摘要：在2019新冠肺炎疫情大流行期間，規(guī)?？涨暗膰?guó)家權(quán)力似乎成為了當(dāng)世的呼聲，而國(guó)際權(quán)威在很大程度上顯得無(wú)關(guān)緊要。相反，本文將要表明國(guó)際權(quán)威在全球疫情應(yīng)對(duì)中發(fā)揮著核心作用，同時(shí)，一些沒(méi)有看清這一點(diǎn)的政府甚至有可能促成多邊世界秩序的轉(zhuǎn)變。對(duì)此，針對(duì)當(dāng)前這一困難重重的全球治理實(shí)例，本文將首先提出一些把握世界衛(wèi)生組織權(quán)威的要點(diǎn)。然后，本文將分析世界衛(wèi)生組織在當(dāng)前大流行應(yīng)對(duì)中的三個(gè)有爭(zhēng)議的貢獻(xiàn)，包括具體的規(guī)制框架；對(duì)2020年衛(wèi)生危機(jī)作為突發(fā)事件表態(tài)，其中因推遲一周而招致大量批評(píng)；提出具體的行事建議，特別是其關(guān)于反對(duì)旅行禁令的建議被指責(zé)為是對(duì)各國(guó)政府的妨礙。隨后，本文轉(zhuǎn)而提出兩個(gè)為更廣泛的問(wèn)題：第一個(gè)問(wèn)題關(guān)注的是世界衛(wèi)生組織在多方力量沖突下的技術(shù)角色，即世界衛(wèi)生組織關(guān)于隔離和檢疫的建議如何與人權(quán)相協(xié)調(diào)；第二個(gè)問(wèn)題關(guān)系到世界衛(wèi)生組織在當(dāng)前中國(guó)與西方（特別是美國(guó)）動(dòng)態(tài)關(guān)系中的立場(chǎng)問(wèn)題。
關(guān)鍵詞：冠狀病毒大流行 2019冠狀病毒病 世界衛(wèi)生組織 國(guó)際衛(wèi)生法 大規(guī)模檢疫 人權(quán) 國(guó)際公共權(quán)威
一、引言
2019年底，一種名為“新型冠狀病毒”（SARS-CoV-2）的新病毒在中國(guó)武漢市出現(xiàn)。感染者患上一種非典型肺炎，后來(lái)被命名為“2019冠狀病毒病”（COVID-19）。這一病原體引發(fā)了一場(chǎng)疫情大流行，而各國(guó)政府通過(guò)維護(hù)史無(wú)前例的國(guó)家權(quán)威來(lái)加以應(yīng)對(duì)。國(guó)際法和國(guó)際合作似乎在很大程度上對(duì)此毫無(wú)關(guān)聯(lián)。然而，通過(guò)聚焦世界衛(wèi)生組織（以下正文簡(jiǎn)稱(chēng)“世衛(wèi)組織”），本文旨在表明，國(guó)際法和國(guó)際權(quán)威在當(dāng)前危機(jī)中正發(fā)揮著關(guān)鍵作用。盡管世衛(wèi)組織在應(yīng)對(duì)疫情大流行方面存在一些問(wèn)題，但破壞這一權(quán)威是沒(méi)有道理的，也是自欺欺人的。
對(duì)此，針對(duì)當(dāng)前這一困難重重的全球治理實(shí)例，本文將首先提出一些把握世衛(wèi)組織權(quán)威的要點(diǎn)。然后，本文將分析世衛(wèi)組織在當(dāng)前大流行應(yīng)對(duì)中的三個(gè)有爭(zhēng)議的貢獻(xiàn)，包括具體的規(guī)制框架；對(duì)2020年衛(wèi)生危機(jī)作為突發(fā)事件表態(tài)，其中因推遲一周而招致大量批評(píng)；提出具體的行事建議，特別是關(guān)于反對(duì)旅行禁令的建議被指責(zé)為是對(duì)各國(guó)政府的妨礙。隨后，本文提出兩個(gè)為更廣泛的問(wèn)題：第一個(gè)問(wèn)題關(guān)注的是世衛(wèi)組織在多方力量沖突下的技術(shù)角色，即世衛(wèi)組織關(guān)于隔離（isolations）和檢疫（quarantines）的建議如何與人權(quán)相協(xié)調(diào)；第二個(gè)問(wèn)題關(guān)系到世衛(wèi)組織在當(dāng)前中國(guó)與西方（特別是美國(guó)）之間動(dòng)態(tài)關(guān)系中的立場(chǎng)問(wèn)題。在展望部分，本文提出一些建議采取的措施。
二、世界衛(wèi)生組織的權(quán)威：四大要點(diǎn)
世衛(wèi)組織掌握著相當(dāng)大的權(quán)力。通過(guò)運(yùn)用科學(xué)和技術(shù)技能，世衛(wèi)組織在超過(guò)70年的時(shí)間里在最敏感的衛(wèi)生問(wèn)題上發(fā)揮著其職權(quán)并取得了公認(rèn)的成績(jī)。與此同時(shí)，世衛(wèi)組織經(jīng)常受到嚴(yán)厲的批評(píng)，這表明人們對(duì)其職權(quán)的行使深感擔(dān)憂(yōu)。為了更好地掌握世衛(wèi)組織這兩個(gè)重要特征，我們可以對(duì)其發(fā)展軌跡稍作了解。
第二次世界大戰(zhàn)后，國(guó)際上對(duì)多邊機(jī)構(gòu)逐漸形成的共識(shí)導(dǎo)致了一系列國(guó)際組織的建立，其中就包括作為處理衛(wèi)生事務(wù)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的世衛(wèi)組織?！妒佬l(wèi)組織組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《組織法》）于1946年獲得批準(zhǔn)，并于1948年生效。其中《組織法》第2條將世衛(wèi)組織的總體職權(quán)確定為“國(guó)際衛(wèi)生工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)”。它雇用著7000多人，并在150多個(gè)國(guó)家開(kāi)設(shè)辦事處。
世衛(wèi)組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置相當(dāng)常規(guī)。其主要機(jī)構(gòu)是世界衛(wèi)生大會(huì)（World Health Assembly），每個(gè)會(huì)員國(guó)都有代表參加并有一票表決權(quán)，執(zhí)行委員會(huì)（Executive Board）由34個(gè)會(huì)員國(guó)各派一名委員組成，秘書(shū)處（Secretariat）由總干事（Director-General）領(lǐng)導(dǎo)。
世衛(wèi)組織掌握的規(guī)制職權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)大多數(shù)全球組織，最明顯的就是其職權(quán)范圍內(nèi)的約束性法規(guī)（binding regulation）。依據(jù)《組織法》第21條和第22條，世衛(wèi)組織有權(quán)通過(guò)對(duì)所有會(huì)員國(guó)具有約束力的法規(guī)，盡管這一職權(quán)可能會(huì)受持不同意見(jiàn)會(huì)員國(guó)的排除。創(chuàng)制規(guī)范的職權(quán)屬于作為世衛(wèi)組織主要機(jī)構(gòu)的世界衛(wèi)生大會(huì)，且需要出席并參加投票的會(huì)員國(guó)三分之二多數(shù)同意。這一職權(quán)的存在本身就表明世衛(wèi)組織信任由專(zhuān)家、技術(shù)官僚和外交官所促成的規(guī)則制定。盡管法律評(píng)論員一直批評(píng)世衛(wèi)組織對(duì)這一職權(quán)的使用相當(dāng)克制，但該組織已經(jīng)頒布了一些重要的文件，例如后來(lái)成為《國(guó)際衛(wèi)生條例》（International Health Regulations/IHR）的《國(guó)際公共衛(wèi)生條例》（International Sanitary Regulations）以及《命名條例》（Nomenclature Regulations）。2002年嚴(yán)重急性呼吸綜合征（Severe Acute Respiratory Syndrome/SARS，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“非典”）的出現(xiàn)推動(dòng)了會(huì)員國(guó)通過(guò)談判對(duì)《國(guó)際公共衛(wèi)生條例》加以修訂，新的《國(guó)際衛(wèi)生條例》于2005年獲得通過(guò)。這一發(fā)展對(duì)于當(dāng)前大流行的重要性將在下文第三章中討論。
世衛(wèi)組織不僅是一個(gè)規(guī)制機(jī)構(gòu)，還肩負(fù)著在應(yīng)對(duì)衛(wèi)生危機(jī)方面發(fā)揮積極作用的任務(wù)。在這個(gè)意義上，采取迅速行動(dòng)的可能性往往是最受關(guān)注的。這就是為什么世衛(wèi)組織總干事作為個(gè)人決斷機(jī)構(gòu)（monocratic organ）享有相當(dāng)大的職權(quán)是如此重要。這些21世紀(jì)初的發(fā)展顯示出世衛(wèi)組織的權(quán)威正得到顯著的提高。2003年，當(dāng)獲得正式委任的世界衛(wèi)生大會(huì)和執(zhí)行委員會(huì)應(yīng)對(duì)遲緩的時(shí)候，時(shí)任世衛(wèi)組織總干事格羅·哈萊姆·布倫特蘭（Gro Harlem Brundtland）主動(dòng)宣布非典的傳播是緊急事件，盡管這項(xiàng)任務(wù)本屬于世界衛(wèi)生大會(huì)和執(zhí)行委員會(huì)。這一行動(dòng)被批評(píng)是越權(quán)的（ultra vires）。但是，迅速?zèng)Q策在這一系列事件中的好處是顯而易見(jiàn)的。2005年，世衛(wèi)組織會(huì)員國(guó)授權(quán)總干事宣布“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（Public Health Emergency of International Concern/PHEIC，《國(guó)際衛(wèi)生條例》第12條）。迄今為止，世衛(wèi)組織總干事已經(jīng)六次宣布國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，包括：2009年H1N1流感、2014年脊髓灰質(zhì)炎野病毒、同樣是2014年西非的埃博拉暴發(fā)、2016年美洲的寨卡病毒暴發(fā)、2019年剛果民主共和國(guó)的埃博拉暴發(fā)和2020年2019冠狀病毒病的大流行。
“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”在國(guó)際組織法（law of international organizations）中是一個(gè)相當(dāng)特別的工具，因?yàn)樗谟鑶蝹€(gè)官員發(fā)布正式聲明的權(quán)力，后者有可能產(chǎn)生廣泛的影響。它是國(guó)際公共權(quán)威基于信息治理的考量而采用的一種工具。世衛(wèi)組織總干事迅速且權(quán)威地宣布“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，進(jìn)而向國(guó)際社會(huì)通告了對(duì)公共衛(wèi)生國(guó)際層面所構(gòu)成的威脅。盡管宣布“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”并不給國(guó)家創(chuàng)設(shè)新的義務(wù)，但是國(guó)家和區(qū)域文件往往要求國(guó)家機(jī)構(gòu)在聲明發(fā)布后采取行動(dòng)。本文第四章將討論相關(guān)聲明所涉及的爭(zhēng)議。
第三，世衛(wèi)組織行使職權(quán)的方式還包括提供有關(guān)如何應(yīng)對(duì)特定衛(wèi)生威脅的建議?！督M織法》第23條規(guī)定了這項(xiàng)一般職權(quán)。盡管《國(guó)際衛(wèi)生條例》第1條將這些建議界定為法律上的“非約束性建議”（non-binding advice），但這些建議是具有法律意義的。實(shí)際上，《組織法》第23條使用了“有權(quán)”（have authority）的概念并向世界衛(wèi)生大會(huì)授權(quán)，這一事實(shí)本身就表明其建議具有相當(dāng)?shù)闹匾?。因此，?duì)于全球衛(wèi)生治理的發(fā)展而言，總干事為了應(yīng)對(duì)當(dāng)前的衛(wèi)生危機(jī)在2005年獲得所謂臨時(shí)建議的權(quán)力，這是非常重要的。第五章將更詳細(xì)地討論這一點(diǎn)。
從當(dāng)今的情況來(lái)看，世衛(wèi)組織彌漫著20世紀(jì)90年代在美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)展起來(lái)的全球治理理念。世衛(wèi)組織充分體現(xiàn)了全球治理的三個(gè)典型特征。其一，主要國(guó)家承認(rèn)國(guó)際機(jī)構(gòu)在國(guó)內(nèi)關(guān)鍵政策領(lǐng)域發(fā)揮著至關(guān)重要的作用；國(guó)際機(jī)構(gòu)不僅是各國(guó)的論壇，其自身也是行動(dòng)者。第二，國(guó)際機(jī)構(gòu)的全球治理往往是通過(guò)非約束性（軟的）文件來(lái)實(shí)現(xiàn)的，例如采用聲明和建議規(guī)避現(xiàn)有法律概念的約束。其三，“全球”這一術(shù)語(yǔ)明顯不同于“國(guó)際”這一表述。“全球治理”這一概念強(qiáng)調(diào)治理活動(dòng)的多層次性，即它試圖克服國(guó)際、超國(guó)家和國(guó)家現(xiàn)象之間的差異，并往往有混合或私人主體的參與。世衛(wèi)組織為比爾和梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)提供了一個(gè)很好的例子。作為其第二大資助者，該基金會(huì)能夠?qū)κ佬l(wèi)組織在許多領(lǐng)域的政策帶來(lái)相當(dāng)大的影響力。
當(dāng)?shù)?8屆世界衛(wèi)生大會(huì)于2005年批準(zhǔn)了修訂后的《國(guó)際衛(wèi)生條例》，仍有想法認(rèn)為疾病的監(jiān)測(cè)和應(yīng)對(duì)要建立一個(gè)以規(guī)則為本位的時(shí)代，其中國(guó)家主權(quán)讓步于國(guó)際社會(huì)的共同目標(biāo)。這一精神在當(dāng)今各國(guó)政治領(lǐng)導(dǎo)人中并未被普遍認(rèn)同。然而，正如我們將要展示的，這并不意味著世衛(wèi)組織的權(quán)威是無(wú)關(guān)緊要的。
總而言之，世衛(wèi)組織掌控著相當(dāng)大的權(quán)力。當(dāng)然，這些權(quán)力并不像國(guó)家機(jī)構(gòu)那樣廣泛。世衛(wèi)組織沒(méi)有任何警察權(quán)力。其總干事不是“世界衛(wèi)生部長(zhǎng)”（World Surgeon General）。世衛(wèi)組織無(wú)權(quán)施加“封禁措施”，也不能在全球范圍內(nèi)分配病床，也不能給個(gè)體病人開(kāi)醫(yī)療處方。但它可以框定、協(xié)調(diào)、建議甚至約束國(guó)家行為。這就是世衛(wèi)組織在關(guān)于衛(wèi)生事務(wù)方面行使權(quán)力的方式。
世衛(wèi)組織的權(quán)威不僅源自法律權(quán)力，還來(lái)自主要利益相關(guān)方對(duì)其權(quán)力行使方式的認(rèn)可。這在很大程度上取決于權(quán)力接收方的信任和遵從。作為一家保護(hù)和促進(jìn)人類(lèi)健康的組織，世衛(wèi)組織的權(quán)威要求其行動(dòng)符合人們對(duì)科學(xué)和技術(shù)可靠性的普遍認(rèn)知。
在最初的幾十年里，世衛(wèi)組織在傳染病控制方面的貢獻(xiàn)被認(rèn)為是最為成功的。迄今為止，其最大成就是天花根除方案所取得的成功。相比之下，世衛(wèi)組織對(duì)艾滋病毒/艾滋病的反應(yīng)常常被認(rèn)為是不足的。事實(shí)上，聯(lián)合國(guó)在這個(gè)問(wèn)題上設(shè)立了一個(gè)單獨(dú)的機(jī)構(gòu)（即聯(lián)合國(guó)艾滋病規(guī)劃署），此舉被廣泛視為是對(duì)世衛(wèi)組織的公開(kāi)批評(píng)。世衛(wèi)組織在過(guò)去幾十年里對(duì)重大危機(jī)的不力反應(yīng)引發(fā)了管理不善的說(shuō)法，同時(shí)，公眾普遍認(rèn)為世衛(wèi)組織“無(wú)所不知，無(wú)所作為”。
