內(nèi)容提要：中國的貧困治理取得舉世矚目成就，以人權(quán)視角透視，其意深遠。“人權(quán)主流化”提供了一種雙向觀察的視角，既可以在人權(quán)的“萬花筒”中觀察減貧，又可以反轉(zhuǎn)“鏡頭”，透過減貧理解人權(quán)，特別是通過貧困治理所引發(fā)的“治理革命”來觀察人權(quán)在整個國家治理中的地位和發(fā)展趨勢。以人權(quán)視角審視貧困治理可以發(fā)現(xiàn)，脫貧攻堅已成為一項重大的“人權(quán)工程”，減貧的話語、目標和方法已帶有清晰的人權(quán)印記，并且最終轉(zhuǎn)化為免于貧困權(quán)利在生存和發(fā)展兩個維度的權(quán)利實現(xiàn)。透過貧困治理審視人權(quán)能夠發(fā)現(xiàn)，脫貧攻堅中貧困治理方式正在發(fā)生變革，它隱含了一種“基于人權(quán)的發(fā)展觀”，并且在民主參與和多元化治理趨勢中激發(fā)了公民的主體性，撬動并推進著國家治理領(lǐng)域的人權(quán)主流化和國家治理的深層變革。這些跡象、趨勢如何在后脫貧攻堅時代推及更廣泛的治理領(lǐng)域并獲得更多制度支撐，仍會是一個考驗。
關(guān)鍵詞：貧困 治理 人權(quán) 人權(quán)主流化
一、問題緣起：理解減貧需要一種怎樣的人權(quán)視角
近40年來，中國的減貧備受矚目，我們多將它解讀為一種民生成就，抑或是一種發(fā)展成就。但與此同時，我們也可以發(fā)現(xiàn)另一種新視角，即以人權(quán)為視角理解和言說中國減貧。這種視角的重要性自不待言，但這種視角究竟意味著什么，其最佳的“角度”是什么，仍值得審視思量。
?。ㄒ唬┗A(chǔ)性視角：概念和話語的轉(zhuǎn)譯
從人權(quán)角度理解和解釋減貧最常見的一種視角即是對概念、話語的轉(zhuǎn)譯，亦即將減貧問題轉(zhuǎn)譯為人權(quán)問題，將免于貧困的訴求轉(zhuǎn)化為一種權(quán)利結(jié)構(gòu)，將減貧行動轉(zhuǎn)化為一種權(quán)利實踐。
汪習(xí)根教授論述了“免于貧困的權(quán)利”的理論構(gòu)造，將其形塑為具有完備義務(wù)譜系和法律實施機制的“一項獨立的人權(quán)”。鄭智航教授則聚焦于免于貧困的權(quán)利的中國問題，指出了中國的反貧困政策還沒有真正從人權(quán)的層面思考反貧困問題，應(yīng)當(dāng)基于“結(jié)構(gòu)性貧困”的觀點，重點解決滋生貧困的體制性問題。近年來，在脫貧攻堅、精準扶貧的政策背景下，中國減貧問題的人權(quán)視角得到了更普遍地關(guān)注和闡釋：或是以人權(quán)話語詮釋中國農(nóng)村扶貧進程，或是刻畫精準扶貧中的人權(quán)訴求，再或是以人權(quán)的理念、標準分析和檢驗精準扶貧工程中的某項具體工作，如教育扶貧、社會扶貧。總體而言，現(xiàn)有的研究和觀察已經(jīng)為中國的減貧問題嵌入了人權(quán)視角，這種視角的普遍志向和共同特征在于觀察和描述減貧在人權(quán)“萬花筒”中的影像。更具體地說，是將減貧解釋為一項人權(quán)議題和人權(quán)行動，并在人權(quán)的理念和具體權(quán)利的譜系中為“免于貧困”尋找定位。
不可否認，這是一種頗具建設(shè)性的觀察和理解視角，為減貧烙下了人權(quán)印記，但在一定意義上講，這種視角提供的仍是一種單向度的觀察，以及一種扁平的或線性的理解。其一，將減貧納入人權(quán)話語、人權(quán)視角無疑是一項重要的嘗試，但是這種單向度的觀察尚無法直接告訴我們此種話語、視角轉(zhuǎn)化究竟意味著什么或旨在實現(xiàn)什么，在轉(zhuǎn)化過程中以及轉(zhuǎn)化完成后，它反過來又對人權(quán)本身帶來了什么。其二，現(xiàn)有的人權(quán)視角帶來了一種直觀的理解：減貧是人權(quán)問題，大規(guī)模減貧的實現(xiàn)必然意味著人權(quán)保障水平的大規(guī)模改善提升。這種理解固然無誤，但是又顯得過于“線性”和“扁平”，它在一定程度上模糊了、節(jié)略了或抽空了減貧與人權(quán)之間復(fù)雜的、立體的交互關(guān)系，容易使我們忽視一個重要的觀察角度，那就是透過減貧本身，我們亦有機會觀察到人權(quán)實現(xiàn)的動力、路徑、方法和前景問題，進而也有機會觀察到人權(quán)在社會諸項事業(yè)以及整個國家治理中的定位。
?。ǘU展性視角：人權(quán)主流化
人權(quán)主流化（Mainstreaming Human Rights）通常是指，“將人權(quán)理念融入到政府或政府間組織活動中的一個過程，有時也被用來表示以權(quán)利為基礎(chǔ)的方法和視角”。人權(quán)主流化由聯(lián)合國倡議，通過一系列文本和實踐逐漸成為國際社會的一種發(fā)展趨勢，并且在全球化的背景下浸入各個國家，成為國家治理的理念和方法。人權(quán)主流化的中心目標在于將人權(quán)作為各項活動的價值指引，使人權(quán)在各項事業(yè)中被優(yōu)先考慮。
就此而言，人權(quán)主流化視角可以提供一種雙向度的觀察。一方面，它內(nèi)置了“減貧—人權(quán)”的基礎(chǔ)性視角，可以在人權(quán)主流化背景下把握減貧的人權(quán)意義，理解近年來中國實施的一系列大規(guī)模減貧行動究竟如何或者在什么意義上成為一項人權(quán)行動。另一方面，它又可以反轉(zhuǎn)“鏡頭”，透過減貧觀察和理解人權(quán)，特別是通過貧困治理所引發(fā)的“治理革命”來觀察和理解人權(quán)在整個國家治理中的地位和發(fā)展趨勢。這種雙向度的觀察視角自然也會帶來一種“減貧—人權(quán)”的立體的而非線性的理解，減貧或免于貧困將不僅僅是作為人權(quán)的構(gòu)成性內(nèi)容表達人權(quán)和部分地實現(xiàn)人權(quán)，同時也將被視為一種“杠桿”力量撬動人權(quán)事業(yè)的整體性發(fā)展并且嵌入國家治理的目標、方法體系當(dāng)中。
二、人權(quán)主流化背景下的貧困治理：免于貧困權(quán)利的表達與實現(xiàn)
以人權(quán)主流化的視角審視減貧，實質(zhì)上是確認減貧的人權(quán)屬性，進一步而言，它意味著減貧被納入國際社會的人權(quán)議題，成為一個主權(quán)國家的人權(quán)事務(wù)，公眾對于免于貧困的利益訴求成為一項重要人權(quán)，減貧行動經(jīng)由人權(quán)話語表達，并由一般性政策實踐轉(zhuǎn)化為一種人權(quán)實踐和一項“人權(quán)工程”。
?。ㄒ唬┟庥谪毨ё鳛橐豁椚藱?quán)
