方面，正是借助其憲法程序通過財(cái)政資源的再次分配來履行其國際人權(quán)保障的責(zé)任和義務(wù)。
經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的財(cái)政稅收分析并非完美無瑕，運(yùn)用財(cái)政手段來促使國家履行其基本權(quán)利的保障義務(wù)也值得法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界進(jìn)行一番深刻的檢討。
第一，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的財(cái)政稅收分析的理論假設(shè)建基于一個(gè)較為完美的財(cái)政資源和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障水平的正相關(guān)的基礎(chǔ)之上。事實(shí)上，影響經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障水平的因素眾多，財(cái)政資源僅僅是保障基本權(quán)利的諸多資源的一種，只不過基于“有財(cái)必有政、有政必有資”的理念，財(cái)政資源在國家公共生活居于突出重要的地位，所以財(cái)政才能夠成為影響經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的主要因素。
第二，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的財(cái)政稅收分析往往關(guān)注社會(huì)保障資金占到全部財(cái)政資源的比重問題。一定時(shí)期內(nèi)的財(cái)政資源獲得是按照立法者的政治協(xié)商過程被政府配置到社會(huì)各個(gè)不同的領(lǐng)域中的。在社會(huì)保障領(lǐng)域，財(cái)政資源的總體配置并不意味著社會(huì)保障的對象可以公平地享有其受到憲法所保障的權(quán)利。質(zhì)言之，即使社會(huì)保障資金占到全部財(cái)政資源的比重已經(jīng)極大地提升，也不能當(dāng)然地認(rèn)為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的保障水平也隨之提升。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的關(guān)鍵不是社會(huì)保障資金總量的擴(kuò)大，而在于財(cái)政資源分配的過程中的正義。依據(jù)這一把正義的標(biāo)尺，立法者可以衡量財(cái)政開支是如何影響不同群體的公民實(shí)際享有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的狀況。
第三，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的財(cái)政稅收分析不僅需要關(guān)注財(cái)政資源在宏觀結(jié)構(gòu)上的配置，還需關(guān)注財(cái)政資源是如何通過中央和地方的事權(quán)劃分落實(shí)在具體的社會(huì)保障領(lǐng)域的。換言之，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障是一個(gè)民主法治秩序中的現(xiàn)實(shí)過程，這個(gè)過程的實(shí)現(xiàn)不僅僅是關(guān)系到財(cái)源論上的爭論，還涉及包括中央和地方社會(huì)保障財(cái)政的分配問題以及如何監(jiān)督社會(huì)保障財(cái)政的貫徹落實(shí)。
四、中國語境下經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的財(cái)稅法體系構(gòu)建
近年來，海外學(xué)術(shù)界在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的研究中越來越側(cè)重從財(cái)政稅收分析的角度展開，例如奧菲·諾蘭、羅里·奧康娜和科林·哈維近年來都致力于研究公共財(cái)政如何深刻影響經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的保障。我國臺(tái)灣學(xué)者許志雄、蔡茂寅、廖欽福等則是從社會(huì)保障財(cái)政的角度來探討財(cái)政稅收如何作用于合于最低人性尊嚴(yán)的公民生存權(quán)之保障問題。大陸法系和普通法系雖然對于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的稱謂用語不同，但其所指相同。各國在財(cái)稅法的構(gòu)造上并不存在著一項(xiàng)直接落實(shí)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》的財(cái)政開支細(xì)目，而多以社會(huì)保障開支來落實(shí)憲法上基本權(quán)利的物質(zhì)條件。