內(nèi)容提要：造成貧困的原因可以分為整體性原因、結(jié)構(gòu)性原因、條件性原因和個(gè)體性原因。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)調(diào)整了反貧困戰(zhàn)略，針對(duì)上述四類(lèi)貧困采取對(duì)應(yīng)的減貧措施，取得了顯著的成就。全面建成小康社會(huì)后，中國(guó)需要對(duì)反貧困戰(zhàn)略作出適時(shí)調(diào)整：要適應(yīng)國(guó)際環(huán)境的變化采取促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，持續(xù)提升國(guó)家整體脫貧水平；政府需要繼續(xù)采取積極措施消解結(jié)構(gòu)性貧困、改變條件性貧困；政府在進(jìn)一步完善社會(huì)救助制度的同時(shí)，可以將減少個(gè)體性貧困的工作更多地交由社會(huì)組織開(kāi)展。
關(guān)鍵詞：整體性貧困 結(jié)構(gòu)性貧困 條件性貧困 個(gè)體性貧困 反貧困戰(zhàn)略
一、貧困的四類(lèi)原因及其消解路徑
貧困形成的原因具有復(fù)雜性和多元性，難以用單一維度或?qū)哟芜M(jìn)行解釋。里查德·皮特（Richard Peet）運(yùn)用馬克思主義理論，認(rèn)為資本主義必然會(huì)產(chǎn)生不平等的社會(huì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致貧困現(xiàn)象的出現(xiàn)。如果不改變資本主義制度和生產(chǎn)方式，就不可能消除貧困。赫伯特·甘斯（Herbert J.Gans）從貧困功能主義出發(fā)，認(rèn)為為維持社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，某些群體必然需要承擔(dān)較低級(jí)的工作，為社會(huì)變遷、經(jīng)濟(jì)發(fā)展付出代價(jià)，因此貧困發(fā)生具有客觀性、必然性。相反，奧斯卡·劉易斯（Oscar Lewis）提出個(gè)體之所以陷入貧困，是由于個(gè)體在心理、家庭、態(tài)度等方面存在缺陷，沒(méi)有能力或不愿意利用機(jī)會(huì)或變化改變現(xiàn)有的處境。蘇珊·高奇湯姆森（Susan Gotsch Thomson）將個(gè)人因素和結(jié)構(gòu)因素相結(jié)合，分析了亞拉巴馬州的七個(gè)“黑帶”縣的貧困原因。倫納德·比格利（Leonard Beeghley）根據(jù)美國(guó)貧困現(xiàn)狀，從個(gè)體結(jié)構(gòu)兩個(gè)層次進(jìn)行歸因研究：從個(gè)體性因素看，貧困狀況與失業(yè)、缺乏技能、性別、種族歧視等相關(guān)，而導(dǎo)致高貧困率的結(jié)構(gòu)性因素包括階級(jí)制度再生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、種族和性別歧視制度化等。威姆·范·奧肖特（W. Van Oorschot）和洛克·哈爾曼（L. Halman）基于貧困成因是否可控和致貧因素是基于個(gè)人還是社會(huì)結(jié)構(gòu)兩個(gè)不同維度入手，提出四種類(lèi)型的貧困成因：其一是貧困是由于個(gè)體行為或缺陷造成的，如懶惰、不道德等；其二為個(gè)人突發(fā)不幸導(dǎo)致的貧困；其三是貧困是社會(huì)排斥的結(jié)果，由社會(huì)中某些團(tuán)體和政黨的行為所控制的排斥而使某些群體陷入貧困之中；其四是社會(huì)發(fā)展，如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步等過(guò)程中不可避免地會(huì)造成一部分群體陷入貧困。在西方已有的貧困理論基礎(chǔ)上，基于20世紀(jì)90年代中國(guó)貧困問(wèn)題，康曉光將貧困分為制度性貧困、區(qū)域性貧困和階層性貧困，將地域分布引發(fā)的貧困問(wèn)題納入貧困成因的討論范疇。蔡昉從經(jīng)濟(jì)維度、能力維度入手，將貧困分為全面貧困、區(qū)域性貧困和邊緣化貧困，指出從全面貧困到區(qū)域性貧困的過(guò)程，是中國(guó)農(nóng)村在整體上處于較低的發(fā)展水平過(guò)渡到某些區(qū)域由于外在限制導(dǎo)致本地?zé)o法實(shí)現(xiàn)自發(fā)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程。
分析中國(guó)的貧困狀況，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)的貧困主要由四類(lèi)原因產(chǎn)生，即整體性原因、結(jié)構(gòu)性原因、條件性原因和個(gè)體性原因，它們分別對(duì)應(yīng)著整體性貧困、結(jié)構(gòu)性貧困、條件性貧困和個(gè)體性貧困（如圖1所示）。
貧困形成的原因具有復(fù)雜性和多元性，難以用單一維度或?qū)哟芜M(jìn)行解釋。里查德·皮特（Richard Peet）運(yùn)用馬克思主義理論，認(rèn)為資本主義必然會(huì)產(chǎn)生不平等的社會(huì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致貧困現(xiàn)象的出現(xiàn)。如果不改變資本主義制度和生產(chǎn)方式，就不可能消除貧困。赫伯特·甘斯（Herbert J.Gans）從貧困功能主義出發(fā)，認(rèn)為為維持社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，某些群體必然需要承擔(dān)較低級(jí)的工作，為社會(huì)變遷、經(jīng)濟(jì)發(fā)展付出代價(jià)，因此貧困發(fā)生具有客觀性、必然性。相反，奧斯卡·劉易斯（Oscar Lewis）提出個(gè)體之所以陷入貧困，是由于個(gè)體在心理、家庭、態(tài)度等方面存在缺陷，沒(méi)有能力或不愿意利用機(jī)會(huì)或變化改變現(xiàn)有的處境。蘇珊·高奇湯姆森（Susan Gotsch Thomson）將個(gè)人因素和結(jié)構(gòu)因素相結(jié)合，分析了亞拉巴馬州的七個(gè)“黑帶”縣的貧困原因。倫納德·比格利（Leonard Beeghley）根據(jù)美國(guó)貧困現(xiàn)狀，從個(gè)體結(jié)構(gòu)兩個(gè)層次進(jìn)行歸因研究：從個(gè)體性因素看，貧困狀況與失業(yè)、缺乏技能、性別、種族歧視等相關(guān)，而導(dǎo)致高貧困率的結(jié)構(gòu)性因素包括階級(jí)制度再生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、種族和性別歧視制度化等。威姆·范·奧肖特（W. Van Oorschot）和洛克·哈爾曼（L. Halman）基于貧困成因是否可控和致貧因素是基于個(gè)人還是社會(huì)結(jié)構(gòu)兩個(gè)不同維度入手，提出四種類(lèi)型的貧困成因：其一是貧困是由于個(gè)體行為或缺陷造成的，如懶惰、不道德等；其二為個(gè)人突發(fā)不幸導(dǎo)致的貧困；其三是貧困是社會(huì)排斥的結(jié)果，由社會(huì)中某些團(tuán)體和政黨的行為所控制的排斥而使某些群體陷入貧困之中；其四是社會(huì)發(fā)展，如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步等過(guò)程中不可避免地會(huì)造成一部分群體陷入貧困。在西方已有的貧困理論基礎(chǔ)上，基于20世紀(jì)90年代中國(guó)貧困問(wèn)題，康曉光將貧困分為制度性貧困、區(qū)域性貧困和階層性貧困，將地域分布引發(fā)的貧困問(wèn)題納入貧困成因的討論范疇。蔡昉從經(jīng)濟(jì)維度、能力維度入手，將貧困分為全面貧困、區(qū)域性貧困和邊緣化貧困，指出從全面貧困到區(qū)域性貧困的過(guò)程，是中國(guó)農(nóng)村在整體上處于較低的發(fā)展水平過(guò)渡到某些區(qū)域由于外在限制導(dǎo)致本地?zé)o法實(shí)現(xiàn)自發(fā)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程。
分析中國(guó)的貧困狀況，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)的貧困主要由四類(lèi)原因產(chǎn)生，即整體性原因、結(jié)構(gòu)性原因、條件性原因和個(gè)體性原因，它們分別對(duì)應(yīng)著整體性貧困、結(jié)構(gòu)性貧困、條件性貧困和個(gè)體性貧困（如圖1所示）。
整體性貧困是指由于國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于相對(duì)較低水平而使人民整體處于相對(duì)貧困狀態(tài)，具有全面性和整體性。它需要通過(guò)國(guó)家整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)降低和消除。
結(jié)構(gòu)性貧困是指由于社會(huì)體制和制度原因所導(dǎo)致的貧困，它具有一定的必然性、普遍性和持續(xù)性。改變結(jié)構(gòu)性貧困需要改變相應(yīng)的社會(huì)體制和制度結(jié)構(gòu)。
條件性貧困是指由于基本生存條件的相對(duì)惡劣所導(dǎo)致的貧困，它具有明顯的地域性。改變條件性貧困的主要方式是在貧困地區(qū)開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或?qū)⒕用襁w至更適宜居住的地區(qū)。
個(gè)體性貧困是指由個(gè)人原因?qū)е碌呢毨?，這些原因主要包括個(gè)人主動(dòng)選擇、被動(dòng)遭遇困境、個(gè)人能力缺乏等。個(gè)體性貧困具有偶然性、特殊性和暫時(shí)性。對(duì)于不同類(lèi)型的個(gè)體性貧困，需要政府采取不同的扶貧措施：對(duì)于個(gè)人主動(dòng)選擇貧困的生活方式的，需要運(yùn)用制度方式加以激勵(lì)或懲罰；對(duì)于個(gè)人被動(dòng)遭遇困境的，需要通過(guò)各種補(bǔ)貼救濟(jì)；對(duì)于個(gè)人能力缺乏的，則需要社會(huì)予以幫扶。
不同原因產(chǎn)生的貧困需要不同的方法來(lái)加以解決。但針對(duì)不同原因的減貧措施之間存在著既相互促進(jìn)又相互制約的關(guān)系。一方面，降低整體性貧困會(huì)提高國(guó)家整體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，可為解決條件性貧困和個(gè)體性貧困提供所需的資源；條件性貧困和結(jié)構(gòu)性貧困的降低也會(huì)推動(dòng)整體性貧困的降低。另一方面，采用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，會(huì)產(chǎn)生由優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所導(dǎo)致的貧富分化這樣的結(jié)構(gòu)性貧困；而采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制通過(guò)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)促進(jìn)國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略，又會(huì)因城鄉(xiāng)二元分隔等導(dǎo)致鄉(xiāng)村的結(jié)構(gòu)性貧困。反過(guò)來(lái)，將資金大量用于改善條件性貧困和個(gè)體性貧困，又可能減少降低整體性貧困的資源供給；而減少結(jié)構(gòu)性貧困的措施，也可能給國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)能帶來(lái)某些負(fù)面的影響。因此，國(guó)家的扶貧戰(zhàn)略要綜合考慮不同維度的致貧原因，協(xié)調(diào)針對(duì)不同致貧原因的減貧措施。
舊中國(guó)面臨的貧困主要包括三個(gè)維度。第一，由于帝國(guó)主義的掠奪和封建主義的阻礙，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體水平很低，導(dǎo)致人民的整體性貧困；第二，舊中國(guó)的資本主義制度導(dǎo)致勞資的貧富兩極分化，形成了勞動(dòng)人民的結(jié)構(gòu)性貧困；第三，由于缺乏社會(huì)保障和救濟(jì)制度，使得個(gè)體無(wú)法抵御各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，造成大量個(gè)體性貧困。
