內(nèi)容提要：在《中華人民共和國殘疾人保障法》實(shí)施三十周年之際，重新檢視手語和盲文規(guī)范化工作，有助于貫徹落實(shí)十四五規(guī)劃，進(jìn)一步健全殘疾人權(quán)益保障體系。從規(guī)范、觀念和培育三個維度來看，我國手語和盲文規(guī)范化工作存在法律地位有待明確、教育發(fā)展緩慢以及權(quán)利保護(hù)意識亟待深化等問題。無論是作為國家通用語言文字的組成部分，抑或作為國家通用語言文字的補(bǔ)充，均是重申手語和盲文在語言文字規(guī)范化實(shí)踐的實(shí)然地位，尚未契合手語和盲文推廣使用的現(xiàn)實(shí)需求。唯有將手語和盲文明確為國家通用語言文字，方能從根本上夯實(shí)手語和盲文的法律地位，實(shí)現(xiàn)殘疾人權(quán)益保護(hù)的體系化構(gòu)造。為了厘定手語和盲文作為國家通用語言文字的法律地位，可從“法律基礎(chǔ)—立法實(shí)施—制度配套”三個層面進(jìn)行體系化建構(gòu)，進(jìn)而形成推廣國家通用手語和國家通用盲文的合力。
關(guān) 鍵 詞：手語 盲文 殘疾人 國家通用語言文字 法律地位
一、問題的提出
《中華人民共和國殘疾人保障法》（以下簡稱《殘疾人保障法》）實(shí)施30年來，殘疾人的獲得感、幸福感、安全感持續(xù)提升，殘疾人事業(yè)取得舉世矚目的歷史性成就。但由于我國發(fā)展的不平衡不充分，在十四五期間，仍需要進(jìn)一步健全殘疾人關(guān)愛服務(wù)體系和設(shè)施，完善幫扶殘疾人的社會福利制度，更好地保障殘疾人的權(quán)益。而在各項(xiàng)殘疾人保障制度中，手語和盲文規(guī)范化工作是重要突破口。如果說“語言權(quán)是基本的人權(quán)”，那么，文字權(quán)也是基本的人權(quán)。對聾人而言，保護(hù)好手語就是維護(hù)了他們的基本人權(quán)；而對于盲人而言，盲文是他們與外界進(jìn)行情感交流的媒介，協(xié)助其通過特有的符號認(rèn)識與連接世界。因而，從這個角度而言，對手語和盲文的保護(hù)便是對視聽障礙群體基本人權(quán)的保障。當(dāng)前，盡管我國手語和盲文的規(guī)范化工作成績喜人，較大程度地滿足了視力、聽力和言語殘疾人（以下統(tǒng)稱視聽殘疾人）的正常生活需要，但由于存在標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范約束力不足以及社會重視不夠等問題，手語和盲文的推廣使用面臨一定困難。中國殘疾人聯(lián)合會統(tǒng)計(jì)顯示，我國殘疾人總數(shù)為8502萬人，其中，視聽殘疾人為3347萬人，約占?xì)埣踩丝倲?shù)的40.54%?？梢?，手語和盲文作為基礎(chǔ)性工具，在大部分殘疾人的日常生活中起到舉足輕重的作用。而視聽殘疾人作為中國公民的重要群體，為其提供健全的保障制度，使之得以最大限度地享有平等待遇與均等資源，是實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障的題中之義。因此，有必要檢視手語和盲文現(xiàn)有的法律地位，厘清視聽殘疾人基本權(quán)益保護(hù)的基本問題，以期加快手語和盲文的規(guī)范化進(jìn)程。