如果人們基于與健康非嚴(yán)格相關(guān)的理由指責(zé)世衛(wèi)組織的作為或不作為，這對(duì)于該機(jī)構(gòu)的權(quán)威同樣是極其有害的。世衛(wèi)組織招致了這樣的批評(píng)。由于美國(guó)認(rèn)為世衛(wèi)組織在冷戰(zhàn)時(shí)期“選邊”，即支持1978年《阿拉木圖宣言》（Declaration of Alma-Ata，一份尊崇初級(jí)衛(wèi)生保健戰(zhàn)略的文件）中“社會(huì)化”的藥物愿景，該組織因此付出了高昂的代價(jià)。上世紀(jì)90年代，朝著更加私人部門(mén)導(dǎo)向的視角轉(zhuǎn)變引發(fā)了來(lái)自反對(duì)陣營(yíng)的爭(zhēng)議。
最后，界定世衛(wèi)組織權(quán)威的一個(gè)關(guān)鍵要素是其財(cái)政狀況。在當(dāng)前多邊的世界秩序中，“錢(qián)袋子的力量”是主要因素。會(huì)員國(guó)分?jǐn)偟模磸?qiáng)制性）捐款只占世衛(wèi)組織全球預(yù)算的一小部分，這一小部分代表著各會(huì)員國(guó)在《組織法》第7條下的義務(wù)。相反，國(guó)家和非國(guó)家主體的自愿捐款目前約占總額的84%。這項(xiàng)資金通常用于特別方案（“指定用途”），這在很大程度上限制了世衛(wèi)組織選擇重點(diǎn)領(lǐng)域的可能性。財(cái)政“束縛”強(qiáng)烈嚴(yán)重并制約了世衛(wèi)組織的權(quán)威，因?yàn)樗馁Y源分配往往取決于捐款方自己對(duì)優(yōu)先事項(xiàng)的看法。事實(shí)上，世衛(wèi)組織的大部分政策是由私人主體資助的，后者對(duì)授權(quán)的行使產(chǎn)生了相當(dāng)大的影響。
了解世衛(wèi)組織總干事的工作在政治上的難度對(duì)于理解世衛(wèi)組織如何行使其權(quán)力是至關(guān)重要的。正如簡(jiǎn)·克萊伯斯（Jan Klabbers）所言：“如果聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)的工作被描述為世界上最困難的工作，那么世衛(wèi)組織總干事的職位必須緊隨其后。”與此同時(shí)，盡管存在著所有這些困難和制約因素，世衛(wèi)組織不僅是會(huì)員國(guó)的論壇，還是一個(gè)擁有自身權(quán)威的重要主體。否則，世衛(wèi)組織就不會(huì)成為特朗普總統(tǒng)的批評(píng)對(duì)象。
三、世界衛(wèi)生組織的規(guī)制框架
在當(dāng)前的危機(jī)中，世衛(wèi)組織首先在大流行應(yīng)對(duì)方面的規(guī)制框架是至關(guān)重要的。2005年的《國(guó)際衛(wèi)生條例》代表著一種先進(jìn)的國(guó)際立法形式。該法涵蓋世衛(wèi)組織所有會(huì)員國(guó)（194個(gè)），包括聯(lián)合國(guó)安理會(huì)所有常任理事國(guó)，以及列支敦士登和梵蒂等國(guó)。《國(guó)際衛(wèi)生條例》是一項(xiàng)詳細(xì)而全面的法律文書(shū)，共有66條、9個(gè)附件和2個(gè)附錄?！秶?guó)際衛(wèi)生條例》第2條規(guī)定：“……以針對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又避免對(duì)國(guó)際交通和貿(mào)易造成不必要干擾的適當(dāng)方式，預(yù)防、抵御和控制疾病的國(guó)際傳播，并提供公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)措施”。
《國(guó)際衛(wèi)生條例》的一個(gè)重要內(nèi)容是，它授權(quán)世衛(wèi)組織總干事宣布前所提及的“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。這一聲明是對(duì)“非常事件”（extraordinary event）發(fā)起的警告，即其一，該事件無(wú)法單純?cè)趪?guó)家層面得到解決，其二，該事件有向國(guó)際蔓延的風(fēng)險(xiǎn)。這一權(quán)力在當(dāng)前大流行期間的行使招致了相當(dāng)大的爭(zhēng)議。我們將在第四章專(zhuān)門(mén)討論這一問(wèn)題。世衛(wèi)組織根據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》第15條和第16條向其會(huì)員國(guó)發(fā)布的有關(guān)限制性措施的建議同樣爭(zhēng)議很大。
世衛(wèi)組織對(duì)國(guó)際疾病的監(jiān)測(cè)和應(yīng)對(duì)在相當(dāng)大程度上取決于會(huì)員國(guó)與世衛(wèi)組織秘書(shū)處的信息共享。由于世衛(wèi)組織不具備在會(huì)員國(guó)收集數(shù)據(jù)的權(quán)力，這項(xiàng)任務(wù)由國(guó)內(nèi)當(dāng)局承擔(dān)，《國(guó)際衛(wèi)生條例》在第二編對(duì)這一問(wèn)題作了規(guī)定。《國(guó)際衛(wèi)生條例》第4條授權(quán)各國(guó)指定責(zé)任當(dāng)局以及與世衛(wèi)組織直接聯(lián)系的歸口單位（Focal Points）。最重要的是，《國(guó)際衛(wèi)生條例》第6條要求各國(guó)在24小時(shí)內(nèi)通報(bào)世衛(wèi)組織“有可能構(gòu)成國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的所有事件”。因此，缺失、延遲或不完全可靠的信息不僅是一個(gè)不幸的事件，更是一個(gè)法律問(wèn)題。這一規(guī)定是美國(guó)、中國(guó)和世衛(wèi)組織之間另一場(chǎng)爭(zhēng)議的核心，我們將在第七章討論這一點(diǎn)。
《國(guó)際衛(wèi)生條例》包括能力建設(shè)的義務(wù)。它們的基本邏輯是：《國(guó)際衛(wèi)生條例》第6條下的及時(shí)通報(bào)義務(wù)要求衛(wèi)生保健系統(tǒng)具備第一時(shí)間有效監(jiān)測(cè)的必要工具?？紤]到世衛(wèi)組織會(huì)員國(guó)報(bào)告的依賴(lài)程度，缺乏此類(lèi)信息必將給該組織帶來(lái)重大盲點(diǎn)。遲延關(guān)注的后果有可能產(chǎn)生全球范圍的連鎖反應(yīng)。
《國(guó)際衛(wèi)生條例》關(guān)于“公共衛(wèi)生措施”的第五編在2019冠狀病毒病大流行期間也相當(dāng)重要。這些規(guī)定對(duì)限制性措施加以限制，以保護(hù)旅行自由和貨物貿(mào)易免受過(guò)于繁重的干涉。為了最大限度地支持限制較少的辦法，第五編提前規(guī)定了國(guó)家當(dāng)局有可能受到的限制。
《國(guó)際衛(wèi)生條例》當(dāng)然允許會(huì)員國(guó)施加限制旅行的措施，例如拒絕旅客入境，這些人被理解為是那些不希望在某一特定國(guó)家定居的人。依據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》第31條，世衛(wèi)組織會(huì)員國(guó)可以要求“醫(yī)學(xué)檢查、疫苗接種或其他預(yù)防措施”作為旅客的入境條件。該條規(guī)定旨在確定他們是否對(duì)公眾健康構(gòu)成威脅，特別是當(dāng)他們攜帶某種疾病的時(shí)候。與此同時(shí)，《國(guó)際衛(wèi)生條例》第32條規(guī)定，對(duì)旅客的任何此類(lèi)待遇都應(yīng)當(dāng)尊重他們的“尊嚴(yán)、人權(quán)和基本自由”。雖然不清楚這一條款在多大程度上納入了人權(quán)，但似乎可以確定基于國(guó)籍的歧視性措施依據(jù)該條是違法的。由于俄羅斯采取了針對(duì)中國(guó)公民的措施，這也成為了是兩國(guó)外交關(guān)系緊張的主題。
第六編涉及一人進(jìn)入一國(guó)之前所要求的衛(wèi)生文件，例如持有疫苗接種證書(shū)、說(shuō)明他們是否有某些癥狀的正式聲明，或是以前在高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)停留的通報(bào)。當(dāng)各國(guó)要求旅客提供關(guān)于冠狀病毒具體的“健康聲明”時(shí)，該編的規(guī)定得以適用?！秶?guó)際衛(wèi)生條例》第40條申明，各國(guó)不能基于在入境點(diǎn)實(shí)施的衛(wèi)生措施向國(guó)際旅客收取費(fèi)用，這其中尤其包括隔離、檢疫以及“任何醫(yī)學(xué)檢查……以確定健康狀況”的費(fèi)用。后者包括核實(shí)一人是否攜帶疾病的必要檢測(cè)。隨著許多國(guó)家基于冠狀病毒大流行正在采取預(yù)防性的行動(dòng)，該條規(guī)定使個(gè)人免于負(fù)擔(dān)可能過(guò)于沉重的費(fèi)用。
這些保護(hù)性規(guī)定相當(dāng)精確，以至于產(chǎn)生這樣一個(gè)問(wèn)題：在國(guó)家法律制度中，這些措施是否可被看作是直接適用或是自我執(zhí)行的，進(jìn)而受害人可以在國(guó)內(nèi)法院對(duì)限制性措施提出質(zhì)疑。自我執(zhí)行的潛力將大大增加世衛(wèi)組織的權(quán)威。在這一點(diǎn)上，不要忘記《國(guó)際衛(wèi)生條例》不是條約法（treaty law），而是一個(gè)國(guó)際組織的次級(jí)法（secondary law）。這樣的次級(jí)法作為國(guó)際公共權(quán)力的行使很少具有直接效力，同時(shí)也沒(méi)有顯著的理由來(lái)解釋為什么《國(guó)際衛(wèi)生條例》應(yīng)當(dāng)被看作是一個(gè)例外。
四、通過(guò)信息的治理：定性權(quán)力的使用問(wèn)題
在當(dāng)前大流行期間，世衛(wèi)組織的權(quán)威不僅涉及其規(guī)制框架，還關(guān)乎其具體的行動(dòng)。其中一個(gè)作用就是給具體的衛(wèi)生事態(tài)定性，例如宣布“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，甚或是一個(gè)全面的大流行。這一認(rèn)知性表態(tài)（cognitive framing）不僅能夠把國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)向全球公眾“解釋”，還可以幫助會(huì)員國(guó)就它們所面臨的問(wèn)題形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。給健康狀況定性帶來(lái)的是一種了解世界的特定方式，這是非常重要的。鑒于各國(guó)承認(rèn)世衛(wèi)組織評(píng)價(jià)的權(quán)威性，這一定性的權(quán)力意味著信息治理（governance by information）。
在我們所說(shuō)的這一語(yǔ)境下，兩項(xiàng)工具發(fā)揮著突出的作用。一是前所提及的宣布“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，另一個(gè)是根據(jù)世衛(wèi)組織《大流行指南》（Pandemic Guidelines）所作出的更詳細(xì)的大流行聲明。2020年1月30日，世衛(wèi)組織總干事譚德賽（Tedros Adhanom Ghebreyesus）宣布目前2019冠狀病毒病危機(jī)構(gòu)成國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。這項(xiàng)決定因遲延而受到批評(píng)。突發(fā)事件委員會(huì)的第一次相關(guān)會(huì)議已于2020年1月23日召開(kāi)。當(dāng)時(shí)，委員會(huì)對(duì)疫情是否構(gòu)成“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”存在分歧，并要求中國(guó)政府提供更多的數(shù)據(jù)。然而，依據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》第12條，總干事有權(quán)宣布“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，因此，問(wèn)題在于此舉是否意味著他沒(méi)有履行其職責(zé)。依據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》第1條，即便疾病的傳播只發(fā)生在一個(gè)國(guó)家，總干事也有權(quán)宣布“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。所以從法律上講，總干事本可以早點(diǎn)采取行動(dòng)。
行使《國(guó)際衛(wèi)生條例》第12條規(guī)定的權(quán)力是困難的，首先是出于政治原因。在2009年至2010年間，前任總干事陳馮富珍（Margaret Chan）由于宣布H1N1流感大流行時(shí)間過(guò)早，因此在許多方面受到批評(píng)。甚至有人懷疑，她這樣做是為了給某些私人主體帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益，因?yàn)檫@一聲明會(huì)引發(fā)與制藥公司簽訂所謂的提前購(gòu)買(mǎi)協(xié)議。最后，指控沒(méi)有得到證實(shí)。然而，人們認(rèn)為該事件給世衛(wèi)組織造成了很大的影響。相反，在2014年至2016年間，人們對(duì)西非埃博拉危機(jī)卻提出了截然不同的批評(píng)，即總干事宣布突發(fā)事件的時(shí)間太晚了。除其他原因外，人們認(rèn)為前任總干事陳馮富珍對(duì)受影響政府過(guò)于恭敬。
但從法律的角度來(lái)看，世衛(wèi)組織的聲明同樣是一個(gè)需要仔細(xì)評(píng)估的、復(fù)雜的權(quán)力操作過(guò)程。在宣布“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”之前，總干事必須召集突發(fā)事件委員會(huì)，就像他在1月22日宣布2019冠狀病毒病為大流行時(shí)所做的那樣。委員會(huì)將由《國(guó)際衛(wèi)生條例》中規(guī)定的“有關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?rdquo;組成，例如跨國(guó)界的疾病傳播等。這些專(zhuān)家是從世衛(wèi)組織總干事與會(huì)員國(guó)商定的名冊(cè)中選出的。委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)在地理上是分散的，其中包括一名來(lái)自受影響國(guó)的代表。2019年，世界衛(wèi)生大會(huì)在發(fā)布的一份報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，《國(guó)際衛(wèi)生條例》專(zhuān)家名冊(cè)成員存在區(qū)域多樣性不足的問(wèn)題。改善這一狀況將增進(jìn)世衛(wèi)組織的包容和信任。然而，2020年1月的爭(zhēng)議并非是這一問(wèn)題造成的。確切地說(shuō)，問(wèn)題在于總干事并沒(méi)有像他有權(quán)所做的那樣，擱置委員會(huì)關(guān)于推遲宣布“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的建議，并在1月23日宣布。然而，按照業(yè)已確立的慣例，世衛(wèi)組織總干事會(huì)完全聽(tīng)從委員會(huì)的建議。盡管《國(guó)際衛(wèi)生條例》的規(guī)定只賦予突發(fā)事件委員會(huì)咨詢(xún)的地位，但是該機(jī)構(gòu)在大流行決策中實(shí)際上起著關(guān)鍵作用。