針對(duì)舊中國(guó)的貧困狀況，新中國(guó)建立和實(shí)施了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，與其相應(yīng)的反貧困戰(zhàn)略主要包括三個(gè)維度。第一，通過(guò)集中發(fā)展城市工業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，降低整體性貧困。1952-1978年間中國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量水平按可比價(jià)格計(jì)算的社會(huì)總產(chǎn)值、工業(yè)總產(chǎn)值和國(guó)民收入的年均增長(zhǎng)率，分別達(dá)到7.9%、8.2%、6.0%；工業(yè)投資達(dá)3，599.19億元，新增固定資產(chǎn)達(dá)2，734.5億元。按可比價(jià)格計(jì)算，1980年全國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)4，992億元，比1952年的343.3億元增長(zhǎng)17.9倍。工業(yè)化發(fā)展在帶來(lái)社會(huì)總產(chǎn)值提升的同時(shí)，也推動(dòng)國(guó)民收入緩慢提升。第二，通過(guò)私有企業(yè)國(guó)有化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集體化等，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源的計(jì)劃性分配和社會(huì)資源的行政化分配，降低貧富的結(jié)構(gòu)性差距。1956年，中國(guó)農(nóng)村普遍建立了高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，由集體進(jìn)行生產(chǎn)資料和產(chǎn)品的分配，力圖實(shí)現(xiàn)所有農(nóng)民共同富裕的目標(biāo)。第三，通過(guò)對(duì)低收入人口的補(bǔ)助和福利措施，維持貧困人口的基本生存條件。1956年，《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》為老弱病殘孤寡的社員進(jìn)行基本生活保障；同時(shí)建立覆蓋全民的低水平合作醫(yī)療制度，與赤腳醫(yī)生、農(nóng)村“保健站”相互“扶持”，有效減輕該階段農(nóng)村困難人口的看病壓力。但這種戰(zhàn)略的實(shí)施結(jié)果卻并不盡如人意。其原因在于：一是經(jīng)濟(jì)資源的計(jì)劃性分配雖然可以消滅由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性貧困，但卻由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)力的不足導(dǎo)致資源總量增長(zhǎng)緩慢，人民的整體生活無(wú)法得到快速改善，國(guó)家整體性貧困無(wú)法消除。二是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下戶籍管理制度所形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)村居民整體的結(jié)構(gòu)性貧困。
改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)吸取以往反貧困實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)反貧困戰(zhàn)略作出了重大調(diào)整。針對(duì)四種類(lèi)型的貧困，新的反貧困戰(zhàn)略主要包括四個(gè)層面的措施。第一，通過(guò)經(jīng)濟(jì)資源的市場(chǎng)化分配，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源總量的快速增長(zhǎng)，降低社會(huì)整體的貧困程度。第二，通過(guò)社會(huì)資源的均等化分配，消解由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性貧困。第三，通過(guò)在貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改變貧困地區(qū)的基本生存條件來(lái)扭轉(zhuǎn)條件性貧困。第四，通過(guò)完善各種社會(huì)救濟(jì)制度和精準(zhǔn)幫扶措施，減少由被動(dòng)遭遇、個(gè)人意愿或能力不足所導(dǎo)致的個(gè)體性貧困。
二、以經(jīng)濟(jì)發(fā)展降低整體性貧困
要消除國(guó)家整體性貧困，需要通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增加可分配資源的總量。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)通過(guò)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和不斷完善，不僅快速和連續(xù)增加了經(jīng)濟(jì)資源總量，而且通過(guò)向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜的分配政策，將新增資源大比例地用于改善貧困人口生活狀況。
?。ㄒ唬┵Y源總量增長(zhǎng)改變整體性貧困
黨的十八大報(bào)告指出：“發(fā)展仍是解決中國(guó)所有問(wèn)題的關(guān)鍵。只有推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，才能筑牢國(guó)家繁榮富強(qiáng)、人民幸福安康、社會(huì)和諧穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)”。中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善，全面激發(fā)了社會(huì)發(fā)展活力，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)總量大幅度提升，為改變整體性貧困奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2020年發(fā)布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2019年全年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到990，865億元，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值70，892元，國(guó)民總收入988，458億元；2019年全年全部工業(yè)增加值317，109億元；2019全年糧食產(chǎn)量66，384萬(wàn)噸，棉花產(chǎn)量589萬(wàn)噸，油料產(chǎn)量3，495萬(wàn)噸，糖料產(chǎn)量12，204萬(wàn)噸，茶葉產(chǎn)量280萬(wàn)噸，豬牛羊禽肉產(chǎn)量7，649萬(wàn)噸，牛奶產(chǎn)量3，201萬(wàn)噸，水產(chǎn)品產(chǎn)量6，450萬(wàn)噸；與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相應(yīng)，中國(guó)人民的整體生活水平大幅提升，2019年全年全國(guó)居民人均可支配收入30，733元，人均可支配收入中位數(shù)26，523元，人均消費(fèi)支出21，559元，全國(guó)居民恩格爾系數(shù)為28.2%。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署發(fā)布的《人類(lèi)發(fā)展指數(shù)報(bào)告》顯示，中國(guó)的人類(lèi)發(fā)展指數(shù)大幅提高，從1980年的0.423提高到2017年的0.752，逐步從低人類(lèi)發(fā)展水平國(guó)家躍升至高人類(lèi)發(fā)展水平國(guó)家。城市化水平的提升和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，不僅使人均可支配收入呈指數(shù)增加，而且使民眾消費(fèi)水平不斷提高，國(guó)民生活不再受“溫飽問(wèn)題”的困擾，開(kāi)始追求更高水平、更高質(zhì)量的生活。
?。ǘ┰隽抠Y源傾斜分配降低貧困發(fā)生率
隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的資源總量的快速增加，不僅整體性貧困不斷改善，而且國(guó)家也有了更多的資源來(lái)改善貧困地區(qū)和貧困人口的生活狀況。2019年全年全國(guó)一般公共預(yù)算收入190，382億元，全國(guó)一般公共預(yù)算支出238，874億元。中國(guó)政府將新增資金大量用于扶貧減貧工作。1978年，《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對(duì)中國(guó)西北、西南一些地區(qū)以及其他一些革命老根據(jù)地、偏遠(yuǎn)山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊境地區(qū)給予重點(diǎn)扶持。1982年國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)“三西”專(zhuān)項(xiàng)扶貧計(jì)劃。1984年，《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》進(jìn)一步提出解決貧困地區(qū)問(wèn)題的重點(diǎn)是集中力量解決十幾個(gè)連片貧困地區(qū)。1986年，中國(guó)劃定了18個(gè)集中連片并確定了273個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣。此后，中國(guó)政府先后制定和實(shí)施了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000年）》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010年）》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》等中長(zhǎng)期扶貧規(guī)劃。黨的十八屆五中全會(huì)提出了貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽的目標(biāo)任務(wù)。
隨著我國(guó)生產(chǎn)力水平總體上顯著提高，政府資源配置能力增強(qiáng)，通過(guò)合理的資源傾斜，使貧困地區(qū)可利用的經(jīng)濟(jì)資源增加，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，降低當(dāng)?shù)刎毨Оl(fā)生率。2019年，中國(guó)農(nóng)村貧困人口（按照2010年貧困標(biāo)準(zhǔn)）已由1978年的7.7億人減少至551萬(wàn)人，農(nóng)村貧困發(fā)生率由1978年的97.5%下降至0.6%。
三、以社會(huì)改革降低結(jié)構(gòu)性貧困
結(jié)構(gòu)性貧困需要通過(guò)一系列社會(huì)性變革來(lái)降低。中國(guó)通過(guò)改革收入分配結(jié)構(gòu)降低結(jié)構(gòu)性收入貧困，通過(guò)建立社會(huì)保障性制度降低結(jié)構(gòu)性社會(huì)貧困，通過(guò)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和公共服務(wù)降低結(jié)構(gòu)性農(nóng)村貧困，通過(guò)普及義務(wù)教育降低結(jié)構(gòu)性文化貧困。
（一）改革收入分配結(jié)構(gòu)，降低結(jié)構(gòu)性收入貧困
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，收入分配差距的不斷拉大，導(dǎo)致發(fā)展成果無(wú)法實(shí)現(xiàn)公平分配，由此導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性的收入貧困人口。為了縮小收入的結(jié)構(gòu)性差距，國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要提出，要“正確處理公平和效率關(guān)系，堅(jiān)持居民收入增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步、勞動(dòng)報(bào)酬提高和勞動(dòng)生產(chǎn)率提高同步，持續(xù)增加城鄉(xiāng)居民收入，規(guī)范初次分配，加大再分配調(diào)節(jié)力度，調(diào)整優(yōu)化國(guó)民收入分配格局，努力縮小全社會(huì)收入差距”。十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)收入分配更合理、更有序，縮小收入分配差距，“鼓勵(lì)勤勞守法致富，擴(kuò)大中等收入群體，增加低收入者收入，調(diào)節(jié)過(guò)高收入，取締非法收入”。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2019年按全國(guó)居民五等份收入分組，低收入組人均可支配收入7，380元，中間偏下收入組人均可支配收入15，777元，中間收入組人均可支配收入25，035元，中間偏上收入組人均可支配收入39，230元，高收入組人均可支配收入76，401元。全國(guó)農(nóng)民工人均月收入3，962元，比上年增長(zhǎng)6.5%。從數(shù)據(jù)上看，借助稅收、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等二次分配手段，通過(guò)對(duì)扶貧標(biāo)準(zhǔn)和最低工資標(biāo)準(zhǔn)、稅收起征點(diǎn)等動(dòng)態(tài)調(diào)整，彌補(bǔ)了由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所引發(fā)的收入差距懸殊，加快收入提高速度和增加低收入群體可支配收入，使其抵御外來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的能力增強(qiáng)。
?。ǘ┙⒑屯晟粕鐣?huì)保障制度，降低結(jié)構(gòu)性社會(huì)貧困
市場(chǎng)體制的運(yùn)行通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)釋放了社會(huì)活力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和資源總量的快速增長(zhǎng)，但同時(shí)也導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的貧富分化和低收入人口的相對(duì)貧困。為了消解這種結(jié)構(gòu)性貧困，中國(guó)建立了全面的社會(huì)保障制度。