歷史地考察，貧困問題并非在自始就同人權(quán)牽連起來，至少在“天賦人權(quán)”時代，貧困還未被納入人權(quán)視域和議程。直至1945年以后，基于對“二戰(zhàn)”的反思，人權(quán)的人道主義維度得以開示出來，人權(quán)獲得了嶄新而又更為堅實的基礎(chǔ)——“人的尊嚴”?！妒澜缛藱?quán)宣言》宣告：“對人類家庭所有成員的固有尊嚴及其平等的和不移的權(quán)利的承認，乃是世界自由、正義與和平的基礎(chǔ)”，由此申明尊嚴之于世界新秩序及其合法性的奠基意義，并在第1條明確表達：“人人生而自由，在尊嚴和權(quán)利上一律平等。他們賦有理性和良心，并應(yīng)以兄弟關(guān)系的精神相對待。”尊嚴得以彰顯后，人權(quán)獲得了一種新生，訴諸人的尊嚴的觀念會使得確立一種重疊共識容易起來，拋開宗教的或者形而上學(xué)的學(xué)說（如天賦人權(quán)）同樣可以信奉人權(quán)，人權(quán)也因此更容易成為一項普遍的共識。
當(dāng)人的尊嚴構(gòu)成了人權(quán)概念和話語的內(nèi)核，在貧困與人權(quán)之間的內(nèi)在聯(lián)系便顯而易見了。托馬斯·博格指出，當(dāng)前的全球制度安排——它們維持并加劇了巨大的社會和經(jīng)濟的不平等，使得地球上一半的人口在嚴重的貧困狀態(tài)中維持生計——構(gòu)成了“對人類尊嚴的大規(guī)模的、不可原諒的侵犯”。也正是在同樣的意義上，他直言當(dāng)前持續(xù)存在的人權(quán)嚴重缺乏現(xiàn)象主要集中在貧困人口。結(jié)構(gòu)性貧困的大規(guī)模、持續(xù)性存在是維護人之尊嚴、實現(xiàn)人權(quán)所面臨的一項突出挑戰(zhàn)，已經(jīng)成為一項共識。例如，聯(lián)合國開發(fā)計劃署發(fā)布的《2000年人類發(fā)展報告》直截了當(dāng)?shù)刂赋?ldquo;貧困限制人的自由并剝奪人的尊嚴”，同時也指出，“消除貧困是21世紀的主要人權(quán)挑戰(zhàn)”。值得注意的是，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》一方面反映了聯(lián)合國在人權(quán)主流化上的努力，另一方面也反映了減貧在人權(quán)議題和發(fā)展議題中的中心位置?！?030年可持續(xù)發(fā)展議程》是聯(lián)合國圍繞其三大主題之一的發(fā)展議題規(guī)劃設(shè)置的中心任務(wù)，不過它也越來越多被納入人權(quán)議題之下，成為人權(quán)主流化的一項重要工作，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》規(guī)劃并確立了17個可持續(xù)發(fā)展目標和169個具體目標，它一方面將這些目標視為“完成千年發(fā)展目標尚未完成的事業(yè)”的組成部分，另一方面也將這些目標的志向表達為“它們要讓所有人享有人權(quán)”。在人權(quán)高專辦看來，它“涵蓋了有關(guān)所有人權(quán)、包括發(fā)展權(quán)在內(nèi)的公民、政治、經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的問題”，因而也被聯(lián)合國視為“實現(xiàn)人權(quán)的關(guān)鍵步驟”?！?030年可持續(xù)發(fā)展議程》序言之開篇便直言“消除一切形式和表現(xiàn)的貧困，包括消除極端貧困，是世界最大的挑戰(zhàn)，也是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必不可少的要求”，并將“在全世界消除一切形式的貧困”作為17項目標的第一項。人權(quán)高專辦發(fā)布的《2020年聯(lián)合國人權(quán)高專辦呼吁》涵蓋了人權(quán)高專辦在2020年所安排的活動和需求的信息，明確提出進一步將人權(quán)融入包括減貧在內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展目標當(dāng)中，即“各國將人權(quán)，包括發(fā)展權(quán)和人權(quán)機制的成果，納入落實可持續(xù)發(fā)展目標和其他發(fā)展與消除貧窮的工作”。
盡管國際人權(quán)法規(guī)范并未直接言明免于貧困權(quán)利的規(guī)范內(nèi)涵和權(quán)利內(nèi)容，但基于“人之尊嚴”的理念關(guān)照，以現(xiàn)有國際人權(quán)法規(guī)范為依據(jù)并不難推導(dǎo)。一般而言，作為一項人權(quán)的免于貧困的權(quán)利，并非獨立、并立于現(xiàn)有國際人權(quán)法規(guī)范中的諸項具體權(quán)利，而是吸納了與貧困密切相關(guān)的諸項權(quán)利內(nèi)容后形成的一束（組）權(quán)利的集合。它包含了兩個維度，其一關(guān)乎生存，指向“作為窮人的權(quán)利”，涵蓋了適足生活水準權(quán)、健康權(quán)的內(nèi)容，用以保障衣、食、住、行等最基本的生存條件；其二關(guān)乎發(fā)展，指向“不做窮人的權(quán)利”，吸納了受教育權(quán)、工作權(quán)的內(nèi)容，用以為其提供和拓展擺脫貧困的可能。就此而言，免于貧困的權(quán)利并不保障每一個個體在任何情況下都不會陷入貧困狀態(tài)，而是確保其一旦不幸陷入貧困狀態(tài)當(dāng)中，仍然能夠有尊嚴地生活，并且獲得擺脫貧困的機會。
?。ǘ┳鳛?ldquo;人權(quán)工程”的脫貧攻堅
中國2015年啟動實施的脫貧攻堅工程在本質(zhì)上也是一項“人權(quán)工程”，無論是話語、目標、方法，還是實踐效果，都具有鮮明的人權(quán)印記，是中國人權(quán)主流化的重要一步。
中國長期以來實施的減貧行動雖然在客觀上促進了貧困群體諸多具體權(quán)益的實現(xiàn)，但此前歷次減貧行動的初衷并沒有包含清晰的權(quán)利保障意識，無論是《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》，還是《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》，在目標設(shè)定中都籠統(tǒng)地使用“溫飽”的表述，與權(quán)利的關(guān)聯(lián)較弱，且權(quán)利覆蓋面較小。相形之下，以“精準扶貧、精準脫貧”為“基本方略”的新階段扶貧目標則包含了更清晰的權(quán)利保障意向。2015年的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》和2016年的《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》都基于“多維貧困”的考慮，將脫貧基本目標設(shè)定為“兩不愁、三保障”，即穩(wěn)定實現(xiàn)現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障，在此基礎(chǔ)上，脫貧目標還附加了貧困地區(qū)農(nóng)民收入增長和基本公共服務(wù)達標的內(nèi)容。