基于以上的緣由，以社會(huì)保障財(cái)政為核心來構(gòu)建一個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的制度和體系框架實(shí)屬必要。社會(huì)保障制度最初是以貧民為對象的救濟(jì)法，然后逐漸擴(kuò)展到了以特定職業(yè)領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)，最終形成了以公民為對象的“國民皆保險(xiǎn)”的制度。我國的社會(huì)保障制度經(jīng)歷漫長的歷史發(fā)展，目前已形成了一個(gè)涵蓋社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助內(nèi)容的綜合體系，在這個(gè)體系中，社會(huì)保險(xiǎn)居于最為重要的核心地位。依據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第2條的規(guī)定，國家建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。這些權(quán)利實(shí)際上就是《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》所宣示和保障的核心內(nèi)容。因此，中國公民所享有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利乃是通過社會(huì)保障法治加以具體落實(shí)的，見表3。
表3中國的社會(huì)保障制度的構(gòu)成
?。ㄒ唬┙?jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利財(cái)政保障的橫向體系構(gòu)建
從財(cái)源論的角度來看，國家主要是通過賦稅、規(guī)費(fèi)等方式實(shí)現(xiàn)財(cái)政的“開源”。“誰通過何種程序享有公共財(cái)政權(quán)力”是國家財(cái)政權(quán)配置的根本問題。以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障為目的的財(cái)政法體系的構(gòu)造首先要解決的問題就是國家財(cái)政權(quán)力配置的橫向劃分。所謂財(cái)政的橫向劃分，在一般理論意義上，指的是財(cái)政權(quán)力在國家機(jī)構(gòu)之間的橫向分配問題。我國學(xué)者指出財(cái)政事權(quán)的配置大體可以被分為財(cái)政立法權(quán)、財(cái)政執(zhí)行權(quán)與財(cái)政司法權(quán)。這也就是說，在國家權(quán)力的橫向配置中，我國學(xué)者提出了國家公共財(cái)政權(quán)的運(yùn)行模式問題。
我國理論界關(guān)于財(cái)政權(quán)力的橫向配置模式方面的探討主要集中在“議會(huì)主導(dǎo)財(cái)政權(quán)”與“行政主導(dǎo)財(cái)政權(quán)”的對立上。在法理上，議會(huì)主導(dǎo)財(cái)政權(quán)是歷史邏輯和憲法邏輯之必然，但是在現(xiàn)實(shí)的財(cái)政資源的分配上，行政部門往往享有財(cái)政預(yù)算案的編制權(quán)、提案權(quán)及財(cái)政的執(zhí)行權(quán)，這也造成了國家財(cái)政權(quán)力橫向配置中的“行政主導(dǎo)模式”問題。盡管在理論上和形式上國家的財(cái)政權(quán)力必須納入一個(gè)以“議會(huì)”為中心的法治化框架下，這也是所謂“無代表不納稅”的必然要求，但是在現(xiàn)實(shí)的實(shí)務(wù)操作中，國家的財(cái)政政策和各種財(cái)政資源的分配卻必須由政府來落實(shí)，更為重要的是，政府掌握了向代議機(jī)關(guān)提起財(cái)政預(yù)算方案的“發(fā)球權(quán)”，代議機(jī)關(guān)的預(yù)算方案也最終是由政府來執(zhí)行的。議會(huì)的無上地位與行政的實(shí)際主導(dǎo)似乎同時(shí)為人們所接受，財(cái)政權(quán)力的中心在不知不覺中已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從議會(huì)向行政的轉(zhuǎn)移。這一趨勢的出現(xiàn)實(shí)際上與現(xiàn)代政府的規(guī)模膨脹密切相關(guān)，從自由資本主義進(jìn)入到壟斷資本主義以后，國家不斷干預(yù)經(jīng)濟(jì)，尤其是那些突如其來的經(jīng)濟(jì)危機(jī)客觀上需要國家在財(cái)政政策上作出迅速的反應(yīng)和調(diào)整。為了維持經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)穩(wěn)定，行政權(quán)力的擴(kuò)張使得政府常常扮演“救市者”的角色。