內(nèi)容提要：目前，“伊斯蘭國”的大規(guī)模軍事行動(dòng)和持續(xù)擴(kuò)張已經(jīng)結(jié)束，但該組織通過化整為零、轉(zhuǎn)入地下等方式繼續(xù)活動(dòng)，甚至通過跨國網(wǎng)絡(luò)和“圣戰(zhàn)”人員回流加速恐怖主義擴(kuò)散，全球反恐已進(jìn)入“后伊斯蘭國”時(shí)代。大批西方“圣戰(zhàn)”人員回流原籍國，發(fā)動(dòng)恐怖襲擊、招募組織成員、傳播極端思想，不僅增加原籍國的恐怖主義隱患，也給國際反恐帶來更大挑戰(zhàn)。西方國家通過國籍管控、缺席審判、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和去激進(jìn)化等一系列措施應(yīng)對和預(yù)防回流威脅。防回流對策所涉人權(quán)問題日漸凸顯，防回流對策既與不同主體的人權(quán)相沖突，也與生命權(quán)、自由權(quán)、平等權(quán)相沖突。中國也面臨“圣戰(zhàn)”人員回流帶來的安全威脅，但西方國家長期對中國反恐政策采取雙重標(biāo)準(zhǔn)。在當(dāng)今世界嚴(yán)峻的反恐態(tài)勢之下，各國更應(yīng)該摒棄雙重標(biāo)準(zhǔn)，攜手抵抗恐怖主義威脅。
關(guān)鍵詞：“圣戰(zhàn)”人員 防回流 反恐 人權(quán)保障
自2014年“伊斯蘭國”(Islamic State，以下簡稱IS)建立以來，全球數(shù)萬名激進(jìn)分子涌入敘利亞和伊拉克，加入該組織并參加“圣戰(zhàn)”。在持續(xù)的軍事打擊之下，作為大型軍事政治實(shí)體存在的IS于2017年基本被瓦解，從而引發(fā)大批“圣戰(zhàn)”人員(又稱外國恐怖主義戰(zhàn)斗人員，英文全稱：Foreign Terrorism Fighters，簡稱：FTF)從敘利亞和伊拉克地區(qū)流出。不具備整體作戰(zhàn)能力的“圣戰(zhàn)”人員通過化整為零、轉(zhuǎn)入地下、改變效忠以及向原籍國流動(dòng)等方式繼續(xù)活動(dòng)。西方國家為應(yīng)對回流帶來的恐怖主義擴(kuò)散威脅，采取了一系列反恐措施，包括撤銷國籍、嚴(yán)密監(jiān)控、預(yù)防性羈押、缺席審判等。嚴(yán)厲的反恐措施涉及回流人員的隱私權(quán)、自由權(quán)、平等權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)以至生存權(quán)。進(jìn)入“后伊斯蘭國”時(shí)代，在本土恐怖主義威脅驟升的背景下，如何平衡基于國家安全引發(fā)的反恐與人權(quán)之間的沖突，是一個(gè)需要深入研究的問題。
一、西方國家“圣戰(zhàn)”人員回流的安全威脅
長久以來，西方國家少數(shù)族裔因社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位不平等、民族文化邊緣化等問題而難以融入西方主流社會(huì)。IS利用西方國家邊緣人群對社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不滿情緒以及他們被歧視、被迫害的強(qiáng)烈感受，從意識形態(tài)上將這些人與其國家對立起來。同時(shí)，恐怖分子把IS包裝成一個(gè)為“圣戰(zhàn)”者獲取社會(huì)地位、認(rèn)同感、歸屬感、履行宗教責(zé)任和現(xiàn)實(shí)的烏托邦，吸引了來自世界各國的激進(jìn)分子到?jīng)_突地區(qū)參加“圣戰(zhàn)”。自2015年開始，在美國、法國為首的西方國家和敘利亞、伊拉克政府的持續(xù)軍事打擊之下，IS潰敗之勢漸顯。到2017年，“首都”拉卡被敘利亞收復(fù)，標(biāo)志著IS已基本瓦解，全球反恐進(jìn)入“后伊斯蘭國”時(shí)代。實(shí)際上，早在2015年上半年，就已經(jīng)出現(xiàn)了IS“圣戰(zhàn)”人員返回原籍國的第一個(gè)高峰。此時(shí)IS正面臨第一次聯(lián)合軍事打擊，大量外籍“圣戰(zhàn)”人員試圖轉(zhuǎn)移到原籍國進(jìn)行“圣戰(zhàn)”，這正是西方國家本土恐怖襲擊頻發(fā)的歷史時(shí)期。2016年下半年則出現(xiàn)了第二個(gè)回流高峰，這一階段，IS已經(jīng)走到覆滅邊緣，“圣戰(zhàn)”人員陸續(xù)從敘利亞和伊拉克離開。此后，“圣戰(zhàn)”人員的回流趨勢才逐漸放緩。盡管回國的“圣戰(zhàn)”人員并非都繼續(xù)從事恐怖活動(dòng)，但自2015年以來西方國家發(fā)生的恐怖襲擊表明，許多“歸國者”已經(jīng)顯示出程度不一的恐怖主義威脅。
(一)接受指令發(fā)動(dòng)本土恐怖襲擊
發(fā)動(dòng)本土恐怖襲擊是“圣戰(zhàn)”人員回流最直接的威脅，包括“有組織”型襲擊和“獨(dú)狼”式襲擊兩種形式。“有組織”型襲擊實(shí)施人數(shù)較多(3人以上)，武裝程度較強(qiáng)，造成的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失較大。因?qū)嵤┮淮涡枰馁M(fèi)大量人力和物力，襲擊目標(biāo)通常集中在紐約、倫敦、巴黎、尼斯等大中型城市。例如2015年11月的巴黎恐怖襲擊，在一個(gè)小時(shí)內(nèi)，巴黎市區(qū)接連發(fā)生7次槍擊和爆炸，造成132人死亡。2020年11月2日晚，在維也納發(fā)生的恐怖襲擊中，恐怖分子在市中心六個(gè)不同地點(diǎn)對民眾開槍射擊，造成大量傷亡。“獨(dú)狼”式襲擊則是由少數(shù)個(gè)體(1-2人)直接發(fā)動(dòng)，隱蔽性和隨機(jī)性強(qiáng)，不易被情報(bào)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，是目前西方國家本土“圣戰(zhàn)”最主要的形式。如2020年10月底法國尼斯教堂的持刀恐襲，2019年12月倫敦橋上的持刀殺人，2017年3月倫敦議會(huì)大廈的駕車沖撞人群等。自2015年“圣戰(zhàn)”人員大規(guī)模流動(dòng)之后，西方國家遭受的本土恐怖主義襲擊更頻繁、影響更大。
表12015年2020年恐怖襲擊及“圣戰(zhàn)”恐怖襲擊數(shù)量
按表1所示，英國、法國、美國、德國、比利時(shí)在2015年到2020年期間發(fā)生的恐怖襲擊共53起，其中“圣戰(zhàn)”回流人員實(shí)施的占66%。法國是歐洲受恐怖襲擊威脅最大的國家，2015年到2020年法國發(fā)生了15次本土恐怖襲擊，遇難者達(dá)到255人。2015年1月，震驚全球的《查理周刊》恐怖襲擊事件，參與者賽義德·庫阿奇(Sad Kouachi)和謝里夫·庫阿奇(Cherif Kouachi)，均是2014年夏從敘利亞返回的法國人。英國在2015年到2019年間發(fā)生10起本土恐怖襲擊，有45人喪生。其中2017年5月曼徹斯特體育場爆炸事件影響最大，共造成22人死亡，主犯薩爾曼·阿比迪(Salman Abedi)也是從中東沖突地區(qū)返回英國的“圣戰(zhàn)”人員。
(二)招募成員構(gòu)建本土恐怖網(wǎng)絡(luò)
回到原籍國的“圣戰(zhàn)”人員在IS的授意下積極招募成員，以期為今后組織策劃國內(nèi)恐怖襲擊構(gòu)建便利網(wǎng)絡(luò)。早在21世紀(jì)初，IS就通過互聯(lián)網(wǎng)提供的虛擬社區(qū)在西方國家的穆斯林群體中培養(yǎng)了一大批支持恐怖主義行動(dòng)的激進(jìn)分子，此次大規(guī)模的“圣戰(zhàn)”人員回流為這些激進(jìn)分子提供了發(fā)動(dòng)本土“圣戰(zhàn)”的現(xiàn)實(shí)途徑。一方面，回流的“圣戰(zhàn)”人員可以為本土恐怖組織提供人力資源，包括戰(zhàn)斗人員、自殺戰(zhàn)斗人員、警衛(wèi)、宣傳、技術(shù)人員和炸彈制造者。另一方面，回國的“圣戰(zhàn)”人員可以為激進(jìn)分子提供心理支持、戰(zhàn)斗技能和實(shí)施恐怖活動(dòng)的機(jī)會(huì)。他們向激進(jìn)分子提供戰(zhàn)斗技能訓(xùn)練、炸彈制造知識，為發(fā)動(dòng)恐怖襲擊做準(zhǔn)備。同時(shí)將這些人串聯(lián)起來，為今后組織策劃襲擊提供“即插即用”的恐怖網(wǎng)絡(luò)。
在2015年11月的巴黎恐怖襲擊中，有三名參與者是被主謀阿卜杜勒·哈米德阿巴烏德(Abdel hamid Abaaoud)招募的法國籍激進(jìn)分子，他們在恐怖襲擊中作為人肉炸彈在人群中自爆身亡。英國曼徹斯特體育場爆炸事件中，哈希姆·阿比迪(Hashem Abedi)是被其從敘利亞回到英國的兄長薩爾曼招入IS。2016年7月，法國尼斯發(fā)生的卡車撞人事件造成84人死亡，襲擊者穆罕默德·拉胡艾杰·布赫萊勒(Mohamed Lahouaiej Bouhlel)是突尼斯裔法國人，他未曾前往沖突地區(qū)，而是在法國被招募。由此可見，“圣戰(zhàn)”人員回流可能意味著從應(yīng)征者到招募者身份的轉(zhuǎn)變，全球“圣戰(zhàn)”動(dòng)員以及本土恐怖網(wǎng)絡(luò)的建立也成為“圣戰(zhàn)”人員回流的副產(chǎn)品之一。托馬斯·赫格漢默(Thomas Hegghammer)建立的“五步”模型的最后一步——動(dòng)員招募，正是銜接“五步”模型首尾的重要一環(huán)。
(三)多種模式傳播“圣戰(zhàn)”極端思想
從思想源頭來看，回流“圣戰(zhàn)”人員的主要思想驅(qū)動(dòng)因素為“圣戰(zhàn)”薩拉菲主義——IS的核心意識形態(tài)。“圣戰(zhàn)”薩拉菲主義主張任何不依據(jù)沙利亞法統(tǒng)治的政府都是非法的異教徒政權(quán)，應(yīng)當(dāng)用暴力“圣戰(zhàn)”的方式予以顛覆。被“圣戰(zhàn)”薩拉菲主義浸染多年的“圣戰(zhàn)”回流人員攜帶國際恐怖主義的“病毒”，在國內(nèi)傳播“圣戰(zhàn)”極端思想。
網(wǎng)絡(luò)媒介宣傳是最主要的傳播模式，比如“線下襲擊+網(wǎng)絡(luò)傳播”方式。未被羈押的“圣戰(zhàn)”人員回國后首先在本土發(fā)動(dòng)“有組織”型恐怖襲擊或者以殘忍的手段進(jìn)行“獨(dú)狼”式恐怖襲擊，同時(shí)借助網(wǎng)絡(luò)媒體、自媒體傳播迅速發(fā)酵，隨后IS宣傳機(jī)構(gòu)立即通過網(wǎng)絡(luò)認(rèn)領(lǐng)恐怖襲擊，并宣揚(yáng)IS的宗教理念，或者直接利用網(wǎng)絡(luò)傳播“圣戰(zhàn)”極端思想，建立官方網(wǎng)站單向傳播、建立公開的論壇、社區(qū)交互式傳播以及利用自媒體私密傳播。監(jiān)獄也是傳播“圣戰(zhàn)”極端思想的重要途徑?；貒?ldquo;圣戰(zhàn)”人員部分被羈押或在監(jiān)獄服刑，普通罪犯是他們傳播“圣戰(zhàn)”極端思想的主要對象。“國際激進(jìn)主義與政治暴力中心”(ICSR)的研究表明，“圣戰(zhàn)”分子與犯罪組織二者的社交網(wǎng)絡(luò)在逐漸聚合。IS的傳播對象逐漸轉(zhuǎn)向正在服刑或有犯罪前科的人，因?yàn)樗麄円呀?jīng)被判定為暴力罪犯，所以再朝恐怖主義跨出一步的心理壓力要比普通人的更小。這些普通罪犯一旦接受極端思想，在出獄后極有可能加入IS，制造法國圖盧茲連環(huán)槍擊案的穆罕默德·梅拉赫(Mohammed Merah)、《查理周刊》恐怖襲擊的切里夫夸奇(Chérif Kouachi)等人都是在監(jiān)獄內(nèi)被激進(jìn)化的。