這些脫貧目標實質(zhì)上涵蓋了適足生活水準權(quán)、受教育權(quán)、健康權(quán)和平等享有發(fā)展權(quán)在內(nèi)的多項重要人權(quán)。同樣值得注意的是，《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》在其子目標中明確引入了權(quán)利目標，如“保障轉(zhuǎn)移就業(yè)貧困人口合法權(quán)益”，并提出“每年發(fā)布《中國的減貧行動與人權(quán)進步》白皮書”。《國家人權(quán)行動計劃（2016-2020）》亦將減貧納入其中，將減貧行動視為重要的人權(quán)行動，工作權(quán)利、適足生活水準權(quán)利、受教育權(quán)利、社會保障權(quán)利的指標和措施設(shè)定都與減貧目標和措施相呼應(yīng)。此外，另一個重要的趨勢是，《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》在其基本原則部分特別強調(diào)“保障貧困人口平等參與、平等發(fā)展權(quán)利”，由此也反映出中國的減貧逐漸從以前注重經(jīng)濟、社會權(quán)利保障開始向政治性、參與性權(quán)利保障傾斜。從政策實踐來看，精準扶貧的實施注重因戶施策，強調(diào)“措施到戶精準”，尊重每一個個體的尊嚴，“要求從每一個具體的個人出發(fā)，考慮他們具體的實際情況，并根據(jù)其特點制定方案，以幫助他們脫離貧困”。綜上，可以發(fā)現(xiàn)，中國的減貧行動開始邁向有意識地人權(quán)行動。
作為“人權(quán)工程”的脫貧攻堅不僅實現(xiàn)了話語、目標和方法上轉(zhuǎn)換，也達成了免于貧困權(quán)利更好實現(xiàn)的效果。例如，在適足生活水準權(quán)方面，截至2018年末，貧困地區(qū)通電的自然村接近全覆蓋；通電話、通有線電視信號、通寬帶的自然村比重分別達到99.2%、88.1%、81.9%，農(nóng)村每百戶擁有電冰箱、洗衣機、彩色電視機等傳統(tǒng)耐用消費品分別為87.1臺、86.9臺和106.6臺。截至2019年底，全國共對“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)約960萬建檔立卡貧困人口實施了易地扶貧搬遷。又如，在受教育權(quán)方面，除改善基本辦學(xué)條件，完善學(xué)生資助服務(wù)體系，實施營養(yǎng)改善計劃等措施之外，政府還重視為貧困地區(qū)學(xué)生創(chuàng)造實質(zhì)平等機會，組織實施重點高校招收農(nóng)村和貧困地區(qū)學(xué)生專項計劃。自2012年以來，每年招生人數(shù)由1萬人增至11萬余人，累計近60萬人，為農(nóng)村和貧困地區(qū)學(xué)生升入重點高校提供了更多機會。在工作權(quán)利方面，通過提供技能培訓(xùn)、建立扶貧車間，為貧困群體提供更多工作機會，數(shù)據(jù)顯示，全國建檔立卡貧困人口中，2019年有2，729萬貧困勞動力外出務(wù)工。此外，各地政府還設(shè)立保潔、治安協(xié)管、孤寡老人和留守兒童看護等公益性崗位，優(yōu)先安置無法離鄉(xiāng)、無業(yè)可扶的貧困群體就業(yè)?？傮w而言，免于貧困的權(quán)利在生存和發(fā)展兩個維度得以更好實現(xiàn)。
三、貧困治理反哺人權(quán)主流化：驅(qū)動治理變革
精準扶貧、脫貧攻堅的意義不止于貧困人口的減少，同時也體現(xiàn)為貧困治理方式的變革以及由此撬動的國家治理變革。在這一過程中，人權(quán)既作為目標又作為方法深嵌國家治理之中，呈現(xiàn)出人權(quán)在國家治理中的主流化趨勢。貧困治理反哺人權(quán)主流化主要體現(xiàn)在兩個方面，一是“基于人權(quán)的發(fā)展觀”的初步呈現(xiàn)，二是以基層民主和多元治理為表征的公民主體性的激發(fā)。
?。ㄒ唬┗谌藱?quán)的發(fā)展觀
人權(quán)主流化是人權(quán)價值、人權(quán)議題介入其他重大社會主題的進程，當(dāng)人權(quán)介入發(fā)展問題時，人權(quán)主流化便意味著一種基于人權(quán)的發(fā)展觀。根據(jù)聯(lián)合國人權(quán)高專辦出版的《人權(quán)的發(fā)展合作方針問答》的界定，“立足人權(quán)的發(fā)展方針”強調(diào)發(fā)展進程應(yīng)以國際人權(quán)標準為基礎(chǔ)，以尊重、保護和實現(xiàn)人權(quán)為目標，致力于分析不平等這一發(fā)展的核心問題，并糾正阻礙發(fā)展進步的歧視性手段和不公正的權(quán)力分配。從國家、社會治理的角度理解，基于人權(quán)的發(fā)展觀的實質(zhì)是在發(fā)展問題上將人權(quán)置于優(yōu)先考慮的位置，使人權(quán)為社會發(fā)展，特別是經(jīng)濟增長提供價值指引和矯正。
脫貧攻堅至少從兩個層面體現(xiàn)了國家、社會治理中所呈現(xiàn)出的基于人權(quán)的發(fā)展觀。一個層面是，它體現(xiàn)為對經(jīng)濟社會發(fā)展方向和方法的限定，將經(jīng)濟導(dǎo)向“益貧式增長”的軌道。這種帶有“益貧”屬性的經(jīng)濟發(fā)展更加關(guān)注窮人是否會從增長中受益，尋求更有利于窮人的增長方式，使增長的利益更多的流向窮人，減少貧困的同時也改善不平等。中國長期以來實施的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持、農(nóng)村金融促進、農(nóng)民進城務(wù)工幫扶、農(nóng)民工群體權(quán)益保障等政策紓緩了經(jīng)濟增長帶來的不平等，增強了經(jīng)濟增長的益貧效用。在某種意義上講，脫貧攻堅是這些政策在特定時期內(nèi)的合成版和強化版，它在本質(zhì)上是政府對市場的介入，通過將大規(guī)模外部資源注入不發(fā)達地區(qū)和向弱勢群體傾斜，矯正市場配置資源產(chǎn)生的“嫌貧愛富”問題。正是在這個意義上，脫貧攻堅、精準扶貧可以視為“向著突破貧困結(jié)構(gòu)性因素限制的一次超常規(guī)努力”，它賦予并強化了經(jīng)濟社會發(fā)展應(yīng)有的“益貧性”。