首先，中國(guó)建立了覆蓋全國(guó)的最低生活保障制度。2007年，中國(guó)農(nóng)村低保制度開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)建立推行；2011年，中國(guó)政府以2010年不變價(jià)2，300元為基數(shù)制定了新的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，并建立了中國(guó)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；2012年，國(guó)務(wù)院強(qiáng)調(diào)將確保把所有符合條件的困難群眾全部納入最低生活保障范圍。2019年末，全國(guó)共有861萬(wàn)人享受城市最低生活保障，3，456萬(wàn)人享受農(nóng)村最低生活保障，439萬(wàn)人享受農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)。
其次，中國(guó)建立了包括失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)制度。2019年末，全國(guó)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)43，482萬(wàn)人，參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)53，266萬(wàn)人，參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)135，436萬(wàn)人，參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)20，543萬(wàn)人，參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)25，474萬(wàn)人，參加生育保險(xiǎn)人數(shù)21，432萬(wàn)人。
再次，中國(guó)建立了城市住房保障制度。面對(duì)貧困人口的住房困難，加強(qiáng)城鄉(xiāng)貧困人口的住房保障。針對(duì)城鎮(zhèn)低收入群體的住房主要是經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房、棚戶區(qū)改造等；圍繞解決現(xiàn)有城市低收入住房困難家庭的住房問(wèn)題，中國(guó)對(duì)城市貧困人口的住房問(wèn)題采取了一系列針對(duì)性的措施，積極增加保障房建設(shè)，擴(kuò)大覆蓋率。2018年，城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積達(dá)到39平方米，農(nóng)村居民人均住房建筑面積達(dá)到47.3平方米。全國(guó)城鎮(zhèn)保障性安居工程累計(jì)開(kāi)工建設(shè)約7，000萬(wàn)套，累計(jì)約2，200萬(wàn)困難群眾領(lǐng)取了公租房租賃補(bǔ)貼，合計(jì)幫助約2億困難群眾改善了住房條件。
隨著覆蓋群體的不斷擴(kuò)大、保障資金的不斷增加，多重制度交織的社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)在緩解結(jié)構(gòu)性貧困方面發(fā)揮了重要作用。一方面，低保、住房等制度的建立和完善，緩解了貧困人口的生存壓力，解決了“后顧之憂”。另一方面，通過(guò)減輕就醫(yī)、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)等，貧困人口應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力提升，減少了因突發(fā)性意外而導(dǎo)致的致貧隱患。
?。ㄈ┙y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和公共服務(wù)，降低結(jié)構(gòu)性農(nóng)村貧困
中國(guó)農(nóng)村居民的結(jié)構(gòu)性貧困是由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的。為了消解農(nóng)村居民的結(jié)構(gòu)性貧困，中國(guó)采取了一系列改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的政策措施。
首先是改革戶籍制度。中國(guó)原有的戶籍制度是為了控制人口的自由流動(dòng)，限制和控制農(nóng)村人口流向城市，同時(shí)也限制城市間的人口流動(dòng)，它限制了個(gè)人自由選擇發(fā)展機(jī)會(huì)。為了促進(jìn)人口的自由流動(dòng)，中央關(guān)于全面深化改革的決定要求“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革”。國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要提出要深化戶籍制度改革，實(shí)施居住證制度，“保障居住證持有人在居住地享有義務(wù)教育、公共就業(yè)服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)等國(guó)家規(guī)定的基本公共服務(wù)。鼓勵(lì)各級(jí)政府不斷擴(kuò)大對(duì)居住證持有人的公共服務(wù)范圍并提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，縮小與戶籍人口的差距”。十九大報(bào)告進(jìn)一步要求“破除妨礙勞動(dòng)力、人才社會(huì)性流動(dòng)的體制機(jī)制弊端”，使人人都有通過(guò)辛勤勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的機(jī)會(huì)。2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》，提出以戶籍制度和公共服務(wù)牽引區(qū)域流動(dòng)。全面取消城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬(wàn)至500萬(wàn)的大城市落戶條件。完善城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上的超大特大城市積分落戶政策，精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目，確保社會(huì)保險(xiǎn)繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，常住人口享有與戶籍人口同等的教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等基本公共服務(wù)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2019年全國(guó)人戶分離的人口2.8億人，其中流動(dòng)人口2.36億人。常住人口城鎮(zhèn)化率為60.6%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為44.38%。 中國(guó)逐步取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元區(qū)分，2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。2016年8月，《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利。截至2016年9月19日，全國(guó)31個(gè)省份均已出臺(tái)各自的戶改方案，且全部取消農(nóng)業(yè)戶口。
其次是城鄉(xiāng)公共發(fā)展一體化。為了平等保障城鄉(xiāng)居民發(fā)展權(quán)，中國(guó)采取一系列措施破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”。國(guó)家注重通過(guò)振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平。2004年，國(guó)家作出規(guī)定，在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，削弱土地關(guān)系對(duì)農(nóng)民流動(dòng)的束縛；同時(shí)，自2004年起，中央的1號(hào)文件高度重視“三農(nóng)”問(wèn)題，減免農(nóng)業(yè)稅、取消除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼，對(duì)部分地區(qū)農(nóng)民實(shí)行良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼等一系列惠農(nóng)政策，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；中國(guó)從2005年起開(kāi)始著手改革戶籍制度，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的就業(yè)制度、建立惠及農(nóng)民工的城鄉(xiāng)公共服務(wù)體制和制度。
再次是統(tǒng)籌各類(lèi)公共服務(wù)。2014 年，《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》合并了新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。2016年，國(guó)家整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項(xiàng)制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度；2017年，修訂后的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》統(tǒng)一了農(nóng)民工和城鎮(zhèn)職工的參保辦法。2019年，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度統(tǒng)一，消除城鄉(xiāng)居民醫(yī)保待遇的差距，并且繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)銷(xiāo)比例以及享受待遇都予以統(tǒng)一，異地就醫(yī)結(jié)算的問(wèn)題得到緩解。
城鄉(xiāng)發(fā)展和公共服務(wù)，逐步達(dá)到了如下幾方面效果。其一，改善務(wù)工人員的弱勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)地位，弱化就業(yè)歧視，激發(fā)該群體的發(fā)展動(dòng)力和潛能，創(chuàng)造更高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)“共贏”局面。其二，外來(lái)人口通過(guò)逐步獲得與市民在各項(xiàng)福利政策的同等待遇，緩解收入與支出不平衡的狀況，擺脫貧困狀態(tài)。第三，通過(guò)統(tǒng)籌公共服務(wù)，貧困群體分享發(fā)展紅利的機(jī)會(huì)增加，扶貧措施的輻射面積擴(kuò)大，強(qiáng)化減貧效果。
（四）普及義務(wù)教育，降低結(jié)構(gòu)性文化貧困
教育是提升人參與社會(huì)生活能力的手段，是人實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的重要基礎(chǔ)?；A(chǔ)教育程度的差異會(huì)導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性的文化貧困人口。黨的十八大提出要堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展，全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育，提高全民受教育程度和創(chuàng)新人才培養(yǎng)水平。國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要提出，要“把提升人的發(fā)展能力放在突出重要位置”。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出要“發(fā)展素質(zhì)教育，推進(jìn)教育公平”。中國(guó)建立起從學(xué)前教育至研究生教育、具有中國(guó)特色的學(xué)生資助政策體系，實(shí)現(xiàn) “三個(gè)全覆蓋”：政府進(jìn)一步完善義務(wù)教育階段的資助體系，逐漸推進(jìn)“兩免一補(bǔ)”政策的實(shí)施，并開(kāi)展“貧困地區(qū)寄宿制小學(xué)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善”項(xiàng)目，對(duì)學(xué)齡兒童提供免費(fèi)午餐；2006年起，國(guó)家關(guān)注重點(diǎn)從義務(wù)教育延伸到中等教育資助政策，2009年起，對(duì)接受中職教育的涉農(nóng)專(zhuān)業(yè)學(xué)生、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生實(shí)行免學(xué)費(fèi)資助政策；對(duì)于全日制本、專(zhuān)科學(xué)生以及研究生群體，中國(guó)也逐漸形成了以獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金、助學(xué)貸款等多形式的資助方式。通過(guò)較全面的教育資助體系，減輕了貧困家庭子女接受教育的負(fù)擔(dān)，也使下一代能夠接受更好的教育，使原有的文化結(jié)構(gòu)能夠逐步發(fā)生變化。根據(jù)教育部發(fā)布的全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2018年，中國(guó)學(xué)前三年毛入園率83.4%，小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率99.94%，初中階段毛放學(xué)率102.6%，高中階段教育基本普及，高等教育毛入學(xué)率達(dá)到51.6%。