現(xiàn)在問(wèn)題的焦點(diǎn)是1月23日突發(fā)事件委員發(fā)生了什么以及為什么發(fā)生。以往突發(fā)事件的實(shí)例集中反映的問(wèn)題是，該機(jī)構(gòu)通過(guò)“黑箱”的方式進(jìn)行審議。公眾只知道結(jié)果。不發(fā)布會(huì)議記錄。證成任何決定的官方聲明通常都是措辭簡(jiǎn)短的，有時(shí)甚至是矛盾的。由于H1N1流感，第一次聲明甚至都沒(méi)有詳細(xì)說(shuō)明為什么疫情構(gòu)成“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。相比之下，針對(duì)剛果民主共和國(guó)的埃博拉，“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”于2019年7月17日的聲明含有更加詳細(xì)的事實(shí)推理。但這一回，突發(fā)事件委員會(huì)于2019年4月12日預(yù)先宣布疫情“具有非常高的區(qū)域擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)”，但同時(shí)也表示，宣布“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”并“沒(méi)有額外的用處”。因此，盡管該事件符合定義，但由于一些外部原因，疫情沒(méi)有被當(dāng)作突發(fā)事件。
突發(fā)事件委員會(huì)的發(fā)言是“異口同聲的”。任何個(gè)人的不同意見(jiàn)在聲明中是反映不出來(lái)的。突發(fā)事件委員會(huì)所提出的理由是否應(yīng)當(dāng)有利于更加透明的大流行決策？從1月23日的會(huì)議上可以看出，這不是一個(gè)純粹的技術(shù)問(wèn)題，而是一個(gè)需要牽涉各國(guó)政府重大利害關(guān)系的選擇問(wèn)題。委員會(huì)更加詳細(xì)地闡述其推理過(guò)程將有助于增進(jìn)各國(guó)對(duì)世衛(wèi)組織的信任。事實(shí)上，關(guān)于冠狀病毒，2020年1月23日重要會(huì)議上的聲明間接提到了委員會(huì)成員之間存在“不同意見(jiàn)”，但沒(méi)有提供進(jìn)一步的細(xì)節(jié)。我們完全可以假設(shè)分歧純粹是基于科學(xué)或技術(shù)上的原因，但也可能是其他原因。與此同時(shí)，在總干事推遲一周的決定中，我們很難看出他身上有任何嚴(yán)重的不當(dāng)行為。不管是總干事還是突發(fā)事件委員會(huì)似乎對(duì)中國(guó)正在發(fā)生的疫情都缺乏確鑿的了解。
盡管如此，鑒于當(dāng)前的爭(zhēng)議，適當(dāng)?shù)淖龇ㄋ坪跏牵菏佬l(wèi)組織在2019冠狀病毒病大流行期間關(guān)于推遲和其他內(nèi)容的決策要受到審查?！秶?guó)際衛(wèi)生條例》第50條第1款第3項(xiàng)授予世衛(wèi)組織總干事成立審查委員會(huì)的權(quán)力，其授權(quán)內(nèi)容是“向總干事就所交付與本條例的實(shí)施有關(guān)的任何事宜提供技術(shù)性意見(jiàn)。”審查委員會(huì)的結(jié)論有可能被提交到世界衛(wèi)生大會(huì)?；趫?zhí)行委員會(huì)的要求，前世衛(wèi)組織總干事陳馮富珍曾對(duì)過(guò)去兩次“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”委托審查：一是2009年至2010年的H1N1流感大流行，另一個(gè)是2014年至2016年的西非埃博拉危機(jī)。迄今為止，《國(guó)際衛(wèi)生條例》審查委員會(huì)的審查結(jié)果大多局限于識(shí)別有問(wèn)題的區(qū)域，以及就如何改進(jìn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)提出建議。如上所述，來(lái)自《國(guó)際衛(wèi)生條例》審查委員會(huì)和歐洲委員會(huì)議會(huì)大會(huì)的大量調(diào)查所圍繞的主題涉及在H1N1流感大流行期間過(guò)早發(fā)出警告的指控。
如果審查委員會(huì)發(fā)現(xiàn)了瀆職的證據(jù)，《組織法》和《國(guó)際衛(wèi)生條例》均未確定相應(yīng)的后果。同樣，一般意義上的國(guó)際公法幫助甚微。關(guān)于國(guó)際組織責(zé)任的條款草案也沒(méi)有給出多少答案的方向。但是，即便可能的后果只是政治性的，但調(diào)查也能夠?yàn)楦纳剖佬l(wèi)組織決策提供有價(jià)值的、基于實(shí)情的有用見(jiàn)解。
2020年1月30日，世衛(wèi)組織總干事譚德賽宣布，冠狀病毒的傳播構(gòu)成“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，在隨后的3月11日，病毒構(gòu)成大流行。后一項(xiàng)聲明是以世衛(wèi)組織更具體的《大流行指南》為基礎(chǔ)作出的。雖然這些指南不具有約束力，但是總干事宣布大流行仍有可能引發(fā)法律后果，例如激活與制藥公司有關(guān)抗擊疾病藥品的休眠合同（dormant contracts）。由于現(xiàn)在還沒(méi)有這類(lèi)藥物，所以目前還沒(méi)有此類(lèi)合同被激活。
具有諷刺意味的是，美國(guó)總統(tǒng)辦公室似乎在其聲明中支持有關(guān)世衛(wèi)組織權(quán)威的觀點(diǎn)，因?yàn)樘乩势照u(píng)該組織是應(yīng)對(duì)2019冠狀病毒病大流行不足的罪魁禍?zhǔn)?。這一指控證明了世衛(wèi)組織的權(quán)威是強(qiáng)而有力的。有人認(rèn)為“如果世衛(wèi)組織能更快地作出反應(yīng)”，對(duì)大流行的應(yīng)對(duì)會(huì)更好。這意味著世衛(wèi)組織宣布突發(fā)事件的決定能夠?qū)κ澜绠a(chǎn)生重大的影響。
五、通過(guò)建議的治理：關(guān)于旅行禁令的爭(zhēng)議
世衛(wèi)組織行使權(quán)力的方式不僅通過(guò)一般立法和具體定性，還可以向其會(huì)員國(guó)提出建議。《國(guó)際衛(wèi)生條例》第18條規(guī)定了世衛(wèi)組織可以建議采取的一系列措施，例如在機(jī)場(chǎng)和港口實(shí)施檢查程序、禁止旅行、隔離受染者、施行檢疫措施甚至是所謂的禁止出入受染地區(qū)的“防疫封鎖措施”（cordon sanitaires）?！秶?guó)際衛(wèi)生條例》第18條還提到了“接觸者追蹤”（contact tracing），該措施可以包括使用移動(dòng)電話的個(gè)人數(shù)據(jù)（雖然世衛(wèi)組織沒(méi)有建議這樣做），以追蹤與受染者接觸的人員，就像韓國(guó)和其他國(guó)家所做的那樣。
根據(jù)《組織法》第23條，世界衛(wèi)生大會(huì)有權(quán)提出建議。這通常是一個(gè)繁瑣和滯后的程序。因此，本著全球有效治理的精神，《國(guó)際衛(wèi)生條例》也授權(quán)世衛(wèi)組織總干事根據(jù)其中第15條發(fā)布所謂的臨時(shí)建議，正如總干事曾經(jīng)宣布“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。當(dāng)突發(fā)事件委員會(huì)建議總干事發(fā)布哪些建議的時(shí)候（《國(guó)際衛(wèi)生條例》第49條和第53條），相應(yīng)程序與發(fā)布聲明的程序相同。
自總干事譚德賽于2020年1月30日宣布2019冠狀病毒病為“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”以來(lái)，他發(fā)布了一系列類(lèi)似的臨時(shí)建議。本文將著重討論其中兩項(xiàng)建議。第一項(xiàng)是關(guān)于隔離和檢疫的建議，我們將在下一章關(guān)于人權(quán)部分進(jìn)行討論。第二項(xiàng)是關(guān)于不施加旅行限制的建議。美國(guó)總統(tǒng)特朗普指責(zé)世衛(wèi)組織在抗擊大流行方面與其說(shuō)是助手，更像是障礙。
如果一項(xiàng)建議對(duì)會(huì)員國(guó)具有約束力，同時(shí)也不允許有其他替代方案，那么該項(xiàng)建議可能是一個(gè)障礙。然而，《國(guó)際衛(wèi)生條例》第1條強(qiáng)調(diào)了《國(guó)際衛(wèi)生條例》下的所有建議（包括臨時(shí)建議）的非約束性地位。盡管如此，《國(guó)際衛(wèi)生條例》內(nèi)部本身也存在矛盾，因?yàn)椤秶?guó)際衛(wèi)生條例》第15條第2款規(guī)定，“臨時(shí)建議可包括締約國(guó)應(yīng)該采取的衛(wèi)生措施”，“應(yīng)該”的措辭可能表明其約束力。一些作者甚至將發(fā)布此類(lèi)建議的權(quán)力表述為“緊急權(quán)力”。
如果臨時(shí)建議具有約束力，這將違背《國(guó)際衛(wèi)生條例》第1條中的明確定義，并意味著臨時(shí)建議和長(zhǎng)期建議之間存在著基本區(qū)別，而我們?cè)谑佬l(wèi)組織的法律和實(shí)踐中都找不到證據(jù)。例如，時(shí)任世衛(wèi)組織總干事陳馮富珍曾宣布，2015年在韓國(guó)暴發(fā)的中東呼吸綜合征（Middle East Respiratory Syndrome/MERS）不構(gòu)成國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。盡管如此，她還是發(fā)布了一些類(lèi)似于在國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下作出的常規(guī)建議?，F(xiàn)任世衛(wèi)組織總干事譚德賽甚至是在他宣布國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件之前，就針對(duì)最近剛果民主共和國(guó)的埃博拉暴發(fā)提出了反對(duì)限制旅行和貿(mào)易的建議。
因此，除了《國(guó)際衛(wèi)生條例》第15條第2款的措辭外，沒(méi)有證據(jù)表明世衛(wèi)組織的臨時(shí)建議是一般國(guó)際原則的例外。根據(jù)這一原則，無(wú)視一項(xiàng)建議本身不能導(dǎo)致違法。認(rèn)為這些措施本身違反《國(guó)際衛(wèi)生條例》的論點(diǎn)是不令人信服的。因此，特朗普聲稱(chēng)世衛(wèi)組織的各項(xiàng)建議阻礙了保護(hù)政策，這一觀點(diǎn)是不成立。
然而，作為一項(xiàng)建議并不意味著它沒(méi)有法律上的后果。事實(shí)上，《國(guó)際衛(wèi)生條例》第43條對(duì)會(huì)員國(guó)采取額外衛(wèi)生措施的要求已經(jīng)超出了世衛(wèi)組織的建議，即會(huì)員國(guó)有義務(wù)向世衛(wèi)組織報(bào)告他們的行動(dòng)，并證明有理由采取更高限制程度的衛(wèi)生措施。這里的基本邏輯是會(huì)員國(guó)有義務(wù)向公認(rèn)的全球治理工具實(shí)際服從或是作出解釋。最重要的是，這些“額外措施”必須以科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)。世衛(wèi)組織本身也警告稱(chēng)旅行限制在特定情況下可能是有效的，例如在病毒“抵達(dá)”之初施行旅行限制。
自2020年5月1日召開(kāi)后續(xù)會(huì)議之后，世衛(wèi)組織緊急委員會(huì)重新審議了其于1月30日依據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》第15條所作的技術(shù)建議的“原始”表述。最初，世衛(wèi)組織總干事曾直接建議會(huì)員國(guó)不限制旅行或貿(mào)易。5月1日前，會(huì)員國(guó)普遍公然無(wú)視這項(xiàng)建議。世衛(wèi)組織的最近建議引入了一些限定詞，例如請(qǐng)求各國(guó)“在考慮公共衛(wèi)生利益的情況下實(shí)施適當(dāng)?shù)穆眯写胧?rdquo;，并提醒它們需要“依據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》采取額外的衛(wèi)生措施……并提供適當(dāng)?shù)墓残l(wèi)生理由”。
后一項(xiàng)建議遵循的是“通報(bào)加解釋”（notify plus justify）的原理。一方面，措辭的改變可以被解釋為是對(duì)普遍不遵守（generalized non-observance）的回應(yīng)。另一方面，如第七章所述，這項(xiàng)建議最初是在大多數(shù)旅行限制針對(duì)中國(guó)的情況下提出的。三個(gè)月后，就連中國(guó)在本國(guó)也實(shí)行了旅行限制。至于會(huì)員國(guó)在采取額外衛(wèi)生措施之時(shí)是否實(shí)際通報(bào)了世衛(wèi)組織，今后的報(bào)道會(huì)為我們提供更多的信息。
總而言之，關(guān)于旅行限制的爭(zhēng)議表明，國(guó)內(nèi)當(dāng)局在施行它們認(rèn)為符合本國(guó)利益的措施時(shí)保留著最終的決定權(quán)。我們還看到，世衛(wèi)組織權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)大部分會(huì)員國(guó)的一般立場(chǎng)所作出的回應(yīng)。如下判斷是明智的：國(guó)際公共權(quán)威不是孤立的，它們離不開(kāi)主要利益攸關(guān)方的支持。
六、世界衛(wèi)生組織的建議與人權(quán)
世衛(wèi)組織應(yīng)對(duì)大流行的一個(gè)最關(guān)鍵特征是它在人權(quán)問(wèn)題上的立場(chǎng)。當(dāng)前，許多人擔(dān)心，國(guó)家為應(yīng)對(duì)大流行所采取的史無(wú)前例的限制措施可能會(huì)長(zhǎng)期存續(xù)，進(jìn)而將我們引向一個(gè)更加威權(quán)的時(shí)代（authoritarian era）。于智識(shí)挑戰(zhàn)以及主權(quán)對(duì)恐怖主義和非正常移民的應(yīng)對(duì)，人權(quán)已經(jīng)受到了削弱。政府對(duì)2019冠狀病毒病大流行的應(yīng)對(duì)有可能會(huì)極大推動(dòng)人權(quán)空洞化的趨勢(shì)，而人權(quán)被看作是當(dāng)今多邊秩序的基本要素。這將在總體上嚴(yán)重?fù)p害國(guó)際法的規(guī)范要義。
確切地說(shuō)，2019冠狀病毒病對(duì)人權(quán)的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了世衛(wèi)組織的職權(quán)范圍。鑒于許多國(guó)家對(duì)人身自由施行了幾乎史無(wú)前例的限制，關(guān)于這些限制的合法性討論現(xiàn)在可謂比比皆是。為了理解這一挑戰(zhàn)的深重程度，我們可以發(fā)現(xiàn)，許多國(guó)家的政府在應(yīng)對(duì)大流行時(shí)援用了特殊權(quán)力（exceptional powers），例如意大利、法國(guó)和西班牙。一些國(guó)家已經(jīng)宣布依據(jù)《公民及政治權(quán)利國(guó)際公約》第4條第1款克減人權(quán)，聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)最近警告說(shuō)，其他一些國(guó)家在沒(méi)有必要聲明的情況下采取了緊急措施。嚴(yán)重侵犯人權(quán)的緊急措施可能已經(jīng)在某種程度上“常態(tài)化”（normalized）了。