對于現(xiàn)代國家的財(cái)政權(quán)力的配置而言，政府的財(cái)政權(quán)力主要表現(xiàn)為：（1）財(cái)政執(zhí)行權(quán)，即代議機(jī)關(guān)按照民主政治程序通過了預(yù)算之后，政府則必須將年度的預(yù)算視為一種“法律”加以執(zhí)行。（2）財(cái)政收入權(quán)，即政府的財(cái)政收入必須基于財(cái)政法治原則，在法律的框架下以合法和合理的方式取得一定的財(cái)政收入，這些財(cái)政收入主要包括稅收收入、規(guī)費(fèi)收入、公債收入。（3）財(cái)政支出權(quán)，即在有關(guān)公共財(cái)政的法律和政策的約束下，政府還享有“花錢”的權(quán)力。政府的財(cái)政支出權(quán)主要體現(xiàn)為政府為了維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)的一般公共服務(wù)支出、政府干預(yù)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的宏觀調(diào)控支出、政府保障人民生活水準(zhǔn)的社會(huì)保障支出等。（4）財(cái)政管理權(quán)，即政府對財(cái)政資金的管理運(yùn)營也享有法定的權(quán)限，政府必須按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律來進(jìn)行國庫資金的管理、國有資產(chǎn)的管理，同時(shí)對政府采購、稅款分配等享有管理權(quán)。
財(cái)政的橫向劃分問題一直以來都是衡量一個(gè)國家財(cái)政法治化水準(zhǔn)的重要參考依據(jù)，現(xiàn)代財(cái)政法也是以“財(cái)政法定原則”意圖構(gòu)建起一個(gè)與國家的憲法秩序相融合的財(cái)政制度。我國財(cái)政法學(xué)者正確地指出，構(gòu)建我國財(cái)政法治體系的關(guān)鍵是要在人大主導(dǎo)的模式下做實(shí)全國人大的財(cái)政決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推動(dòng)財(cái)政權(quán)力從行政主導(dǎo)走向立法主導(dǎo)。
經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障所仰賴的財(cái)政資源的分配問題必須被置于一個(gè)財(cái)政法的體系之下進(jìn)行探討?，F(xiàn)代財(cái)政法提供了一個(gè)落實(shí)憲法、財(cái)稅基本法、財(cái)稅骨干法律的制度體系。從某種意義上講，落實(shí)憲法中關(guān)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的規(guī)定就勢必要嚴(yán)格落實(shí)現(xiàn)代財(cái)政法所捍衛(wèi)和維護(hù)的核心理念、價(jià)值、原則和規(guī)則。
1.財(cái)源方式之選擇
在現(xiàn)代國家的治理中，社會(huì)保障財(cái)源的籌措方式無外乎有兩種，一種是以稅收為重心的財(cái)源籌措方式，另一種是以社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)為重心的財(cái)源籌措方式。其中，稅收作為財(cái)源的方式是以國家的征稅權(quán)作為強(qiáng)制保障力而實(shí)施的，也就是說稅收只要經(jīng)過人民的同意，國家就可以通過合法的手段強(qiáng)制公民向國家為一定的給付。
現(xiàn)代以來，稅收制度和社會(huì)保險(xiǎn)制度均具備了一定的強(qiáng)制性，分別受到稅法和社會(huì)保險(xiǎn)法的調(diào)整。稅收作為社會(huì)保障財(cái)源的籌措方式實(shí)際上構(gòu)建了一種政府和人民之間在公法上的金錢給付義務(wù)關(guān)系，即必須在行政法治的理念之下，堅(jiān)持“稅捐法定主義”“量能課稅原則”和“稅收征繳經(jīng)濟(jì)原則”。社會(huì)保險(xiǎn)作為一種人民參享式的社會(huì)保障基金的來源實(shí)際上構(gòu)建了政府和人民之間的一種保險(xiǎn)契約關(guān)系。當(dāng)下，社會(huì)保險(xiǎn)法治方面的理論研究遠(yuǎn)不及稅收法治那樣發(fā)達(dá)，社會(huì)保險(xiǎn)法治體系的構(gòu)建在很大程度上既借鑒了財(cái)政法上的理論范式，又融合了私法上的一些基本概念。在很多情況下，社會(huì)保險(xiǎn)的政策研究都領(lǐng)先于社會(huì)保險(xiǎn)法治的研究水準(zhǔn)。