另一層面是，從治理手段上看，脫貧攻堅已經(jīng)從一個側(cè)面顯示出了一種新的治理跡象，即“面向人權(quán)的國家治理”。脫貧攻堅以嚴格的考核為支撐，它在一定程度上改變了地方官員的政績考核指標，扭轉(zhuǎn)了唯以GDP為重的畸形政績激勵機制。改革開放以來，“地方官員的晉升錦標賽治理模式”在相當(dāng)長一段時間內(nèi)推動了中國的高速經(jīng)濟增長，而地方官員的錦標賽競爭的核心指標便是轄區(qū)內(nèi)的GDP。這種出色的績效表現(xiàn)無疑會強化制度的路徑依賴，使得政府無法割舍以GDP為重心的地區(qū)發(fā)展和治理。當(dāng)該模式所造成的公平問題、環(huán)境問題以及侵犯私人權(quán)利（如土地權(quán)利）不斷累積以侵蝕其自身的有效性、合法性以后，就必然面臨變革。脫貧攻堅提供了一個有利的契機，《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》明確提出，要“大幅度提高減貧指標在貧困縣經(jīng)濟社會發(fā)展實績考核指標中的權(quán)重”，按照中央的指導(dǎo)意見，“有些生態(tài)脆弱的需要保護的縣就要取消GDP的考核，其他的貧困縣的考核要減少GDP的權(quán)重，60%以上的考核分數(shù)是脫貧的成效”，多個省份已據(jù)此制定了相關(guān)考核辦法并實際執(zhí)行。事實上，不僅僅減貧指標占據(jù)官員政績考核中占據(jù)重要權(quán)重，諸如生態(tài)環(huán)境等社會普遍關(guān)心的涉人權(quán)議題也開始納入官員政績考核，考核指標的重大調(diào)整在某種程度上扭轉(zhuǎn)了地區(qū)發(fā)展導(dǎo)向，契合了基于人權(quán)的發(fā)展觀。
（二）公民主體性的激發(fā)
“人權(quán)思維和方式體現(xiàn)國家治理的實質(zhì)，符合國家治理現(xiàn)代化的要求”。當(dāng)然，人權(quán)思維和方式融入國家治理也需要一定的媒介、契機和動力。脫貧攻堅不僅關(guān)乎貧困治理，也是當(dāng)代中國國家治理的演習(xí)場，它將人權(quán)治理的思維、方法引入國家治理當(dāng)中，撬動并推進著在國家治理領(lǐng)域的人權(quán)主流化。這一進程，最集中的體現(xiàn)便是公民主體性的激發(fā)，它主要通過提升公民和社會組織在人權(quán)公共事業(yè)中的地位以及拓展公民和社會組織參與國家治理、人權(quán)治理的機會實現(xiàn)目的。在具體實踐層面，它表現(xiàn)為以下兩個方面。
1. 民主參與的新試驗
脫貧攻堅實施了“最嚴格的考核評估制度”，中西部22個省的省委書記、省長向中央簽署脫貧攻堅責(zé)任書，立下軍令狀，扶貧考核任務(wù)落實為一把手的政治責(zé)任，每年由國家有關(guān)部門進行專項考核，組織省際開展交叉考核。自上而下的壓力傳導(dǎo)，有力地保障了政策落地和權(quán)利實現(xiàn)。但與此同時，我們也能夠清晰發(fā)現(xiàn)一種治理問責(zé)的新趨勢——公民參與。一方面，第三方評估作為脫貧政績考核依據(jù)已經(jīng)實現(xiàn)制度化，它將一種封閉的科層體系內(nèi)部考核模式引向了公共參與的公共治理機制。另一方面，更重要的是，脫貧攻堅考核驅(qū)動了“基層民主”的新探索。在各級扶貧成效考核中，貧困戶滿意度普遍占據(jù)重要比重，例如，如果貧困戶滿意度未達到一定的百分比（常見的是95%），它將會嚴重影響該地區(qū)的扶貧考核成績，甚至具有“一票否決”效力。這一機制具有清晰的民主特征，拉近了“權(quán)力中心與普通公民個人之間的遙遠距離”，實際上已經(jīng)改變了基層干部僅僅對上負責(zé)的問責(zé)形式，形成了官員對下負責(zé)、對公眾負責(zé)的問責(zé)制。
2. 邁向多元化治理
脫貧攻堅雖由政府啟動，但并非只有政府一方參與到貧困治理當(dāng)中，實踐中政府一直致力于構(gòu)建包括社會參與在內(nèi)的“大扶貧格局”。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》專門布局“健全社會力量參與機制”。就實踐而言，企業(yè)、社會組織在脫貧攻堅中發(fā)揮了重要作用，其貢獻不僅僅在于大量的資金投入和項目幫扶，也在于提供了一種可持續(xù)的貧困治理機制。與此同時，精準扶貧政策實踐中，對于貧困戶內(nèi)生動力的激發(fā)和參與權(quán)的保障也促進受助者共同參與到貧困治理當(dāng)中，“承認個體是發(fā)展的行動者，而不是被動地接受援助、服務(wù)與產(chǎn)品”，體現(xiàn)了人權(quán)主流化所主張的賦能（empowerment）、參與等核心原則。從更深遠的意義上講，社會力量深度參與扶貧這一人權(quán)工程，體現(xiàn)并驅(qū)動了當(dāng)代中國治理格局的變遷，改變了長期以來單以國家作為人權(quán)實現(xiàn)和國家治理主體的一元結(jié)構(gòu)，拓寬了社會參與人權(quán)事業(yè)和國家治理的渠道、方式。從一種工具理性的角度理解，國家機關(guān)與公民、公民組織合作共治，公共權(quán)力與公民權(quán)利相互配合、相互制約，可以降低治理成本，提高治理收益；與此同時，社會主體，特別是社會組織的參與“使得國家構(gòu)建過程中嵌入了民間構(gòu)建的互動反思機制”，有利于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而拋開工具理性的考量，訴諸價值規(guī)范求證，推進社會主體參與共同治理，就是將國家和社會主體的關(guān)系從“控制—依附”關(guān)系引向“合作—自主”關(guān)系，其實質(zhì)是對公民主體性、公民權(quán)利的彰顯。
概而言之，脫貧攻堅中的某些治理實踐激發(fā)了公民主體性，它也通過將問責(zé)、參與式民主等人權(quán)主流化的典型實踐方法以及民主權(quán)利意識引入國家治理，助推了人權(quán)理念融入國家治理，進而驅(qū)動了國家治理領(lǐng)域的人權(quán)主流化。
四、結(jié)語：水到渠成，抑或鑿渠引水
脫貧攻堅的進程和歷史性成就業(yè)已成為中國人權(quán)主流化的重要組成部分，同時也為中國更大范圍、更深層次的人權(quán)主流化按下“啟動鍵”。俗語有言“萬事開頭難”，脫貧攻堅和人權(quán)主流化之進程亦實屬不易，而萬難的開頭之后，隨之而來的并非會是“輕而易舉”的過程。無論人權(quán)保障，還是國家治理，都并無靜候“水到渠成”的道理，而更需鑿渠引水的決心和行動力。在取得脫貧攻堅戰(zhàn)決定性勝利之后，我們將開啟一項更具挑戰(zhàn)性的平等議程、人權(quán)工程。按照十九屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，中國將著手解決相對貧困問題，它將成為中國人權(quán)主流化進程的一項新課題。同時，在決勝脫貧攻堅的歷史性進程中，我們雖然洞察到了人權(quán)意識進一步喚醒，基于人權(quán)的發(fā)展觀漸進形成，但將其從貧困治理領(lǐng)域有序地推及更廣泛的領(lǐng)域仍有待付諸更多決心和努力。此外，脫貧攻堅政策實踐中所呈現(xiàn)出的民主參與新嘗試、多元化治理新趨勢若要于2020年后在更廣泛領(lǐng)域中持續(xù)地保持生命力，仍需進一步掃除體制、機制和能力上的諸多障礙。申言之，真正實現(xiàn)公民在人權(quán)事業(yè)和國家治理中“邊緣性參與”向“實質(zhì)性參與”的轉(zhuǎn)變，將會是一項更大的考驗。