二、西方國家防回流對策及所涉人權(quán)問題
西方國家為應(yīng)對回流帶來的本土恐怖主義威脅，采取了“堵”或“疏”的一系列措施，如撤銷國籍、缺席審判、監(jiān)視監(jiān)控、預(yù)防性羈押以及去激進(jìn)化等。這些措施中大部分是基于國家安全的考量限制“圣戰(zhàn)”回流人員的人身自由和法定權(quán)利，也有部分措施是通過改善回流人員生存條件而實(shí)現(xiàn)消除極端意識的目的，如去激進(jìn)化。
(一)國籍管控與法定人權(quán)
國籍管控是指政府通過撤銷國籍的方法禁止“圣戰(zhàn)”回流人員回到原籍國，目的是防止其重返原籍國危害社會(huì)安全。撤銷國籍是西方國家的重要反恐措施，主要針對離開本國領(lǐng)土尚未返境，但已被情報(bào)與執(zhí)法機(jī)關(guān)證實(shí)參與恐怖組織活動(dòng)的公民(“圣戰(zhàn)”回流人員即為此類跨國恐怖分子的典型)。2014年開始，在回流人員本土恐怖威脅逐漸顯現(xiàn)的背景之下，西方國家出現(xiàn)了修訂或新增國籍管控法案的“熱潮”。截至目前，大多數(shù)西方國家都已經(jīng)通過議案或立法，撤銷那些被認(rèn)為對國家安全構(gòu)成威脅的“圣戰(zhàn)”回流人員的公民身份。例如，英國《2006年移民、庇護(hù)和國籍法》(以下簡稱《2006年國籍法》)第56條規(guī)定，“對涉及恐怖主義行為的英籍人士，首相依據(jù)公眾利益的需要有權(quán)剝奪其公民資格”。澳大利亞于2015年對《2007年公民法》進(jìn)行修訂，增加了三種撤銷國籍的情形，其中第二款“被宣布為恐怖組織工作”、第三款“個(gè)人涉嫌恐怖主義活動(dòng)或叛國行為都與恐怖主義相關(guān)”規(guī)定均適用于“圣戰(zhàn)”回流人員。2017年《荷蘭國籍法》擴(kuò)大了撤銷國籍的條件，只要16歲以上擁有雙重國籍的荷蘭公民自愿加入恐怖組織戰(zhàn)斗隊(duì)伍，就可以撤銷該公民的荷蘭國籍。撤銷國籍對防御“圣戰(zhàn)”回流人員的恐怖威脅有立竿見影之效，因其直接將回流人員阻擋在國門之外，同時(shí)回流人員基于國籍在該國所享有的法定權(quán)利也相應(yīng)喪失。
另一方面，如果“圣戰(zhàn)”回流人員因被撤銷國籍而成為無國籍人，則只能繼續(xù)留在原沖突地區(qū)參戰(zhàn)，或輾轉(zhuǎn)流離到其他國家，仍會(huì)給國際社會(huì)帶來恐怖主義隱患。更重要的是，聯(lián)合國《減少無國籍狀態(tài)公約》(以下簡稱《公約》)第8條第一款對撤銷國籍作了限制性規(guī)定：“締約國不應(yīng)剝奪個(gè)人的國籍，如果這種剝奪使他成為無國籍人的話”。因此，盡管主權(quán)國家擁有就其公民地位的取得和撤銷進(jìn)行立法的權(quán)利，但在《公約》的明確要求下，西方國家均對撤銷國籍規(guī)定了嚴(yán)格的適用條件，即只能針對具有雙重國籍的公民。如英國《2006年國籍法》第57條明確指出撤銷國籍不適用于被褫奪國籍將處于無國籍狀態(tài)者。澳大利亞《2015年公民法修正案》規(guī)定撤銷國籍的前提是不會(huì)因公民資格的喪失成為無國籍人。丹麥撤銷“圣戰(zhàn)”人員的國籍的前提是“圣戰(zhàn)”人員必須擁有雙重國籍且必須被判定犯有恐怖主義罪行。西方國家謹(jǐn)慎地在國家安全、國際公約要求的基本權(quán)利保障之間尋找平衡，以雙重國籍為撤銷國籍的前提條件，試圖在最大限度保障國家安全的前提下遵守國際人權(quán)的最低準(zhǔn)則。
(二)缺席審判與公平審判權(quán)
缺席審判是在被告人未到庭的情形下仍然審判的一種特殊刑事訴訟程序。西方國家對缺席審判的適用以罪行輕重為劃分標(biāo)準(zhǔn)，美國、英國、加拿大等英美法系國家的缺席審判程序適用于輕罪案件，如在英國，治安法院審判的簡易案件才適用缺席審判。意大利、比利時(shí)、荷蘭的缺席審判程序只適用于重罪案件。法國和俄羅斯不論罪刑輕重，只要犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)充分，符合起訴條件，都可以在被告人不出庭的情況下進(jìn)行審理。近幾年來，對涉及恐怖主義犯罪的被告人進(jìn)行缺席審判一般都發(fā)生在大陸法系國家，如比利時(shí)、法國、荷蘭等。2015年，比利時(shí)政府根據(jù)社交媒體收集的信息、竊聽電話以及已經(jīng)回流“圣戰(zhàn)”人員的證詞，將36名仍在敘利亞和伊拉克地區(qū)的“圣戰(zhàn)”人員告上法庭缺席審判。2016年，荷蘭同樣依據(jù)上述幾類證據(jù)對10名未返回原籍國的“圣戰(zhàn)”人員進(jìn)行缺席審判。
反恐領(lǐng)域內(nèi)缺席審判的出現(xiàn)，是一項(xiàng)以打擊犯罪為主、兼顧司法效率的制度安排?？植乐髁x被告人無法到庭的困境為構(gòu)建缺席審判制度提供了現(xiàn)實(shí)土壤。“圣戰(zhàn)”人員觸犯刑法，追究其刑事責(zé)任合理合法，但是比利時(shí)和荷蘭缺席審判的方式招致諸多爭議。主要基于如下兩個(gè)原因：一方面，對于打算或已著手返回原籍國的“圣戰(zhàn)”人員，執(zhí)法機(jī)關(guān)或情報(bào)部門很難收集到其參與恐怖主義活動(dòng)或參加恐怖組織的直接證據(jù)，定罪量刑的證據(jù)很大程度上依賴于其他(已返原籍國)“圣戰(zhàn)”回流人員的供述。缺席審判中不僅被告人缺席，還會(huì)因被告人缺席引發(fā)證據(jù)“缺席”、公正“缺位”，侵害恐怖主義被告人的公平審判權(quán)。另一方面，未回流的“圣戰(zhàn)”人員并不會(huì)對國內(nèi)安全造成現(xiàn)實(shí)威脅，因此其刑事責(zé)任可以在其回國之后再行追究。部分西方國家采取的缺席審判程序犧牲了恐怖主義被告人的辯護(hù)權(quán)、異議權(quán)等刑事訴訟權(quán)利，但對打擊恐怖主義、降低社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)收效甚微，對提高訴訟效益的作用也是微乎其微，反而會(huì)因?yàn)槿毕瘜徟杏绊懗绦蚬膶?shí)現(xiàn)。
(三)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與自由權(quán)、隱私權(quán)
風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控是國家執(zhí)法機(jī)關(guān)和情報(bào)機(jī)關(guān)通過控制“圣戰(zhàn)”回流人員的行動(dòng)自由、監(jiān)視其行蹤等方式來預(yù)防本土恐怖襲擊及其他風(fēng)險(xiǎn)。目前西方國家主要通過兩種方式加以風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。一種方式是通過羈押使回流“圣戰(zhàn)”人員的人身處于執(zhí)法機(jī)關(guān)的直接控制之下，在沒有刑事指控的情況下，僅以安全風(fēng)險(xiǎn)為由將“圣戰(zhàn)”回流人員監(jiān)禁，亦即“預(yù)防性羈押”。羈押措施可以雙向阻斷“圣戰(zhàn)”回流人員與社會(huì)其他人員接觸的可能性。如法國政府構(gòu)建了穩(wěn)固、強(qiáng)硬的刑事司法體系，足以迅速逮捕和起訴涉嫌恐怖主義的犯罪嫌疑人。另一種方式是情報(bào)機(jī)關(guān)通過監(jiān)視和信息監(jiān)控掌握“圣戰(zhàn)”回流人員的行蹤。如2016年4月歐盟正式啟動(dòng)的“旅客實(shí)名記錄”(PNR)系統(tǒng)，專門收集外來人員進(jìn)出歐洲的入境、離境、拒簽記錄以及相關(guān)的個(gè)人信息(包括臉部照片、指紋信息以及身份數(shù)據(jù))，用于預(yù)防、偵查和起訴恐怖主義犯罪。此外，比利時(shí)設(shè)立“威脅協(xié)調(diào)評估組”收集“圣戰(zhàn)”回流人員名單，用以強(qiáng)化對有關(guān)人員的監(jiān)控。
羈押和監(jiān)視、數(shù)據(jù)監(jiān)控措施對控制本土恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)的積極作用毋庸置疑，但這些措施對權(quán)利的侵害同樣不可否認(rèn)。就預(yù)防性羈押而言，其一方面涉嫌侵犯被羈押人的人身自由權(quán)，且可能伴隨諸如刑訊逼供等違法取證行為，侵犯被羈押人的身體健康權(quán)。另一方面，因?yàn)樯婵值?ldquo;圣戰(zhàn)”回流人員人身危險(xiǎn)性高，羈押程序會(huì)盡量簡化，從而導(dǎo)致被羈押的“圣戰(zhàn)”回流人員無法行使異議權(quán)等程序性權(quán)利。就監(jiān)視和數(shù)據(jù)監(jiān)控而言，執(zhí)法機(jī)關(guān)收集的情報(bào)是打擊恐怖分子的一大利器，數(shù)據(jù)監(jiān)控可以廣泛收集到各種信息，監(jiān)視可以在很大程度上預(yù)防本土恐怖襲擊。但此類措施涉及侵入“圣戰(zhàn)”人員及其他普通公民的隱私權(quán)領(lǐng)域。如歐盟建立的PNR系統(tǒng)要求航空公司不加區(qū)分地收集所有乘客的個(gè)人信息并提供給成員國。法國國家安全機(jī)關(guān)為獲取反恐情報(bào)擴(kuò)大監(jiān)視范圍，將“圣戰(zhàn)”人員的家人朋友等普通公民也納入監(jiān)視范圍。
(四)去激進(jìn)化與生存權(quán)
去激進(jìn)化是針對激進(jìn)主義個(gè)體或群體，從意識形態(tài)層面入手，通過勸誡、教育等方式，促使其放棄激進(jìn)主義思想與行為，重新融入社會(huì)群體，實(shí)現(xiàn)“去個(gè)體化”和“去標(biāo)簽化”。去激進(jìn)化不是“圣戰(zhàn)”人員回流的產(chǎn)物，早在2005年倫敦地鐵連環(huán)爆炸襲擊發(fā)生之后，英國當(dāng)年即推出了針對本土恐怖主義的去激進(jìn)化策略——“預(yù)防”(Prevent)，通過預(yù)防個(gè)體或群體接受極端思想，防控激進(jìn)化的“風(fēng)險(xiǎn)場所”(如學(xué)校、互聯(lián)網(wǎng)、宗教信仰場所、監(jiān)獄和少管所等)，干預(yù)激進(jìn)化“風(fēng)險(xiǎn)個(gè)體”三種途徑展開。在英國的影響下，美國、法國、荷蘭、丹麥等大多數(shù)西方國家也推出本國的去激進(jìn)化計(jì)劃。
目前西方國家的去激進(jìn)化存在一定程度的“兩極分化”。一方面是以丹麥為代表的“個(gè)體重塑型”去激進(jìn)化模式，對已經(jīng)“激進(jìn)化”但尚未定罪的極端分子采取比較“柔和”的方式，并不關(guān)押或嚴(yán)密監(jiān)控歸國的“圣戰(zhàn)”人員。這些國家認(rèn)為宗教極端主義、民族融合問題與穆斯林的生存狀態(tài)都是形成激進(jìn)化的意識形態(tài)因素，因此更強(qiáng)調(diào)對極端分子的心理疏導(dǎo)，通過熱線電話、教育、心理咨詢、與清真寺合作，促進(jìn)極端分子參與宗教對話；同時(shí)重視改善極端分子的生活經(jīng)濟(jì)條件，采取職業(yè)培訓(xùn)，安置就業(yè)或?qū)W業(yè)，提升就業(yè)率，改善居住環(huán)境等，力圖結(jié)合內(nèi)因與外因“重塑”(reintegrate)極端個(gè)體，使其放棄極端意識形態(tài)，回歸社會(huì)恢復(fù)正常生活。另一方面是以美國和法國為代表的“國家安全導(dǎo)向型”去激進(jìn)化模式，即更加強(qiáng)調(diào)運(yùn)用“剛性”預(yù)防性反恐措施，較少運(yùn)用上述“柔性”去激進(jìn)化方式。但在2015年頻繁遭受本土恐怖襲擊之后，法國開始重視“重塑”那些被拘留或起訴的，或者處于監(jiān)視和逮捕之下的歸國“戰(zhàn)士”(“圣戰(zhàn)”回流人員)。2016年在本國12個(gè)大區(qū)及科西嘉島設(shè)立多個(gè)“去激進(jìn)化中心”，幫助那些受極端思想蠱惑的法國公民回歸正常生活，遠(yuǎn)離極端思想與恐怖活動(dòng)。