此外，中國(guó)針對(duì)留守兒童、特殊兒童、少數(shù)民族學(xué)生、鄉(xiāng)村教師等群體有針對(duì)性地進(jìn)行政策傾斜。針對(duì)普惠性教育，從1995年開(kāi)始，政府在中西部貧困地區(qū)連續(xù)實(shí)施了為期十年的兩期“貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”，顯著改善了貧困地區(qū)義務(wù)教育辦學(xué)條件，提高了貧困地區(qū)教師教學(xué)水平，優(yōu)化了貧困地區(qū)中小學(xué)布局。2014至2018年，實(shí)施了“全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件”工程，使校園教學(xué)和生活設(shè)施能夠滿足學(xué)生的基本需求，提高教學(xué)質(zhì)量；國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃的傾斜，增加貧困地區(qū)學(xué)生接受更優(yōu)質(zhì)高等教育的機(jī)會(huì)，實(shí)施中西部高等教育振興計(jì)劃，提高偏遠(yuǎn)地區(qū)高校的教育水平等。在職業(yè)教育方面，農(nóng)業(yè)部牽頭的“陽(yáng)光工程計(jì)劃”、國(guó)務(wù)院扶貧辦牽頭的“雨露計(jì)劃”、人社部牽頭的“特別職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃”與教育部“職業(yè)學(xué)校”共同構(gòu)建了貧困地區(qū)職業(yè)培訓(xùn)體系。在培訓(xùn)過(guò)程中，進(jìn)行普通話的培訓(xùn)，改變語(yǔ)言環(huán)境，更好地與社會(huì)接軌。
通過(guò)普惠性教育和職業(yè)性教育培訓(xùn)，我國(guó)人力資本不斷提升，貧困人口的增收能力增強(qiáng)。不少貧困戶打破原有的思維框架和結(jié)構(gòu)，擺脫以往落后的生產(chǎn)方式，挖掘當(dāng)?shù)靥厣Y源，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)動(dòng)能。同時(shí)，不少家庭隨著子女完成學(xué)業(yè)后找到穩(wěn)定工作后實(shí)現(xiàn)脫貧，打破了貧困代際傳遞的惡性循環(huán)；另外，勞動(dòng)力綜合素質(zhì)整體提高，使我國(guó)社會(huì)資源更加高效、合理地開(kāi)發(fā)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。
四、以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扭轉(zhuǎn)條件性貧困
中國(guó)大量的貧困地區(qū)是由于當(dāng)?shù)鼗旧鏃l件惡劣造成的。中國(guó)政府為了扭轉(zhuǎn)條件性貧困，在貧困地區(qū)大力開(kāi)展各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善當(dāng)?shù)鼐用竦幕旧鏃l件。
?。ㄒ唬┥婊A(chǔ)設(shè)施建設(shè)
國(guó)家制定實(shí)施《全國(guó)水利扶貧專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》等10多個(gè)水利扶貧規(guī)劃或方案，實(shí)施全國(guó)重要飲用水源地達(dá)標(biāo)工程建設(shè)。2005至2018年，全國(guó)累計(jì)解決5.2億農(nóng)村居民和4，700多萬(wàn)農(nóng)村學(xué)校師生的飲水安全問(wèn)題，鞏固提升了1.73億農(nóng)村人口供水保障水平，農(nóng)村集中供水率和農(nóng)村自來(lái)水普及率分別達(dá)到86%和81%。從2008起，中國(guó)開(kāi)始農(nóng)村的危房改造工程，針對(duì)低保戶、五保戶等群體的危房根據(jù)級(jí)別進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)助，幫助住房最危險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)最貧困農(nóng)戶解決最基本住房安全。中國(guó)大力開(kāi)展貧困地區(qū)電力建設(shè)，實(shí)施無(wú)電地區(qū)電網(wǎng)延伸和可再生能源供電工程和農(nóng)網(wǎng)改造升級(jí)工程，加大對(duì)貧困地區(qū)，特別是西藏、新疆及四川、云南、青海、甘肅四省藏區(qū)等西部偏遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村電力建設(shè)的投資支持力度，大幅提升了貧困地區(qū)的供電能力和電力普遍服務(wù)水平。水、電是生產(chǎn)生活的必需資源，水、電普及率的大幅提升，弱化或擺脫了自然環(huán)境對(duì)貧困人口的束縛，避免“農(nóng)田無(wú)水可灌，產(chǎn)業(yè)無(wú)電可用，民眾住房危險(xiǎn)”的局面一再出現(xiàn)，為發(fā)展多元化產(chǎn)業(yè)和提高生活水平創(chuàng)造條件，增強(qiáng)地區(qū)發(fā)展能力。
（二）交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
便捷的交通是擴(kuò)大社會(huì)參與范圍的重要基礎(chǔ)條件。為實(shí)現(xiàn)參與權(quán)提供交通便利，中國(guó)大力開(kāi)展現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)。國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要提出，要“完善現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系”?！秶?guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2016-2020年）》要求“改善城鄉(xiāng)居民出行條件”，基本貫通國(guó)家高速公路主線，具備條件的縣城通二級(jí)及以上公路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通硬化路、通客車(chē)。黨的十九大報(bào)告提出要建設(shè)“交通強(qiáng)國(guó)”。在出行便利方面，截至2018年，全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程達(dá)13.1萬(wàn)公里，其中高速鐵路達(dá)2.9萬(wàn)公里，占世界高鐵總量60%以上，2018年鐵路客運(yùn)發(fā)送量達(dá)33.75億人次，其中動(dòng)車(chē)組列車(chē)發(fā)送旅客20.05億人次；全國(guó)公路總里程達(dá)485萬(wàn)公里，其中高速公路通車(chē)?yán)锍踢_(dá)14.3萬(wàn)公里，2018年全國(guó)道路營(yíng)運(yùn)客運(yùn)量達(dá)136.7億人次，97.1%的建制村通了客車(chē)；農(nóng)村地區(qū)有99.9%的戶所在自然村通公路，實(shí)現(xiàn)“縣縣通公路”；內(nèi)河航道里程達(dá)12.7萬(wàn)公里；定期航班航線里程達(dá)838萬(wàn)公里，比1950年增長(zhǎng)736倍。
為改變貧困地區(qū)交通狀況，國(guó)家制定實(shí)施了《集中連片特困地區(qū)交通建設(shè)扶貧規(guī)劃綱要（2011-2020年）》，全面加快集中連片特困地區(qū)國(guó)家高速公路、普通國(guó)省道、農(nóng)村公路、農(nóng)村客運(yùn)站點(diǎn)和“溜索改橋”的建設(shè)步伐，使貧困地區(qū)礦產(chǎn)、能源、旅游等資源得到有效開(kāi)發(fā)利用，脫貧致富的步伐進(jìn)一步加快。2016年，中國(guó)實(shí)施交通扶貧脫貧“雙百”工程，以革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)為重點(diǎn)，重點(diǎn)實(shí)施百萬(wàn)公里農(nóng)村公路建設(shè)工程和百項(xiàng)交通扶貧骨干通道工程。到2020年，在貧困地區(qū)建設(shè)廣覆蓋、深通達(dá)、提品質(zhì)的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，鄉(xiāng)村交通基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)明顯改善，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通硬化路，建制村通硬化路、通客車(chē)、通郵政，自然村道路條件得到改善。區(qū)域交通骨干通道建設(shè)顯著加強(qiáng)，鐵路、高速公路基本覆蓋貧困地區(qū)市（地、州）行政中心，有條件的市（地、州）級(jí)城市和重點(diǎn)旅游景區(qū)布局建設(shè)支線機(jī)場(chǎng)。二級(jí)及以上高等級(jí)公路基本覆蓋所有縣城，有條件的縣城實(shí)現(xiàn)通鐵路、高速公路。普遍運(yùn)輸服務(wù)保障能力顯著增強(qiáng)，多樣化、個(gè)性化運(yùn)輸需求得到滿足，基本消除貧困地區(qū)發(fā)展的交通瓶頸，有效支撐脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，為實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧致富提供更好保障。以湘西土家族苗族自治州瀘溪縣為例，建橋、修路通車(chē)以后，不僅推動(dòng)當(dāng)?shù)靥厣糜谓?jīng)濟(jì)發(fā)展，而且促進(jìn)蔬菜和中藥材基地的建立，大大增強(qiáng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)效益，貧困戶預(yù)計(jì)每年從中直接獲紅利50多萬(wàn)元。
（三）通訊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
信息技術(shù)革命使得互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)全面滲透在日常生活和工作中，對(duì)人們參與社會(huì)生活的方式產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的變革性影響。通訊條件的差異會(huì)導(dǎo)致所謂的“數(shù)字鴻溝”，造成網(wǎng)絡(luò)時(shí)代新型的貧困人口。為了給人民參與社會(huì)生活提供網(wǎng)絡(luò)條件，中國(guó)構(gòu)建了高效泛在的信息網(wǎng)絡(luò)。黨的十八大報(bào)告提出要“推進(jìn)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)廣泛運(yùn)用”，將構(gòu)建“泛在高效的信息網(wǎng)絡(luò)”作為全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一。黨的十九大報(bào)告提出要建設(shè)“網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)”。在各項(xiàng)政策的支持下，中國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，人民通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)參與社會(huì)生活日趨便利。根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心2020年4月發(fā)布的報(bào)告，截至2020年3月，中國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到9.04億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)64.5%，中國(guó)網(wǎng)頁(yè)數(shù)量為2，978億個(gè)，網(wǎng)站數(shù)量497萬(wàn)個(gè)。為了消除“數(shù)字鴻溝”對(duì)貧困地區(qū)的瓶頸制約，中國(guó)政府制定的《“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略及實(shí)施方案》加大了中央財(cái)政對(duì)貧困地區(qū)通信設(shè)施建設(shè)的支持，開(kāi)展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)互聯(lián)網(wǎng)接入、行政村通寬帶建設(shè)，有效提升農(nóng)村及貧困地區(qū)的通信基礎(chǔ)設(shè)施水平。截至2015年年底，實(shí)現(xiàn)100%的行政村通電話、100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通寬帶，農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入端口超過(guò)1.3億個(gè)，有效提高了貧困地區(qū)的寬帶網(wǎng)絡(luò)普及率?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的普及，不僅使貧困群體拓寬信息獲取渠道，降低信息溝通成本，而且有效地改善了與外界近乎“失聯(lián)”的溝通狀態(tài)，創(chuàng)造了貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品進(jìn)入消費(fèi)市場(chǎng)的有利條件。受疫情的影響，不少貧困地區(qū)的農(nóng)副產(chǎn)品處于滯銷(xiāo)狀態(tài)，在政府政策的傾斜下，借力“互聯(lián)網(wǎng)+”，改變了農(nóng)戶被動(dòng)狀態(tài)。比如，宜春市疫情期間電商平臺(tái)銷(xiāo)售扶貧農(nóng)產(chǎn)品2，641.7萬(wàn)元；南寧市賓陽(yáng)縣針對(duì)新橋鎮(zhèn)沃柑的滯銷(xiāo)情況組織網(wǎng)絡(luò)直播，兩天時(shí)間共賣(mài)出1，500多公斤等。