（鄭若瀚，西南政法大學(xué)人權(quán)研究院講師，法學(xué)博士。）
關(guān)鍵詞：貧困 治理 人權(quán) 人權(quán)主流化
一、問題緣起：理解減貧需要一種怎樣的人權(quán)視角
近40年來，中國的減貧備受矚目，我們多將它解讀為一種民生成就，抑或是一種發(fā)展成就。但與此同時，我們也可以發(fā)現(xiàn)另一種新視角，即以人權(quán)為視角理解和言說中國減貧。這種視角的重要性自不待言，但這種視角究竟意味著什么，其最佳的“角度”是什么，仍值得審視思量。
?。ㄒ唬┗A(chǔ)性視角：概念和話語的轉(zhuǎn)譯
從人權(quán)角度理解和解釋減貧最常見的一種視角即是對概念、話語的轉(zhuǎn)譯，亦即將減貧問題轉(zhuǎn)譯為人權(quán)問題，將免于貧困的訴求轉(zhuǎn)化為一種權(quán)利結(jié)構(gòu)，將減貧行動轉(zhuǎn)化為一種權(quán)利實踐。
汪習(xí)根教授論述了“免于貧困的權(quán)利”的理論構(gòu)造，將其形塑為具有完備義務(wù)譜系和法律實施機制的“一項獨立的人權(quán)”。鄭智航教授則聚焦于免于貧困的權(quán)利的中國問題，指出了中國的反貧困政策還沒有真正從人權(quán)的層面思考反貧困問題，應(yīng)當(dāng)基于“結(jié)構(gòu)性貧困”的觀點，重點解決滋生貧困的體制性問題。近年來，在脫貧攻堅、精準扶貧的政策背景下，中國減貧問題的人權(quán)視角得到了更普遍地關(guān)注和闡釋：或是以人權(quán)話語詮釋中國農(nóng)村扶貧進程，或是刻畫精準扶貧中的人權(quán)訴求，再或是以人權(quán)的理念、標準分析和檢驗精準扶貧工程中的某項具體工作，如教育扶貧、社會扶貧。總體而言，現(xiàn)有的研究和觀察已經(jīng)為中國的減貧問題嵌入了人權(quán)視角，這種視角的普遍志向和共同特征在于觀察和描述減貧在人權(quán)“萬花筒”中的影像。更具體地說，是將減貧解釋為一項人權(quán)議題和人權(quán)行動，并在人權(quán)的理念和具體權(quán)利的譜系中為“免于貧困”尋找定位。
不可否認，這是一種頗具建設(shè)性的觀察和理解視角，為減貧烙下了人權(quán)印記，但在一定意義上講，這種視角提供的仍是一種單向度的觀察，以及一種扁平的或線性的理解。其一，將減貧納入人權(quán)話語、人權(quán)視角無疑是一項重要的嘗試，但是這種單向度的觀察尚無法直接告訴我們此種話語、視角轉(zhuǎn)化究竟意味著什么或旨在實現(xiàn)什么，在轉(zhuǎn)化過程中以及轉(zhuǎn)化完成后，它反過來又對人權(quán)本身帶來了什么。其二，現(xiàn)有的人權(quán)視角帶來了一種直觀的理解：減貧是人權(quán)問題，大規(guī)模減貧的實現(xiàn)必然意味著人權(quán)保障水平的大規(guī)模改善提升。這種理解固然無誤，但是又顯得過于“線性”和“扁平”，它在一定程度上模糊了、節(jié)略了或抽空了減貧與人權(quán)之間復(fù)雜的、立體的交互關(guān)系，容易使我們忽視一個重要的觀察角度，那就是透過減貧本身，我們亦有機會觀察到人權(quán)實現(xiàn)的動力、路徑、方法和前景問題，進而也有機會觀察到人權(quán)在社會諸項事業(yè)以及整個國家治理中的定位。
?。ǘU展性視角：人權(quán)主流化
人權(quán)主流化（Mainstreaming Human Rights）通常是指，“將人權(quán)理念融入到政府或政府間組織活動中的一個過程，有時也被用來表示以權(quán)利為基礎(chǔ)的方法和視角”。人權(quán)主流化由聯(lián)合國倡議，通過一系列文本和實踐逐漸成為國際社會的一種發(fā)展趨勢，并且在全球化的背景下浸入各個國家，成為國家治理的理念和方法。人權(quán)主流化的中心目標在于將人權(quán)作為各項活動的價值指引，使人權(quán)在各項事業(yè)中被優(yōu)先考慮。
就此而言，人權(quán)主流化視角可以提供一種雙向度的觀察。一方面，它內(nèi)置了“減貧—人權(quán)”的基礎(chǔ)性視角，可以在人權(quán)主流化背景下把握減貧的人權(quán)意義，理解近年來中國實施的一系列大規(guī)模減貧行動究竟如何或者在什么意義上成為一項人權(quán)行動。另一方面，它又可以反轉(zhuǎn)“鏡頭”，透過減貧觀察和理解人權(quán)，特別是通過貧困治理所引發(fā)的“治理革命”來觀察和理解人權(quán)在整個國家治理中的地位和發(fā)展趨勢。這種雙向度的觀察視角自然也會帶來一種“減貧—人權(quán)”的立體的而非線性的理解，減貧或免于貧困將不僅僅是作為人權(quán)的構(gòu)成性內(nèi)容表達人權(quán)和部分地實現(xiàn)人權(quán)，同時也將被視為一種“杠桿”力量撬動人權(quán)事業(yè)的整體性發(fā)展并且嵌入國家治理的目標、方法體系當(dāng)中。
二、人權(quán)主流化背景下的貧困治理：免于貧困權(quán)利的表達與實現(xiàn)
以人權(quán)主流化的視角審視減貧，實質(zhì)上是確認減貧的人權(quán)屬性，進一步而言，它意味著減貧被納入國際社會的人權(quán)議題，成為一個主權(quán)國家的人權(quán)事務(wù)，公眾對于免于貧困的利益訴求成為一項重要人權(quán)，減貧行動經(jīng)由人權(quán)話語表達，并由一般性政策實踐轉(zhuǎn)化為一種人權(quán)實踐和一項“人權(quán)工程”。
?。ㄒ唬┟庥谪毨ё鳛橐豁椚藱?quán)
歷史地考察，貧困問題并非在自始就同人權(quán)牽連起來，至少在“天賦人權(quán)”時代，貧困還未被納入人權(quán)視域和議程。直至1945年以后，基于對“二戰(zhàn)”的反思，人權(quán)的人道主義維度得以開示出來，人權(quán)獲得了嶄新而又更為堅實的基礎(chǔ)——“人的尊嚴”?！妒澜缛藱?quán)宣言》宣告：“對人類家庭所有成員的固有尊嚴及其平等的和不移的權(quán)利的承認，乃是世界自由、正義與和平的基礎(chǔ)”，由此申明尊嚴之于世界新秩序及其合法性的奠基意義，并在第1條明確表達：“人人生而自由，在尊嚴和權(quán)利上一律平等。他們賦有理性和良心，并應(yīng)以兄弟關(guān)系的精神相對待。”尊嚴得以彰顯后，人權(quán)獲得了一種新生，訴諸人的尊嚴的觀念會使得確立一種重疊共識容易起來，拋開宗教的或者形而上學(xué)的學(xué)說（如天賦人權(quán)）同樣可以信奉人權(quán)，人權(quán)也因此更容易成為一項普遍的共識。