去激進(jìn)化是以“圣戰(zhàn)”回流人員人權(quán)保障為出發(fā)點(diǎn)的一種防回流措施，主要通過以下三個(gè)方面保障“圣戰(zhàn)”回流人員的生存權(quán)。首先，存在于“圣戰(zhàn)”回流人員意思形態(tài)中的恐怖主義思想是罪惡的源頭。通過宗教對話的方式，讓“圣戰(zhàn)”回流人員慢慢脫離恐怖主義思想的控制，是“圣戰(zhàn)”分子能在社會(huì)正常生活的前提條件。其次，許多從敘利亞和伊拉克沖突地區(qū)返回的“圣戰(zhàn)”回流人員都患有嚴(yán)重的創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙(PTSD)，患有PTSD的人精神系統(tǒng)受到影響，難以集中注意力、失眠，嚴(yán)重的甚至?xí)詺?。通過心理咨詢甚至是心理治療，緩解“圣戰(zhàn)”回流人員的PTSD的癥狀，為回歸正常生活提供一個(gè)良好的心理狀態(tài)，也是“圣戰(zhàn)”分子回歸正常生活的必要條件。最后，通過改善其經(jīng)濟(jì)條件，幫助“圣戰(zhàn)”回流人員就業(yè)就學(xué)，為其重新建立起與社會(huì)的聯(lián)系，獲得在社會(huì)生存的能力和條件。經(jīng)過宗教對話和心理治療的“圣戰(zhàn)”回流人員，激進(jìn)思想被消除、心理狀況穩(wěn)定，具備重返正常生活的個(gè)人條件。“圣戰(zhàn)”回流人員生活經(jīng)濟(jì)條件的改善和就業(yè)就學(xué)幫助，則為其提供了重返正常生活的社會(huì)條件。
三、國家安全視閾下防回流與人權(quán)保障的選擇與平衡
現(xiàn)代恐怖主義不是某個(gè)恐怖組織和政府的二元對抗，而是包括恐怖組織、政府和普通公民的三元組合?？植澜M織使用恐怖手段來實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，政府代表恐怖組織的直接襲擊目標(biāo)，普通公民則是暴力恐怖活動(dòng)的影響對象。當(dāng)一國面臨“圣戰(zhàn)”人員回流時(shí)，第一要?jiǎng)?wù)是要防止恐怖勢力擴(kuò)散，保障國家的安全和絕大多數(shù)公民的生命安全。
(一)防回流措施對不同主體的權(quán)利影響
恐怖主義威脅國家領(lǐng)土完整和國家安全，政府穩(wěn)定、法治和民主，社會(huì)運(yùn)作以及國際和平與安全，無視、踐踏人的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、健康權(quán)等基本權(quán)利。恐怖主義行為直接踐踏了受害者的生命權(quán)、自由權(quán)、安全權(quán)等，給受害者帶來災(zāi)難性后果的同時(shí)，還導(dǎo)致受害者所在地區(qū)的人都生活在驚懼之中，遭受長期創(chuàng)傷。事實(shí)證明，在2015-2017年“圣戰(zhàn)”人員回流的高峰期間，西方國家的本土恐怖襲擊的數(shù)量、受害者人數(shù)都呈躍升狀態(tài)?；趪冶Ｕ媳緡裆踩幕玖x務(wù)以及恐怖主義反人類、反文明、反社會(huì)的極端性本質(zhì)，國家有權(quán)力更有義務(wù)制定措施應(yīng)對“圣戰(zhàn)”人員回流，抑制恐怖主義發(fā)展，保障國家安全和本國公民生命安全。
“圣戰(zhàn)”回流人員作為風(fēng)險(xiǎn)的“載體”，威脅國家安全、社會(huì)穩(wěn)定、公民人身財(cái)產(chǎn)安全的不穩(wěn)定因素，其個(gè)人權(quán)利受到限制成為必然。換言之，在“圣戰(zhàn)”人員回流的背景之下，大部分防回流措施必須限制“圣戰(zhàn)”回流人員部分權(quán)利的享有，以達(dá)到控制恐怖主義發(fā)展、降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的目的。例如，涉嫌嚴(yán)重恐怖主義犯罪、人身危險(xiǎn)性程度高的“圣戰(zhàn)”人員，可能被撤銷國籍從而禁止其入境。涉嫌恐怖主義犯罪，但不符合撤銷國籍條件的“圣戰(zhàn)”人員，可能在入境后立即被羈押，然后轉(zhuǎn)入訴訟程序。涉嫌輕微恐怖活動(dòng)犯罪，人身危險(xiǎn)性不高的“圣戰(zhàn)”回流人員，可能在回到原籍國后被監(jiān)視行蹤和監(jiān)控通信網(wǎng)絡(luò)信息。目前，防回流措施正不斷完善、升級，來應(yīng)對愈加復(fù)雜的情況，對不同危險(xiǎn)程度的“圣戰(zhàn)”回流人員作出最適當(dāng)?shù)奶幚怼?br />
嚴(yán)峻反恐形勢之下，普通公民的部分權(quán)利也勢必會(huì)受到影響。例如，前述歐盟“旅客實(shí)名記錄”(PNR)系統(tǒng)，廣泛搜集飛往歐洲人員的航班信息與恐怖分子進(jìn)行比對，查找可疑的“圣戰(zhàn)”回流人員。實(shí)際上PNR系統(tǒng)早在2007年就已經(jīng)提出建立，更于2011年至2015年間成為歐盟每年提及的反恐議題，但一直遭到歐洲議會(huì)公民自由委員會(huì)反對，其理由是該系統(tǒng)涉及往來于歐盟與非歐盟國家的所有航班旅客信息，侵犯公民的基本權(quán)利和個(gè)人隱私。此外，普通公民的權(quán)利還因“圣戰(zhàn)”回流人員發(fā)動(dòng)本土恐怖襲擊的方式受到影響。“圣戰(zhàn)”回流人員常常隱藏在普通公民中，從中謀取各種資源和支持，進(jìn)而發(fā)動(dòng)恐怖襲擊。因此，國家安全機(jī)構(gòu)設(shè)置了相應(yīng)措施限制普通公民的權(quán)利，篩查隱藏于普通公民之間的恐怖分子。比如利用安檢制度常態(tài)化篩選攜帶危險(xiǎn)物質(zhì)的人員，秘密收集公民信息預(yù)防恐怖分子向普通公民滲透，這些“常態(tài)化”防回流措施不可避免也會(huì)對普通公民的自由權(quán)、隱私權(quán)造成一定程度破壞。
(二)防回流措施對回流人員的權(quán)利影響
盡管防回流措施對“圣戰(zhàn)”回流人員和普通公民的權(quán)利都有所限制，但從“防回流”一詞便可看出，防回流措施的主要實(shí)施對象是“圣戰(zhàn)”回流人員而不是普通公民。普通公民權(quán)利無論是受到限制的內(nèi)容(如自由權(quán)、隱私權(quán))，還是受到限制的程度都要遠(yuǎn)低于“圣戰(zhàn)”回流人員權(quán)利所受的限制。“圣戰(zhàn)”回流人員受到限制的權(quán)利內(nèi)容更多，如自由權(quán)、隱私權(quán)、公平審判權(quán)甚至平等權(quán)等都會(huì)受限；其權(quán)利受限的程度也會(huì)更高，例如“圣戰(zhàn)”回流人員會(huì)受到全面的人身監(jiān)控和信息監(jiān)控。
自由是首要的權(quán)利。自由是免于他人的強(qiáng)制和干預(yù)，是指免予國家的強(qiáng)制和干預(yù)。如果國家某種行為侵害了公民自由，那么自由的意義就在于請求國家停止侵害。但是自由不是絕對的，為了防止妨害他人自由、保障國家功能的實(shí)現(xiàn)和國家的生存，需要對作為人權(quán)的自由進(jìn)行限制。無論是審前的預(yù)防性羈押，還是涉恐監(jiān)聽、監(jiān)控、搜查程序的簡化，都是對自由的限制，前者限制人身自由，后者限制通信自由、住宅自由。對國家而言，接納“圣戰(zhàn)”回流人員意味著可能威脅到國家安全和普通公民的生命安全。但國家沒有理由拒絕所有“圣戰(zhàn)”人員回到自己的國家，因此，通過限制“圣戰(zhàn)”回流人員的自由避免危險(xiǎn)轉(zhuǎn)變成現(xiàn)實(shí)是國家安全機(jī)關(guān)最常用的防回流措施。即使是在主張“人權(quán)高于主權(quán)”的西方國家，在面臨恐怖主義威脅時(shí)，“圣戰(zhàn)”回流人員的自由也是毫無疑問被置于國家安全之后。
隱私權(quán)對情報(bào)的價(jià)值必然使其成為防回流措施限制的重點(diǎn)。隱私權(quán)是公民享有私人的生活安寧與私人信息依法受到保護(hù)，不被他人非法侵?jǐn)_、知悉、收集、利用和公開的權(quán)利。打擊恐怖主義很大程度上依賴國家的情報(bào)機(jī)關(guān)，而收集情報(bào)又必然會(huì)入侵到“圣戰(zhàn)”回流人員的隱私權(quán)領(lǐng)域。前文所述對“圣戰(zhàn)”回流人員行動(dòng)進(jìn)行監(jiān)視，對“圣戰(zhàn)”回流人員的通信情況進(jìn)行監(jiān)控都是很好的例證。一般而言，出于控制風(fēng)險(xiǎn)的目的，國家情報(bào)機(jī)關(guān)對“攜帶”風(fēng)險(xiǎn)的“圣戰(zhàn)”回流人員采取監(jiān)視措施有一定的正當(dāng)性基礎(chǔ)。但在當(dāng)前的人權(quán)話語體系之下，“圣戰(zhàn)”回流人員的權(quán)利保障也逐漸進(jìn)入人們的視野，聯(lián)合國秘書長報(bào)告近幾年都提到了“圣戰(zhàn)”回流人員的人權(quán)保障問題。在以情報(bào)為主導(dǎo)的反恐局勢下，“圣戰(zhàn)”回流人員權(quán)利保障意識覺醒，隱私權(quán)與此類防回流措施之間的沖突還將長久存在。
除此之外，“圣戰(zhàn)”回流人員的公平審判權(quán)、平等權(quán)等權(quán)利也受到防回流措施的影響。前文所述的缺席審判措施會(huì)侵犯“圣戰(zhàn)”人員的公平審判權(quán)。“圣戰(zhàn)”回流人員與宗教之間聯(lián)系緊密，美國就有針對穆斯林群體的預(yù)防措施，對該群體的集會(huì)、結(jié)社、交易等行為進(jìn)行反恐監(jiān)管或制裁。這種針對特定群體的權(quán)利限制構(gòu)成對該群體平等權(quán)的侵犯。
(三)國家安全視閾下防回流與人權(quán)保障的選擇與平衡
在2007年之前，反恐怖主義與人權(quán)保障通常被理解為兩個(gè)對立的領(lǐng)域，2010年《聯(lián)合國反恐戰(zhàn)略》將“尊重人權(quán)與法治”列為反恐戰(zhàn)略支柱之一。從本質(zhì)上看，反恐是為了抵制踐踏人權(quán)的恐怖主義活動(dòng)，與人權(quán)所追求的目標(biāo)是一致的。隨著人權(quán)不斷發(fā)展，人權(quán)保障的范圍有所擴(kuò)大，部分人權(quán)觀念也有所更新，一些防回流措施被認(rèn)為入侵了公民個(gè)人權(quán)利領(lǐng)域。撤銷國籍是最直接有效的一項(xiàng)防回流措施，但撤銷國籍措施也因其對回流人員基本權(quán)利的限制甚至剝奪而受到一些批評。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控是國家安全機(jī)關(guān)預(yù)防恐怖活動(dòng)發(fā)生的主要措施，目前西方國家對“圣戰(zhàn)”回流人員的預(yù)防性羈押在法律上尚無有明確的理由，僅以安全為由。但是必須承認(rèn)，這些看似挑戰(zhàn)人權(quán)的防回流措施，恰恰是為了人權(quán)的更好實(shí)現(xiàn)，二者之間并不矛盾。既不過度放大“圣戰(zhàn)”回流人員的危險(xiǎn)，也不過分強(qiáng)調(diào)個(gè)人的權(quán)利，結(jié)合反恐的實(shí)際效果與人權(quán)的發(fā)展，對現(xiàn)有防回流措施進(jìn)行調(diào)整才是平衡反恐與人權(quán)的正確之路。