（四）易地搬遷
中國(guó)政府通過(guò)實(shí)施貧困人口易地搬遷工程，幫助“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧。2012至2016年，國(guó)家累計(jì)安排中央預(yù)算內(nèi)投資404億元，撬動(dòng)各類(lèi)投資近1，412億元，搬遷貧困人口591萬(wàn)人，地方各級(jí)統(tǒng)籌中央和省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金380億元，搬遷580多萬(wàn)貧困人口，有效拓展了貧困地區(qū)發(fā)展空間。通過(guò)科學(xué)規(guī)劃、合理選址，加強(qiáng)安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，大幅改善生產(chǎn)生活條件，搬遷群眾生產(chǎn)生活水平顯著提升。通過(guò)幫助發(fā)展種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，引導(dǎo)外出務(wù)工，直接增加勞務(wù)收入，搬遷群眾脫貧致富步伐明顯加快。2016年，中國(guó)政府啟動(dòng)實(shí)施了新一輪易地扶貧搬遷方案，增加中央預(yù)算內(nèi)投資規(guī)模，提高政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，引入開(kāi)發(fā)性、政策性金融資金，大幅拓寬融資渠道，并加大易地扶貧搬遷群眾后續(xù)脫貧扶持力度，確保搬遷一戶、脫貧一戶。易地搬遷使眾多民眾擺脫了惡劣的生活環(huán)境，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。國(guó)家發(fā)展改革委2020年5月公布的數(shù)據(jù)顯示，截至4月底，實(shí)際入住建檔立卡貧困人口951.5萬(wàn)人，搬遷入住率達(dá)到99.4%；在有勞動(dòng)力的貧困搬遷家庭中，已經(jīng)有超過(guò)90%的家庭實(shí)現(xiàn)至少一人就業(yè)。
（五）實(shí)施地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略
長(zhǎng)期以來(lái)，中西部地區(qū)由于地理位置、自然環(huán)境等方面的限制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，人民生活水平相對(duì)落后。為了消除區(qū)域發(fā)展不平衡，促進(jìn)中西部落后地區(qū)的發(fā)展和人民生活水平的提高，國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要提出，要 “深入實(shí)施西部開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展政策，完善區(qū)域發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、協(xié)同、共同發(fā)展，努力縮小區(qū)域發(fā)展差距”。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”。從實(shí)施效果看，一方面，我國(guó)中西部地區(qū)利用豐富的土地、人力等資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)承接、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)不同地區(qū)之間的良性互動(dòng)，不斷縮小區(qū)域之間的差距。1952年，我國(guó)工業(yè)主要集中在東部和東北，兩板塊的工業(yè)增加值占全國(guó)的73.8%，中部和西部比重分別只有12.6%和13.6%；2018年，中部和西部工業(yè)增加值占全國(guó)的比重分別提升至22.5%和17.8%；為當(dāng)?shù)匕l(fā)展注入更多活力，提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。2019年全年?yáng)|部地區(qū)生產(chǎn)總值比上年增長(zhǎng)6.2%；中部地區(qū)增長(zhǎng)7.3%；西部地區(qū)增長(zhǎng)6.7%。區(qū)域發(fā)展差距過(guò)大的狀況逐漸緩解。另一方面，在國(guó)家鼓勵(lì)新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的政策傾斜下，中西部不少地區(qū)打造新經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新生態(tài)，發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)等，為西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新動(dòng)能、新業(yè)態(tài)，增強(qiáng)了地區(qū)發(fā)展活力。
五、消除個(gè)體貧困的政策措施
除結(jié)構(gòu)性扶貧策略初成體系外，中國(guó)針對(duì)個(gè)體性的扶貧政策也已形成規(guī)模。這主要包括：對(duì)于缺乏選擇能力型貧困人口，進(jìn)行各種免費(fèi)職業(yè)技能培訓(xùn)，并提供就業(yè)崗位；對(duì)于被動(dòng)遭遇型貧困，針對(duì)不同情況、不同人群采取相應(yīng)的救濟(jì)手段。
?。ㄒ唬╅_(kāi)展就業(yè)培訓(xùn)，減少因能力不足導(dǎo)致的個(gè)體性貧困
為了幫助缺乏就業(yè)能力的貧困人口實(shí)現(xiàn)就業(yè)，中國(guó)實(shí)施了以貧困勞動(dòng)力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移為主要內(nèi)容的“雨露計(jì)劃”、中國(guó)扶貧基金會(huì)和北京華學(xué)聯(lián)盟培訓(xùn)中心共同創(chuàng)立的“培訓(xùn)就業(yè)扶貧項(xiàng)目”等，提升個(gè)體的勞動(dòng)技能；同時(shí)，在優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，利用各貧困地區(qū)的優(yōu)勢(shì)針對(duì)貧困群體進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧策略，提高當(dāng)?shù)氐耐恋乩寐屎彤a(chǎn)出率。增加貧困戶的收入和生產(chǎn)積極性；同時(shí)，將零散勞動(dòng)力融入企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，提高就業(yè)率，減少政府負(fù)擔(dān)，給當(dāng)?shù)貛?lái)多方面的效益。中國(guó)還開(kāi)展了“春潮行動(dòng)”“技能脫貧千校行動(dòng)”等各類(lèi)免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目和技能脫貧專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)貧困農(nóng)村的初高中畢業(yè)生、農(nóng)民工、殘疾人群體等進(jìn)行各項(xiàng)必要的職業(yè)技能培訓(xùn)，提高就業(yè)質(zhì)量。同時(shí)，針對(duì)貧困青年、農(nóng)戶缺乏資金和就業(yè)渠道的狀況，通過(guò)設(shè)置扶貧車(chē)間吸納、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)、有組織勞務(wù)輸出、公益性崗位安置等渠道，最大程度地吸納貧困勞動(dòng)力。2018年，輸出地為貧困勞動(dòng)力推薦針對(duì)性崗位721.6萬(wàn)人次，培育勞務(wù)品牌1，263個(gè)，建立駐外工作站1，088個(gè)，實(shí)現(xiàn)貧困勞動(dòng)力有組織轉(zhuǎn)移177.6萬(wàn)人（包括省內(nèi)轉(zhuǎn)移和省外輸出）；輸入地為貧困勞動(dòng)力推薦針對(duì)性崗位327萬(wàn)人次，提供勞務(wù)對(duì)接5，802次，共吸納111萬(wàn)貧困勞動(dòng)力在本地就業(yè)。同時(shí)，優(yōu)化貧困戶的創(chuàng)業(yè)環(huán)境和條件，如針對(duì)不同對(duì)象開(kāi)展個(gè)人金融精準(zhǔn)扶貧貸款、產(chǎn)業(yè)扶貧貸款和項(xiàng)目扶貧貸款等，并實(shí)施各類(lèi)型的創(chuàng)業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)，如對(duì)貧困勞動(dòng)力首次創(chuàng)辦小微企業(yè)或從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)，給予一定金額的初創(chuàng)企業(yè)補(bǔ)貼，一定程度上緩解貧困人群創(chuàng)業(yè)資金緊張的狀況。
通過(guò)多元化、大規(guī)模、廣覆蓋的就業(yè)培訓(xùn)，不少貧困戶根據(jù)意愿逐漸掌握一門(mén)甚至多門(mén)技術(shù)，擁有更多的就業(yè)選擇權(quán)，拓寬了收入來(lái)源。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變改變了就業(yè)所需的技能要求，對(duì)簡(jiǎn)單的體力勞動(dòng)需求逐漸轉(zhuǎn)向技術(shù)人才需求。有針對(duì)性的技能培訓(xùn)，減少了貧困地區(qū)勞動(dòng)力的排斥現(xiàn)象，使其收入來(lái)源渠道擴(kuò)寬，收入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，生存生活條件改善。
?。ǘ┙⑸鐣?huì)救助制度，減少因遭遇困境導(dǎo)致的個(gè)體性貧困
中國(guó)逐步建立了針對(duì)各類(lèi)不同貧困人口完善的救助制度。2004年發(fā)布的《中國(guó)政府緩解和消除貧困的政策聲明》中明確提出，要著力于保障特殊貧困群體的利益。2006年，國(guó)務(wù)院修訂《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象的疾病治療，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村醫(yī)療救助制度相銜接，保障獲得較為及時(shí)的救助。2010年，民政部下發(fā)《民政部關(guān)于建立高齡津（補(bǔ)）貼制度先行地區(qū)的通報(bào)》，鼓勵(lì)和推進(jìn)各地結(jié)合實(shí)際情況出臺(tái)高齡津貼政策。《社會(huì)救助暫行辦法》建立了全面的臨時(shí)救助制度，對(duì)遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因?qū)е律钕萑肜Ь?，其他社?huì)救助暫時(shí)無(wú)法覆蓋或救助之后基本生活仍有嚴(yán)重困難的家庭或個(gè)人，給予應(yīng)急、過(guò)渡性救助等。針對(duì)貧困地區(qū)兒童、殘疾人等特殊人群，《國(guó)家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2014-2020年）》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人小康進(jìn)程的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見(jiàn)》《民政部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好特困人員救助供養(yǎng)有關(guān)工作的通知》等都強(qiáng)調(diào)，要不斷改善弱勢(shì)群體的福利待遇，在全面了解其需求的基礎(chǔ)上，提供更加精準(zhǔn)化的救助。
同時(shí)，中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度對(duì)貧困人口的保障范圍、保障程度逐步加強(qiáng)，將符合條件的殘疾人醫(yī)療康復(fù)項(xiàng)目按規(guī)定納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)支付范圍；對(duì)特困人員參保繳費(fèi)給予全額補(bǔ)貼、對(duì)農(nóng)村建檔立卡貧困人口給予定額補(bǔ)貼，逐步將資助參保資金統(tǒng)一通過(guò)醫(yī)療救助渠道解決等。截至2018年年底，農(nóng)村建檔立卡貧困人口統(tǒng)計(jì)參保率達(dá)99.8%，醫(yī)療救助惠及包括低保對(duì)象、特困人員、農(nóng)村建檔立卡的貧困人口在內(nèi)的困難群眾1.2億人次。實(shí)施住院和門(mén)診救助達(dá)到5，361萬(wàn)人次，救助對(duì)象參保繳費(fèi)的壓力和政策范圍內(nèi)個(gè)人費(fèi)用負(fù)擔(dān)明顯減輕。中國(guó)城鄉(xiāng)醫(yī)療救助雖然起步較晚，但發(fā)展較快，并發(fā)揮出了明顯的救助效果。醫(yī)療保障制度與救助制度的同步進(jìn)行、相互銜接，有效地保障了貧困人口一般的醫(yī)療需求?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)也同樣對(duì)建檔立卡貧困人口、低保對(duì)象、特困人員等困難群體實(shí)施傾斜，政府對(duì)個(gè)人繳費(fèi)部分按照政策規(guī)定實(shí)施代繳，并逐步提高養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。2019年全年，全國(guó)臨時(shí)救助918萬(wàn)人次。