當(dāng)人的尊嚴構(gòu)成了人權(quán)概念和話語的內(nèi)核，在貧困與人權(quán)之間的內(nèi)在聯(lián)系便顯而易見了。托馬斯·博格指出，當(dāng)前的全球制度安排——它們維持并加劇了巨大的社會和經(jīng)濟的不平等，使得地球上一半的人口在嚴重的貧困狀態(tài)中維持生計——構(gòu)成了“對人類尊嚴的大規(guī)模的、不可原諒的侵犯”。也正是在同樣的意義上，他直言當(dāng)前持續(xù)存在的人權(quán)嚴重缺乏現(xiàn)象主要集中在貧困人口。結(jié)構(gòu)性貧困的大規(guī)模、持續(xù)性存在是維護人之尊嚴、實現(xiàn)人權(quán)所面臨的一項突出挑戰(zhàn)，已經(jīng)成為一項共識。例如，聯(lián)合國開發(fā)計劃署發(fā)布的《2000年人類發(fā)展報告》直截了當(dāng)?shù)刂赋?ldquo;貧困限制人的自由并剝奪人的尊嚴”，同時也指出，“消除貧困是21世紀的主要人權(quán)挑戰(zhàn)”。值得注意的是，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》一方面反映了聯(lián)合國在人權(quán)主流化上的努力，另一方面也反映了減貧在人權(quán)議題和發(fā)展議題中的中心位置?！?030年可持續(xù)發(fā)展議程》是聯(lián)合國圍繞其三大主題之一的發(fā)展議題規(guī)劃設(shè)置的中心任務(wù)，不過它也越來越多被納入人權(quán)議題之下，成為人權(quán)主流化的一項重要工作，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》規(guī)劃并確立了17個可持續(xù)發(fā)展目標和169個具體目標，它一方面將這些目標視為“完成千年發(fā)展目標尚未完成的事業(yè)”的組成部分，另一方面也將這些目標的志向表達為“它們要讓所有人享有人權(quán)”。在人權(quán)高專辦看來，它“涵蓋了有關(guān)所有人權(quán)、包括發(fā)展權(quán)在內(nèi)的公民、政治、經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利的問題”，因而也被聯(lián)合國視為“實現(xiàn)人權(quán)的關(guān)鍵步驟”?！?030年可持續(xù)發(fā)展議程》序言之開篇便直言“消除一切形式和表現(xiàn)的貧困，包括消除極端貧困，是世界最大的挑戰(zhàn)，也是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必不可少的要求”，并將“在全世界消除一切形式的貧困”作為17項目標的第一項。人權(quán)高專辦發(fā)布的《2020年聯(lián)合國人權(quán)高專辦呼吁》涵蓋了人權(quán)高專辦在2020年所安排的活動和需求的信息，明確提出進一步將人權(quán)融入包括減貧在內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展目標當(dāng)中，即“各國將人權(quán)，包括發(fā)展權(quán)和人權(quán)機制的成果，納入落實可持續(xù)發(fā)展目標和其他發(fā)展與消除貧窮的工作”。
盡管國際人權(quán)法規(guī)范并未直接言明免于貧困權(quán)利的規(guī)范內(nèi)涵和權(quán)利內(nèi)容，但基于“人之尊嚴”的理念關(guān)照，以現(xiàn)有國際人權(quán)法規(guī)范為依據(jù)并不難推導(dǎo)。一般而言，作為一項人權(quán)的免于貧困的權(quán)利，并非獨立、并立于現(xiàn)有國際人權(quán)法規(guī)范中的諸項具體權(quán)利，而是吸納了與貧困密切相關(guān)的諸項權(quán)利內(nèi)容后形成的一束（組）權(quán)利的集合。它包含了兩個維度，其一關(guān)乎生存，指向“作為窮人的權(quán)利”，涵蓋了適足生活水準權(quán)、健康權(quán)的內(nèi)容，用以保障衣、食、住、行等最基本的生存條件；其二關(guān)乎發(fā)展，指向“不做窮人的權(quán)利”，吸納了受教育權(quán)、工作權(quán)的內(nèi)容，用以為其提供和拓展擺脫貧困的可能。就此而言，免于貧困的權(quán)利并不保障每一個個體在任何情況下都不會陷入貧困狀態(tài)，而是確保其一旦不幸陷入貧困狀態(tài)當(dāng)中，仍然能夠有尊嚴地生活，并且獲得擺脫貧困的機會。
?。ǘ┳鳛?ldquo;人權(quán)工程”的脫貧攻堅
中國2015年啟動實施的脫貧攻堅工程在本質(zhì)上也是一項“人權(quán)工程”，無論是話語、目標、方法，還是實踐效果，都具有鮮明的人權(quán)印記，是中國人權(quán)主流化的重要一步。
中國長期以來實施的減貧行動雖然在客觀上促進了貧困群體諸多具體權(quán)益的實現(xiàn)，但此前歷次減貧行動的初衷并沒有包含清晰的權(quán)利保障意識，無論是《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》，還是《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》，在目標設(shè)定中都籠統(tǒng)地使用“溫飽”的表述，與權(quán)利的關(guān)聯(lián)較弱，且權(quán)利覆蓋面較小。相形之下，以“精準扶貧、精準脫貧”為“基本方略”的新階段扶貧目標則包含了更清晰的權(quán)利保障意向。2015年的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》和2016年的《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》都基于“多維貧困”的考慮，將脫貧基本目標設(shè)定為“兩不愁、三保障”，即穩(wěn)定實現(xiàn)現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障，在此基礎(chǔ)上，脫貧目標還附加了貧困地區(qū)農(nóng)民收入增長和基本公共服務(wù)達標的內(nèi)容。這些脫貧目標實質(zhì)上涵蓋了適足生活水準權(quán)、受教育權(quán)、健康權(quán)和平等享有發(fā)展權(quán)在內(nèi)的多項重要人權(quán)。同樣值得注意的是，《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》在其子目標中明確引入了權(quán)利目標，如“保障轉(zhuǎn)移就業(yè)貧困人口合法權(quán)益”，并提出“每年發(fā)布《中國的減貧行動與人權(quán)進步》白皮書”。