通過(guò)贊同甚或是建議這種限制措施，世衛(wèi)組織成為了這種常態(tài)化趨勢(shì)的推動(dòng)者。但是，世衛(wèi)組織也可以支持相反的、批判性的觀點(diǎn)。關(guān)于其是否施行某種限制措施的權(quán)威性建議可以成為人權(quán)比例性檢驗(yàn)（proportionality test）中的一個(gè)重要論據(jù)。世衛(wèi)組織建議的人權(quán)重要性還體現(xiàn)在《公民及政治權(quán)利國(guó)際公約》限制和克減條款中的錫拉庫(kù)扎原則（Siracusa Principles），特別是其中的第25段和26段。
最重要的問(wèn)題涉及的是對(duì)行動(dòng)（movements）施行強(qiáng)制性的限制措施，特別是隔離和檢疫，后者要么在個(gè)人層面，要么在社區(qū)層面。無(wú)論是在法律還是公共衛(wèi)生領(lǐng)域，我們對(duì)這些措施的有效性研究都是薄弱的。在2014年至2016年西非埃博拉暴發(fā)以前，這些措施大多數(shù)被視為歷史和文學(xué)書(shū)籍里的主題。隨后，埃博拉在塞拉利昂、幾內(nèi)亞和利比里亞暴發(fā)。在冠狀病毒大流行的今天，社區(qū)檢疫是當(dāng)務(wù)之急：世界各國(guó)都如多米諾骨牌般地施行這些措施。
強(qiáng)制性隔離和檢疫確實(shí)嚴(yán)重限制了《公民及政治權(quán)利國(guó)際公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》所規(guī)定的多項(xiàng)人權(quán)。依據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》第1條的定義，隔離針對(duì)的是確診感染的人，檢疫針對(duì)的是指沒(méi)有確診感染、但被懷疑感染的人，他們?cè)?jīng)接觸過(guò)與確診感染的人或曾在高傳播區(qū)出現(xiàn)。
社區(qū)范圍內(nèi)的檢疫和防疫封鎖設(shè)施的區(qū)別在于其實(shí)施的細(xì)節(jié)。兩者之間可能存在重疊，因?yàn)閷?duì)行動(dòng)的限制可能是阻止離開(kāi)住所，也可能是阻止離開(kāi)限定的地理區(qū)域。與此同時(shí)，作為非技術(shù)性表述，“封禁措施”（lockdowns）和“關(guān)停措施”（shutdowns）已成為習(xí)慣用語(yǔ)，它們泛指整體或僅部分采取的大規(guī)模措施（學(xué)校關(guān)閉、防疫封鎖措施、社區(qū)范圍內(nèi)的隔離）。
這些公共衛(wèi)生措施限制了人員的行動(dòng)自由（《公民及政治權(quán)利國(guó)際公約》第12條）、集會(huì)自由（《公民及政治權(quán)利國(guó)際公約》第21條）、工作自由（《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》第6條）和教育自由（《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》第13條）。在其最嚴(yán)格的形式下，這些措施甚至可能構(gòu)成對(duì)自由的限制（《公民及政治權(quán)利國(guó)際公約》第9條），因?yàn)榇胧┑氖┬袟l件與拘留相當(dāng)，特別是在受到沉重的罰金甚或是監(jiān)獄制裁的威脅下，人們被迫呆在專(zhuān)用設(shè)施內(nèi)的時(shí)候。
考慮到當(dāng)前公共衛(wèi)生措施的嚴(yán)厲程度，了解病原體給社會(huì)造成的一般風(fēng)險(xiǎn)通常不足以確保這些措施符合人權(quán)法。換句話說(shuō)，施行公共衛(wèi)生措施的必備條件是掌握被感染者帶來(lái)的個(gè)體化風(fēng)險(xiǎn)（individualized risk）。因此，施行具有法律強(qiáng)制力的隔離或檢疫需要對(duì)每個(gè)人進(jìn)行具體的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。歐洲人權(quán)法院已經(jīng)承認(rèn)這類(lèi)精準(zhǔn)的隔離和檢疫在一些嚴(yán)格情況下是合理的。
但是，當(dāng)傳染發(fā)生在社區(qū)一級(jí)時(shí)，國(guó)家進(jìn)行個(gè)體化評(píng)估的能力可能不足。這將導(dǎo)致公共衛(wèi)生措施不僅限于某個(gè)特定的人，而是遵循社交距離的原理，后者的目標(biāo)是減少人口之間的物理接近（physical proximity）。在2019冠狀病毒病大流行中，國(guó)家在施行社區(qū)范圍內(nèi)的隔離措施時(shí)沒(méi)有進(jìn)行這種個(gè)人評(píng)估，這導(dǎo)致這些措施的合法性是非常成問(wèn)題的。與此同時(shí)，保護(hù)人的生命的人權(quán)義務(wù)毫無(wú)疑問(wèn)需要采取有效措施，特別是對(duì)生命權(quán)（《公民及政治權(quán)利國(guó)際公約》第6條第1款）和健康權(quán)（《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》第12條第2款（丙））的保護(hù)。當(dāng)沒(méi)有程度更輕的限制手段可供選擇且威脅迫在眉睫的時(shí)候，履行保護(hù)這些權(quán)利的義務(wù)可能需要采取隔離措施以及個(gè)人甚或社區(qū)范圍內(nèi)的檢疫措施。
當(dāng)代人權(quán)法普遍認(rèn)為，公民、政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化權(quán)利原則上是平等的。保障自由的義務(wù)與抗擊疫情的義務(wù)是兩個(gè)具有相同規(guī)范分量的人權(quán)問(wèn)題。因此，國(guó)內(nèi)公共當(dāng)局必須作出極其慎重的決定，鑒于世衛(wèi)組織的權(quán)威性，其所提出的建議能夠發(fā)揮重要作用。
因此，難怪世衛(wèi)組織非常謹(jǐn)慎地對(duì)這些問(wèn)題提出建議。在2009年至2010年H1N1流感大流行、野生脊髓灰質(zhì)炎病毒和2016年美洲國(guó)家暴發(fā)的寨卡病毒時(shí)期，世衛(wèi)組織沒(méi)有建議對(duì)個(gè)人采取隔離和檢疫措施。世衛(wèi)組織認(rèn)為，這類(lèi)措施在這些情況下不能有效減緩病毒的傳播。相比之下，世衛(wèi)組織在埃博拉于2014年西非和2019年剛果民主共和國(guó)大暴發(fā)之際建議針對(duì)個(gè)人采取隔離或檢疫措施。然而，世衛(wèi)組織從未公開(kāi)建議施行社區(qū)范圍內(nèi)的檢疫措施，盡管《國(guó)際衛(wèi)生條例》第18條已將這一特定工具列為一種可供實(shí)施的措施。
在2019冠狀病毒病大流行期間，世衛(wèi)組織還建議隔離確診的感染者，檢疫他們的接觸者，并關(guān)閉學(xué)校和非必要的工作場(chǎng)所。然而，世衛(wèi)組織并沒(méi)有推薦社區(qū)或群眾隔離。相反，它發(fā)布警告稱(chēng)那些措施是“鈍器“（blunt instruments），進(jìn)而會(huì)給低收入國(guó)家造成會(huì)非常不利的后果。這些國(guó)家抵擋隔離措施所帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響的難度更大。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，世衛(wèi)組織的指導(dǎo)始終強(qiáng)調(diào)需要考慮各異的語(yǔ)境。與此同時(shí)，世衛(wèi)組織贊揚(yáng)了中國(guó)和意大利政府所采取的全民限制措施（population-wide restrictions）。不僅如此，世衛(wèi)組織還認(rèn)可其他國(guó)家對(duì)這類(lèi)措施的部署，并發(fā)布了指導(dǎo)手冊(cè)以確保“正確的”應(yīng)用。因此，世衛(wèi)組織的權(quán)威為這些國(guó)家公共衛(wèi)生措施的合法化提供了支持。
人們可能會(huì)在這方面發(fā)現(xiàn)矛盾之處。然而，問(wèn)題的關(guān)鍵是世衛(wèi)組織就最為嚴(yán)厲的人權(quán)限制措施（即大規(guī)模檢疫）是否具有正當(dāng)根據(jù)不提供任何一般建議。世衛(wèi)組織還在政治和憲法層面回避了關(guān)于社區(qū)范圍內(nèi)的檢疫措施這一非常敏感問(wèn)題。世衛(wèi)組織只是重申公共衛(wèi)生措施力度越大就越需要根據(jù)其所運(yùn)作的不同法律環(huán)境進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)，任何負(fù)責(zé)任的權(quán)衡都需要考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況、相關(guān)衛(wèi)生保健系統(tǒng)的能力、生計(jì)的脆弱性、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)影響，以及受影響社區(qū)至少是最低限度的理解和參與。這個(gè)謹(jǐn)慎的立場(chǎng)似乎是明智的，因?yàn)楫?dāng)前世界秩序的多邊主義不提倡全球機(jī)構(gòu)接管這些最敏感的決策。
然而，在權(quán)衡的過(guò)程中，由世衛(wèi)組織提出的權(quán)威性的科學(xué)證據(jù)是一個(gè)關(guān)鍵因素。采取限制性措施的主要理由應(yīng)該以科學(xué)為根據(jù)，特別是醫(yī)學(xué)—流行病學(xué)研究（medical-epidemiological research）。此外，嚴(yán)格的暫時(shí)性是權(quán)衡過(guò)程中的一個(gè)明確的要素。只要大流行肆虐，任何限制都是正當(dāng)?shù)摹Ａ餍胁W(xué)數(shù)據(jù)是決定性的，因?yàn)榧膊〉臐摲趯Q定限制行動(dòng)或人身自由的可接受的時(shí)間范圍。因此，人權(quán)要求嚴(yán)格監(jiān)測(cè)這一流行病的進(jìn)展，這一過(guò)程很難想象沒(méi)有世衛(wèi)組織的權(quán)威信息。最后，當(dāng)前多邊秩序的邏輯提倡國(guó)際衛(wèi)生法和人權(quán)應(yīng)該齊頭并進(jìn)。這就是為什么如果世衛(wèi)組織的權(quán)威被進(jìn)一步削弱甚或是遭到地緣政治目的的俘獲，人權(quán)有可能遭遇劫難。
最后，公共衛(wèi)生措施的語(yǔ)境化還需要考慮到各異的法律制度。由于最嚴(yán)格的社區(qū)隔離首先在中國(guó)施行，人們從一開(kāi)始就對(duì)其在其他國(guó)家的可接受性提出了質(zhì)疑。但由于中國(guó)不是《公民及政治權(quán)利國(guó)際公約》的締約國(guó)，所以文件提出的法律標(biāo)準(zhǔn)并不適用。從這個(gè)角度來(lái)看，世衛(wèi)組織對(duì)其公共衛(wèi)生措施的建議采取框架處理的方式也是其語(yǔ)境化過(guò)程中的一個(gè)因素。
七、展望
在2019冠狀病毒病危機(jī)中，世衛(wèi)組織的權(quán)威前景如何？為了在當(dāng)前的多邊世界秩序中發(fā)揮建設(shè)性作用，世衛(wèi)組織應(yīng)推動(dòng)關(guān)于今后如何更好地防控大流行的全球話語(yǔ)。為此，它首先應(yīng)當(dāng)提供關(guān)于不同國(guó)家死于這種疾病的可靠數(shù)字。由此，它也將在政治體制之間的競(jìng)爭(zhēng)中起到有意義的作用。顯然，任何一個(gè)政體都有極大的興趣證明自己是成功的，因此一些政體會(huì)懷有明顯的動(dòng)機(jī)去改變具體的死亡數(shù)量。然而，這在民主政體中更難實(shí)現(xiàn)。
在這一點(diǎn)上，《國(guó)際衛(wèi)生條例》第二編看似技術(shù)性的規(guī)定變得極其重要，特別是第9條和第10條。信息的可靠性是疾病監(jiān)測(cè)和應(yīng)對(duì)的核心問(wèn)題。第9條允許世衛(wèi)組織考慮除官方報(bào)告以外的“其他報(bào)告”。由于社交媒體上的信息也在報(bào)道正在發(fā)生的事情，世衛(wèi)組織應(yīng)當(dāng)將官方數(shù)據(jù)與這類(lèi)“其他報(bào)告”相對(duì)照，確定數(shù)據(jù)差異，然后再要求相關(guān)會(huì)員國(guó)當(dāng)局予以澄清。
這項(xiàng)權(quán)力得到《國(guó)際衛(wèi)生條例》第10條的支持，該條規(guī)定世衛(wèi)組織有權(quán)要求締約國(guó)核實(shí)此類(lèi)報(bào)告。此外，《國(guó)際衛(wèi)生條例》第10條第4段明確預(yù)見(jiàn)，如果受影響國(guó)不接受合作建議，世衛(wèi)組織可以與其他國(guó)家分享獲得的信息。因此，世衛(wèi)組織可能在體制競(jìng)爭(zhēng)的早期討論中發(fā)揮技術(shù)性的、但同時(shí)也是真正關(guān)鍵的作用，并展示出其不受具有強(qiáng)大政治勢(shì)力的會(huì)員國(guó)影響的獨(dú)立性。
當(dāng)然，世衛(wèi)組織可能很難與強(qiáng)勢(shì)會(huì)員國(guó)抗衡，后者可能拒絕分享涉及抗擊大流行的必要信息。但這種不合作同樣對(duì)這些國(guó)家不利，因?yàn)樗环矫姹砻鬟@些國(guó)家在事實(shí)問(wèn)題上是多么不可靠，另一方面也會(huì)使人懷疑這些國(guó)家聲稱(chēng)其針對(duì)冠狀病毒的措施是否成功?！秶?guó)際衛(wèi)生條例》關(guān)于疾病報(bào)告的規(guī)范在當(dāng)前的地緣政治局勢(shì)中確實(shí)可以發(fā)揮作用。
此外，針對(duì)會(huì)員國(guó)是否充分履行《國(guó)際衛(wèi)生條例》第6條所規(guī)定的義務(wù)，世衛(wèi)組織的應(yīng)對(duì)方式應(yīng)當(dāng)受到獨(dú)立調(diào)查。存在爭(zhēng)論的問(wèn)題是，這樣的一種調(diào)查是在風(fēng)暴過(guò)去后就展開(kāi)，進(jìn)而以掌握事件的“全貌”，還是設(shè)置一個(gè)可以事后更新的臨時(shí)性審查。除了時(shí)間選擇的問(wèn)題外，人們愈加相信有必要進(jìn)行更深入的事實(shí)調(diào)查。這個(gè)問(wèn)題和世衛(wèi)組織的權(quán)威一樣尚存爭(zhēng)議。有指控稱(chēng)，該組織的決定偏向任何會(huì)員國(guó)將造成其嚴(yán)重的聲譽(yù)損失，進(jìn)而危及了世衛(wèi)組織在全球社會(huì)中的作用。
到目前為止，在2019冠狀病毒病大流行期間，世衛(wèi)組織的權(quán)威并沒(méi)有崩潰。盡管有些建議（特別是不施行旅行禁令的建議）沒(méi)有多少可以遵守的內(nèi)容，但從沒(méi)有人基于不尊重建議的實(shí)例而提出世衛(wèi)組織的規(guī)范過(guò)時(shí)了。我們也沒(méi)有看到普遍不遵守的證據(jù)。在2019年世界衛(wèi)生大會(huì)的一份報(bào)告中，總干事透露僅在2018年就收到了各國(guó)作出的400多個(gè)事件通報(bào)。正如過(guò)去和現(xiàn)在的2019冠狀病毒病所表明的那樣，大流行可能源發(fā)于世界任何地方。確保每個(gè)國(guó)家都能夠并愿意迅速報(bào)告新病原體的出現(xiàn)，是一項(xiàng)全球公共物品（global public good）。
那么，世衛(wèi)組織在這一點(diǎn)上扮演著什么樣的角色？大流行仍在肆虐，世衛(wèi)組織肯定不是抗擊病毒的最具決定性的力量。事實(shí)上，在這場(chǎng)危機(jī)中，任何國(guó)際力量的作用似乎都是不確定的。與此同時(shí)，有壓倒性的證據(jù)表明“我們共同應(yīng)對(duì)”幾乎沒(méi)有什么問(wèn)題像流行病一樣具有全球性。一個(gè)具備牢固的知識(shí)權(quán)威的國(guó)際機(jī)構(gòu)可以產(chǎn)生重大的影響。我們似乎可以肯定地認(rèn)為，如果沒(méi)有世衛(wèi)組織提供的法律框架，許多國(guó)家在疫情高壓之下作出的種種應(yīng)對(duì)將會(huì)更加各異，不確定性程度亦將會(huì)更高。這將對(duì)受病毒折磨的個(gè)人產(chǎn)生相當(dāng)大的負(fù)面影響。低收入國(guó)家的情況尤其如此，因?yàn)檫@些國(guó)家成功應(yīng)對(duì)大流行的資源更少。世衛(wèi)組織的授權(quán)不僅包括美國(guó)和中國(guó)，而是包括192個(gè)更加關(guān)注權(quán)威機(jī)構(gòu)的會(huì)員國(guó)。