從覆蓋人群和救助范圍看，我國(guó)已經(jīng)形成了多元化的救助體系。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)個(gè)體的干預(yù)，使諸多暫時(shí)性陷入貧困的群體平穩(wěn)渡過(guò)“困難期”，保障其基本生活；通過(guò)提高弱勢(shì)群體的福利待遇，使扶貧資金社會(huì)收益最大化，在減輕家庭負(fù)擔(dān)的同時(shí)，使反貧困政策更有成效。
?。ㄈ╅_(kāi)展社會(huì)幫扶行動(dòng)，減少因意愿或能力不足導(dǎo)致的個(gè)體性貧困
中國(guó)將行業(yè)扶貧、定點(diǎn)扶貧、對(duì)口幫扶、軍警力量、志愿者等多種關(guān)系模式引入扶貧開(kāi)發(fā)中。例如，在產(chǎn)業(yè)扶貧中，強(qiáng)調(diào)注重龍頭產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)能力，通過(guò)與貧困戶簽訂合同建立合作關(guān)系、或者提供就業(yè)崗位等方式，為貧困人口創(chuàng)造新的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。
貧困戶中最難應(yīng)對(duì)的對(duì)象是主動(dòng)選擇貧困的主體。政府即使提供了各種發(fā)展機(jī)遇和就業(yè)機(jī)會(huì)，由于內(nèi)生動(dòng)力不足，貧困治理也不能完全起到預(yù)估的效果。所以，該階段政府精準(zhǔn)識(shí)別，對(duì)如何增強(qiáng)該群體脫貧的主動(dòng)性、參與度與認(rèn)同感進(jìn)行了相應(yīng)手段的完善。首先，政府與貧困戶進(jìn)行扶貧溝通，了解其基本意愿和憂慮，漸進(jìn)地將其納入體系中。例如，通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶貧“由窮轉(zhuǎn)富”的典型案例對(duì)貧困戶進(jìn)行激勵(lì)，并使其了解政府可能采取的分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的措施；同時(shí)采取“黑名單”等形式，記錄貧困戶的不良行為，并予以公示。以陜西省柞水縣為例，該縣對(duì)主動(dòng)提出脫貧申請(qǐng)、穩(wěn)定達(dá)到脫貧條件，并通過(guò)年度脫貧認(rèn)定穩(wěn)定脫貧的貧困戶，以村為單位表彰，年終召開(kāi)村民大會(huì)現(xiàn)場(chǎng)表彰并頒發(fā)脫貧光榮證；對(duì)有勞動(dòng)能力不愿發(fā)展脫貧產(chǎn)業(yè)或外出務(wù)工就業(yè)的、“等靠要”思想嚴(yán)重的農(nóng)村“懶漢”，經(jīng)多次教育拒不改正的，在黑榜上曝光。
通過(guò)內(nèi)外在的激勵(lì)和約束，參與到扶貧過(guò)程中的貧困戶不僅在數(shù)量上增加，而且積極性也得以提高，對(duì)脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了正面影響。如云南省開(kāi)遠(yuǎn)市設(shè)置紅黑榜之后，幫扶干部和貧困戶的熱情顯著提升，工作氛圍更為濃厚，成效更為顯著。
六、全面建成小康社會(huì)后中國(guó)反貧困戰(zhàn)略的走向
2020年，中國(guó)將全面建成小康社會(huì)，消除絕對(duì)貧困。中國(guó)的反貧困工作也將進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期，反貧困戰(zhàn)略需要作出相應(yīng)的調(diào)整。
第一，要適應(yīng)國(guó)際環(huán)境的變化采取促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新政策，持續(xù)提升國(guó)家整體脫貧水平。盡管中國(guó)40多年的改革開(kāi)放使中國(guó)的經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，使中國(guó)整體的貧困狀況有了根本性的改善，但世界格局正在出現(xiàn)百年未有之重大變局，國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化和中國(guó)內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力的調(diào)整都使得中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將存在更大的不確定性。這迫使中國(guó)必須根據(jù)國(guó)內(nèi)外發(fā)展的新情況來(lái)調(diào)整自身的發(fā)展戰(zhàn)略，采取更加積極的措施促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得中國(guó)整體脫貧水平能夠持續(xù)提升。
第二，政府需要繼續(xù)采取積極措施消解結(jié)構(gòu)性貧困。中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改變是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，產(chǎn)業(yè)調(diào)整使得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，科技的快速更新會(huì)產(chǎn)生收入差距擴(kuò)大的新動(dòng)力，這些都要求政府通過(guò)相應(yīng)的改革和制度建設(shè)來(lái)降低由此導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性貧困。特別是要加強(qiáng)社會(huì)保障制度的建設(shè)，保證制度的可持續(xù)性，不斷提升社會(huì)保障水平。比如，針對(duì)因科技發(fā)展可能產(chǎn)生或已經(jīng)新增的弱勢(shì)群體，完善相應(yīng)的失業(yè)保險(xiǎn)制度，彌補(bǔ)現(xiàn)有制度的空白；根據(jù)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)的技術(shù)要求，完善職業(yè)教育體系，強(qiáng)化相關(guān)人員的職業(yè)教育和培訓(xùn)，使其更好地應(yīng)對(duì)新變化、新趨勢(shì)。
第三，政府需要繼續(xù)采取積極措施改變條件性貧困。中國(guó)幅員遼闊，地區(qū)生存條件差異很大。盡管在全面建成小康社會(huì)的過(guò)程中逐步降低了地區(qū)間基本生存條件的差距，但這項(xiàng)工作仍然是長(zhǎng)期的和艱巨的，需要政府的持續(xù)投入，不斷加強(qiáng)貧困地區(qū)的飲用水、住房、電力、交通、通訊網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。首先，進(jìn)一步提高少數(shù)偏遠(yuǎn)地區(qū)供水、供電、通訊網(wǎng)絡(luò)等的普及率，逐漸保障全國(guó)各家各戶都能夠享受最基本的公共服務(wù)；其次，面對(duì)部分地區(qū)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、穩(wěn)定性差、水質(zhì)程度不高等問(wèn)題，在提高普及率的同時(shí)，提高工程建設(shè)質(zhì)量和電力、網(wǎng)絡(luò)等的穩(wěn)定性、保證水質(zhì)達(dá)標(biāo)等。再次，加大資金投入，保障已建成設(shè)施的有效防護(hù)和管理，及時(shí)進(jìn)行修復(fù)，提高使用壽命等。最后，對(duì)有旅游發(fā)展態(tài)勢(shì)的貧困地區(qū)，在進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估后，除道路等設(shè)施完善外，要進(jìn)行景區(qū)景點(diǎn)連接線、賓館等服務(wù)設(shè)施建設(shè)，降低條件束縛。
第四，精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)核之一是如何使扶貧資源與個(gè)人需求實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)匹配，強(qiáng)調(diào)尊重個(gè)體意愿。個(gè)體扶貧就是要在尊重個(gè)體差異性的基礎(chǔ)上，促使政府將常規(guī)化救助治理與社會(huì)組織幫扶相分離，進(jìn)一步完善社會(huì)救助制度的同時(shí)，將減少個(gè)體性貧困的工作更多地交由社會(huì)組織開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)不同情境下措施的精準(zhǔn)化對(duì)應(yīng)。
由于個(gè)體性貧困產(chǎn)生的原因因人而異，國(guó)家的社會(huì)救濟(jì)制度建設(shè)只能解決救急資金的供給問(wèn)題，政府官員下鄉(xiāng)“一對(duì)一”的扶貧工作只能是脫貧攻堅(jiān)時(shí)期采用的短期方法。從長(zhǎng)期來(lái)看，需要更廣泛地動(dòng)員社會(huì)力量對(duì)貧困戶進(jìn)行有針對(duì)性的個(gè)體化幫扶。這需要國(guó)家建立相應(yīng)的制度，鼓勵(lì)各類(lèi)社會(huì)慈善組織開(kāi)展扶貧工作。其一，建立明確的合作和分工機(jī)制，對(duì)可以承接給慈善機(jī)構(gòu)的部分進(jìn)行規(guī)定，并共享相關(guān)數(shù)據(jù)，使其能最大程度地發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。其二，完善相關(guān)的資金投入和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，政府可以對(duì)扶貧工作中表現(xiàn)突出的慈善組織進(jìn)行相應(yīng)的表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，增強(qiáng)其的社會(huì)信譽(yù)度，吸引更多組織參與到扶貧工作中。其三，建立專(zhuān)項(xiàng)資金支持機(jī)制，對(duì)于參與扶貧過(guò)程中的慈善組織進(jìn)行有針對(duì)性的資金扶持，推動(dòng)其的高效幫扶。
為改變貧困地區(qū)交通狀況，國(guó)家制定實(shí)施了《集中連片特困地區(qū)交通建設(shè)扶貧規(guī)劃綱要（2011-2020年）》，全面加快集中連片特困地區(qū)國(guó)家高速公路、普通國(guó)省道、農(nóng)村公路、農(nóng)村客運(yùn)站點(diǎn)和“溜索改橋”的建設(shè)步伐，使貧困地區(qū)礦產(chǎn)、能源、旅游等資源得到有效開(kāi)發(fā)利用，脫貧致富的步伐進(jìn)一步加快。2016年，中國(guó)實(shí)施交通扶貧脫貧“雙百”工程，以革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)為重點(diǎn)，重點(diǎn)實(shí)施百萬(wàn)公里農(nóng)村公路建設(shè)工程和百項(xiàng)交通扶貧骨干通道工程。到2020年，在貧困地區(qū)建設(shè)廣覆蓋、深通達(dá)、提品質(zhì)的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，鄉(xiāng)村交通基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)明顯改善，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通硬化路，建制村通硬化路、通客車(chē)、通郵政，自然村道路條件得到改善。區(qū)域交通骨干通道建設(shè)顯著加強(qiáng)，鐵路、高速公路基本覆蓋貧困地區(qū)市（地、州）行政中心，有條件的市（地、州）級(jí)城市和重點(diǎn)旅游景區(qū)布局建設(shè)支線機(jī)場(chǎng)。二級(jí)及以上高等級(jí)公路基本覆蓋所有縣城，有條件的縣城實(shí)現(xiàn)通鐵路、高速公路。普遍運(yùn)輸服務(wù)保障能力顯著增強(qiáng)，多樣化、個(gè)性化運(yùn)輸需求得到滿足，基本消除貧困地區(qū)發(fā)展的交通瓶頸，有效支撐脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，為實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧致富提供更好保障。以湘西土家族苗族自治州瀘溪縣為例，建橋、修路通車(chē)以后，不僅推動(dòng)當(dāng)?shù)靥厣糜谓?jīng)濟(jì)發(fā)展，而且促進(jìn)蔬菜和中藥材基地的建立，大大增強(qiáng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)效益，貧困戶預(yù)計(jì)每年從中直接獲紅利50多萬(wàn)元。
（三）通訊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