《國家人權(quán)行動計劃（2016-2020）》亦將減貧納入其中，將減貧行動視為重要的人權(quán)行動，工作權(quán)利、適足生活水準權(quán)利、受教育權(quán)利、社會保障權(quán)利的指標和措施設(shè)定都與減貧目標和措施相呼應(yīng)。此外，另一個重要的趨勢是，《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》在其基本原則部分特別強調(diào)“保障貧困人口平等參與、平等發(fā)展權(quán)利”，由此也反映出中國的減貧逐漸從以前注重經(jīng)濟、社會權(quán)利保障開始向政治性、參與性權(quán)利保障傾斜。從政策實踐來看，精準扶貧的實施注重因戶施策，強調(diào)“措施到戶精準”，尊重每一個個體的尊嚴，“要求從每一個具體的個人出發(fā)，考慮他們具體的實際情況，并根據(jù)其特點制定方案，以幫助他們脫離貧困”。綜上，可以發(fā)現(xiàn)，中國的減貧行動開始邁向有意識地人權(quán)行動。
作為“人權(quán)工程”的脫貧攻堅不僅實現(xiàn)了話語、目標和方法上轉(zhuǎn)換，也達成了免于貧困權(quán)利更好實現(xiàn)的效果。例如，在適足生活水準權(quán)方面，截至2018年末，貧困地區(qū)通電的自然村接近全覆蓋；通電話、通有線電視信號、通寬帶的自然村比重分別達到99.2%、88.1%、81.9%，農(nóng)村每百戶擁有電冰箱、洗衣機、彩色電視機等傳統(tǒng)耐用消費品分別為87.1臺、86.9臺和106.6臺。截至2019年底，全國共對“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)約960萬建檔立卡貧困人口實施了易地扶貧搬遷。又如，在受教育權(quán)方面，除改善基本辦學(xué)條件，完善學(xué)生資助服務(wù)體系，實施營養(yǎng)改善計劃等措施之外，政府還重視為貧困地區(qū)學(xué)生創(chuàng)造實質(zhì)平等機會，組織實施重點高校招收農(nóng)村和貧困地區(qū)學(xué)生專項計劃。自2012年以來，每年招生人數(shù)由1萬人增至11萬余人，累計近60萬人，為農(nóng)村和貧困地區(qū)學(xué)生升入重點高校提供了更多機會。在工作權(quán)利方面，通過提供技能培訓(xùn)、建立扶貧車間，為貧困群體提供更多工作機會，數(shù)據(jù)顯示，全國建檔立卡貧困人口中，2019年有2，729萬貧困勞動力外出務(wù)工。此外，各地政府還設(shè)立保潔、治安協(xié)管、孤寡老人和留守兒童看護等公益性崗位，優(yōu)先安置無法離鄉(xiāng)、無業(yè)可扶的貧困群體就業(yè)?？傮w而言，免于貧困的權(quán)利在生存和發(fā)展兩個維度得以更好實現(xiàn)。
三、貧困治理反哺人權(quán)主流化：驅(qū)動治理變革
精準扶貧、脫貧攻堅的意義不止于貧困人口的減少，同時也體現(xiàn)為貧困治理方式的變革以及由此撬動的國家治理變革。在這一過程中，人權(quán)既作為目標又作為方法深嵌國家治理之中，呈現(xiàn)出人權(quán)在國家治理中的主流化趨勢。貧困治理反哺人權(quán)主流化主要體現(xiàn)在兩個方面，一是“基于人權(quán)的發(fā)展觀”的初步呈現(xiàn)，二是以基層民主和多元治理為表征的公民主體性的激發(fā)。
?。ㄒ唬┗谌藱?quán)的發(fā)展觀
人權(quán)主流化是人權(quán)價值、人權(quán)議題介入其他重大社會主題的進程，當(dāng)人權(quán)介入發(fā)展問題時，人權(quán)主流化便意味著一種基于人權(quán)的發(fā)展觀。根據(jù)聯(lián)合國人權(quán)高專辦出版的《人權(quán)的發(fā)展合作方針問答》的界定，“立足人權(quán)的發(fā)展方針”強調(diào)發(fā)展進程應(yīng)以國際人權(quán)標準為基礎(chǔ)，以尊重、保護和實現(xiàn)人權(quán)為目標，致力于分析不平等這一發(fā)展的核心問題，并糾正阻礙發(fā)展進步的歧視性手段和不公正的權(quán)力分配。從國家、社會治理的角度理解，基于人權(quán)的發(fā)展觀的實質(zhì)是在發(fā)展問題上將人權(quán)置于優(yōu)先考慮的位置，使人權(quán)為社會發(fā)展，特別是經(jīng)濟增長提供價值指引和矯正。
脫貧攻堅至少從兩個層面體現(xiàn)了國家、社會治理中所呈現(xiàn)出的基于人權(quán)的發(fā)展觀。一個層面是，它體現(xiàn)為對經(jīng)濟社會發(fā)展方向和方法的限定，將經(jīng)濟導(dǎo)向“益貧式增長”的軌道。這種帶有“益貧”屬性的經(jīng)濟發(fā)展更加關(guān)注窮人是否會從增長中受益，尋求更有利于窮人的增長方式，使增長的利益更多的流向窮人，減少貧困的同時也改善不平等。中國長期以來實施的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持、農(nóng)村金融促進、農(nóng)民進城務(wù)工幫扶、農(nóng)民工群體權(quán)益保障等政策紓緩了經(jīng)濟增長帶來的不平等，增強了經(jīng)濟增長的益貧效用。在某種意義上講，脫貧攻堅是這些政策在特定時期內(nèi)的合成版和強化版，它在本質(zhì)上是政府對市場的介入，通過將大規(guī)模外部資源注入不發(fā)達地區(qū)和向弱勢群體傾斜，矯正市場配置資源產(chǎn)生的“嫌貧愛富”問題。正是在這個意義上，脫貧攻堅、精準扶貧可以視為“向著突破貧困結(jié)構(gòu)性因素限制的一次超常規(guī)努力”，它賦予并強化了經(jīng)濟社會發(fā)展應(yīng)有的“益貧性”。
另一層面是，從治理手段上看，脫貧攻堅已經(jīng)從一個側(cè)面顯示出了一種新的治理跡象，即“面向人權(quán)的國家治理”。脫貧攻堅以嚴格的考核為支撐，它在一定程度上改變了地方官員的政績考核指標，扭轉(zhuǎn)了唯以GDP為重的畸形政績激勵機制。改革開放以來，“地方官員的晉升錦標賽治理模式”在相當(dāng)長一段時間內(nèi)推動了中國的高速經(jīng)濟增長，而地方官員的錦標賽競爭的核心指標便是轄區(qū)內(nèi)的GDP。這種出色的績效表現(xiàn)無疑會強化制度的路徑依賴，使得政府無法割舍以GDP為重心的地區(qū)發(fā)展和治理。當(dāng)該模式所造成的公平問題、環(huán)境問題以及侵犯私人權(quán)利（如土地權(quán)利）不斷累積以侵蝕其自身的有效性、合法性以后，就必然面臨變革。脫貧攻堅提供了一個有利的契機，《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》明確提出，要“大幅度提高減貧指標在貧困縣經(jīng)濟社會發(fā)展實績考核指標中的權(quán)重”，按照中央的指導(dǎo)意見，“有些生態(tài)脆弱的需要保護的縣就要取消GDP的考核，其他的貧困縣的考核要減少GDP的權(quán)重，60%以上的考核分數(shù)是脫貧的成效”，多個省份已據(jù)此制定了相關(guān)考核辦法并實際執(zhí)行。事實上，不僅僅減貧指標占據(jù)官員政績考核中占據(jù)重要權(quán)重，諸如生態(tài)環(huán)境等社會普遍關(guān)心的涉人權(quán)議題也開始納入官員政績考核，考核指標的重大調(diào)整在某種程度上扭轉(zhuǎn)了地區(qū)發(fā)展導(dǎo)向，契合了基于人權(quán)的發(fā)展觀。