?。ㄗ髡撸喊⒚?middot;馮·伯格丹迪（Armin von Bogdandy），德國(guó)馬克斯·普朗克比較公法與國(guó)際法研究所所長(zhǎng)、德國(guó)法蘭克福大學(xué)公法教授；佩德羅·A. 維拉瑞爾（Pedro A. Villarreal），德國(guó)馬克斯·普朗克比較公法與國(guó)際法研究所高級(jí)研究員，法學(xué)博士。譯者: 郭曉明，中國(guó)人民大學(xué)人權(quán)研究中心研究員，法學(xué)博士。）
關(guān)鍵詞：冠狀病毒大流行 2019冠狀病毒病 世界衛(wèi)生組織 國(guó)際衛(wèi)生法 大規(guī)模檢疫 人權(quán) 國(guó)際公共權(quán)威
一、引言
2019年底，一種名為“新型冠狀病毒”（SARS-CoV-2）的新病毒在中國(guó)武漢市出現(xiàn)。感染者患上一種非典型肺炎，后來(lái)被命名為“2019冠狀病毒病”（COVID-19）。這一病原體引發(fā)了一場(chǎng)疫情大流行，而各國(guó)政府通過(guò)維護(hù)史無(wú)前例的國(guó)家權(quán)威來(lái)加以應(yīng)對(duì)。國(guó)際法和國(guó)際合作似乎在很大程度上對(duì)此毫無(wú)關(guān)聯(lián)。然而，通過(guò)聚焦世界衛(wèi)生組織（以下正文簡(jiǎn)稱(chēng)“世衛(wèi)組織”），本文旨在表明，國(guó)際法和國(guó)際權(quán)威在當(dāng)前危機(jī)中正發(fā)揮著關(guān)鍵作用。盡管世衛(wèi)組織在應(yīng)對(duì)疫情大流行方面存在一些問(wèn)題，但破壞這一權(quán)威是沒(méi)有道理的，也是自欺欺人的。
對(duì)此，針對(duì)當(dāng)前這一困難重重的全球治理實(shí)例，本文將首先提出一些把握世衛(wèi)組織權(quán)威的要點(diǎn)。然后，本文將分析世衛(wèi)組織在當(dāng)前大流行應(yīng)對(duì)中的三個(gè)有爭(zhēng)議的貢獻(xiàn)，包括具體的規(guī)制框架；對(duì)2020年衛(wèi)生危機(jī)作為突發(fā)事件表態(tài)，其中因推遲一周而招致大量批評(píng)；提出具體的行事建議，特別是關(guān)于反對(duì)旅行禁令的建議被指責(zé)為是對(duì)各國(guó)政府的妨礙。隨后，本文提出兩個(gè)為更廣泛的問(wèn)題：第一個(gè)問(wèn)題關(guān)注的是世衛(wèi)組織在多方力量沖突下的技術(shù)角色，即世衛(wèi)組織關(guān)于隔離（isolations）和檢疫（quarantines）的建議如何與人權(quán)相協(xié)調(diào)；第二個(gè)問(wèn)題關(guān)系到世衛(wèi)組織在當(dāng)前中國(guó)與西方（特別是美國(guó)）之間動(dòng)態(tài)關(guān)系中的立場(chǎng)問(wèn)題。在展望部分，本文提出一些建議采取的措施。
二、世界衛(wèi)生組織的權(quán)威：四大要點(diǎn)
世衛(wèi)組織掌握著相當(dāng)大的權(quán)力。通過(guò)運(yùn)用科學(xué)和技術(shù)技能，世衛(wèi)組織在超過(guò)70年的時(shí)間里在最敏感的衛(wèi)生問(wèn)題上發(fā)揮著其職權(quán)并取得了公認(rèn)的成績(jī)。與此同時(shí)，世衛(wèi)組織經(jīng)常受到嚴(yán)厲的批評(píng)，這表明人們對(duì)其職權(quán)的行使深感擔(dān)憂(yōu)。為了更好地掌握世衛(wèi)組織這兩個(gè)重要特征，我們可以對(duì)其發(fā)展軌跡稍作了解。
第二次世界大戰(zhàn)后，國(guó)際上對(duì)多邊機(jī)構(gòu)逐漸形成的共識(shí)導(dǎo)致了一系列國(guó)際組織的建立，其中就包括作為處理衛(wèi)生事務(wù)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的世衛(wèi)組織?！妒佬l(wèi)組織組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《組織法》）于1946年獲得批準(zhǔn)，并于1948年生效。其中《組織法》第2條將世衛(wèi)組織的總體職權(quán)確定為“國(guó)際衛(wèi)生工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)”。它雇用著7000多人，并在150多個(gè)國(guó)家開(kāi)設(shè)辦事處。
世衛(wèi)組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置相當(dāng)常規(guī)。其主要機(jī)構(gòu)是世界衛(wèi)生大會(huì)（World Health Assembly），每個(gè)會(huì)員國(guó)都有代表參加并有一票表決權(quán)，執(zhí)行委員會(huì)（Executive Board）由34個(gè)會(huì)員國(guó)各派一名委員組成，秘書(shū)處（Secretariat）由總干事（Director-General）領(lǐng)導(dǎo)。
世衛(wèi)組織掌握的規(guī)制職權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)大多數(shù)全球組織，最明顯的就是其職權(quán)范圍內(nèi)的約束性法規(guī)（binding regulation）。依據(jù)《組織法》第21條和第22條，世衛(wèi)組織有權(quán)通過(guò)對(duì)所有會(huì)員國(guó)具有約束力的法規(guī)，盡管這一職權(quán)可能會(huì)受持不同意見(jiàn)會(huì)員國(guó)的排除。創(chuàng)制規(guī)范的職權(quán)屬于作為世衛(wèi)組織主要機(jī)構(gòu)的世界衛(wèi)生大會(huì)，且需要出席并參加投票的會(huì)員國(guó)三分之二多數(shù)同意。這一職權(quán)的存在本身就表明世衛(wèi)組織信任由專(zhuān)家、技術(shù)官僚和外交官所促成的規(guī)則制定。盡管法律評(píng)論員一直批評(píng)世衛(wèi)組織對(duì)這一職權(quán)的使用相當(dāng)克制，但該組織已經(jīng)頒布了一些重要的文件，例如后來(lái)成為《國(guó)際衛(wèi)生條例》（International Health Regulations/IHR）的《國(guó)際公共衛(wèi)生條例》（International Sanitary Regulations）以及《命名條例》（Nomenclature Regulations）。2002年嚴(yán)重急性呼吸綜合征（Severe Acute Respiratory Syndrome/SARS，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“非典”）的出現(xiàn)推動(dòng)了會(huì)員國(guó)通過(guò)談判對(duì)《國(guó)際公共衛(wèi)生條例》加以修訂，新的《國(guó)際衛(wèi)生條例》于2005年獲得通過(guò)。這一發(fā)展對(duì)于當(dāng)前大流行的重要性將在下文第三章中討論。
世衛(wèi)組織不僅是一個(gè)規(guī)制機(jī)構(gòu)，還肩負(fù)著在應(yīng)對(duì)衛(wèi)生危機(jī)方面發(fā)揮積極作用的任務(wù)。在這個(gè)意義上，采取迅速行動(dòng)的可能性往往是最受關(guān)注的。這就是為什么世衛(wèi)組織總干事作為個(gè)人決斷機(jī)構(gòu)（monocratic organ）享有相當(dāng)大的職權(quán)是如此重要。這些21世紀(jì)初的發(fā)展顯示出世衛(wèi)組織的權(quán)威正得到顯著的提高。2003年，當(dāng)獲得正式委任的世界衛(wèi)生大會(huì)和執(zhí)行委員會(huì)應(yīng)對(duì)遲緩的時(shí)候，時(shí)任世衛(wèi)組織總干事格羅·哈萊姆·布倫特蘭（Gro Harlem Brundtland）主動(dòng)宣布非典的傳播是緊急事件，盡管這項(xiàng)任務(wù)本屬于世界衛(wèi)生大會(huì)和執(zhí)行委員會(huì)。這一行動(dòng)被批評(píng)是越權(quán)的（ultra vires）。但是，迅速?zèng)Q策在這一系列事件中的好處是顯而易見(jiàn)的。2005年，世衛(wèi)組織會(huì)員國(guó)授權(quán)總干事宣布“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（Public Health Emergency of International Concern/PHEIC，《國(guó)際衛(wèi)生條例》第12條）。迄今為止，世衛(wèi)組織總干事已經(jīng)六次宣布國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，包括：2009年H1N1流感、2014年脊髓灰質(zhì)炎野病毒、同樣是2014年西非的埃博拉暴發(fā)、2016年美洲的寨卡病毒暴發(fā)、2019年剛果民主共和國(guó)的埃博拉暴發(fā)和2020年2019冠狀病毒病的大流行。
“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”在國(guó)際組織法（law of international organizations）中是一個(gè)相當(dāng)特別的工具，因?yàn)樗谟鑶蝹€(gè)官員發(fā)布正式聲明的權(quán)力，后者有可能產(chǎn)生廣泛的影響。它是國(guó)際公共權(quán)威基于信息治理的考量而采用的一種工具。世衛(wèi)組織總干事迅速且權(quán)威地宣布“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，進(jìn)而向國(guó)際社會(huì)通告了對(duì)公共衛(wèi)生國(guó)際層面所構(gòu)成的威脅。盡管宣布“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”并不給國(guó)家創(chuàng)設(shè)新的義務(wù)，但是國(guó)家和區(qū)域文件往往要求國(guó)家機(jī)構(gòu)在聲明發(fā)布后采取行動(dòng)。本文第四章將討論相關(guān)聲明所涉及的爭(zhēng)議。
第三，世衛(wèi)組織行使職權(quán)的方式還包括提供有關(guān)如何應(yīng)對(duì)特定衛(wèi)生威脅的建議?！督M織法》第23條規(guī)定了這項(xiàng)一般職權(quán)。盡管《國(guó)際衛(wèi)生條例》第1條將這些建議界定為法律上的“非約束性建議”（non-binding advice），但這些建議是具有法律意義的。實(shí)際上，《組織法》第23條使用了“有權(quán)”（have authority）的概念并向世界衛(wèi)生大會(huì)授權(quán)，這一事實(shí)本身就表明其建議具有相當(dāng)?shù)闹匾?。因此，?duì)于全球衛(wèi)生治理的發(fā)展而言，總干事為了應(yīng)對(duì)當(dāng)前的衛(wèi)生危機(jī)在2005年獲得所謂臨時(shí)建議的權(quán)力，這是非常重要的。第五章將更詳細(xì)地討論這一點(diǎn)。
從當(dāng)今的情況來(lái)看，世衛(wèi)組織彌漫著20世紀(jì)90年代在美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)展起來(lái)的全球治理理念。世衛(wèi)組織充分體現(xiàn)了全球治理的三個(gè)典型特征。其一，主要國(guó)家承認(rèn)國(guó)際機(jī)構(gòu)在國(guó)內(nèi)關(guān)鍵政策領(lǐng)域發(fā)揮著至關(guān)重要的作用；國(guó)際機(jī)構(gòu)不僅是各國(guó)的論壇，其自身也是行動(dòng)者。第二，國(guó)際機(jī)構(gòu)的全球治理往往是通過(guò)非約束性（軟的）文件來(lái)實(shí)現(xiàn)的，例如采用聲明和建議規(guī)避現(xiàn)有法律概念的約束。其三，“全球”這一術(shù)語(yǔ)明顯不同于“國(guó)際”這一表述。“全球治理”這一概念強(qiáng)調(diào)治理活動(dòng)的多層次性，即它試圖克服國(guó)際、超國(guó)家和國(guó)家現(xiàn)象之間的差異，并往往有混合或私人主體的參與。世衛(wèi)組織為比爾和梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)提供了一個(gè)很好的例子。作為其第二大資助者，該基金會(huì)能夠?qū)κ佬l(wèi)組織在許多領(lǐng)域的政策帶來(lái)相當(dāng)大的影響力。
當(dāng)?shù)?8屆世界衛(wèi)生大會(huì)于2005年批準(zhǔn)了修訂后的《國(guó)際衛(wèi)生條例》，仍有想法認(rèn)為疾病的監(jiān)測(cè)和應(yīng)對(duì)要建立一個(gè)以規(guī)則為本位的時(shí)代，其中國(guó)家主權(quán)讓步于國(guó)際社會(huì)的共同目標(biāo)。這一精神在當(dāng)今各國(guó)政治領(lǐng)導(dǎo)人中并未被普遍認(rèn)同。然而，正如我們將要展示的，這并不意味著世衛(wèi)組織的權(quán)威是無(wú)關(guān)緊要的。
總而言之，世衛(wèi)組織掌控著相當(dāng)大的權(quán)力。當(dāng)然，這些權(quán)力并不像國(guó)家機(jī)構(gòu)那樣廣泛。世衛(wèi)組織沒(méi)有任何警察權(quán)力。其總干事不是“世界衛(wèi)生部長(zhǎng)”（World Surgeon General）。世衛(wèi)組織無(wú)權(quán)施加“封禁措施”，也不能在全球范圍內(nèi)分配病床，也不能給個(gè)體病人開(kāi)醫(yī)療處方。但它可以框定、協(xié)調(diào)、建議甚至約束國(guó)家行為。這就是世衛(wèi)組織在關(guān)于衛(wèi)生事務(wù)方面行使權(quán)力的方式。
世衛(wèi)組織的權(quán)威不僅源自法律權(quán)力，還來(lái)自主要利益相關(guān)方對(duì)其權(quán)力行使方式的認(rèn)可。這在很大程度上取決于權(quán)力接收方的信任和遵從。作為一家保護(hù)和促進(jìn)人類(lèi)健康的組織，世衛(wèi)組織的權(quán)威要求其行動(dòng)符合人們對(duì)科學(xué)和技術(shù)可靠性的普遍認(rèn)知。
在最初的幾十年里，世衛(wèi)組織在傳染病控制方面的貢獻(xiàn)被認(rèn)為是最為成功的。迄今為止，其最大成就是天花根除方案所取得的成功。相比之下，世衛(wèi)組織對(duì)艾滋病毒/艾滋病的反應(yīng)常常被認(rèn)為是不足的。事實(shí)上，聯(lián)合國(guó)在這個(gè)問(wèn)題上設(shè)立了一個(gè)單獨(dú)的機(jī)構(gòu)（即聯(lián)合國(guó)艾滋病規(guī)劃署），此舉被廣泛視為是對(duì)世衛(wèi)組織的公開(kāi)批評(píng)。世衛(wèi)組織在過(guò)去幾十年里對(duì)重大危機(jī)的不力反應(yīng)引發(fā)了管理不善的說(shuō)法，同時(shí)，公眾普遍認(rèn)為世衛(wèi)組織“無(wú)所不知，無(wú)所作為”。
如果人們基于與健康非嚴(yán)格相關(guān)的理由指責(zé)世衛(wèi)組織的作為或不作為，這對(duì)于該機(jī)構(gòu)的權(quán)威同樣是極其有害的。世衛(wèi)組織招致了這樣的批評(píng)。由于美國(guó)認(rèn)為世衛(wèi)組織在冷戰(zhàn)時(shí)期“選邊”，即支持1978年《阿拉木圖宣言》（Declaration of Alma-Ata，一份尊崇初級(jí)衛(wèi)生保健戰(zhàn)略的文件）中“社會(huì)化”的藥物愿景，該組織因此付出了高昂的代價(jià)。上世紀(jì)90年代，朝著更加私人部門(mén)導(dǎo)向的視角轉(zhuǎn)變引發(fā)了來(lái)自反對(duì)陣營(yíng)的爭(zhēng)議。