首先，嚴(yán)格限制撤銷“圣戰(zhàn)”回流人員國籍。回流的“圣戰(zhàn)”人員并非都是恐怖主義高風(fēng)險(xiǎn)者。大多數(shù)回流人員在“伊斯蘭國”潰敗或“圣戰(zhàn)”夢想幻滅之后選擇回國，希望繼續(xù)原來的正常生活。海格漢默(Hegghammer)指出，最多有九分之一的“圣戰(zhàn)”回流人員會(huì)繼續(xù)參與本土恐怖襲擊活動(dòng)。對于那些在國外犯下嚴(yán)重恐怖主義罪行、人身危險(xiǎn)性高的“圣戰(zhàn)”回流人員，如果滿足相關(guān)條件，應(yīng)該撤銷其國籍。其一，撤銷國籍的目的是保護(hù)更廣大普通公民的利益和國家安全，具有正當(dāng)性基礎(chǔ)。其二，撤銷國籍這一措施本身只適用于那些極度危險(xiǎn)的“圣戰(zhàn)”人員，不是普遍適用，符合比例原則?！稓W洲人權(quán)公約》明確規(guī)定撤銷國籍都不得導(dǎo)致相關(guān)人員成為無國籍人，“圣戰(zhàn)”人員擁有雙重國籍是西方國家撤銷國籍的前提條件。除此之外，撤銷國籍需符合聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)秘書長報(bào)告中提出的必要性、相稱性以及合理性的要求。對撤銷國籍的條件由法律嚴(yán)格限定，屬于有必要撤銷、與預(yù)期目標(biāo)相稱且合理的情形再撤銷國籍，既可以最大限度保障“圣戰(zhàn)”回流人員的權(quán)利，也能將最危險(xiǎn)的恐怖分子攔截在境外。
其次，明確預(yù)防性羈押的法定事由。原籍國為保障國內(nèi)安全對被認(rèn)為構(gòu)成威脅的“圣戰(zhàn)”回流人員采取預(yù)防性羈押措施(以安全風(fēng)險(xiǎn)為由)。預(yù)防性羈押長期以來被認(rèn)為侵犯了公民基本的自由權(quán)和潛在的平等權(quán)，然而在“圣戰(zhàn)”人員回流背景之下，許多國家都將其作為反恐的重要手段。以安全風(fēng)險(xiǎn)或者可能以某種方式助長恐怖主義威脅為由拘留個(gè)人，違反了剝奪自由必須有合法依據(jù)且不能是“任意”的這一要求。同時(shí)，程序保障也將受到損害，包括無法及時(shí)向法官質(zhì)疑拘留合法性和有效性。立法應(yīng)完善預(yù)防性羈押的法律規(guī)定，明確預(yù)防性羈押適用的條件，避免以安全為由對相關(guān)人員帶有“任意性”的預(yù)防性羈押。
最后，平衡懲罰與去激進(jìn)化措施之間的比例。隨著恐怖主義的“本土化”轉(zhuǎn)移與發(fā)展，西方國家逐漸認(rèn)識到需要對“圣戰(zhàn)”回流人員問題采取“全球、整體、多層面和戰(zhàn)略性”防控策略。然而在實(shí)踐中，針對“圣戰(zhàn)”回流人員康復(fù)和重返社會(huì)的相關(guān)措施在部分西方國家仍不被重視，逮捕、起訴等刑事懲罰措施與壓制性防控措施仍然占據(jù)著主導(dǎo)地位。部分西方國家傾向于將所有“圣戰(zhàn)”回流人員視為高風(fēng)險(xiǎn)者，施以嚴(yán)厲打擊，這可能反而促使一些低威脅者激進(jìn)化?；诜纯謶?zhàn)略“整體性和多層面”的要求，應(yīng)當(dāng)重新調(diào)整壓制、懲罰與去激進(jìn)化之間的平衡，讓回到原籍國的“圣戰(zhàn)”人員重新融入社會(huì)環(huán)境。此外，去激進(jìn)化應(yīng)當(dāng)側(cè)重“圣戰(zhàn)”回流人員“脫離”恐怖主義及培養(yǎng)其重返社會(huì)的能力，而非一味強(qiáng)調(diào)旨在改變意識形態(tài)的“去激進(jìn)化”這一模糊概念。政策制定者應(yīng)當(dāng)規(guī)避以安全本位的防回流思維，在設(shè)計(jì)相應(yīng)去激進(jìn)化措施時(shí)更加注重“圣戰(zhàn)”回流人員的權(quán)利保障。
四、結(jié)語
中國和西方國家一樣，也面臨“圣戰(zhàn)”人員回流帶來的安全威脅。中國新疆地區(qū)長期受民族分裂勢力、宗教極端主義、暴力恐怖勢力三股勢力的疊加影響，1990年至今，恐怖分子在新疆等地區(qū)制造了幾千起暴力恐怖襲擊活動(dòng)。2008年之后，中國“東突”恐怖分子打著“遷徙圣戰(zhàn)”的口號，偷渡出國甚至是強(qiáng)行闖關(guān)，與境外恐怖分子勾結(jié)。2014年昆明暴恐案件就是受“圣戰(zhàn)”極端思想蠱惑的人員試圖偷渡出境受阻，轉(zhuǎn)而在國內(nèi)就地發(fā)動(dòng)“圣戰(zhàn)”的典型案例。根據(jù)媒體公開報(bào)道，截至2014年前往敘利亞加入IS恐怖組織的中國“東突”恐怖分子多達(dá)1,000多人，其中約100名中國公民在敘利亞作戰(zhàn)。
長久以來，中國的人權(quán)狀況一直是西方國家攻擊的重點(diǎn)對象，但對西方國家防回流對策加以考察和分析之后發(fā)現(xiàn)：西方國家對中國各方面的抨擊總是帶有明顯的政治意圖和偏見。例如，中國和西方國家在同一種反恐理念下設(shè)計(jì)的同一種反恐措施，先不論措施實(shí)施方式如何、效果如何，中國總會(huì)得到負(fù)面的評價(jià)，新疆的職業(yè)技能教育培訓(xùn)中心就是一個(gè)很好的證明。職業(yè)技能教育培訓(xùn)中心旨在教育挽救有輕微犯罪行為或違法行為的人，消除恐怖主義、極端主義的影響，努力將恐怖活動(dòng)消滅在萌芽狀態(tài)。職業(yè)技能教育培訓(xùn)中心通過與學(xué)員簽訂協(xié)議，對學(xué)員進(jìn)行法律知識普及、職業(yè)技能培訓(xùn)，同時(shí)還提供心理咨詢服務(wù)。丹麥“奧爾胡斯”模式同樣提供心理咨詢、就業(yè)就學(xué)幫助。然而，丹麥的“奧爾胡斯”模式廣受贊譽(yù)，2019年，美國發(fā)布了《涉疆人權(quán)法案》，試圖將中國打擊新疆恐怖主義的反恐行動(dòng)上升為國際人權(quán)問題。一方面以美國為首的西方國家嚴(yán)厲批評中國的反恐措施，另一方面卻在英國撤銷“圣戰(zhàn)”人員的國籍、比利時(shí)缺席審判時(shí)保持沉默，可見西方國家評價(jià)人權(quán)時(shí)的雙重標(biāo)準(zhǔn)。究其緣由，西方國家表面是為人權(quán)發(fā)聲，實(shí)則是試圖以人權(quán)這個(gè)世界都認(rèn)可、推崇的價(jià)值來干涉中國的主權(quán)事項(xiàng)，從中撈取利益。雙重標(biāo)準(zhǔn)之下隱藏的是西方國家政治打壓和干預(yù)中國內(nèi)政的野心，人權(quán)只是被他們作為攻擊中國的理由。
國家安全和人權(quán)保障，是在整個(gè)反恐政策制定和實(shí)施過程中要考慮的兩個(gè)重要價(jià)值?？植乐髁x的威脅并不意味著國家基于安全立場可以隨意克減公民的自由權(quán)。“圣戰(zhàn)”人員回流引發(fā)的反恐與人權(quán)之間的沖突只是當(dāng)下反恐現(xiàn)實(shí)的縮影，反恐與人權(quán)的沖突是國際社會(huì)的每個(gè)國家都面臨的現(xiàn)實(shí)問題，各國也都在探索道路的過程中。不同的國家因時(shí)代背景不同、政治文化不同以及經(jīng)濟(jì)狀況不同，采取的反恐怖主義政策必然存在差異。但是，各個(gè)國家對于國際公認(rèn)的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)則需要共同遵守。任何一個(gè)國家，只要其反恐政策和措施沒有觸犯底線、違背原則，就不應(yīng)該被隨意批評，更不應(yīng)該受到任何國家的干涉。面對當(dāng)今世界的極端主義、國際恐怖主義威脅，各國更應(yīng)該摒棄雙重標(biāo)準(zhǔn)，攜手共同抵抗恐怖主義威脅。
Abstract：At present，the large-scale military operations and continuous expansion of the“Islamic State”have come to an end，but the group continues to operate by breaking into parts and going underground，and even accelerates the spread of terrorism through transnational networks and the return of jihadi personnel.Global anti-terrorism has entered the“post-Islamic State”era.Large numbers of Western jihadists return to their home countries to launch terrorist attacks，recruit members，and spread extremist ideas.This not only increases the potential danger of terrorism in their home countries but also poses a greater challenge to international counter-terrorism efforts.Western countries prevent and respond to the threat of backflow through a series of measures，including nationality control，trial in absentia，risk monitoring，and de-radicalization.The human rights issues involved in backflow prevention have become increasingly prominent.The backflow prevention both conflicts with the human rights of different subjects，and also with the right to life，liberty，and equality.China also faces security threats from the backflow of jihadi fighters，but western countries have long applied double standards to China's anti-terrorism policies.Faced with the threat of extremism and terrorism in the world today，it is all the more important for all countries to abandon double standards and work together to combat the threat of terrorism.