信息技術(shù)革命使得互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)全面滲透在日常生活和工作中，對(duì)人們參與社會(huì)生活的方式產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的變革性影響。通訊條件的差異會(huì)導(dǎo)致所謂的“數(shù)字鴻溝”，造成網(wǎng)絡(luò)時(shí)代新型的貧困人口。為了給人民參與社會(huì)生活提供網(wǎng)絡(luò)條件，中國(guó)構(gòu)建了高效泛在的信息網(wǎng)絡(luò)。黨的十八大報(bào)告提出要“推進(jìn)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)廣泛運(yùn)用”，將構(gòu)建“泛在高效的信息網(wǎng)絡(luò)”作為全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一。黨的十九大報(bào)告提出要建設(shè)“網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)”。在各項(xiàng)政策的支持下，中國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，人民通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)參與社會(huì)生活日趨便利。根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心2020年4月發(fā)布的報(bào)告，截至2020年3月，中國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到9.04億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)64.5%，中國(guó)網(wǎng)頁(yè)數(shù)量為2，978億個(gè)，網(wǎng)站數(shù)量497萬(wàn)個(gè)。為了消除“數(shù)字鴻溝”對(duì)貧困地區(qū)的瓶頸制約，中國(guó)政府制定的《“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略及實(shí)施方案》加大了中央財(cái)政對(duì)貧困地區(qū)通信設(shè)施建設(shè)的支持，開(kāi)展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)互聯(lián)網(wǎng)接入、行政村通寬帶建設(shè)，有效提升農(nóng)村及貧困地區(qū)的通信基礎(chǔ)設(shè)施水平。截至2015年年底，實(shí)現(xiàn)100%的行政村通電話、100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通寬帶，農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入端口超過(guò)1.3億個(gè)，有效提高了貧困地區(qū)的寬帶網(wǎng)絡(luò)普及率?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的普及，不僅使貧困群體拓寬信息獲取渠道，降低信息溝通成本，而且有效地改善了與外界近乎“失聯(lián)”的溝通狀態(tài)，創(chuàng)造了貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品進(jìn)入消費(fèi)市場(chǎng)的有利條件。受疫情的影響，不少貧困地區(qū)的農(nóng)副產(chǎn)品處于滯銷(xiāo)狀態(tài)，在政府政策的傾斜下，借力“互聯(lián)網(wǎng)+”，改變了農(nóng)戶被動(dòng)狀態(tài)。比如，宜春市疫情期間電商平臺(tái)銷(xiāo)售扶貧農(nóng)產(chǎn)品2，641.7萬(wàn)元；南寧市賓陽(yáng)縣針對(duì)新橋鎮(zhèn)沃柑的滯銷(xiāo)情況組織網(wǎng)絡(luò)直播，兩天時(shí)間共賣(mài)出1，500多公斤等。
（四）易地搬遷
中國(guó)政府通過(guò)實(shí)施貧困人口易地搬遷工程，幫助“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧。2012至2016年，國(guó)家累計(jì)安排中央預(yù)算內(nèi)投資404億元，撬動(dòng)各類(lèi)投資近1，412億元，搬遷貧困人口591萬(wàn)人，地方各級(jí)統(tǒng)籌中央和省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金380億元，搬遷580多萬(wàn)貧困人口，有效拓展了貧困地區(qū)發(fā)展空間。通過(guò)科學(xué)規(guī)劃、合理選址，加強(qiáng)安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，大幅改善生產(chǎn)生活條件，搬遷群眾生產(chǎn)生活水平顯著提升。通過(guò)幫助發(fā)展種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，引導(dǎo)外出務(wù)工，直接增加勞務(wù)收入，搬遷群眾脫貧致富步伐明顯加快。2016年，中國(guó)政府啟動(dòng)實(shí)施了新一輪易地扶貧搬遷方案，增加中央預(yù)算內(nèi)投資規(guī)模，提高政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，引入開(kāi)發(fā)性、政策性金融資金，大幅拓寬融資渠道，并加大易地扶貧搬遷群眾后續(xù)脫貧扶持力度，確保搬遷一戶、脫貧一戶。易地搬遷使眾多民眾擺脫了惡劣的生活環(huán)境，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。國(guó)家發(fā)展改革委2020年5月公布的數(shù)據(jù)顯示，截至4月底，實(shí)際入住建檔立卡貧困人口951.5萬(wàn)人，搬遷入住率達(dá)到99.4%；在有勞動(dòng)力的貧困搬遷家庭中，已經(jīng)有超過(guò)90%的家庭實(shí)現(xiàn)至少一人就業(yè)。
（五）實(shí)施地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略
長(zhǎng)期以來(lái)，中西部地區(qū)由于地理位置、自然環(huán)境等方面的限制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，人民生活水平相對(duì)落后。為了消除區(qū)域發(fā)展不平衡，促進(jìn)中西部落后地區(qū)的發(fā)展和人民生活水平的提高，國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要提出，要 “深入實(shí)施西部開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展政策，完善區(qū)域發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、協(xié)同、共同發(fā)展，努力縮小區(qū)域發(fā)展差距”。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”。從實(shí)施效果看，一方面，我國(guó)中西部地區(qū)利用豐富的土地、人力等資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)承接、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)不同地區(qū)之間的良性互動(dòng)，不斷縮小區(qū)域之間的差距。1952年，我國(guó)工業(yè)主要集中在東部和東北，兩板塊的工業(yè)增加值占全國(guó)的73.8%，中部和西部比重分別只有12.6%和13.6%；2018年，中部和西部工業(yè)增加值占全國(guó)的比重分別提升至22.5%和17.8%；為當(dāng)?shù)匕l(fā)展注入更多活力，提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。2019年全年?yáng)|部地區(qū)生產(chǎn)總值比上年增長(zhǎng)6.2%；中部地區(qū)增長(zhǎng)7.3%；西部地區(qū)增長(zhǎng)6.7%。區(qū)域發(fā)展差距過(guò)大的狀況逐漸緩解。另一方面，在國(guó)家鼓勵(lì)新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的政策傾斜下，中西部不少地區(qū)打造新經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新生態(tài)，發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)等，為西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新動(dòng)能、新業(yè)態(tài)，增強(qiáng)了地區(qū)發(fā)展活力。
五、消除個(gè)體貧困的政策措施
除結(jié)構(gòu)性扶貧策略初成體系外，中國(guó)針對(duì)個(gè)體性的扶貧政策也已形成規(guī)模。這主要包括：對(duì)于缺乏選擇能力型貧困人口，進(jìn)行各種免費(fèi)職業(yè)技能培訓(xùn)，并提供就業(yè)崗位；對(duì)于被動(dòng)遭遇型貧困，針對(duì)不同情況、不同人群采取相應(yīng)的救濟(jì)手段。
?。ㄒ唬╅_(kāi)展就業(yè)培訓(xùn)，減少因能力不足導(dǎo)致的個(gè)體性貧困
為了幫助缺乏就業(yè)能力的貧困人口實(shí)現(xiàn)就業(yè)，中國(guó)實(shí)施了以貧困勞動(dòng)力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移為主要內(nèi)容的“雨露計(jì)劃”、中國(guó)扶貧基金會(huì)和北京華學(xué)聯(lián)盟培訓(xùn)中心共同創(chuàng)立的“培訓(xùn)就業(yè)扶貧項(xiàng)目”等，提升個(gè)體的勞動(dòng)技能；同時(shí)，在優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，利用各貧困地區(qū)的優(yōu)勢(shì)針對(duì)貧困群體進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧策略，提高當(dāng)?shù)氐耐恋乩寐屎彤a(chǎn)出率。增加貧困戶的收入和生產(chǎn)積極性；同時(shí)，將零散勞動(dòng)力融入企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，提高就業(yè)率，減少政府負(fù)擔(dān)，給當(dāng)?shù)貛?lái)多方面的效益。中國(guó)還開(kāi)展了“春潮行動(dòng)”“技能脫貧千校行動(dòng)”等各類(lèi)免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目和技能脫貧專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)貧困農(nóng)村的初高中畢業(yè)生、農(nóng)民工、殘疾人群體等進(jìn)行各項(xiàng)必要的職業(yè)技能培訓(xùn)，提高就業(yè)質(zhì)量。同時(shí)，針對(duì)貧困青年、農(nóng)戶缺乏資金和就業(yè)渠道的狀況，通過(guò)設(shè)置扶貧車(chē)間吸納、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)、有組織勞務(wù)輸出、公益性崗位安置等渠道，最大程度地吸納貧困勞動(dòng)力。2018年，輸出地為貧困勞動(dòng)力推薦針對(duì)性崗位721.6萬(wàn)人次，培育勞務(wù)品牌1，263個(gè)，建立駐外工作站1，088個(gè)，實(shí)現(xiàn)貧困勞動(dòng)力有組織轉(zhuǎn)移177.6萬(wàn)人（包括省內(nèi)轉(zhuǎn)移和省外輸出）；輸入地為貧困勞動(dòng)力推薦針對(duì)性崗位327萬(wàn)人次，提供勞務(wù)對(duì)接5，802次，共吸納111萬(wàn)貧困勞動(dòng)力在本地就業(yè)。同時(shí)，優(yōu)化貧困戶的創(chuàng)業(yè)環(huán)境和條件，如針對(duì)不同對(duì)象開(kāi)展個(gè)人金融精準(zhǔn)扶貧貸款、產(chǎn)業(yè)扶貧貸款和項(xiàng)目扶貧貸款等，并實(shí)施各類(lèi)型的創(chuàng)業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)，如對(duì)貧困勞動(dòng)力首次創(chuàng)辦小微企業(yè)或從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)，給予一定金額的初創(chuàng)企業(yè)補(bǔ)貼，一定程度上緩解貧困人群創(chuàng)業(yè)資金緊張的狀況。
通過(guò)多元化、大規(guī)模、廣覆蓋的就業(yè)培訓(xùn)，不少貧困戶根據(jù)意愿逐漸掌握一門(mén)甚至多門(mén)技術(shù)，擁有更多的就業(yè)選擇權(quán)，拓寬了收入來(lái)源。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變改變了就業(yè)所需的技能要求，對(duì)簡(jiǎn)單的體力勞動(dòng)需求逐漸轉(zhuǎn)向技術(shù)人才需求。有針對(duì)性的技能培訓(xùn)，減少了貧困地區(qū)勞動(dòng)力的排斥現(xiàn)象，使其收入來(lái)源渠道擴(kuò)寬，收入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，生存生活條件改善。
?。ǘ┙⑸鐣?huì)救助制度，減少因遭遇困境導(dǎo)致的個(gè)體性貧困