（二）公民主體性的激發(fā)
“人權(quán)思維和方式體現(xiàn)國家治理的實質(zhì)，符合國家治理現(xiàn)代化的要求”。當(dāng)然，人權(quán)思維和方式融入國家治理也需要一定的媒介、契機和動力。脫貧攻堅不僅關(guān)乎貧困治理，也是當(dāng)代中國國家治理的演習(xí)場，它將人權(quán)治理的思維、方法引入國家治理當(dāng)中，撬動并推進著在國家治理領(lǐng)域的人權(quán)主流化。這一進程，最集中的體現(xiàn)便是公民主體性的激發(fā)，它主要通過提升公民和社會組織在人權(quán)公共事業(yè)中的地位以及拓展公民和社會組織參與國家治理、人權(quán)治理的機會實現(xiàn)目的。在具體實踐層面，它表現(xiàn)為以下兩個方面。
1. 民主參與的新試驗
脫貧攻堅實施了“最嚴格的考核評估制度”，中西部22個省的省委書記、省長向中央簽署脫貧攻堅責(zé)任書，立下軍令狀，扶貧考核任務(wù)落實為一把手的政治責(zé)任，每年由國家有關(guān)部門進行專項考核，組織省際開展交叉考核。自上而下的壓力傳導(dǎo)，有力地保障了政策落地和權(quán)利實現(xiàn)。但與此同時，我們也能夠清晰發(fā)現(xiàn)一種治理問責(zé)的新趨勢——公民參與。一方面，第三方評估作為脫貧政績考核依據(jù)已經(jīng)實現(xiàn)制度化，它將一種封閉的科層體系內(nèi)部考核模式引向了公共參與的公共治理機制。另一方面，更重要的是，脫貧攻堅考核驅(qū)動了“基層民主”的新探索。在各級扶貧成效考核中，貧困戶滿意度普遍占據(jù)重要比重，例如，如果貧困戶滿意度未達到一定的百分比（常見的是95%），它將會嚴重影響該地區(qū)的扶貧考核成績，甚至具有“一票否決”效力。這一機制具有清晰的民主特征，拉近了“權(quán)力中心與普通公民個人之間的遙遠距離”，實際上已經(jīng)改變了基層干部僅僅對上負責(zé)的問責(zé)形式，形成了官員對下負責(zé)、對公眾負責(zé)的問責(zé)制。
2. 邁向多元化治理
脫貧攻堅雖由政府啟動，但并非只有政府一方參與到貧困治理當(dāng)中，實踐中政府一直致力于構(gòu)建包括社會參與在內(nèi)的“大扶貧格局”。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》專門布局“健全社會力量參與機制”。就實踐而言，企業(yè)、社會組織在脫貧攻堅中發(fā)揮了重要作用，其貢獻不僅僅在于大量的資金投入和項目幫扶，也在于提供了一種可持續(xù)的貧困治理機制。與此同時，精準扶貧政策實踐中，對于貧困戶內(nèi)生動力的激發(fā)和參與權(quán)的保障也促進受助者共同參與到貧困治理當(dāng)中，“承認個體是發(fā)展的行動者，而不是被動地接受援助、服務(wù)與產(chǎn)品”，體現(xiàn)了人權(quán)主流化所主張的賦能（empowerment）、參與等核心原則。從更深遠的意義上講，社會力量深度參與扶貧這一人權(quán)工程，體現(xiàn)并驅(qū)動了當(dāng)代中國治理格局的變遷，改變了長期以來單以國家作為人權(quán)實現(xiàn)和國家治理主體的一元結(jié)構(gòu)，拓寬了社會參與人權(quán)事業(yè)和國家治理的渠道、方式。從一種工具理性的角度理解，國家機關(guān)與公民、公民組織合作共治，公共權(quán)力與公民權(quán)利相互配合、相互制約，可以降低治理成本，提高治理收益；與此同時，社會主體，特別是社會組織的參與“使得國家構(gòu)建過程中嵌入了民間構(gòu)建的互動反思機制”，有利于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而拋開工具理性的考量，訴諸價值規(guī)范求證，推進社會主體參與共同治理，就是將國家和社會主體的關(guān)系從“控制—依附”關(guān)系引向“合作—自主”關(guān)系，其實質(zhì)是對公民主體性、公民權(quán)利的彰顯。
概而言之，脫貧攻堅中的某些治理實踐激發(fā)了公民主體性，它也通過將問責(zé)、參與式民主等人權(quán)主流化的典型實踐方法以及民主權(quán)利意識引入國家治理，助推了人權(quán)理念融入國家治理，進而驅(qū)動了國家治理領(lǐng)域的人權(quán)主流化。
四、結(jié)語：水到渠成，抑或鑿渠引水
脫貧攻堅的進程和歷史性成就業(yè)已成為中國人權(quán)主流化的重要組成部分，同時也為中國更大范圍、更深層次的人權(quán)主流化按下“啟動鍵”。俗語有言“萬事開頭難”，脫貧攻堅和人權(quán)主流化之進程亦實屬不易，而萬難的開頭之后，隨之而來的并非會是“輕而易舉”的過程。無論人權(quán)保障，還是國家治理，都并無靜候“水到渠成”的道理，而更需鑿渠引水的決心和行動力。在取得脫貧攻堅戰(zhàn)決定性勝利之后，我們將開啟一項更具挑戰(zhàn)性的平等議程、人權(quán)工程。按照十九屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，中國將著手解決相對貧困問題，它將成為中國人權(quán)主流化進程的一項新課題。同時，在決勝脫貧攻堅的歷史性進程中，我們雖然洞察到了人權(quán)意識進一步喚醒，基于人權(quán)的發(fā)展觀漸進形成，但將其從貧困治理領(lǐng)域有序地推及更廣泛的領(lǐng)域仍有待付諸更多決心和努力。此外，脫貧攻堅政策實踐中所呈現(xiàn)出的民主參與新嘗試、多元化治理新趨勢若要于2020年后在更廣泛領(lǐng)域中持續(xù)地保持生命力，仍需進一步掃除體制、機制和能力上的諸多障礙。申言之，真正實現(xiàn)公民在人權(quán)事業(yè)和國家治理中“邊緣性參與”向“實質(zhì)性參與”的轉(zhuǎn)變，將會是一項更大的考驗。
（鄭若瀚，西南政法大學(xué)人權(quán)研究院講師，法學(xué)博士。）
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