Keywords：“Jihadists”；Backflow；Counter-terrorism；Human Rights Protection
(責(zé)任編輯 劉更銀)
關(guān)鍵詞：“圣戰(zhàn)”人員 防回流 反恐 人權(quán)保障
自2014年“伊斯蘭國”(Islamic State，以下簡稱IS)建立以來，全球數(shù)萬名激進(jìn)分子涌入敘利亞和伊拉克，加入該組織并參加“圣戰(zhàn)”。在持續(xù)的軍事打擊之下，作為大型軍事政治實(shí)體存在的IS于2017年基本被瓦解，從而引發(fā)大批“圣戰(zhàn)”人員(又稱外國恐怖主義戰(zhàn)斗人員，英文全稱：Foreign Terrorism Fighters，簡稱：FTF)從敘利亞和伊拉克地區(qū)流出。不具備整體作戰(zhàn)能力的“圣戰(zhàn)”人員通過化整為零、轉(zhuǎn)入地下、改變效忠以及向原籍國流動(dòng)等方式繼續(xù)活動(dòng)。西方國家為應(yīng)對回流帶來的恐怖主義擴(kuò)散威脅，采取了一系列反恐措施，包括撤銷國籍、嚴(yán)密監(jiān)控、預(yù)防性羈押、缺席審判等。嚴(yán)厲的反恐措施涉及回流人員的隱私權(quán)、自由權(quán)、平等權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)以至生存權(quán)。進(jìn)入“后伊斯蘭國”時(shí)代，在本土恐怖主義威脅驟升的背景下，如何平衡基于國家安全引發(fā)的反恐與人權(quán)之間的沖突，是一個(gè)需要深入研究的問題。
一、西方國家“圣戰(zhàn)”人員回流的安全威脅
長久以來，西方國家少數(shù)族裔因社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位不平等、民族文化邊緣化等問題而難以融入西方主流社會(huì)。IS利用西方國家邊緣人群對社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不滿情緒以及他們被歧視、被迫害的強(qiáng)烈感受，從意識形態(tài)上將這些人與其國家對立起來。同時(shí)，恐怖分子把IS包裝成一個(gè)為“圣戰(zhàn)”者獲取社會(huì)地位、認(rèn)同感、歸屬感、履行宗教責(zé)任和現(xiàn)實(shí)的烏托邦，吸引了來自世界各國的激進(jìn)分子到?jīng)_突地區(qū)參加“圣戰(zhàn)”。自2015年開始，在美國、法國為首的西方國家和敘利亞、伊拉克政府的持續(xù)軍事打擊之下，IS潰敗之勢漸顯。到2017年，“首都”拉卡被敘利亞收復(fù)，標(biāo)志著IS已基本瓦解，全球反恐進(jìn)入“后伊斯蘭國”時(shí)代。實(shí)際上，早在2015年上半年，就已經(jīng)出現(xiàn)了IS“圣戰(zhàn)”人員返回原籍國的第一個(gè)高峰。此時(shí)IS正面臨第一次聯(lián)合軍事打擊，大量外籍“圣戰(zhàn)”人員試圖轉(zhuǎn)移到原籍國進(jìn)行“圣戰(zhàn)”，這正是西方國家本土恐怖襲擊頻發(fā)的歷史時(shí)期。2016年下半年則出現(xiàn)了第二個(gè)回流高峰，這一階段，IS已經(jīng)走到覆滅邊緣，“圣戰(zhàn)”人員陸續(xù)從敘利亞和伊拉克離開。此后，“圣戰(zhàn)”人員的回流趨勢才逐漸放緩。盡管回國的“圣戰(zhàn)”人員并非都繼續(xù)從事恐怖活動(dòng)，但自2015年以來西方國家發(fā)生的恐怖襲擊表明，許多“歸國者”已經(jīng)顯示出程度不一的恐怖主義威脅。
(一)接受指令發(fā)動(dòng)本土恐怖襲擊
發(fā)動(dòng)本土恐怖襲擊是“圣戰(zhàn)”人員回流最直接的威脅，包括“有組織”型襲擊和“獨(dú)狼”式襲擊兩種形式。“有組織”型襲擊實(shí)施人數(shù)較多(3人以上)，武裝程度較強(qiáng)，造成的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失較大。因?qū)嵤┮淮涡枰馁M(fèi)大量人力和物力，襲擊目標(biāo)通常集中在紐約、倫敦、巴黎、尼斯等大中型城市。例如2015年11月的巴黎恐怖襲擊，在一個(gè)小時(shí)內(nèi)，巴黎市區(qū)接連發(fā)生7次槍擊和爆炸，造成132人死亡。2020年11月2日晚，在維也納發(fā)生的恐怖襲擊中，恐怖分子在市中心六個(gè)不同地點(diǎn)對民眾開槍射擊，造成大量傷亡。“獨(dú)狼”式襲擊則是由少數(shù)個(gè)體(1-2人)直接發(fā)動(dòng)，隱蔽性和隨機(jī)性強(qiáng)，不易被情報(bào)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，是目前西方國家本土“圣戰(zhàn)”最主要的形式。如2020年10月底法國尼斯教堂的持刀恐襲，2019年12月倫敦橋上的持刀殺人，2017年3月倫敦議會(huì)大廈的駕車沖撞人群等。自2015年“圣戰(zhàn)”人員大規(guī)模流動(dòng)之后，西方國家遭受的本土恐怖主義襲擊更頻繁、影響更大。
表12015年2020年恐怖襲擊及“圣戰(zhàn)”恐怖襲擊數(shù)量
按表1所示，英國、法國、美國、德國、比利時(shí)在2015年到2020年期間發(fā)生的恐怖襲擊共53起，其中“圣戰(zhàn)”回流人員實(shí)施的占66%。法國是歐洲受恐怖襲擊威脅最大的國家，2015年到2020年法國發(fā)生了15次本土恐怖襲擊，遇難者達(dá)到255人。2015年1月，震驚全球的《查理周刊》恐怖襲擊事件，參與者賽義德·庫阿奇(Sad Kouachi)和謝里夫·庫阿奇(Cherif Kouachi)，均是2014年夏從敘利亞返回的法國人。英國在2015年到2019年間發(fā)生10起本土恐怖襲擊，有45人喪生。其中2017年5月曼徹斯特體育場爆炸事件影響最大，共造成22人死亡，主犯薩爾曼·阿比迪(Salman Abedi)也是從中東沖突地區(qū)返回英國的“圣戰(zhàn)”人員。
(二)招募成員構(gòu)建本土恐怖網(wǎng)絡(luò)
回到原籍國的“圣戰(zhàn)”人員在IS的授意下積極招募成員，以期為今后組織策劃國內(nèi)恐怖襲擊構(gòu)建便利網(wǎng)絡(luò)。早在21世紀(jì)初，IS就通過互聯(lián)網(wǎng)提供的虛擬社區(qū)在西方國家的穆斯林群體中培養(yǎng)了一大批支持恐怖主義行動(dòng)的激進(jìn)分子，此次大規(guī)模的“圣戰(zhàn)”人員回流為這些激進(jìn)分子提供了發(fā)動(dòng)本土“圣戰(zhàn)”的現(xiàn)實(shí)途徑。一方面，回流的“圣戰(zhàn)”人員可以為本土恐怖組織提供人力資源，包括戰(zhàn)斗人員、自殺戰(zhàn)斗人員、警衛(wèi)、宣傳、技術(shù)人員和炸彈制造者。另一方面，回國的“圣戰(zhàn)”人員可以為激進(jìn)分子提供心理支持、戰(zhàn)斗技能和實(shí)施恐怖活動(dòng)的機(jī)會(huì)。他們向激進(jìn)分子提供戰(zhàn)斗技能訓(xùn)練、炸彈制造知識，為發(fā)動(dòng)恐怖襲擊做準(zhǔn)備。同時(shí)將這些人串聯(lián)起來，為今后組織策劃襲擊提供“即插即用”的恐怖網(wǎng)絡(luò)。
在2015年11月的巴黎恐怖襲擊中，有三名參與者是被主謀阿卜杜勒·哈米德阿巴烏德(Abdel hamid Abaaoud)招募的法國籍激進(jìn)分子，他們在恐怖襲擊中作為人肉炸彈在人群中自爆身亡。英國曼徹斯特體育場爆炸事件中，哈希姆·阿比迪(Hashem Abedi)是被其從敘利亞回到英國的兄長薩爾曼招入IS。2016年7月，法國尼斯發(fā)生的卡車撞人事件造成84人死亡，襲擊者穆罕默德·拉胡艾杰·布赫萊勒(Mohamed Lahouaiej Bouhlel)是突尼斯裔法國人，他未曾前往沖突地區(qū)，而是在法國被招募。由此可見，“圣戰(zhàn)”人員回流可能意味著從應(yīng)征者到招募者身份的轉(zhuǎn)變，全球“圣戰(zhàn)”動(dòng)員以及本土恐怖網(wǎng)絡(luò)的建立也成為“圣戰(zhàn)”人員回流的副產(chǎn)品之一。托馬斯·赫格漢默(Thomas Hegghammer)建立的“五步”模型的最后一步——動(dòng)員招募，正是銜接“五步”模型首尾的重要一環(huán)。
(三)多種模式傳播“圣戰(zhàn)”極端思想
從思想源頭來看，回流“圣戰(zhàn)”人員的主要思想驅(qū)動(dòng)因素為“圣戰(zhàn)”薩拉菲主義——IS的核心意識形態(tài)。“圣戰(zhàn)”薩拉菲主義主張任何不依據(jù)沙利亞法統(tǒng)治的政府都是非法的異教徒政權(quán)，應(yīng)當(dāng)用暴力“圣戰(zhàn)”的方式予以顛覆。被“圣戰(zhàn)”薩拉菲主義浸染多年的“圣戰(zhàn)”回流人員攜帶國際恐怖主義的“病毒”，在國內(nèi)傳播“圣戰(zhàn)”極端思想。
網(wǎng)絡(luò)媒介宣傳是最主要的傳播模式，比如“線下襲擊+網(wǎng)絡(luò)傳播”方式。未被羈押的“圣戰(zhàn)”人員回國后首先在本土發(fā)動(dòng)“有組織”型恐怖襲擊或者以殘忍的手段進(jìn)行“獨(dú)狼”式恐怖襲擊，同時(shí)借助網(wǎng)絡(luò)媒體、自媒體傳播迅速發(fā)酵，隨后IS宣傳機(jī)構(gòu)立即通過網(wǎng)絡(luò)認(rèn)領(lǐng)恐怖襲擊，并宣揚(yáng)IS的宗教理念，或者直接利用網(wǎng)絡(luò)傳播“圣戰(zhàn)”極端思想，建立官方網(wǎng)站單向傳播、建立公開的論壇、社區(qū)交互式傳播以及利用自媒體私密傳播。監(jiān)獄也是傳播“圣戰(zhàn)”極端思想的重要途徑?；貒?ldquo;圣戰(zhàn)”人員部分被羈押或在監(jiān)獄服刑，普通罪犯是他們傳播“圣戰(zhàn)”極端思想的主要對象。“國際激進(jìn)主義與政治暴力中心”(ICSR)的研究表明，“圣戰(zhàn)”分子與犯罪組織二者的社交網(wǎng)絡(luò)在逐漸聚合。IS的傳播對象逐漸轉(zhuǎn)向正在服刑或有犯罪前科的人，因?yàn)樗麄円呀?jīng)被判定為暴力罪犯，所以再朝恐怖主義跨出一步的心理壓力要比普通人的更小。這些普通罪犯一旦接受極端思想，在出獄后極有可能加入IS，制造法國圖盧茲連環(huán)槍擊案的穆罕默德·梅拉赫(Mohammed Merah)、《查理周刊》恐怖襲擊的切里夫夸奇(Chérif Kouachi)等人都是在監(jiān)獄內(nèi)被激進(jìn)化的。
二、西方國家防回流對策及所涉人權(quán)問題
西方國家為應(yīng)對回流帶來的本土恐怖主義威脅，采取了“堵”或“疏”的一系列措施，如撤銷國籍、缺席審判、監(jiān)視監(jiān)控、預(yù)防性羈押以及去激進(jìn)化等。這些措施中大部分是基于國家安全的考量限制“圣戰(zhàn)”回流人員的人身自由和法定權(quán)利，也有部分措施是通過改善回流人員生存條件而實(shí)現(xiàn)消除極端意識的目的，如去激進(jìn)化。
(一)國籍管控與法定人權(quán)