最后，界定世衛(wèi)組織權(quán)威的一個(gè)關(guān)鍵要素是其財(cái)政狀況。在當(dāng)前多邊的世界秩序中，“錢(qián)袋子的力量”是主要因素。會(huì)員國(guó)分?jǐn)偟模磸?qiáng)制性）捐款只占世衛(wèi)組織全球預(yù)算的一小部分，這一小部分代表著各會(huì)員國(guó)在《組織法》第7條下的義務(wù)。相反，國(guó)家和非國(guó)家主體的自愿捐款目前約占總額的84%。這項(xiàng)資金通常用于特別方案（“指定用途”），這在很大程度上限制了世衛(wèi)組織選擇重點(diǎn)領(lǐng)域的可能性。財(cái)政“束縛”強(qiáng)烈嚴(yán)重并制約了世衛(wèi)組織的權(quán)威，因?yàn)樗馁Y源分配往往取決于捐款方自己對(duì)優(yōu)先事項(xiàng)的看法。事實(shí)上，世衛(wèi)組織的大部分政策是由私人主體資助的，后者對(duì)授權(quán)的行使產(chǎn)生了相當(dāng)大的影響。
了解世衛(wèi)組織總干事的工作在政治上的難度對(duì)于理解世衛(wèi)組織如何行使其權(quán)力是至關(guān)重要的。正如簡(jiǎn)·克萊伯斯（Jan Klabbers）所言：“如果聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)的工作被描述為世界上最困難的工作，那么世衛(wèi)組織總干事的職位必須緊隨其后。”與此同時(shí)，盡管存在著所有這些困難和制約因素，世衛(wèi)組織不僅是會(huì)員國(guó)的論壇，還是一個(gè)擁有自身權(quán)威的重要主體。否則，世衛(wèi)組織就不會(huì)成為特朗普總統(tǒng)的批評(píng)對(duì)象。
三、世界衛(wèi)生組織的規(guī)制框架
在當(dāng)前的危機(jī)中，世衛(wèi)組織首先在大流行應(yīng)對(duì)方面的規(guī)制框架是至關(guān)重要的。2005年的《國(guó)際衛(wèi)生條例》代表著一種先進(jìn)的國(guó)際立法形式。該法涵蓋世衛(wèi)組織所有會(huì)員國(guó)（194個(gè)），包括聯(lián)合國(guó)安理會(huì)所有常任理事國(guó)，以及列支敦士登和梵蒂等國(guó)。《國(guó)際衛(wèi)生條例》是一項(xiàng)詳細(xì)而全面的法律文書(shū)，共有66條、9個(gè)附件和2個(gè)附錄?！秶?guó)際衛(wèi)生條例》第2條規(guī)定：“……以針對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又避免對(duì)國(guó)際交通和貿(mào)易造成不必要干擾的適當(dāng)方式，預(yù)防、抵御和控制疾病的國(guó)際傳播，并提供公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)措施”。
《國(guó)際衛(wèi)生條例》的一個(gè)重要內(nèi)容是，它授權(quán)世衛(wèi)組織總干事宣布前所提及的“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。這一聲明是對(duì)“非常事件”（extraordinary event）發(fā)起的警告，即其一，該事件無(wú)法單純?cè)趪?guó)家層面得到解決，其二，該事件有向國(guó)際蔓延的風(fēng)險(xiǎn)。這一權(quán)力在當(dāng)前大流行期間的行使招致了相當(dāng)大的爭(zhēng)議。我們將在第四章專(zhuān)門(mén)討論這一問(wèn)題。世衛(wèi)組織根據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》第15條和第16條向其會(huì)員國(guó)發(fā)布的有關(guān)限制性措施的建議同樣爭(zhēng)議很大。
世衛(wèi)組織對(duì)國(guó)際疾病的監(jiān)測(cè)和應(yīng)對(duì)在相當(dāng)大程度上取決于會(huì)員國(guó)與世衛(wèi)組織秘書(shū)處的信息共享。由于世衛(wèi)組織不具備在會(huì)員國(guó)收集數(shù)據(jù)的權(quán)力，這項(xiàng)任務(wù)由國(guó)內(nèi)當(dāng)局承擔(dān)，《國(guó)際衛(wèi)生條例》在第二編對(duì)這一問(wèn)題作了規(guī)定。《國(guó)際衛(wèi)生條例》第4條授權(quán)各國(guó)指定責(zé)任當(dāng)局以及與世衛(wèi)組織直接聯(lián)系的歸口單位（Focal Points）。最重要的是，《國(guó)際衛(wèi)生條例》第6條要求各國(guó)在24小時(shí)內(nèi)通報(bào)世衛(wèi)組織“有可能構(gòu)成國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的所有事件”。因此，缺失、延遲或不完全可靠的信息不僅是一個(gè)不幸的事件，更是一個(gè)法律問(wèn)題。這一規(guī)定是美國(guó)、中國(guó)和世衛(wèi)組織之間另一場(chǎng)爭(zhēng)議的核心，我們將在第七章討論這一點(diǎn)。
《國(guó)際衛(wèi)生條例》包括能力建設(shè)的義務(wù)。它們的基本邏輯是：《國(guó)際衛(wèi)生條例》第6條下的及時(shí)通報(bào)義務(wù)要求衛(wèi)生保健系統(tǒng)具備第一時(shí)間有效監(jiān)測(cè)的必要工具?？紤]到世衛(wèi)組織會(huì)員國(guó)報(bào)告的依賴(lài)程度，缺乏此類(lèi)信息必將給該組織帶來(lái)重大盲點(diǎn)。遲延關(guān)注的后果有可能產(chǎn)生全球范圍的連鎖反應(yīng)。
《國(guó)際衛(wèi)生條例》關(guān)于“公共衛(wèi)生措施”的第五編在2019冠狀病毒病大流行期間也相當(dāng)重要。這些規(guī)定對(duì)限制性措施加以限制，以保護(hù)旅行自由和貨物貿(mào)易免受過(guò)于繁重的干涉。為了最大限度地支持限制較少的辦法，第五編提前規(guī)定了國(guó)家當(dāng)局有可能受到的限制。
《國(guó)際衛(wèi)生條例》當(dāng)然允許會(huì)員國(guó)施加限制旅行的措施，例如拒絕旅客入境，這些人被理解為是那些不希望在某一特定國(guó)家定居的人。依據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》第31條，世衛(wèi)組織會(huì)員國(guó)可以要求“醫(yī)學(xué)檢查、疫苗接種或其他預(yù)防措施”作為旅客的入境條件。該條規(guī)定旨在確定他們是否對(duì)公眾健康構(gòu)成威脅，特別是當(dāng)他們攜帶某種疾病的時(shí)候。與此同時(shí)，《國(guó)際衛(wèi)生條例》第32條規(guī)定，對(duì)旅客的任何此類(lèi)待遇都應(yīng)當(dāng)尊重他們的“尊嚴(yán)、人權(quán)和基本自由”。雖然不清楚這一條款在多大程度上納入了人權(quán)，但似乎可以確定基于國(guó)籍的歧視性措施依據(jù)該條是違法的。由于俄羅斯采取了針對(duì)中國(guó)公民的措施，這也成為了是兩國(guó)外交關(guān)系緊張的主題。
第六編涉及一人進(jìn)入一國(guó)之前所要求的衛(wèi)生文件，例如持有疫苗接種證書(shū)、說(shuō)明他們是否有某些癥狀的正式聲明，或是以前在高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)停留的通報(bào)。當(dāng)各國(guó)要求旅客提供關(guān)于冠狀病毒具體的“健康聲明”時(shí)，該編的規(guī)定得以適用?！秶?guó)際衛(wèi)生條例》第40條申明，各國(guó)不能基于在入境點(diǎn)實(shí)施的衛(wèi)生措施向國(guó)際旅客收取費(fèi)用，這其中尤其包括隔離、檢疫以及“任何醫(yī)學(xué)檢查……以確定健康狀況”的費(fèi)用。后者包括核實(shí)一人是否攜帶疾病的必要檢測(cè)。隨著許多國(guó)家基于冠狀病毒大流行正在采取預(yù)防性的行動(dòng)，該條規(guī)定使個(gè)人免于負(fù)擔(dān)可能過(guò)于沉重的費(fèi)用。
這些保護(hù)性規(guī)定相當(dāng)精確，以至于產(chǎn)生這樣一個(gè)問(wèn)題：在國(guó)家法律制度中，這些措施是否可被看作是直接適用或是自我執(zhí)行的，進(jìn)而受害人可以在國(guó)內(nèi)法院對(duì)限制性措施提出質(zhì)疑。自我執(zhí)行的潛力將大大增加世衛(wèi)組織的權(quán)威。在這一點(diǎn)上，不要忘記《國(guó)際衛(wèi)生條例》不是條約法（treaty law），而是一個(gè)國(guó)際組織的次級(jí)法（secondary law）。這樣的次級(jí)法作為國(guó)際公共權(quán)力的行使很少具有直接效力，同時(shí)也沒(méi)有顯著的理由來(lái)解釋為什么《國(guó)際衛(wèi)生條例》應(yīng)當(dāng)被看作是一個(gè)例外。
四、通過(guò)信息的治理：定性權(quán)力的使用問(wèn)題
在當(dāng)前大流行期間，世衛(wèi)組織的權(quán)威不僅涉及其規(guī)制框架，還關(guān)乎其具體的行動(dòng)。其中一個(gè)作用就是給具體的衛(wèi)生事態(tài)定性，例如宣布“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，甚或是一個(gè)全面的大流行。這一認(rèn)知性表態(tài)（cognitive framing）不僅能夠把國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)向全球公眾“解釋”，還可以幫助會(huì)員國(guó)就它們所面臨的問(wèn)題形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。給健康狀況定性帶來(lái)的是一種了解世界的特定方式，這是非常重要的。鑒于各國(guó)承認(rèn)世衛(wèi)組織評(píng)價(jià)的權(quán)威性，這一定性的權(quán)力意味著信息治理（governance by information）。
在我們所說(shuō)的這一語(yǔ)境下，兩項(xiàng)工具發(fā)揮著突出的作用。一是前所提及的宣布“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，另一個(gè)是根據(jù)世衛(wèi)組織《大流行指南》（Pandemic Guidelines）所作出的更詳細(xì)的大流行聲明。2020年1月30日，世衛(wèi)組織總干事譚德賽（Tedros Adhanom Ghebreyesus）宣布目前2019冠狀病毒病危機(jī)構(gòu)成國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。這項(xiàng)決定因遲延而受到批評(píng)。突發(fā)事件委員會(huì)的第一次相關(guān)會(huì)議已于2020年1月23日召開(kāi)。當(dāng)時(shí)，委員會(huì)對(duì)疫情是否構(gòu)成“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”存在分歧，并要求中國(guó)政府提供更多的數(shù)據(jù)。然而，依據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》第12條，總干事有權(quán)宣布“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，因此，問(wèn)題在于此舉是否意味著他沒(méi)有履行其職責(zé)。依據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》第1條，即便疾病的傳播只發(fā)生在一個(gè)國(guó)家，總干事也有權(quán)宣布“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。所以從法律上講，總干事本可以早點(diǎn)采取行動(dòng)。
行使《國(guó)際衛(wèi)生條例》第12條規(guī)定的權(quán)力是困難的，首先是出于政治原因。在2009年至2010年間，前任總干事陳馮富珍（Margaret Chan）由于宣布H1N1流感大流行時(shí)間過(guò)早，因此在許多方面受到批評(píng)。甚至有人懷疑，她這樣做是為了給某些私人主體帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益，因?yàn)檫@一聲明會(huì)引發(fā)與制藥公司簽訂所謂的提前購(gòu)買(mǎi)協(xié)議。最后，指控沒(méi)有得到證實(shí)。然而，人們認(rèn)為該事件給世衛(wèi)組織造成了很大的影響。相反，在2014年至2016年間，人們對(duì)西非埃博拉危機(jī)卻提出了截然不同的批評(píng)，即總干事宣布突發(fā)事件的時(shí)間太晚了。除其他原因外，人們認(rèn)為前任總干事陳馮富珍對(duì)受影響政府過(guò)于恭敬。
但從法律的角度來(lái)看，世衛(wèi)組織的聲明同樣是一個(gè)需要仔細(xì)評(píng)估的、復(fù)雜的權(quán)力操作過(guò)程。在宣布“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”之前，總干事必須召集突發(fā)事件委員會(huì)，就像他在1月22日宣布2019冠狀病毒病為大流行時(shí)所做的那樣。委員會(huì)將由《國(guó)際衛(wèi)生條例》中規(guī)定的“有關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?rdquo;組成，例如跨國(guó)界的疾病傳播等。這些專(zhuān)家是從世衛(wèi)組織總干事與會(huì)員國(guó)商定的名冊(cè)中選出的。委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)在地理上是分散的，其中包括一名來(lái)自受影響國(guó)的代表。2019年，世界衛(wèi)生大會(huì)在發(fā)布的一份報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，《國(guó)際衛(wèi)生條例》專(zhuān)家名冊(cè)成員存在區(qū)域多樣性不足的問(wèn)題。改善這一狀況將增進(jìn)世衛(wèi)組織的包容和信任。然而，2020年1月的爭(zhēng)議并非是這一問(wèn)題造成的。確切地說(shuō)，問(wèn)題在于總干事并沒(méi)有像他有權(quán)所做的那樣，擱置委員會(huì)關(guān)于推遲宣布“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的建議，并在1月23日宣布。然而，按照業(yè)已確立的慣例，世衛(wèi)組織總干事會(huì)完全聽(tīng)從委員會(huì)的建議。盡管《國(guó)際衛(wèi)生條例》的規(guī)定只賦予突發(fā)事件委員會(huì)咨詢(xún)的地位，但是該機(jī)構(gòu)在大流行決策中實(shí)際上起著關(guān)鍵作用。
現(xiàn)在問(wèn)題的焦點(diǎn)是1月23日突發(fā)事件委員發(fā)生了什么以及為什么發(fā)生。以往突發(fā)事件的實(shí)例集中反映的問(wèn)題是，該機(jī)構(gòu)通過(guò)“黑箱”的方式進(jìn)行審議。公眾只知道結(jié)果。不發(fā)布會(huì)議記錄。證成任何決定的官方聲明通常都是措辭簡(jiǎn)短的，有時(shí)甚至是矛盾的。由于H1N1流感，第一次聲明甚至都沒(méi)有詳細(xì)說(shuō)明為什么疫情構(gòu)成“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。相比之下，針對(duì)剛果民主共和國(guó)的埃博拉，“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”于2019年7月17日的聲明含有更加詳細(xì)的事實(shí)推理。但這一回，突發(fā)事件委員會(huì)于2019年4月12日預(yù)先宣布疫情“具有非常高的區(qū)域擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)”，但同時(shí)也表示，宣布“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”并“沒(méi)有額外的用處”。因此，盡管該事件符合定義，但由于一些外部原因，疫情沒(méi)有被當(dāng)作突發(fā)事件。