一國到底應(yīng)該采取以稅收為主體的財(cái)源籌措方式還是以社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)為主體的財(cái)源籌措方式，抑或是采取一種混合并重的方式，取決于一國的政治理念、憲制要求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和現(xiàn)實(shí)的政策目標(biāo)設(shè)定等多個(gè)方面的因素。可以肯定的是，目前世界上各國還很難找到單一方式的社會(huì)保障的財(cái)源籌措方式。稅收的法律建制較為成熟，以稅收為主的財(cái)源籌措方式的優(yōu)點(diǎn)非常明顯，這種財(cái)源籌措方式較為穩(wěn)定而且有預(yù)期，這是因?yàn)榉ㄖ尉哂幸话阈浴⒐_性、明確性、安定性、非溯及既往、可接受司法審查等特點(diǎn)。社會(huì)福利的日益沉重的開支使得現(xiàn)代各國政府客觀上需要面對懶人“搭便車”的現(xiàn)象，克服有勞動(dòng)能力的公民寄生于社會(huì)福利之上的現(xiàn)象。為了避免經(jīng)濟(jì)活力的下降，以社會(huì)保險(xiǎn)方式作為財(cái)源籌措的方式在世界各國非常常見，其優(yōu)點(diǎn)也非常明顯：（1）國家為享受社會(huì)保障的個(gè)人設(shè)定了一定水平或金額的負(fù)擔(dān)量。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的計(jì)算采用定額負(fù)擔(dān)、附上限的所得比例負(fù)擔(dān)、或是附上限的量能負(fù)擔(dān)與應(yīng)益負(fù)擔(dān)之混合負(fù)擔(dān)等種種形態(tài)，但均有一定水平或金額之負(fù)擔(dān)量的功能。（2）保險(xiǎn)方式的收入安定性較好，保險(xiǎn)費(fèi)的征收受經(jīng)濟(jì)景氣變動(dòng)較小。（3）保險(xiǎn)方式的負(fù)擔(dān)增減容易獲得國民的認(rèn)同和合意。（4）保險(xiǎn)方式的費(fèi)用意識(shí)較為容易發(fā)揮。（5）保險(xiǎn)范式受給付的權(quán)利性較強(qiáng)。
2.財(cái)政開支模式的確立
厘定了財(cái)政的橫向劃分問題且確立了社會(huì)保障的財(cái)源籌措方式之后，接下來國家和社會(huì)就應(yīng)當(dāng)考慮財(cái)政開支分配模式問題。質(zhì)言之，為了確保社會(huì)保障目的的實(shí)現(xiàn)，國家和社會(huì)都必須要檢討財(cái)政開支的總體狀況，確保社會(huì)保障的支出占國家全部財(cái)政支出維持在一定的比例，確保社會(huì)保障的支出占國家GDP的一定比例。這種直觀的數(shù)據(jù)，也是各國在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障水平方面進(jìn)行橫向比較的主要依據(jù)。
就我國總體性的國家財(cái)政支出的統(tǒng)計(jì)而言，國家的支出主要由以下組成：國家財(cái)政一般公共服務(wù)支出、國家財(cái)政外交支出、國家財(cái)政對外援助支出、國家財(cái)政公共安全支出、國家財(cái)政武裝警察支出、國家財(cái)政教育支出、國家財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出、國家財(cái)政文化體育與傳媒支出、國家財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出、國家財(cái)政醫(yī)療衛(wèi)生支出、國家財(cái)政環(huán)境保護(hù)支出、國家財(cái)政城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出、國家財(cái)政農(nóng)林水事務(wù)支出、國家財(cái)政交通運(yùn)輸支出、國家財(cái)政車輛購置稅支出、國家財(cái)政地震災(zāi)后恢復(fù)重建支出、國家財(cái)政其他支出。為了研究的便利，我們將一般公共服務(wù)支出、外交支出、公共安全支出與社會(huì)保障和就業(yè)支出進(jìn)行一個(gè)對比便會(huì)發(fā)現(xiàn)，近十年來我國的社會(huì)保障和就業(yè)支出呈逐年增長的趨勢，一般公共服務(wù)支出占國家財(cái)政支出的比重逐年下降，且自2013年以后，社會(huì)保障和就業(yè)支出的比重開始高于一般公共服務(wù)支出，見圖1。