國籍管控是指政府通過撤銷國籍的方法禁止“圣戰(zhàn)”回流人員回到原籍國，目的是防止其重返原籍國危害社會(huì)安全。撤銷國籍是西方國家的重要反恐措施，主要針對離開本國領(lǐng)土尚未返境，但已被情報(bào)與執(zhí)法機(jī)關(guān)證實(shí)參與恐怖組織活動(dòng)的公民(“圣戰(zhàn)”回流人員即為此類跨國恐怖分子的典型)。2014年開始，在回流人員本土恐怖威脅逐漸顯現(xiàn)的背景之下，西方國家出現(xiàn)了修訂或新增國籍管控法案的“熱潮”。截至目前，大多數(shù)西方國家都已經(jīng)通過議案或立法，撤銷那些被認(rèn)為對國家安全構(gòu)成威脅的“圣戰(zhàn)”回流人員的公民身份。例如，英國《2006年移民、庇護(hù)和國籍法》(以下簡稱《2006年國籍法》)第56條規(guī)定，“對涉及恐怖主義行為的英籍人士，首相依據(jù)公眾利益的需要有權(quán)剝奪其公民資格”。澳大利亞于2015年對《2007年公民法》進(jìn)行修訂，增加了三種撤銷國籍的情形，其中第二款“被宣布為恐怖組織工作”、第三款“個(gè)人涉嫌恐怖主義活動(dòng)或叛國行為都與恐怖主義相關(guān)”規(guī)定均適用于“圣戰(zhàn)”回流人員。2017年《荷蘭國籍法》擴(kuò)大了撤銷國籍的條件，只要16歲以上擁有雙重國籍的荷蘭公民自愿加入恐怖組織戰(zhàn)斗隊(duì)伍，就可以撤銷該公民的荷蘭國籍。撤銷國籍對防御“圣戰(zhàn)”回流人員的恐怖威脅有立竿見影之效，因其直接將回流人員阻擋在國門之外，同時(shí)回流人員基于國籍在該國所享有的法定權(quán)利也相應(yīng)喪失。
另一方面，如果“圣戰(zhàn)”回流人員因被撤銷國籍而成為無國籍人，則只能繼續(xù)留在原沖突地區(qū)參戰(zhàn)，或輾轉(zhuǎn)流離到其他國家，仍會(huì)給國際社會(huì)帶來恐怖主義隱患。更重要的是，聯(lián)合國《減少無國籍狀態(tài)公約》(以下簡稱《公約》)第8條第一款對撤銷國籍作了限制性規(guī)定：“締約國不應(yīng)剝奪個(gè)人的國籍，如果這種剝奪使他成為無國籍人的話”。因此，盡管主權(quán)國家擁有就其公民地位的取得和撤銷進(jìn)行立法的權(quán)利，但在《公約》的明確要求下，西方國家均對撤銷國籍規(guī)定了嚴(yán)格的適用條件，即只能針對具有雙重國籍的公民。如英國《2006年國籍法》第57條明確指出撤銷國籍不適用于被褫奪國籍將處于無國籍狀態(tài)者。澳大利亞《2015年公民法修正案》規(guī)定撤銷國籍的前提是不會(huì)因公民資格的喪失成為無國籍人。丹麥撤銷“圣戰(zhàn)”人員的國籍的前提是“圣戰(zhàn)”人員必須擁有雙重國籍且必須被判定犯有恐怖主義罪行。西方國家謹(jǐn)慎地在國家安全、國際公約要求的基本權(quán)利保障之間尋找平衡，以雙重國籍為撤銷國籍的前提條件，試圖在最大限度保障國家安全的前提下遵守國際人權(quán)的最低準(zhǔn)則。
(二)缺席審判與公平審判權(quán)
缺席審判是在被告人未到庭的情形下仍然審判的一種特殊刑事訴訟程序。西方國家對缺席審判的適用以罪行輕重為劃分標(biāo)準(zhǔn)，美國、英國、加拿大等英美法系國家的缺席審判程序適用于輕罪案件，如在英國，治安法院審判的簡易案件才適用缺席審判。意大利、比利時(shí)、荷蘭的缺席審判程序只適用于重罪案件。法國和俄羅斯不論罪刑輕重，只要犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)充分，符合起訴條件，都可以在被告人不出庭的情況下進(jìn)行審理。近幾年來，對涉及恐怖主義犯罪的被告人進(jìn)行缺席審判一般都發(fā)生在大陸法系國家，如比利時(shí)、法國、荷蘭等。2015年，比利時(shí)政府根據(jù)社交媒體收集的信息、竊聽電話以及已經(jīng)回流“圣戰(zhàn)”人員的證詞，將36名仍在敘利亞和伊拉克地區(qū)的“圣戰(zhàn)”人員告上法庭缺席審判。2016年，荷蘭同樣依據(jù)上述幾類證據(jù)對10名未返回原籍國的“圣戰(zhàn)”人員進(jìn)行缺席審判。
反恐領(lǐng)域內(nèi)缺席審判的出現(xiàn)，是一項(xiàng)以打擊犯罪為主、兼顧司法效率的制度安排?？植乐髁x被告人無法到庭的困境為構(gòu)建缺席審判制度提供了現(xiàn)實(shí)土壤。“圣戰(zhàn)”人員觸犯刑法，追究其刑事責(zé)任合理合法，但是比利時(shí)和荷蘭缺席審判的方式招致諸多爭議。主要基于如下兩個(gè)原因：一方面，對于打算或已著手返回原籍國的“圣戰(zhàn)”人員，執(zhí)法機(jī)關(guān)或情報(bào)部門很難收集到其參與恐怖主義活動(dòng)或參加恐怖組織的直接證據(jù)，定罪量刑的證據(jù)很大程度上依賴于其他(已返原籍國)“圣戰(zhàn)”回流人員的供述。缺席審判中不僅被告人缺席，還會(huì)因被告人缺席引發(fā)證據(jù)“缺席”、公正“缺位”，侵害恐怖主義被告人的公平審判權(quán)。另一方面，未回流的“圣戰(zhàn)”人員并不會(huì)對國內(nèi)安全造成現(xiàn)實(shí)威脅，因此其刑事責(zé)任可以在其回國之后再行追究。部分西方國家采取的缺席審判程序犧牲了恐怖主義被告人的辯護(hù)權(quán)、異議權(quán)等刑事訴訟權(quán)利，但對打擊恐怖主義、降低社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)收效甚微，對提高訴訟效益的作用也是微乎其微，反而會(huì)因?yàn)槿毕瘜徟杏绊懗绦蚬膶?shí)現(xiàn)。
(三)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與自由權(quán)、隱私權(quán)
風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控是國家執(zhí)法機(jī)關(guān)和情報(bào)機(jī)關(guān)通過控制“圣戰(zhàn)”回流人員的行動(dòng)自由、監(jiān)視其行蹤等方式來預(yù)防本土恐怖襲擊及其他風(fēng)險(xiǎn)。目前西方國家主要通過兩種方式加以風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。一種方式是通過羈押使回流“圣戰(zhàn)”人員的人身處于執(zhí)法機(jī)關(guān)的直接控制之下，在沒有刑事指控的情況下，僅以安全風(fēng)險(xiǎn)為由將“圣戰(zhàn)”回流人員監(jiān)禁，亦即“預(yù)防性羈押”。羈押措施可以雙向阻斷“圣戰(zhàn)”回流人員與社會(huì)其他人員接觸的可能性。如法國政府構(gòu)建了穩(wěn)固、強(qiáng)硬的刑事司法體系，足以迅速逮捕和起訴涉嫌恐怖主義的犯罪嫌疑人。另一種方式是情報(bào)機(jī)關(guān)通過監(jiān)視和信息監(jiān)控掌握“圣戰(zhàn)”回流人員的行蹤。如2016年4月歐盟正式啟動(dòng)的“旅客實(shí)名記錄”(PNR)系統(tǒng)，專門收集外來人員進(jìn)出歐洲的入境、離境、拒簽記錄以及相關(guān)的個(gè)人信息(包括臉部照片、指紋信息以及身份數(shù)據(jù))，用于預(yù)防、偵查和起訴恐怖主義犯罪。此外，比利時(shí)設(shè)立“威脅協(xié)調(diào)評估組”收集“圣戰(zhàn)”回流人員名單，用以強(qiáng)化對有關(guān)人員的監(jiān)控。
羈押和監(jiān)視、數(shù)據(jù)監(jiān)控措施對控制本土恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)的積極作用毋庸置疑，但這些措施對權(quán)利的侵害同樣不可否認(rèn)。就預(yù)防性羈押而言，其一方面涉嫌侵犯被羈押人的人身自由權(quán)，且可能伴隨諸如刑訊逼供等違法取證行為，侵犯被羈押人的身體健康權(quán)。另一方面，因?yàn)樯婵值?ldquo;圣戰(zhàn)”回流人員人身危險(xiǎn)性高，羈押程序會(huì)盡量簡化，從而導(dǎo)致被羈押的“圣戰(zhàn)”回流人員無法行使異議權(quán)等程序性權(quán)利。就監(jiān)視和數(shù)據(jù)監(jiān)控而言，執(zhí)法機(jī)關(guān)收集的情報(bào)是打擊恐怖分子的一大利器，數(shù)據(jù)監(jiān)控可以廣泛收集到各種信息，監(jiān)視可以在很大程度上預(yù)防本土恐怖襲擊。但此類措施涉及侵入“圣戰(zhàn)”人員及其他普通公民的隱私權(quán)領(lǐng)域。如歐盟建立的PNR系統(tǒng)要求航空公司不加區(qū)分地收集所有乘客的個(gè)人信息并提供給成員國。法國國家安全機(jī)關(guān)為獲取反恐情報(bào)擴(kuò)大監(jiān)視范圍，將“圣戰(zhàn)”人員的家人朋友等普通公民也納入監(jiān)視范圍。
(四)去激進(jìn)化與生存權(quán)
去激進(jìn)化是針對激進(jìn)主義個(gè)體或群體，從意識形態(tài)層面入手，通過勸誡、教育等方式，促使其放棄激進(jìn)主義思想與行為，重新融入社會(huì)群體，實(shí)現(xiàn)“去個(gè)體化”和“去標(biāo)簽化”。去激進(jìn)化不是“圣戰(zhàn)”人員回流的產(chǎn)物，早在2005年倫敦地鐵連環(huán)爆炸襲擊發(fā)生之后，英國當(dāng)年即推出了針對本土恐怖主義的去激進(jìn)化策略——“預(yù)防”(Prevent)，通過預(yù)防個(gè)體或群體接受極端思想，防控激進(jìn)化的“風(fēng)險(xiǎn)場所”(如學(xué)校、互聯(lián)網(wǎng)、宗教信仰場所、監(jiān)獄和少管所等)，干預(yù)激進(jìn)化“風(fēng)險(xiǎn)個(gè)體”三種途徑展開。在英國的影響下，美國、法國、荷蘭、丹麥等大多數(shù)西方國家也推出本國的去激進(jìn)化計(jì)劃。
目前西方國家的去激進(jìn)化存在一定程度的“兩極分化”。一方面是以丹麥為代表的“個(gè)體重塑型”去激進(jìn)化模式，對已經(jīng)“激進(jìn)化”但尚未定罪的極端分子采取比較“柔和”的方式，并不關(guān)押或嚴(yán)密監(jiān)控歸國的“圣戰(zhàn)”人員。這些國家認(rèn)為宗教極端主義、民族融合問題與穆斯林的生存狀態(tài)都是形成激進(jìn)化的意識形態(tài)因素，因此更強(qiáng)調(diào)對極端分子的心理疏導(dǎo)，通過熱線電話、教育、心理咨詢、與清真寺合作，促進(jìn)極端分子參與宗教對話；同時(shí)重視改善極端分子的生活經(jīng)濟(jì)條件，采取職業(yè)培訓(xùn)，安置就業(yè)或?qū)W業(yè)，提升就業(yè)率，改善居住環(huán)境等，力圖結(jié)合內(nèi)因與外因“重塑”(reintegrate)極端個(gè)體，使其放棄極端意識形態(tài)，回歸社會(huì)恢復(fù)正常生活。另一方面是以美國和法國為代表的“國家安全導(dǎo)向型”去激進(jìn)化模式，即更加強(qiáng)調(diào)運(yùn)用“剛性”預(yù)防性反恐措施，較少運(yùn)用上述“柔性”去激進(jìn)化方式。但在2015年頻繁遭受本土恐怖襲擊之后，法國開始重視“重塑”那些被拘留或起訴的，或者處于監(jiān)視和逮捕之下的歸國“戰(zhàn)士”(“圣戰(zhàn)”回流人員)。2016年在本國12個(gè)大區(qū)及科西嘉島設(shè)立多個(gè)“去激進(jìn)化中心”，幫助那些受極端思想蠱惑的法國公民回歸正常生活，遠(yuǎn)離極端思想與恐怖活動(dòng)。