突發(fā)事件委員會(huì)的發(fā)言是“異口同聲的”。任何個(gè)人的不同意見(jiàn)在聲明中是反映不出來(lái)的。突發(fā)事件委員會(huì)所提出的理由是否應(yīng)當(dāng)有利于更加透明的大流行決策？從1月23日的會(huì)議上可以看出，這不是一個(gè)純粹的技術(shù)問(wèn)題，而是一個(gè)需要牽涉各國(guó)政府重大利害關(guān)系的選擇問(wèn)題。委員會(huì)更加詳細(xì)地闡述其推理過(guò)程將有助于增進(jìn)各國(guó)對(duì)世衛(wèi)組織的信任。事實(shí)上，關(guān)于冠狀病毒，2020年1月23日重要會(huì)議上的聲明間接提到了委員會(huì)成員之間存在“不同意見(jiàn)”，但沒(méi)有提供進(jìn)一步的細(xì)節(jié)。我們完全可以假設(shè)分歧純粹是基于科學(xué)或技術(shù)上的原因，但也可能是其他原因。與此同時(shí)，在總干事推遲一周的決定中，我們很難看出他身上有任何嚴(yán)重的不當(dāng)行為。不管是總干事還是突發(fā)事件委員會(huì)似乎對(duì)中國(guó)正在發(fā)生的疫情都缺乏確鑿的了解。
盡管如此，鑒于當(dāng)前的爭(zhēng)議，適當(dāng)?shù)淖龇ㄋ坪跏牵菏佬l(wèi)組織在2019冠狀病毒病大流行期間關(guān)于推遲和其他內(nèi)容的決策要受到審查?！秶?guó)際衛(wèi)生條例》第50條第1款第3項(xiàng)授予世衛(wèi)組織總干事成立審查委員會(huì)的權(quán)力，其授權(quán)內(nèi)容是“向總干事就所交付與本條例的實(shí)施有關(guān)的任何事宜提供技術(shù)性意見(jiàn)。”審查委員會(huì)的結(jié)論有可能被提交到世界衛(wèi)生大會(huì)?；趫?zhí)行委員會(huì)的要求，前世衛(wèi)組織總干事陳馮富珍曾對(duì)過(guò)去兩次“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”委托審查：一是2009年至2010年的H1N1流感大流行，另一個(gè)是2014年至2016年的西非埃博拉危機(jī)。迄今為止，《國(guó)際衛(wèi)生條例》審查委員會(huì)的審查結(jié)果大多局限于識(shí)別有問(wèn)題的區(qū)域，以及就如何改進(jìn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)提出建議。如上所述，來(lái)自《國(guó)際衛(wèi)生條例》審查委員會(huì)和歐洲委員會(huì)議會(huì)大會(huì)的大量調(diào)查所圍繞的主題涉及在H1N1流感大流行期間過(guò)早發(fā)出警告的指控。
如果審查委員會(huì)發(fā)現(xiàn)了瀆職的證據(jù)，《組織法》和《國(guó)際衛(wèi)生條例》均未確定相應(yīng)的后果。同樣，一般意義上的國(guó)際公法幫助甚微。關(guān)于國(guó)際組織責(zé)任的條款草案也沒(méi)有給出多少答案的方向。但是，即便可能的后果只是政治性的，但調(diào)查也能夠?yàn)楦纳剖佬l(wèi)組織決策提供有價(jià)值的、基于實(shí)情的有用見(jiàn)解。
2020年1月30日，世衛(wèi)組織總干事譚德賽宣布，冠狀病毒的傳播構(gòu)成“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，在隨后的3月11日，病毒構(gòu)成大流行。后一項(xiàng)聲明是以世衛(wèi)組織更具體的《大流行指南》為基礎(chǔ)作出的。雖然這些指南不具有約束力，但是總干事宣布大流行仍有可能引發(fā)法律后果，例如激活與制藥公司有關(guān)抗擊疾病藥品的休眠合同（dormant contracts）。由于現(xiàn)在還沒(méi)有這類(lèi)藥物，所以目前還沒(méi)有此類(lèi)合同被激活。
具有諷刺意味的是，美國(guó)總統(tǒng)辦公室似乎在其聲明中支持有關(guān)世衛(wèi)組織權(quán)威的觀點(diǎn)，因?yàn)樘乩势照u(píng)該組織是應(yīng)對(duì)2019冠狀病毒病大流行不足的罪魁禍?zhǔn)?。這一指控證明了世衛(wèi)組織的權(quán)威是強(qiáng)而有力的。有人認(rèn)為“如果世衛(wèi)組織能更快地作出反應(yīng)”，對(duì)大流行的應(yīng)對(duì)會(huì)更好。這意味著世衛(wèi)組織宣布突發(fā)事件的決定能夠?qū)κ澜绠a(chǎn)生重大的影響。
五、通過(guò)建議的治理：關(guān)于旅行禁令的爭(zhēng)議
世衛(wèi)組織行使權(quán)力的方式不僅通過(guò)一般立法和具體定性，還可以向其會(huì)員國(guó)提出建議。《國(guó)際衛(wèi)生條例》第18條規(guī)定了世衛(wèi)組織可以建議采取的一系列措施，例如在機(jī)場(chǎng)和港口實(shí)施檢查程序、禁止旅行、隔離受染者、施行檢疫措施甚至是所謂的禁止出入受染地區(qū)的“防疫封鎖措施”（cordon sanitaires）?！秶?guó)際衛(wèi)生條例》第18條還提到了“接觸者追蹤”（contact tracing），該措施可以包括使用移動(dòng)電話的個(gè)人數(shù)據(jù)（雖然世衛(wèi)組織沒(méi)有建議這樣做），以追蹤與受染者接觸的人員，就像韓國(guó)和其他國(guó)家所做的那樣。
根據(jù)《組織法》第23條，世界衛(wèi)生大會(huì)有權(quán)提出建議。這通常是一個(gè)繁瑣和滯后的程序。因此，本著全球有效治理的精神，《國(guó)際衛(wèi)生條例》也授權(quán)世衛(wèi)組織總干事根據(jù)其中第15條發(fā)布所謂的臨時(shí)建議，正如總干事曾經(jīng)宣布“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。當(dāng)突發(fā)事件委員會(huì)建議總干事發(fā)布哪些建議的時(shí)候（《國(guó)際衛(wèi)生條例》第49條和第53條），相應(yīng)程序與發(fā)布聲明的程序相同。
自總干事譚德賽于2020年1月30日宣布2019冠狀病毒病為“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”以來(lái)，他發(fā)布了一系列類(lèi)似的臨時(shí)建議。本文將著重討論其中兩項(xiàng)建議。第一項(xiàng)是關(guān)于隔離和檢疫的建議，我們將在下一章關(guān)于人權(quán)部分進(jìn)行討論。第二項(xiàng)是關(guān)于不施加旅行限制的建議。美國(guó)總統(tǒng)特朗普指責(zé)世衛(wèi)組織在抗擊大流行方面與其說(shuō)是助手，更像是障礙。
如果一項(xiàng)建議對(duì)會(huì)員國(guó)具有約束力，同時(shí)也不允許有其他替代方案，那么該項(xiàng)建議可能是一個(gè)障礙。然而，《國(guó)際衛(wèi)生條例》第1條強(qiáng)調(diào)了《國(guó)際衛(wèi)生條例》下的所有建議（包括臨時(shí)建議）的非約束性地位。盡管如此，《國(guó)際衛(wèi)生條例》內(nèi)部本身也存在矛盾，因?yàn)椤秶?guó)際衛(wèi)生條例》第15條第2款規(guī)定，“臨時(shí)建議可包括締約國(guó)應(yīng)該采取的衛(wèi)生措施”，“應(yīng)該”的措辭可能表明其約束力。一些作者甚至將發(fā)布此類(lèi)建議的權(quán)力表述為“緊急權(quán)力”。
如果臨時(shí)建議具有約束力，這將違背《國(guó)際衛(wèi)生條例》第1條中的明確定義，并意味著臨時(shí)建議和長(zhǎng)期建議之間存在著基本區(qū)別，而我們?cè)谑佬l(wèi)組織的法律和實(shí)踐中都找不到證據(jù)。例如，時(shí)任世衛(wèi)組織總干事陳馮富珍曾宣布，2015年在韓國(guó)暴發(fā)的中東呼吸綜合征（Middle East Respiratory Syndrome/MERS）不構(gòu)成國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。盡管如此，她還是發(fā)布了一些類(lèi)似于在國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下作出的常規(guī)建議?，F(xiàn)任世衛(wèi)組織總干事譚德賽甚至是在他宣布國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件之前，就針對(duì)最近剛果民主共和國(guó)的埃博拉暴發(fā)提出了反對(duì)限制旅行和貿(mào)易的建議。
因此，除了《國(guó)際衛(wèi)生條例》第15條第2款的措辭外，沒(méi)有證據(jù)表明世衛(wèi)組織的臨時(shí)建議是一般國(guó)際原則的例外。根據(jù)這一原則，無(wú)視一項(xiàng)建議本身不能導(dǎo)致違法。認(rèn)為這些措施本身違反《國(guó)際衛(wèi)生條例》的論點(diǎn)是不令人信服的。因此，特朗普聲稱(chēng)世衛(wèi)組織的各項(xiàng)建議阻礙了保護(hù)政策，這一觀點(diǎn)是不成立。
然而，作為一項(xiàng)建議并不意味著它沒(méi)有法律上的后果。事實(shí)上，《國(guó)際衛(wèi)生條例》第43條對(duì)會(huì)員國(guó)采取額外衛(wèi)生措施的要求已經(jīng)超出了世衛(wèi)組織的建議，即會(huì)員國(guó)有義務(wù)向世衛(wèi)組織報(bào)告他們的行動(dòng)，并證明有理由采取更高限制程度的衛(wèi)生措施。這里的基本邏輯是會(huì)員國(guó)有義務(wù)向公認(rèn)的全球治理工具實(shí)際服從或是作出解釋。最重要的是，這些“額外措施”必須以科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)。世衛(wèi)組織本身也警告稱(chēng)旅行限制在特定情況下可能是有效的，例如在病毒“抵達(dá)”之初施行旅行限制。
自2020年5月1日召開(kāi)后續(xù)會(huì)議之后，世衛(wèi)組織緊急委員會(huì)重新審議了其于1月30日依據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》第15條所作的技術(shù)建議的“原始”表述。最初，世衛(wèi)組織總干事曾直接建議會(huì)員國(guó)不限制旅行或貿(mào)易。5月1日前，會(huì)員國(guó)普遍公然無(wú)視這項(xiàng)建議。世衛(wèi)組織的最近建議引入了一些限定詞，例如請(qǐng)求各國(guó)“在考慮公共衛(wèi)生利益的情況下實(shí)施適當(dāng)?shù)穆眯写胧?rdquo;，并提醒它們需要“依據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》采取額外的衛(wèi)生措施……并提供適當(dāng)?shù)墓残l(wèi)生理由”。
后一項(xiàng)建議遵循的是“通報(bào)加解釋”（notify plus justify）的原理。一方面，措辭的改變可以被解釋為是對(duì)普遍不遵守（generalized non-observance）的回應(yīng)。另一方面，如第七章所述，這項(xiàng)建議最初是在大多數(shù)旅行限制針對(duì)中國(guó)的情況下提出的。三個(gè)月后，就連中國(guó)在本國(guó)也實(shí)行了旅行限制。至于會(huì)員國(guó)在采取額外衛(wèi)生措施之時(shí)是否實(shí)際通報(bào)了世衛(wèi)組織，今后的報(bào)道會(huì)為我們提供更多的信息。
總而言之，關(guān)于旅行限制的爭(zhēng)議表明，國(guó)內(nèi)當(dāng)局在施行它們認(rèn)為符合本國(guó)利益的措施時(shí)保留著最終的決定權(quán)。我們還看到，世衛(wèi)組織權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)大部分會(huì)員國(guó)的一般立場(chǎng)所作出的回應(yīng)。如下判斷是明智的：國(guó)際公共權(quán)威不是孤立的，它們離不開(kāi)主要利益攸關(guān)方的支持。
六、世界衛(wèi)生組織的建議與人權(quán)
世衛(wèi)組織應(yīng)對(duì)大流行的一個(gè)最關(guān)鍵特征是它在人權(quán)問(wèn)題上的立場(chǎng)。當(dāng)前，許多人擔(dān)心，國(guó)家為應(yīng)對(duì)大流行所采取的史無(wú)前例的限制措施可能會(huì)長(zhǎng)期存續(xù)，進(jìn)而將我們引向一個(gè)更加威權(quán)的時(shí)代（authoritarian era）。于智識(shí)挑戰(zhàn)以及主權(quán)對(duì)恐怖主義和非正常移民的應(yīng)對(duì)，人權(quán)已經(jīng)受到了削弱。政府對(duì)2019冠狀病毒病大流行的應(yīng)對(duì)有可能會(huì)極大推動(dòng)人權(quán)空洞化的趨勢(shì)，而人權(quán)被看作是當(dāng)今多邊秩序的基本要素。這將在總體上嚴(yán)重?fù)p害國(guó)際法的規(guī)范要義。
確切地說(shuō)，2019冠狀病毒病對(duì)人權(quán)的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了世衛(wèi)組織的職權(quán)范圍。鑒于許多國(guó)家對(duì)人身自由施行了幾乎史無(wú)前例的限制，關(guān)于這些限制的合法性討論現(xiàn)在可謂比比皆是。為了理解這一挑戰(zhàn)的深重程度，我們可以發(fā)現(xiàn)，許多國(guó)家的政府在應(yīng)對(duì)大流行時(shí)援用了特殊權(quán)力（exceptional powers），例如意大利、法國(guó)和西班牙。一些國(guó)家已經(jīng)宣布依據(jù)《公民及政治權(quán)利國(guó)際公約》第4條第1款克減人權(quán)，聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)最近警告說(shuō)，其他一些國(guó)家在沒(méi)有必要聲明的情況下采取了緊急措施。嚴(yán)重侵犯人權(quán)的緊急措施可能已經(jīng)在某種程度上“常態(tài)化”（normalized）了。
通過(guò)贊同甚或是建議這種限制措施，世衛(wèi)組織成為了這種常態(tài)化趨勢(shì)的推動(dòng)者。但是，世衛(wèi)組織也可以支持相反的、批判性的觀點(diǎn)。關(guān)于其是否施行某種限制措施的權(quán)威性建議可以成為人權(quán)比例性檢驗(yàn)（proportionality test）中的一個(gè)重要論據(jù)。世衛(wèi)組織建議的人權(quán)重要性還體現(xiàn)在《公民及政治權(quán)利國(guó)際公約》限制和克減條款中的錫拉庫(kù)扎原則（Siracusa Principles），特別是其中的第25段和26段。
最重要的問(wèn)題涉及的是對(duì)行動(dòng)（movements）施行強(qiáng)制性的限制措施，特別是隔離和檢疫，后者要么在個(gè)人層面，要么在社區(qū)層面。無(wú)論是在法律還是公共衛(wèi)生領(lǐng)域，我們對(duì)這些措施的有效性研究都是薄弱的。在2014年至2016年西非埃博拉暴發(fā)以前，這些措施大多數(shù)被視為歷史和文學(xué)書(shū)籍里的主題。隨后，埃博拉在塞拉利昂、幾內(nèi)亞和利比里亞暴發(fā)。在冠狀病毒大流行的今天，社區(qū)檢疫是當(dāng)務(wù)之急：世界各國(guó)都如多米諾骨牌般地施行這些措施。