1995年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，開啟了建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的歷程。1997年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保障制度的決定》，正式確立中國目前養(yǎng)老保障制度框架的綱領(lǐng)性文件。2000年8月，我國成立了全國社會(huì)保障基金，同時(shí)設(shè)立了全國社會(huì)保障基金理事會(huì)，理事會(huì)按照《全國社會(huì)保障基金理事會(huì)章程》運(yùn)行并定期向社會(huì)公布收支、管理和投資運(yùn)營的情況。2005年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，完善了個(gè)人和社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)制度，該制度的特點(diǎn)是企業(yè)職工與企業(yè)共同繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。2010年，我國頒布了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，建立了一個(gè)由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)構(gòu)成的社會(huì)保險(xiǎn)體系。目前，我國社會(huì)保險(xiǎn)基金是由五個(gè)部分構(gòu)成的，包括：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、醫(yī)療保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金、生育保險(xiǎn)基金。2017年，我國社會(huì)保障基金的收入達(dá)到了67，1540億元，支出金額為57，1450億元，結(jié)余10，009 億元。就我國目前社會(huì)保險(xiǎn)基金的支出部分而言，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出所占的比例最高，其次是醫(yī)療保險(xiǎn)基金支出。也就是說，中國在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的保障中更為注重公民的社會(huì)保障權(quán)和健康權(quán)利，見圖2。
（二）經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利財(cái)政保障的縱向體系構(gòu)建
不同的國家和地區(qū)由于國家結(jié)構(gòu)形式的不同，國家機(jī)構(gòu)間的關(guān)系也呈現(xiàn)出不同樣態(tài)。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障要求國家切實(shí)承擔(dān)起“盡其資源能力所及”的財(cái)政義務(wù)，由于特定的財(cái)政資源是在一個(gè)國家的中央和地方政府之間進(jìn)行分配的，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的保障的財(cái)政義務(wù)必須在中央和地方之間進(jìn)行合理劃分。從這個(gè)意義上講，從理論上厘定中央政府和地方政府財(cái)政資源供給的比例分擔(dān)問題，其實(shí)質(zhì)是中央與地方財(cái)政劃分的問題，同時(shí)，這個(gè)問題能否得到有效解決也是檢驗(yàn)一個(gè)國家政府治理能否收到良好效果的“試金石”。
在我國，財(cái)政的縱向劃分體系的構(gòu)建與兩個(gè)因素密切相關(guān)，其一是財(cái)政事權(quán)，財(cái)政事權(quán)是一級政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)；其二是支出責(zé)任，支出責(zé)任是政府履行財(cái)政事權(quán)的支出義務(wù)和保障。在新中國財(cái)政權(quán)縱向劃分的歷史上，1994年的分稅制改革是一個(gè)分水嶺。在1994年分稅制改革以前，中國的財(cái)稅體制歷經(jīng)“統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集權(quán)”（1950—1979年）、“收支劃分、分級包干”（1980—1993年）兩大階段，各類財(cái)稅權(quán)力高度集中于中央政府。1993年《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》規(guī)定“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護(hù)全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭”后，我國才形成現(xiàn)行的財(cái)政劃分體制——分稅制。從1994年分稅制改革之后，中國的財(cái)政體制按照統(tǒng)一規(guī)范的基本原則，劃分了中央和地方的收支范圍，逐步建立并完善了中央對地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。