去激進(jìn)化是以“圣戰(zhàn)”回流人員人權(quán)保障為出發(fā)點(diǎn)的一種防回流措施，主要通過以下三個(gè)方面保障“圣戰(zhàn)”回流人員的生存權(quán)。首先，存在于“圣戰(zhàn)”回流人員意思形態(tài)中的恐怖主義思想是罪惡的源頭。通過宗教對話的方式，讓“圣戰(zhàn)”回流人員慢慢脫離恐怖主義思想的控制，是“圣戰(zhàn)”分子能在社會(huì)正常生活的前提條件。其次，許多從敘利亞和伊拉克沖突地區(qū)返回的“圣戰(zhàn)”回流人員都患有嚴(yán)重的創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙(PTSD)，患有PTSD的人精神系統(tǒng)受到影響，難以集中注意力、失眠，嚴(yán)重的甚至?xí)詺?。通過心理咨詢甚至是心理治療，緩解“圣戰(zhàn)”回流人員的PTSD的癥狀，為回歸正常生活提供一個(gè)良好的心理狀態(tài)，也是“圣戰(zhàn)”分子回歸正常生活的必要條件。最后，通過改善其經(jīng)濟(jì)條件，幫助“圣戰(zhàn)”回流人員就業(yè)就學(xué)，為其重新建立起與社會(huì)的聯(lián)系，獲得在社會(huì)生存的能力和條件。經(jīng)過宗教對話和心理治療的“圣戰(zhàn)”回流人員，激進(jìn)思想被消除、心理狀況穩(wěn)定，具備重返正常生活的個(gè)人條件。“圣戰(zhàn)”回流人員生活經(jīng)濟(jì)條件的改善和就業(yè)就學(xué)幫助，則為其提供了重返正常生活的社會(huì)條件。
三、國家安全視閾下防回流與人權(quán)保障的選擇與平衡
現(xiàn)代恐怖主義不是某個(gè)恐怖組織和政府的二元對抗，而是包括恐怖組織、政府和普通公民的三元組合?？植澜M織使用恐怖手段來實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，政府代表恐怖組織的直接襲擊目標(biāo)，普通公民則是暴力恐怖活動(dòng)的影響對象。當(dāng)一國面臨“圣戰(zhàn)”人員回流時(shí)，第一要?jiǎng)?wù)是要防止恐怖勢力擴(kuò)散，保障國家的安全和絕大多數(shù)公民的生命安全。
(一)防回流措施對不同主體的權(quán)利影響
恐怖主義威脅國家領(lǐng)土完整和國家安全，政府穩(wěn)定、法治和民主，社會(huì)運(yùn)作以及國際和平與安全，無視、踐踏人的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、健康權(quán)等基本權(quán)利。恐怖主義行為直接踐踏了受害者的生命權(quán)、自由權(quán)、安全權(quán)等，給受害者帶來災(zāi)難性后果的同時(shí)，還導(dǎo)致受害者所在地區(qū)的人都生活在驚懼之中，遭受長期創(chuàng)傷。事實(shí)證明，在2015-2017年“圣戰(zhàn)”人員回流的高峰期間，西方國家的本土恐怖襲擊的數(shù)量、受害者人數(shù)都呈躍升狀態(tài)?；趪冶Ｕ媳緡裆踩幕玖x務(wù)以及恐怖主義反人類、反文明、反社會(huì)的極端性本質(zhì)，國家有權(quán)力更有義務(wù)制定措施應(yīng)對“圣戰(zhàn)”人員回流，抑制恐怖主義發(fā)展，保障國家安全和本國公民生命安全。
“圣戰(zhàn)”回流人員作為風(fēng)險(xiǎn)的“載體”，威脅國家安全、社會(huì)穩(wěn)定、公民人身財(cái)產(chǎn)安全的不穩(wěn)定因素，其個(gè)人權(quán)利受到限制成為必然。換言之，在“圣戰(zhàn)”人員回流的背景之下，大部分防回流措施必須限制“圣戰(zhàn)”回流人員部分權(quán)利的享有，以達(dá)到控制恐怖主義發(fā)展、降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的目的。例如，涉嫌嚴(yán)重恐怖主義犯罪、人身危險(xiǎn)性程度高的“圣戰(zhàn)”人員，可能被撤銷國籍從而禁止其入境。涉嫌恐怖主義犯罪，但不符合撤銷國籍條件的“圣戰(zhàn)”人員，可能在入境后立即被羈押，然后轉(zhuǎn)入訴訟程序。涉嫌輕微恐怖活動(dòng)犯罪，人身危險(xiǎn)性不高的“圣戰(zhàn)”回流人員，可能在回到原籍國后被監(jiān)視行蹤和監(jiān)控通信網(wǎng)絡(luò)信息。目前，防回流措施正不斷完善、升級，來應(yīng)對愈加復(fù)雜的情況，對不同危險(xiǎn)程度的“圣戰(zhàn)”回流人員作出最適當(dāng)?shù)奶幚怼?br />
嚴(yán)峻反恐形勢之下，普通公民的部分權(quán)利也勢必會(huì)受到影響。例如，前述歐盟“旅客實(shí)名記錄”(PNR)系統(tǒng)，廣泛搜集飛往歐洲人員的航班信息與恐怖分子進(jìn)行比對，查找可疑的“圣戰(zhàn)”回流人員。實(shí)際上PNR系統(tǒng)早在2007年就已經(jīng)提出建立，更于2011年至2015年間成為歐盟每年提及的反恐議題，但一直遭到歐洲議會(huì)公民自由委員會(huì)反對，其理由是該系統(tǒng)涉及往來于歐盟與非歐盟國家的所有航班旅客信息，侵犯公民的基本權(quán)利和個(gè)人隱私。此外，普通公民的權(quán)利還因“圣戰(zhàn)”回流人員發(fā)動(dòng)本土恐怖襲擊的方式受到影響。“圣戰(zhàn)”回流人員常常隱藏在普通公民中，從中謀取各種資源和支持，進(jìn)而發(fā)動(dòng)恐怖襲擊。因此，國家安全機(jī)構(gòu)設(shè)置了相應(yīng)措施限制普通公民的權(quán)利，篩查隱藏于普通公民之間的恐怖分子。比如利用安檢制度常態(tài)化篩選攜帶危險(xiǎn)物質(zhì)的人員，秘密收集公民信息預(yù)防恐怖分子向普通公民滲透，這些“常態(tài)化”防回流措施不可避免也會(huì)對普通公民的自由權(quán)、隱私權(quán)造成一定程度破壞。
(二)防回流措施對回流人員的權(quán)利影響
盡管防回流措施對“圣戰(zhàn)”回流人員和普通公民的權(quán)利都有所限制，但從“防回流”一詞便可看出，防回流措施的主要實(shí)施對象是“圣戰(zhàn)”回流人員而不是普通公民。普通公民權(quán)利無論是受到限制的內(nèi)容(如自由權(quán)、隱私權(quán))，還是受到限制的程度都要遠(yuǎn)低于“圣戰(zhàn)”回流人員權(quán)利所受的限制。“圣戰(zhàn)”回流人員受到限制的權(quán)利內(nèi)容更多，如自由權(quán)、隱私權(quán)、公平審判權(quán)甚至平等權(quán)等都會(huì)受限；其權(quán)利受限的程度也會(huì)更高，例如“圣戰(zhàn)”回流人員會(huì)受到全面的人身監(jiān)控和信息監(jiān)控。
自由是首要的權(quán)利。自由是免于他人的強(qiáng)制和干預(yù)，是指免予國家的強(qiáng)制和干預(yù)。如果國家某種行為侵害了公民自由，那么自由的意義就在于請求國家停止侵害。但是自由不是絕對的，為了防止妨害他人自由、保障國家功能的實(shí)現(xiàn)和國家的生存，需要對作為人權(quán)的自由進(jìn)行限制。無論是審前的預(yù)防性羈押，還是涉恐監(jiān)聽、監(jiān)控、搜查程序的簡化，都是對自由的限制，前者限制人身自由，后者限制通信自由、住宅自由。對國家而言，接納“圣戰(zhàn)”回流人員意味著可能威脅到國家安全和普通公民的生命安全。但國家沒有理由拒絕所有“圣戰(zhàn)”人員回到自己的國家，因此，通過限制“圣戰(zhàn)”回流人員的自由避免危險(xiǎn)轉(zhuǎn)變成現(xiàn)實(shí)是國家安全機(jī)關(guān)最常用的防回流措施。即使是在主張“人權(quán)高于主權(quán)”的西方國家，在面臨恐怖主義威脅時(shí)，“圣戰(zhàn)”回流人員的自由也是毫無疑問被置于國家安全之后。
隱私權(quán)對情報(bào)的價(jià)值必然使其成為防回流措施限制的重點(diǎn)。隱私權(quán)是公民享有私人的生活安寧與私人信息依法受到保護(hù)，不被他人非法侵?jǐn)_、知悉、收集、利用和公開的權(quán)利。打擊恐怖主義很大程度上依賴國家的情報(bào)機(jī)關(guān)，而收集情報(bào)又必然會(huì)入侵到“圣戰(zhàn)”回流人員的隱私權(quán)領(lǐng)域。前文所述對“圣戰(zhàn)”回流人員行動(dòng)進(jìn)行監(jiān)視，對“圣戰(zhàn)”回流人員的通信情況進(jìn)行監(jiān)控都是很好的例證。一般而言，出于控制風(fēng)險(xiǎn)的目的，國家情報(bào)機(jī)關(guān)對“攜帶”風(fēng)險(xiǎn)的“圣戰(zhàn)”回流人員采取監(jiān)視措施有一定的正當(dāng)性基礎(chǔ)。但在當(dāng)前的人權(quán)話語體系之下，“圣戰(zhàn)”回流人員的權(quán)利保障也逐漸進(jìn)入人們的視野，聯(lián)合國秘書長報(bào)告近幾年都提到了“圣戰(zhàn)”回流人員的人權(quán)保障問題。在以情報(bào)為主導(dǎo)的反恐局勢下，“圣戰(zhàn)”回流人員權(quán)利保障意識覺醒，隱私權(quán)與此類防回流措施之間的沖突還將長久存在。
除此之外，“圣戰(zhàn)”回流人員的公平審判權(quán)、平等權(quán)等權(quán)利也受到防回流措施的影響。前文所述的缺席審判措施會(huì)侵犯“圣戰(zhàn)”人員的公平審判權(quán)。“圣戰(zhàn)”回流人員與宗教之間聯(lián)系緊密，美國就有針對穆斯林群體的預(yù)防措施，對該群體的集會(huì)、結(jié)社、交易等行為進(jìn)行反恐監(jiān)管或制裁。這種針對特定群體的權(quán)利限制構(gòu)成對該群體平等權(quán)的侵犯。
(三)國家安全視閾下防回流與人權(quán)保障的選擇與平衡
在2007年之前，反恐怖主義與人權(quán)保障通常被理解為兩個(gè)對立的領(lǐng)域，2010年《聯(lián)合國反恐戰(zhàn)略》將“尊重人權(quán)與法治”列為反恐戰(zhàn)略支柱之一。從本質(zhì)上看，反恐是為了抵制踐踏人權(quán)的恐怖主義活動(dòng)，與人權(quán)所追求的目標(biāo)是一致的。隨著人權(quán)不斷發(fā)展，人權(quán)保障的范圍有所擴(kuò)大，部分人權(quán)觀念也有所更新，一些防回流措施被認(rèn)為入侵了公民個(gè)人權(quán)利領(lǐng)域。撤銷國籍是最直接有效的一項(xiàng)防回流措施，但撤銷國籍措施也因其對回流人員基本權(quán)利的限制甚至剝奪而受到一些批評。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控是國家安全機(jī)關(guān)預(yù)防恐怖活動(dòng)發(fā)生的主要措施，目前西方國家對“圣戰(zhàn)”回流人員的預(yù)防性羈押在法律上尚無有明確的理由，僅以安全為由。但是必須承認(rèn)，這些看似挑戰(zhàn)人權(quán)的防回流措施，恰恰是為了人權(quán)的更好實(shí)現(xiàn)，二者之間并不矛盾。既不過度放大“圣戰(zhàn)”回流人員的危險(xiǎn)，也不過分強(qiáng)調(diào)個(gè)人的權(quán)利，結(jié)合反恐的實(shí)際效果與人權(quán)的發(fā)展，對現(xiàn)有防回流措施進(jìn)行調(diào)整才是平衡反恐與人權(quán)的正確之路。