中國(guó)逐步建立了針對(duì)各類(lèi)不同貧困人口完善的救助制度。2004年發(fā)布的《中國(guó)政府緩解和消除貧困的政策聲明》中明確提出，要著力于保障特殊貧困群體的利益。2006年，國(guó)務(wù)院修訂《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象的疾病治療，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村醫(yī)療救助制度相銜接，保障獲得較為及時(shí)的救助。2010年，民政部下發(fā)《民政部關(guān)于建立高齡津（補(bǔ)）貼制度先行地區(qū)的通報(bào)》，鼓勵(lì)和推進(jìn)各地結(jié)合實(shí)際情況出臺(tái)高齡津貼政策。《社會(huì)救助暫行辦法》建立了全面的臨時(shí)救助制度，對(duì)遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因?qū)е律钕萑肜Ь?，其他社?huì)救助暫時(shí)無(wú)法覆蓋或救助之后基本生活仍有嚴(yán)重困難的家庭或個(gè)人，給予應(yīng)急、過(guò)渡性救助等。針對(duì)貧困地區(qū)兒童、殘疾人等特殊人群，《國(guó)家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2014-2020年）》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人小康進(jìn)程的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見(jiàn)》《民政部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好特困人員救助供養(yǎng)有關(guān)工作的通知》等都強(qiáng)調(diào)，要不斷改善弱勢(shì)群體的福利待遇，在全面了解其需求的基礎(chǔ)上，提供更加精準(zhǔn)化的救助。
同時(shí)，中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度對(duì)貧困人口的保障范圍、保障程度逐步加強(qiáng)，將符合條件的殘疾人醫(yī)療康復(fù)項(xiàng)目按規(guī)定納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)支付范圍；對(duì)特困人員參保繳費(fèi)給予全額補(bǔ)貼、對(duì)農(nóng)村建檔立卡貧困人口給予定額補(bǔ)貼，逐步將資助參保資金統(tǒng)一通過(guò)醫(yī)療救助渠道解決等。截至2018年年底，農(nóng)村建檔立卡貧困人口統(tǒng)計(jì)參保率達(dá)99.8%，醫(yī)療救助惠及包括低保對(duì)象、特困人員、農(nóng)村建檔立卡的貧困人口在內(nèi)的困難群眾1.2億人次。實(shí)施住院和門(mén)診救助達(dá)到5，361萬(wàn)人次，救助對(duì)象參保繳費(fèi)的壓力和政策范圍內(nèi)個(gè)人費(fèi)用負(fù)擔(dān)明顯減輕。中國(guó)城鄉(xiāng)醫(yī)療救助雖然起步較晚，但發(fā)展較快，并發(fā)揮出了明顯的救助效果。醫(yī)療保障制度與救助制度的同步進(jìn)行、相互銜接，有效地保障了貧困人口一般的醫(yī)療需求?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)也同樣對(duì)建檔立卡貧困人口、低保對(duì)象、特困人員等困難群體實(shí)施傾斜，政府對(duì)個(gè)人繳費(fèi)部分按照政策規(guī)定實(shí)施代繳，并逐步提高養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。2019年全年，全國(guó)臨時(shí)救助918萬(wàn)人次。
從覆蓋人群和救助范圍看，我國(guó)已經(jīng)形成了多元化的救助體系。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)個(gè)體的干預(yù)，使諸多暫時(shí)性陷入貧困的群體平穩(wěn)渡過(guò)“困難期”，保障其基本生活；通過(guò)提高弱勢(shì)群體的福利待遇，使扶貧資金社會(huì)收益最大化，在減輕家庭負(fù)擔(dān)的同時(shí)，使反貧困政策更有成效。
?。ㄈ╅_(kāi)展社會(huì)幫扶行動(dòng)，減少因意愿或能力不足導(dǎo)致的個(gè)體性貧困
中國(guó)將行業(yè)扶貧、定點(diǎn)扶貧、對(duì)口幫扶、軍警力量、志愿者等多種關(guān)系模式引入扶貧開(kāi)發(fā)中。例如，在產(chǎn)業(yè)扶貧中，強(qiáng)調(diào)注重龍頭產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)能力，通過(guò)與貧困戶簽訂合同建立合作關(guān)系、或者提供就業(yè)崗位等方式，為貧困人口創(chuàng)造新的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。
貧困戶中最難應(yīng)對(duì)的對(duì)象是主動(dòng)選擇貧困的主體。政府即使提供了各種發(fā)展機(jī)遇和就業(yè)機(jī)會(huì)，由于內(nèi)生動(dòng)力不足，貧困治理也不能完全起到預(yù)估的效果。所以，該階段政府精準(zhǔn)識(shí)別，對(duì)如何增強(qiáng)該群體脫貧的主動(dòng)性、參與度與認(rèn)同感進(jìn)行了相應(yīng)手段的完善。首先，政府與貧困戶進(jìn)行扶貧溝通，了解其基本意愿和憂慮，漸進(jìn)地將其納入體系中。例如，通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶貧“由窮轉(zhuǎn)富”的典型案例對(duì)貧困戶進(jìn)行激勵(lì)，并使其了解政府可能采取的分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的措施；同時(shí)采取“黑名單”等形式，記錄貧困戶的不良行為，并予以公示。以陜西省柞水縣為例，該縣對(duì)主動(dòng)提出脫貧申請(qǐng)、穩(wěn)定達(dá)到脫貧條件，并通過(guò)年度脫貧認(rèn)定穩(wěn)定脫貧的貧困戶，以村為單位表彰，年終召開(kāi)村民大會(huì)現(xiàn)場(chǎng)表彰并頒發(fā)脫貧光榮證；對(duì)有勞動(dòng)能力不愿發(fā)展脫貧產(chǎn)業(yè)或外出務(wù)工就業(yè)的、“等靠要”思想嚴(yán)重的農(nóng)村“懶漢”，經(jīng)多次教育拒不改正的，在黑榜上曝光。
通過(guò)內(nèi)外在的激勵(lì)和約束，參與到扶貧過(guò)程中的貧困戶不僅在數(shù)量上增加，而且積極性也得以提高，對(duì)脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了正面影響。如云南省開(kāi)遠(yuǎn)市設(shè)置紅黑榜之后，幫扶干部和貧困戶的熱情顯著提升，工作氛圍更為濃厚，成效更為顯著。
六、全面建成小康社會(huì)后中國(guó)反貧困戰(zhàn)略的走向
2020年，中國(guó)將全面建成小康社會(huì)，消除絕對(duì)貧困。中國(guó)的反貧困工作也將進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期，反貧困戰(zhàn)略需要作出相應(yīng)的調(diào)整。
第一，要適應(yīng)國(guó)際環(huán)境的變化采取促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新政策，持續(xù)提升國(guó)家整體脫貧水平。盡管中國(guó)40多年的改革開(kāi)放使中國(guó)的經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，使中國(guó)整體的貧困狀況有了根本性的改善，但世界格局正在出現(xiàn)百年未有之重大變局，國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化和中國(guó)內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力的調(diào)整都使得中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將存在更大的不確定性。這迫使中國(guó)必須根據(jù)國(guó)內(nèi)外發(fā)展的新情況來(lái)調(diào)整自身的發(fā)展戰(zhàn)略，采取更加積極的措施促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得中國(guó)整體脫貧水平能夠持續(xù)提升。
第二，政府需要繼續(xù)采取積極措施消解結(jié)構(gòu)性貧困。中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改變是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，產(chǎn)業(yè)調(diào)整使得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，科技的快速更新會(huì)產(chǎn)生收入差距擴(kuò)大的新動(dòng)力，這些都要求政府通過(guò)相應(yīng)的改革和制度建設(shè)來(lái)降低由此導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性貧困。特別是要加強(qiáng)社會(huì)保障制度的建設(shè)，保證制度的可持續(xù)性，不斷提升社會(huì)保障水平。比如，針對(duì)因科技發(fā)展可能產(chǎn)生或已經(jīng)新增的弱勢(shì)群體，完善相應(yīng)的失業(yè)保險(xiǎn)制度，彌補(bǔ)現(xiàn)有制度的空白；根據(jù)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)的技術(shù)要求，完善職業(yè)教育體系，強(qiáng)化相關(guān)人員的職業(yè)教育和培訓(xùn)，使其更好地應(yīng)對(duì)新變化、新趨勢(shì)。
第三，政府需要繼續(xù)采取積極措施改變條件性貧困。中國(guó)幅員遼闊，地區(qū)生存條件差異很大。盡管在全面建成小康社會(huì)的過(guò)程中逐步降低了地區(qū)間基本生存條件的差距，但這項(xiàng)工作仍然是長(zhǎng)期的和艱巨的，需要政府的持續(xù)投入，不斷加強(qiáng)貧困地區(qū)的飲用水、住房、電力、交通、通訊網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。首先，進(jìn)一步提高少數(shù)偏遠(yuǎn)地區(qū)供水、供電、通訊網(wǎng)絡(luò)等的普及率，逐漸保障全國(guó)各家各戶都能夠享受最基本的公共服務(wù)；其次，面對(duì)部分地區(qū)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、穩(wěn)定性差、水質(zhì)程度不高等問(wèn)題，在提高普及率的同時(shí)，提高工程建設(shè)質(zhì)量和電力、網(wǎng)絡(luò)等的穩(wěn)定性、保證水質(zhì)達(dá)標(biāo)等。再次，加大資金投入，保障已建成設(shè)施的有效防護(hù)和管理，及時(shí)進(jìn)行修復(fù)，提高使用壽命等。最后，對(duì)有旅游發(fā)展態(tài)勢(shì)的貧困地區(qū)，在進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估后，除道路等設(shè)施完善外，要進(jìn)行景區(qū)景點(diǎn)連接線、賓館等服務(wù)設(shè)施建設(shè)，降低條件束縛。
第四，精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)核之一是如何使扶貧資源與個(gè)人需求實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)匹配，強(qiáng)調(diào)尊重個(gè)體意愿。個(gè)體扶貧就是要在尊重個(gè)體差異性的基礎(chǔ)上，促使政府將常規(guī)化救助治理與社會(huì)組織幫扶相分離，進(jìn)一步完善社會(huì)救助制度的同時(shí)，將減少個(gè)體性貧困的工作更多地交由社會(huì)組織開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)不同情境下措施的精準(zhǔn)化對(duì)應(yīng)。
由于個(gè)體性貧困產(chǎn)生的原因因人而異，國(guó)家的社會(huì)救濟(jì)制度建設(shè)只能解決救急資金的供給問(wèn)題，政府官員下鄉(xiāng)“一對(duì)一”的扶貧工作只能是脫貧攻堅(jiān)時(shí)期采用的短期方法。從長(zhǎng)期來(lái)看，需要更廣泛地動(dòng)員社會(huì)力量對(duì)貧困戶進(jìn)行有針對(duì)性的個(gè)體化幫扶。這需要國(guó)家建立相應(yīng)的制度，鼓勵(lì)各類(lèi)社會(huì)慈善組織開(kāi)展扶貧工作。其一，建立明確的合作和分工機(jī)制，對(duì)可以承接給慈善機(jī)構(gòu)的部分進(jìn)行規(guī)定，并共享相關(guān)數(shù)據(jù)，使其能最大程度地發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。其二，完善相關(guān)的資金投入和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，政府可以對(duì)扶貧工作中表現(xiàn)突出的慈善組織進(jìn)行相應(yīng)的表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，增強(qiáng)其的社會(huì)信譽(yù)度，吸引更多組織參與到扶貧工作中。其三，建立專(zhuān)項(xiàng)資金支持機(jī)制，對(duì)于參與扶貧過(guò)程中的慈善組織進(jìn)行有針對(duì)性的資金扶持，推動(dòng)其的高效幫扶。
（付麗媛，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院博士研究生。）
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