分稅制的具體內(nèi)容既包括在各級政府間合理劃分事權(quán)（支出責(zé)任）與財(cái)權(quán)（廣義稅基配置），又包括按稅種劃分收入建立分級籌集資金與管理支出的財(cái)政預(yù)算，還包括基于事權(quán)與財(cái)權(quán)而導(dǎo)引出的分級的產(chǎn)權(quán)管理、舉債權(quán)管理和轉(zhuǎn)移支付體系等問題。分稅制改革調(diào)動(dòng)了中央和地方“兩個(gè)積極性”，促進(jìn)了國家財(cái)政收入合理增長，使得國家財(cái)政來源逐漸穩(wěn)定和充沛，確保了國家治理能力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化所必需的物質(zhì)基礎(chǔ)。統(tǒng)觀2009年到2018年這十年間中央和地方的財(cái)政劃分，一方面，地方財(cái)政收入自2011年之后占到全國財(cái)政收入的比重逐年上升，且保持略高于中央財(cái)政收入的水準(zhǔn)；另一方面，地方財(cái)政支出在這期間一直都遠(yuǎn)高于中央財(cái)政支出，且地方財(cái)政支出占到全國財(cái)政支出的比重基本上呈現(xiàn)出逐年提升的態(tài)勢。以下兩圖（圖3和圖4）展示了我國近十年來中央和地方財(cái)政收入與支出的變化趨勢。
雖然1994年實(shí)施的《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》基本上奠定了我國現(xiàn)行中央與地方財(cái)政劃分體制的總體框架，但是，隨著中國改革開放進(jìn)程的深入，中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分不合理的矛盾越來越凸顯。2016年，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，這份意見要處理的一個(gè)核心問題就是推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分改革。眾所周知，在社會(huì)保障領(lǐng)域，無論采取中央集權(quán)模式下的財(cái)政劃分體制還是采取地方分權(quán)模式下財(cái)政劃分體系，國家財(cái)政所能夠統(tǒng)攝的社會(huì)保障資金的分配最終需要用于社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助等方面。中央和地方財(cái)政關(guān)系劃分的法治意義就在于明晰具體由哪一級政府通過何種方式來合理地調(diào)配國家的財(cái)政資源。由于我國目前還缺乏一部能夠規(guī)范和約束府際間財(cái)政關(guān)系的國家層面的立法，在實(shí)務(wù)中，中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任不相匹配的矛盾還沒能得到徹底而有效地解決。其中突出存在的問題就是很多財(cái)政事權(quán)屬于中央，但是支出責(zé)任卻在地方，造成了所謂的“中央請客、地方買單”的情況。為此，我國學(xué)術(shù)界呼吁盡快出臺(tái)和制定一部《中央和地方財(cái)政劃分法》。
在中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的財(cái)政體系構(gòu)建中，社會(huì)保障領(lǐng)域的中央和地方財(cái)政分權(quán)居于核心的地位。我國究竟采取中央社會(huì)保障領(lǐng)域的財(cái)政資源的分配，還是應(yīng)該形成一個(gè)中央和地方協(xié)力負(fù)責(zé)社會(huì)保障領(lǐng)域的財(cái)政資源分配的體制？若是中央集中統(tǒng)一負(fù)責(zé)社會(huì)保障領(lǐng)域的財(cái)政資源分配，那么是否應(yīng)當(dāng)由中央財(cái)政來承擔(dān)社會(huì)保障的支出責(zé)任？若是構(gòu)建一個(gè)中央和地方協(xié)力負(fù)責(zé)社會(huì)保障領(lǐng)域的財(cái)政資源分配體制，中央和地方的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)一步的劃分？目前學(xué)術(shù)界的研究還遠(yuǎn)未能回應(yīng)實(shí)務(wù)界的困惑。筆者認(rèn)為，基于法治化的思維，應(yīng)當(dāng)按照“權(quán)力責(zé)任利益”相匹配的原則處理我國社會(huì)保障領(lǐng)域中央和地方的財(cái)政分權(quán)問題?；谖覈纳鐣?huì)保障資金是由中央和地方協(xié)力負(fù)責(zé)這一現(xiàn)狀，加之地方財(cái)政支出在社會(huì)保障領(lǐng)域的支出比例較高，本文認(rèn)為應(yīng)該從四個(gè)方面來破解社會(huì)保障領(lǐng)域中央和地方的財(cái)政分權(quán)問題。第一，我國需要在立法上明確中央和地方的事權(quán)劃分的界限。