首先，嚴(yán)格限制撤銷“圣戰(zhàn)”回流人員國籍。回流的“圣戰(zhàn)”人員并非都是恐怖主義高風(fēng)險(xiǎn)者。大多數(shù)回流人員在“伊斯蘭國”潰敗或“圣戰(zhàn)”夢想幻滅之后選擇回國，希望繼續(xù)原來的正常生活。海格漢默(Hegghammer)指出，最多有九分之一的“圣戰(zhàn)”回流人員會(huì)繼續(xù)參與本土恐怖襲擊活動(dòng)。對于那些在國外犯下嚴(yán)重恐怖主義罪行、人身危險(xiǎn)性高的“圣戰(zhàn)”回流人員，如果滿足相關(guān)條件，應(yīng)該撤銷其國籍。其一，撤銷國籍的目的是保護(hù)更廣大普通公民的利益和國家安全，具有正當(dāng)性基礎(chǔ)。其二，撤銷國籍這一措施本身只適用于那些極度危險(xiǎn)的“圣戰(zhàn)”人員，不是普遍適用，符合比例原則?！稓W洲人權(quán)公約》明確規(guī)定撤銷國籍都不得導(dǎo)致相關(guān)人員成為無國籍人，“圣戰(zhàn)”人員擁有雙重國籍是西方國家撤銷國籍的前提條件。除此之外，撤銷國籍需符合聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)秘書長報(bào)告中提出的必要性、相稱性以及合理性的要求。對撤銷國籍的條件由法律嚴(yán)格限定，屬于有必要撤銷、與預(yù)期目標(biāo)相稱且合理的情形再撤銷國籍，既可以最大限度保障“圣戰(zhàn)”回流人員的權(quán)利，也能將最危險(xiǎn)的恐怖分子攔截在境外。
其次，明確預(yù)防性羈押的法定事由。原籍國為保障國內(nèi)安全對被認(rèn)為構(gòu)成威脅的“圣戰(zhàn)”回流人員采取預(yù)防性羈押措施(以安全風(fēng)險(xiǎn)為由)。預(yù)防性羈押長期以來被認(rèn)為侵犯了公民基本的自由權(quán)和潛在的平等權(quán)，然而在“圣戰(zhàn)”人員回流背景之下，許多國家都將其作為反恐的重要手段。以安全風(fēng)險(xiǎn)或者可能以某種方式助長恐怖主義威脅為由拘留個(gè)人，違反了剝奪自由必須有合法依據(jù)且不能是“任意”的這一要求。同時(shí)，程序保障也將受到損害，包括無法及時(shí)向法官質(zhì)疑拘留合法性和有效性。立法應(yīng)完善預(yù)防性羈押的法律規(guī)定，明確預(yù)防性羈押適用的條件，避免以安全為由對相關(guān)人員帶有“任意性”的預(yù)防性羈押。
最后，平衡懲罰與去激進(jìn)化措施之間的比例。隨著恐怖主義的“本土化”轉(zhuǎn)移與發(fā)展，西方國家逐漸認(rèn)識到需要對“圣戰(zhàn)”回流人員問題采取“全球、整體、多層面和戰(zhàn)略性”防控策略。然而在實(shí)踐中，針對“圣戰(zhàn)”回流人員康復(fù)和重返社會(huì)的相關(guān)措施在部分西方國家仍不被重視，逮捕、起訴等刑事懲罰措施與壓制性防控措施仍然占據(jù)著主導(dǎo)地位。部分西方國家傾向于將所有“圣戰(zhàn)”回流人員視為高風(fēng)險(xiǎn)者，施以嚴(yán)厲打擊，這可能反而促使一些低威脅者激進(jìn)化?；诜纯謶?zhàn)略“整體性和多層面”的要求，應(yīng)當(dāng)重新調(diào)整壓制、懲罰與去激進(jìn)化之間的平衡，讓回到原籍國的“圣戰(zhàn)”人員重新融入社會(huì)環(huán)境。此外，去激進(jìn)化應(yīng)當(dāng)側(cè)重“圣戰(zhàn)”回流人員“脫離”恐怖主義及培養(yǎng)其重返社會(huì)的能力，而非一味強(qiáng)調(diào)旨在改變意識形態(tài)的“去激進(jìn)化”這一模糊概念。政策制定者應(yīng)當(dāng)規(guī)避以安全本位的防回流思維，在設(shè)計(jì)相應(yīng)去激進(jìn)化措施時(shí)更加注重“圣戰(zhàn)”回流人員的權(quán)利保障。
四、結(jié)語
中國和西方國家一樣，也面臨“圣戰(zhàn)”人員回流帶來的安全威脅。中國新疆地區(qū)長期受民族分裂勢力、宗教極端主義、暴力恐怖勢力三股勢力的疊加影響，1990年至今，恐怖分子在新疆等地區(qū)制造了幾千起暴力恐怖襲擊活動(dòng)。2008年之后，中國“東突”恐怖分子打著“遷徙圣戰(zhàn)”的口號，偷渡出國甚至是強(qiáng)行闖關(guān)，與境外恐怖分子勾結(jié)。2014年昆明暴恐案件就是受“圣戰(zhàn)”極端思想蠱惑的人員試圖偷渡出境受阻，轉(zhuǎn)而在國內(nèi)就地發(fā)動(dòng)“圣戰(zhàn)”的典型案例。根據(jù)媒體公開報(bào)道，截至2014年前往敘利亞加入IS恐怖組織的中國“東突”恐怖分子多達(dá)1,000多人，其中約100名中國公民在敘利亞作戰(zhàn)。
長久以來，中國的人權(quán)狀況一直是西方國家攻擊的重點(diǎn)對象，但對西方國家防回流對策加以考察和分析之后發(fā)現(xiàn)：西方國家對中國各方面的抨擊總是帶有明顯的政治意圖和偏見。例如，中國和西方國家在同一種反恐理念下設(shè)計(jì)的同一種反恐措施，先不論措施實(shí)施方式如何、效果如何，中國總會(huì)得到負(fù)面的評價(jià)，新疆的職業(yè)技能教育培訓(xùn)中心就是一個(gè)很好的證明。職業(yè)技能教育培訓(xùn)中心旨在教育挽救有輕微犯罪行為或違法行為的人，消除恐怖主義、極端主義的影響，努力將恐怖活動(dòng)消滅在萌芽狀態(tài)。職業(yè)技能教育培訓(xùn)中心通過與學(xué)員簽訂協(xié)議，對學(xué)員進(jìn)行法律知識普及、職業(yè)技能培訓(xùn)，同時(shí)還提供心理咨詢服務(wù)。丹麥“奧爾胡斯”模式同樣提供心理咨詢、就業(yè)就學(xué)幫助。然而，丹麥的“奧爾胡斯”模式廣受贊譽(yù)，2019年，美國發(fā)布了《涉疆人權(quán)法案》，試圖將中國打擊新疆恐怖主義的反恐行動(dòng)上升為國際人權(quán)問題。一方面以美國為首的西方國家嚴(yán)厲批評中國的反恐措施，另一方面卻在英國撤銷“圣戰(zhàn)”人員的國籍、比利時(shí)缺席審判時(shí)保持沉默，可見西方國家評價(jià)人權(quán)時(shí)的雙重標(biāo)準(zhǔn)。究其緣由，西方國家表面是為人權(quán)發(fā)聲，實(shí)則是試圖以人權(quán)這個(gè)世界都認(rèn)可、推崇的價(jià)值來干涉中國的主權(quán)事項(xiàng)，從中撈取利益。雙重標(biāo)準(zhǔn)之下隱藏的是西方國家政治打壓和干預(yù)中國內(nèi)政的野心，人權(quán)只是被他們作為攻擊中國的理由。
國家安全和人權(quán)保障，是在整個(gè)反恐政策制定和實(shí)施過程中要考慮的兩個(gè)重要價(jià)值?？植乐髁x的威脅并不意味著國家基于安全立場可以隨意克減公民的自由權(quán)。“圣戰(zhàn)”人員回流引發(fā)的反恐與人權(quán)之間的沖突只是當(dāng)下反恐現(xiàn)實(shí)的縮影，反恐與人權(quán)的沖突是國際社會(huì)的每個(gè)國家都面臨的現(xiàn)實(shí)問題，各國也都在探索道路的過程中。不同的國家因時(shí)代背景不同、政治文化不同以及經(jīng)濟(jì)狀況不同，采取的反恐怖主義政策必然存在差異。但是，各個(gè)國家對于國際公認(rèn)的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)則需要共同遵守。任何一個(gè)國家，只要其反恐政策和措施沒有觸犯底線、違背原則，就不應(yīng)該被隨意批評，更不應(yīng)該受到任何國家的干涉。面對當(dāng)今世界的極端主義、國際恐怖主義威脅，各國更應(yīng)該摒棄雙重標(biāo)準(zhǔn)，攜手共同抵抗恐怖主義威脅。
Abstract：At present，the large-scale military operations and continuous expansion of the“Islamic State”have come to an end，but the group continues to operate by breaking into parts and going underground，and even accelerates the spread of terrorism through transnational networks and the return of jihadi personnel.Global anti-terrorism has entered the“post-Islamic State”era.Large numbers of Western jihadists return to their home countries to launch terrorist attacks，recruit members，and spread extremist ideas.This not only increases the potential danger of terrorism in their home countries but also poses a greater challenge to international counter-terrorism efforts.Western countries prevent and respond to the threat of backflow through a series of measures，including nationality control，trial in absentia，risk monitoring，and de-radicalization.The human rights issues involved in backflow prevention have become increasingly prominent.The backflow prevention both conflicts with the human rights of different subjects，and also with the right to life，liberty，and equality.China also faces security threats from the backflow of jihadi fighters，but western countries have long applied double standards to China's anti-terrorism policies.Faced with the threat of extremism and terrorism in the world today，it is all the more important for all countries to abandon double standards and work together to combat the threat of terrorism.
Keywords：“Jihadists”；Backflow；Counter-terrorism；Human Rights Protection
(責(zé)任編輯 劉更銀)
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