強(qiáng)制性隔離和檢疫確實(shí)嚴(yán)重限制了《公民及政治權(quán)利國(guó)際公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》所規(guī)定的多項(xiàng)人權(quán)。依據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》第1條的定義，隔離針對(duì)的是確診感染的人，檢疫針對(duì)的是指沒(méi)有確診感染、但被懷疑感染的人，他們?cè)?jīng)接觸過(guò)與確診感染的人或曾在高傳播區(qū)出現(xiàn)。
社區(qū)范圍內(nèi)的檢疫和防疫封鎖設(shè)施的區(qū)別在于其實(shí)施的細(xì)節(jié)。兩者之間可能存在重疊，因?yàn)閷?duì)行動(dòng)的限制可能是阻止離開(kāi)住所，也可能是阻止離開(kāi)限定的地理區(qū)域。與此同時(shí)，作為非技術(shù)性表述，“封禁措施”（lockdowns）和“關(guān)停措施”（shutdowns）已成為習(xí)慣用語(yǔ)，它們泛指整體或僅部分采取的大規(guī)模措施（學(xué)校關(guān)閉、防疫封鎖措施、社區(qū)范圍內(nèi)的隔離）。
這些公共衛(wèi)生措施限制了人員的行動(dòng)自由（《公民及政治權(quán)利國(guó)際公約》第12條）、集會(huì)自由（《公民及政治權(quán)利國(guó)際公約》第21條）、工作自由（《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》第6條）和教育自由（《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》第13條）。在其最嚴(yán)格的形式下，這些措施甚至可能構(gòu)成對(duì)自由的限制（《公民及政治權(quán)利國(guó)際公約》第9條），因?yàn)榇胧┑氖┬袟l件與拘留相當(dāng)，特別是在受到沉重的罰金甚或是監(jiān)獄制裁的威脅下，人們被迫呆在專(zhuān)用設(shè)施內(nèi)的時(shí)候。
考慮到當(dāng)前公共衛(wèi)生措施的嚴(yán)厲程度，了解病原體給社會(huì)造成的一般風(fēng)險(xiǎn)通常不足以確保這些措施符合人權(quán)法。換句話說(shuō)，施行公共衛(wèi)生措施的必備條件是掌握被感染者帶來(lái)的個(gè)體化風(fēng)險(xiǎn)（individualized risk）。因此，施行具有法律強(qiáng)制力的隔離或檢疫需要對(duì)每個(gè)人進(jìn)行具體的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。歐洲人權(quán)法院已經(jīng)承認(rèn)這類(lèi)精準(zhǔn)的隔離和檢疫在一些嚴(yán)格情況下是合理的。
但是，當(dāng)傳染發(fā)生在社區(qū)一級(jí)時(shí)，國(guó)家進(jìn)行個(gè)體化評(píng)估的能力可能不足。這將導(dǎo)致公共衛(wèi)生措施不僅限于某個(gè)特定的人，而是遵循社交距離的原理，后者的目標(biāo)是減少人口之間的物理接近（physical proximity）。在2019冠狀病毒病大流行中，國(guó)家在施行社區(qū)范圍內(nèi)的隔離措施時(shí)沒(méi)有進(jìn)行這種個(gè)人評(píng)估，這導(dǎo)致這些措施的合法性是非常成問(wèn)題的。與此同時(shí)，保護(hù)人的生命的人權(quán)義務(wù)毫無(wú)疑問(wèn)需要采取有效措施，特別是對(duì)生命權(quán)（《公民及政治權(quán)利國(guó)際公約》第6條第1款）和健康權(quán)（《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》第12條第2款（丙））的保護(hù)。當(dāng)沒(méi)有程度更輕的限制手段可供選擇且威脅迫在眉睫的時(shí)候，履行保護(hù)這些權(quán)利的義務(wù)可能需要采取隔離措施以及個(gè)人甚或社區(qū)范圍內(nèi)的檢疫措施。
當(dāng)代人權(quán)法普遍認(rèn)為，公民、政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化權(quán)利原則上是平等的。保障自由的義務(wù)與抗擊疫情的義務(wù)是兩個(gè)具有相同規(guī)范分量的人權(quán)問(wèn)題。因此，國(guó)內(nèi)公共當(dāng)局必須作出極其慎重的決定，鑒于世衛(wèi)組織的權(quán)威性，其所提出的建議能夠發(fā)揮重要作用。
因此，難怪世衛(wèi)組織非常謹(jǐn)慎地對(duì)這些問(wèn)題提出建議。在2009年至2010年H1N1流感大流行、野生脊髓灰質(zhì)炎病毒和2016年美洲國(guó)家暴發(fā)的寨卡病毒時(shí)期，世衛(wèi)組織沒(méi)有建議對(duì)個(gè)人采取隔離和檢疫措施。世衛(wèi)組織認(rèn)為，這類(lèi)措施在這些情況下不能有效減緩病毒的傳播。相比之下，世衛(wèi)組織在埃博拉于2014年西非和2019年剛果民主共和國(guó)大暴發(fā)之際建議針對(duì)個(gè)人采取隔離或檢疫措施。然而，世衛(wèi)組織從未公開(kāi)建議施行社區(qū)范圍內(nèi)的檢疫措施，盡管《國(guó)際衛(wèi)生條例》第18條已將這一特定工具列為一種可供實(shí)施的措施。
在2019冠狀病毒病大流行期間，世衛(wèi)組織還建議隔離確診的感染者，檢疫他們的接觸者，并關(guān)閉學(xué)校和非必要的工作場(chǎng)所。然而，世衛(wèi)組織并沒(méi)有推薦社區(qū)或群眾隔離。相反，它發(fā)布警告稱(chēng)那些措施是“鈍器“（blunt instruments），進(jìn)而會(huì)給低收入國(guó)家造成會(huì)非常不利的后果。這些國(guó)家抵擋隔離措施所帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響的難度更大。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，世衛(wèi)組織的指導(dǎo)始終強(qiáng)調(diào)需要考慮各異的語(yǔ)境。與此同時(shí)，世衛(wèi)組織贊揚(yáng)了中國(guó)和意大利政府所采取的全民限制措施（population-wide restrictions）。不僅如此，世衛(wèi)組織還認(rèn)可其他國(guó)家對(duì)這類(lèi)措施的部署，并發(fā)布了指導(dǎo)手冊(cè)以確保“正確的”應(yīng)用。因此，世衛(wèi)組織的權(quán)威為這些國(guó)家公共衛(wèi)生措施的合法化提供了支持。
人們可能會(huì)在這方面發(fā)現(xiàn)矛盾之處。然而，問(wèn)題的關(guān)鍵是世衛(wèi)組織就最為嚴(yán)厲的人權(quán)限制措施（即大規(guī)模檢疫）是否具有正當(dāng)根據(jù)不提供任何一般建議。世衛(wèi)組織還在政治和憲法層面回避了關(guān)于社區(qū)范圍內(nèi)的檢疫措施這一非常敏感問(wèn)題。世衛(wèi)組織只是重申公共衛(wèi)生措施力度越大就越需要根據(jù)其所運(yùn)作的不同法律環(huán)境進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)，任何負(fù)責(zé)任的權(quán)衡都需要考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況、相關(guān)衛(wèi)生保健系統(tǒng)的能力、生計(jì)的脆弱性、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)影響，以及受影響社區(qū)至少是最低限度的理解和參與。這個(gè)謹(jǐn)慎的立場(chǎng)似乎是明智的，因?yàn)楫?dāng)前世界秩序的多邊主義不提倡全球機(jī)構(gòu)接管這些最敏感的決策。
然而，在權(quán)衡的過(guò)程中，由世衛(wèi)組織提出的權(quán)威性的科學(xué)證據(jù)是一個(gè)關(guān)鍵因素。采取限制性措施的主要理由應(yīng)該以科學(xué)為根據(jù)，特別是醫(yī)學(xué)—流行病學(xué)研究（medical-epidemiological research）。此外，嚴(yán)格的暫時(shí)性是權(quán)衡過(guò)程中的一個(gè)明確的要素。只要大流行肆虐，任何限制都是正當(dāng)?shù)摹Ａ餍胁W(xué)數(shù)據(jù)是決定性的，因?yàn)榧膊〉臐摲趯Q定限制行動(dòng)或人身自由的可接受的時(shí)間范圍。因此，人權(quán)要求嚴(yán)格監(jiān)測(cè)這一流行病的進(jìn)展，這一過(guò)程很難想象沒(méi)有世衛(wèi)組織的權(quán)威信息。最后，當(dāng)前多邊秩序的邏輯提倡國(guó)際衛(wèi)生法和人權(quán)應(yīng)該齊頭并進(jìn)。這就是為什么如果世衛(wèi)組織的權(quán)威被進(jìn)一步削弱甚或是遭到地緣政治目的的俘獲，人權(quán)有可能遭遇劫難。
最后，公共衛(wèi)生措施的語(yǔ)境化還需要考慮到各異的法律制度。由于最嚴(yán)格的社區(qū)隔離首先在中國(guó)施行，人們從一開(kāi)始就對(duì)其在其他國(guó)家的可接受性提出了質(zhì)疑。但由于中國(guó)不是《公民及政治權(quán)利國(guó)際公約》的締約國(guó)，所以文件提出的法律標(biāo)準(zhǔn)并不適用。從這個(gè)角度來(lái)看，世衛(wèi)組織對(duì)其公共衛(wèi)生措施的建議采取框架處理的方式也是其語(yǔ)境化過(guò)程中的一個(gè)因素。
七、展望
在2019冠狀病毒病危機(jī)中，世衛(wèi)組織的權(quán)威前景如何？為了在當(dāng)前的多邊世界秩序中發(fā)揮建設(shè)性作用，世衛(wèi)組織應(yīng)推動(dòng)關(guān)于今后如何更好地防控大流行的全球話語(yǔ)。為此，它首先應(yīng)當(dāng)提供關(guān)于不同國(guó)家死于這種疾病的可靠數(shù)字。由此，它也將在政治體制之間的競(jìng)爭(zhēng)中起到有意義的作用。顯然，任何一個(gè)政體都有極大的興趣證明自己是成功的，因此一些政體會(huì)懷有明顯的動(dòng)機(jī)去改變具體的死亡數(shù)量。然而，這在民主政體中更難實(shí)現(xiàn)。
在這一點(diǎn)上，《國(guó)際衛(wèi)生條例》第二編看似技術(shù)性的規(guī)定變得極其重要，特別是第9條和第10條。信息的可靠性是疾病監(jiān)測(cè)和應(yīng)對(duì)的核心問(wèn)題。第9條允許世衛(wèi)組織考慮除官方報(bào)告以外的“其他報(bào)告”。由于社交媒體上的信息也在報(bào)道正在發(fā)生的事情，世衛(wèi)組織應(yīng)當(dāng)將官方數(shù)據(jù)與這類(lèi)“其他報(bào)告”相對(duì)照，確定數(shù)據(jù)差異，然后再要求相關(guān)會(huì)員國(guó)當(dāng)局予以澄清。
這項(xiàng)權(quán)力得到《國(guó)際衛(wèi)生條例》第10條的支持，該條規(guī)定世衛(wèi)組織有權(quán)要求締約國(guó)核實(shí)此類(lèi)報(bào)告。此外，《國(guó)際衛(wèi)生條例》第10條第4段明確預(yù)見(jiàn)，如果受影響國(guó)不接受合作建議，世衛(wèi)組織可以與其他國(guó)家分享獲得的信息。因此，世衛(wèi)組織可能在體制競(jìng)爭(zhēng)的早期討論中發(fā)揮技術(shù)性的、但同時(shí)也是真正關(guān)鍵的作用，并展示出其不受具有強(qiáng)大政治勢(shì)力的會(huì)員國(guó)影響的獨(dú)立性。
當(dāng)然，世衛(wèi)組織可能很難與強(qiáng)勢(shì)會(huì)員國(guó)抗衡，后者可能拒絕分享涉及抗擊大流行的必要信息。但這種不合作同樣對(duì)這些國(guó)家不利，因?yàn)樗环矫姹砻鬟@些國(guó)家在事實(shí)問(wèn)題上是多么不可靠，另一方面也會(huì)使人懷疑這些國(guó)家聲稱(chēng)其針對(duì)冠狀病毒的措施是否成功?！秶?guó)際衛(wèi)生條例》關(guān)于疾病報(bào)告的規(guī)范在當(dāng)前的地緣政治局勢(shì)中確實(shí)可以發(fā)揮作用。
此外，針對(duì)會(huì)員國(guó)是否充分履行《國(guó)際衛(wèi)生條例》第6條所規(guī)定的義務(wù)，世衛(wèi)組織的應(yīng)對(duì)方式應(yīng)當(dāng)受到獨(dú)立調(diào)查。存在爭(zhēng)論的問(wèn)題是，這樣的一種調(diào)查是在風(fēng)暴過(guò)去后就展開(kāi)，進(jìn)而以掌握事件的“全貌”，還是設(shè)置一個(gè)可以事后更新的臨時(shí)性審查。除了時(shí)間選擇的問(wèn)題外，人們愈加相信有必要進(jìn)行更深入的事實(shí)調(diào)查。這個(gè)問(wèn)題和世衛(wèi)組織的權(quán)威一樣尚存爭(zhēng)議。有指控稱(chēng)，該組織的決定偏向任何會(huì)員國(guó)將造成其嚴(yán)重的聲譽(yù)損失，進(jìn)而危及了世衛(wèi)組織在全球社會(huì)中的作用。
到目前為止，在2019冠狀病毒病大流行期間，世衛(wèi)組織的權(quán)威并沒(méi)有崩潰。盡管有些建議（特別是不施行旅行禁令的建議）沒(méi)有多少可以遵守的內(nèi)容，但從沒(méi)有人基于不尊重建議的實(shí)例而提出世衛(wèi)組織的規(guī)范過(guò)時(shí)了。我們也沒(méi)有看到普遍不遵守的證據(jù)。在2019年世界衛(wèi)生大會(huì)的一份報(bào)告中，總干事透露僅在2018年就收到了各國(guó)作出的400多個(gè)事件通報(bào)。正如過(guò)去和現(xiàn)在的2019冠狀病毒病所表明的那樣，大流行可能源發(fā)于世界任何地方。確保每個(gè)國(guó)家都能夠并愿意迅速報(bào)告新病原體的出現(xiàn)，是一項(xiàng)全球公共物品（global public good）。
那么，世衛(wèi)組織在這一點(diǎn)上扮演著什么樣的角色？大流行仍在肆虐，世衛(wèi)組織肯定不是抗擊病毒的最具決定性的力量。事實(shí)上，在這場(chǎng)危機(jī)中，任何國(guó)際力量的作用似乎都是不確定的。與此同時(shí)，有壓倒性的證據(jù)表明“我們共同應(yīng)對(duì)”幾乎沒(méi)有什么問(wèn)題像流行病一樣具有全球性。一個(gè)具備牢固的知識(shí)權(quán)威的國(guó)際機(jī)構(gòu)可以產(chǎn)生重大的影響。我們似乎可以肯定地認(rèn)為，如果沒(méi)有世衛(wèi)組織提供的法律框架，許多國(guó)家在疫情高壓之下作出的種種應(yīng)對(duì)將會(huì)更加各異，不確定性程度亦將會(huì)更高。這將對(duì)受病毒折磨的個(gè)人產(chǎn)生相當(dāng)大的負(fù)面影響。低收入國(guó)家的情況尤其如此，因?yàn)檫@些國(guó)家成功應(yīng)對(duì)大流行的資源更少。世衛(wèi)組織的授權(quán)不僅包括美國(guó)和中國(guó)，而是包括192個(gè)更加關(guān)注權(quán)威機(jī)構(gòu)的會(huì)員國(guó)。
?。ㄗ髡撸喊⒚?middot;馮·伯格丹迪（Armin von Bogdandy），德國(guó)馬克斯·普朗克比較公法與國(guó)際法研究所所長(zhǎng)、德國(guó)法蘭克福大學(xué)公法教授；佩德羅·A. 維拉瑞爾（Pedro A. Villarreal），德國(guó)馬克斯·普朗克比較公法與國(guó)際法研究所高級(jí)研究員，法學(xué)博士。譯者: 郭曉明，中國(guó)人民大學(xué)人權(quán)研究中心研究員，法學(xué)博士。）
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