要想分清中央和地方的支出責(zé)任的劃分，前提之一就是事權(quán)劃分必須明晰。在法理上，依據(jù)“事物本質(zhì)理論”（die Natur der Sache），在劃分中央和地方事權(quán)的時(shí)候，需要考慮利益權(quán)衡、區(qū)域因素、事務(wù)屬性、所需能力等方面的因素。在立法主導(dǎo)模式下，解決事權(quán)劃分問題的法律路徑就是由全國人大在匯聚各方意見和智慧的基礎(chǔ)上逐步制定中央與地方收支劃分法、財(cái)政轉(zhuǎn)移支出法。第二，在社會(huì)保障領(lǐng)域，我國需要建構(gòu)一個(gè)兩個(gè)維度、多層級的財(cái)政劃分體系。在宏觀層面上，我國亟待建立一個(gè)中央和地方財(cái)政支出責(zé)任劃分體系，同時(shí)在中觀和微觀層面上，我國也必須構(gòu)建起一個(gè)各級地方政府財(cái)政支出責(zé)任劃分的體系。一個(gè)理想的社會(huì)保障領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分體系在中觀層面上可以界定省級政府的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分體系，在微觀層面上可以界定省與市（縣）、市與市轄區(qū)、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)等若干層次的財(cái)政支出責(zé)任。第三，我國需要建立起具有憲法和法律約束力的權(quán)限爭議的處理和裁決機(jī)制。我國當(dāng)下還沒有構(gòu)建起一套政府體系內(nèi)部權(quán)限爭議的處理和裁決機(jī)制，中央和地方事權(quán)劃分出現(xiàn)爭議的時(shí)候，往往依靠政策文件，而不是按照法治化的原則和途徑加以解決的?；诖朔N現(xiàn)狀，建立一個(gè)一般意義上的政府體系內(nèi)部權(quán)限爭議的處理和裁決機(jī)制就顯得尤為必要。第四，嚴(yán)格貫徹法治政府的基本原則，完善經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利財(cái)政保障的個(gè)案司法糾紛解決機(jī)制。由于社會(huì)保障領(lǐng)域涉及大量的給付行政，因此，司法機(jī)關(guān)處理了很多政府信息公開訴訟和給付行政訴訟。為了落實(shí)國家在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障方面的國家義務(wù)，最高人民法院可以適時(shí)發(fā)布相關(guān)的指導(dǎo)性案例，通過案例指導(dǎo)制度統(tǒng)一全國在給付行政訴訟領(lǐng)域的法律適用問題。
經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的憲法保障要求國家承擔(dān)其“漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)”“非倒退性” “盡其資源能力所及”的國家財(cái)政義務(wù)。這些國家財(cái)政義務(wù)不僅適用于中央政府也必定適用于地方政府。質(zhì)言之，我國的中央和地方政府共同協(xié)力承擔(dān)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的國家財(cái)政義務(wù)。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利財(cái)政法保障體系的構(gòu)造不僅對中央政府提出了預(yù)算和財(cái)稅資源分配的要求，也對地方政府提出了此種要求。總而言之，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利財(cái)政法保障縱向體系的構(gòu)建，就是要建構(gòu)這樣一種法律機(jī)制，通過這種法律機(jī)制明確中央和地方在社會(huì)保障領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。
五、結(jié)論和啟示
任何權(quán)利都包括權(quán)利享有與權(quán)利實(shí)現(xiàn)兩個(gè)層面，權(quán)利的享有是權(quán)利實(shí)現(xiàn)的前提，但從實(shí)證的角度看，權(quán)利享有主要關(guān)涉的是利益在不同主體之間的劃分，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)則是在權(quán)利享有的基礎(chǔ)上把作為制度表達(dá)的權(quán)利形態(tài)具體落實(shí)到權(quán)利主體。國家在保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利之時(shí)，承擔(dān)三種相互關(guān)聯(lián)而法理內(nèi)容各異的國家財(cái)政義務(wù)。首先是“漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)”的國家財(cái)政義務(wù)，即國家在保障公民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利時(shí)承擔(dān)一種與其國家能力相匹配的能夠通過循序漸進(jìn)方式達(dá)致基本權(quán)利完全實(shí)現(xiàn)的國家義務(wù)。其次是非倒退性的國家財(cái)政義務(wù)，即國家在保障公民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利時(shí)承擔(dān)一種與不得低于現(xiàn)階段權(quán)利保障水準(zhǔn)的國家義務(wù)。再次是“盡其資源能力所及”的國家財(cái)政義務(wù)，即國家在保障公民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利時(shí)必須在其可用的資源限度內(nèi)窮盡最大的可能性來促使權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。
經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障亟須解決的問題是權(quán)利的資源依賴性問題。為了破解這個(gè)難題，有必要把權(quán)利保障的國家義務(wù)通過一定的途徑轉(zhuǎn)化為權(quán)利保障的財(cái)政義務(wù)。財(cái)源論意義上的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障要求國家確保和維系權(quán)利實(shí)現(xiàn)不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)。財(cái)政分配意義上的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障要求政府的財(cái)政資源的配置必須考慮到人權(quán)保障的現(xiàn)實(shí)需求。財(cái)政開支處于財(cái)政過程的末端，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障方面，國家需要按照“稅捐法定主義”“量能課稅原則”和“稅收征繳經(jīng)濟(jì)原則”確保財(cái)政開支的最終目的是實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障。
我國需要以社會(huì)保障財(cái)政為核心來構(gòu)建一個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的橫向體系和縱向體系。就社會(huì)保障財(cái)政橫向體系的構(gòu)建而言，我國需要實(shí)現(xiàn)財(cái)政權(quán)力在國家權(quán)力配置上的法定化，其核心要旨是通過落實(shí)現(xiàn)代財(cái)政法所捍衛(wèi)的核心理念、價(jià)值、原則和規(guī)則實(shí)現(xiàn)預(yù)算法定和稅收法定。我國目前應(yīng)該兼采以稅收和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)作為社會(huì)保障財(cái)源籌措的基本方式，確保社會(huì)保障的支出占國家全部財(cái)政支出維持在一定的比例，以切實(shí)保障全體公民能夠過上一種合于人性尊嚴(yán)和價(jià)值的生活。就社會(huì)保障財(cái)政的縱向體系而言，基于法治化的思維，我國應(yīng)當(dāng)按照“權(quán)力責(zé)任利益”相匹配的原則處理社會(huì)保障領(lǐng)域中央和地方的財(cái)政分權(quán)問題。中央和地方應(yīng)當(dāng)協(xié)力負(fù)責(zé)社會(huì)保障領(lǐng)域的財(cái)政資源分配。中央與地方的財(cái)政劃分必須予以法治化，以解決地方政府財(cái)政自主性和中央政府財(cái)稅統(tǒng)籌性方面的法律不確定性問題。我國立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在時(shí)機(jī)成熟時(shí)及時(shí)制定中央與地方收支劃分法、財(cái)政轉(zhuǎn)移支出法，推動(dòng)構(gòu)建中央與地方協(xié)力保障公民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的社會(huì)保障體系。
?。ㄍ吭菩拢瑥?fù)旦大學(xué)法學(xué)院講師、復(fù)旦大學(xué)人權(quán)研究中心（國家人權(quán)教育與培訓(xùn)基地）青年研究員，法學(xué)博士。）
(責(zé)任編輯 葉傳星)
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