近年來，不斷有學(xué)者主張將手語或者盲文確立為國家的通用語言文字，并創(chuàng)議重構(gòu)語言文字制度以推廣通用手語和通用盲文。從手語維度而言，在國際比較層面，林皓等人通過梳理手語立法的國際經(jīng)驗(yàn)，提出我國手語政策的完善之道。而尹悅主張借鑒韓國手語政策，推廣國家通用手語。在國內(nèi)制度省思層面，謝柳芬、王秀麗等學(xué)者主張要將手語作為中國高校選修課進(jìn)行推廣，以實(shí)現(xiàn)手語制度的規(guī)范化。楊新慧主張改革手語翻譯制度，以更好地保障聾啞人的法律權(quán)益。從盲文維度而言，騰偉民、孫哲等學(xué)者分別勾勒了中國盲文制度的浮沉史及其改革方向。與此同時，關(guān)于手語和盲文法律地位的探討早已在國外學(xué)界掀起熱潮。Reagan、Wilcox等學(xué)者陸續(xù)對不同國家的手語或者盲文的立法制度進(jìn)行研究。其中，De Meulder整合了世界各國手語立法的五種類型，進(jìn)一步闡釋了三種隱性的立法類型，而Wheatley倡導(dǎo)將手語視作“區(qū)域或少數(shù)民族語言”加以保護(hù)。
總體而言，國內(nèi)外學(xué)界業(yè)已對手語或者盲文的法律地位進(jìn)行了初步探討，但仍然存在可完善空間：一是現(xiàn)有研究僅偏重于對手語規(guī)范化的論理，而鮮有兼論盲文地位的綜合性成果；二是缺乏厘清我國手語和盲文地位的制度理性及規(guī)范建構(gòu)之具體方向的研究，導(dǎo)致民眾對手語和盲文法律地位的認(rèn)知不足。為提高全社會對手語和盲文的認(rèn)知，進(jìn)一步完善我國語言文字規(guī)范體系，2020年兩會期間，全國政協(xié)委員周曄建議明確國家通用手語和國家通用盲文的法律地位，保障國家通用手語和國家通用盲文的推廣普及，引起全社會的廣泛討論。在《殘疾人保障法》實(shí)施三十周年之際，應(yīng)當(dāng)檢視和厘定手語和盲文的法律地位，促進(jìn)社會更加關(guān)注殘疾人的語言文字權(quán)利，營造包容開放的社會生態(tài)，并借切實(shí)維護(hù)殘疾人語言文字權(quán)利之機(jī)，實(shí)現(xiàn)殘疾人權(quán)益保障制度的體系化再造。
二、我國手語和盲文規(guī)范化工作的發(fā)展進(jìn)程與制約因素
（一）規(guī)范維度：手語和盲文的法律地位有待明確
新中國成立七十多年來，手語和盲文的規(guī)范化工作走過了不平凡的發(fā)展歷程（見表1）。經(jīng)過多部門的系統(tǒng)性改革，手語和盲文逐漸適應(yīng)時代的更迭，在一定程度上保障了視聽殘疾人的基本生活需要。截至2021年4月，直接保護(hù)殘疾人權(quán)益的法律有90多部，行政法規(guī)有50多部，殘疾人權(quán)益保障的法律規(guī)范體系日漸健全。然而，迄今為止，尚無一部法律規(guī)范對手語或者盲文的法律地位予以明確。
第一，目前的法律規(guī)范多采用概括性立法保障視聽殘疾人的權(quán)利，如《殘疾人保障法》第3條規(guī)定：“殘疾人在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和家庭生活等方面享有同其他公民平等的權(quán)利。”為實(shí)現(xiàn)殘疾人權(quán)益保障的全覆蓋，類似的法律規(guī)范必然具有高度的概括性。故此，立法中涉及如何利用手語或者盲文有效參與社會事務(wù)的規(guī)定往往“點(diǎn)到即止”，尚未對健全人如何利用手語或者盲文與視聽殘疾人有效溝通作出明確指引。盡管此種立法模式符合特殊群體權(quán)益保護(hù)的法治邏輯，但若不將手語和盲文視作《殘疾人保障法》特殊的“權(quán)利”規(guī)范，健全人與殘疾人相互溝通的配套措施亦就缺乏法律支撐。所謂“法無授權(quán)不可為”，公權(quán)力機(jī)關(guān)自然不會承擔(dān)法律以外的保障責(zé)任。作為一個例證，老年人參與智能化公共服務(wù)的權(quán)益即未能有效得到維護(hù)。在數(shù)字社會時代，公共服務(wù)的智能化運(yùn)作往往忽視老年人的需求。在新冠疫情期間，老年人難以適應(yīng)公共服務(wù)的智能化，導(dǎo)致類似“94歲老人被抬到銀行做人臉識別”的詭異新聞時而發(fā)生。這正是涉及智能化的法律法規(guī)忽視弱勢群體而導(dǎo)致的。為扭轉(zhuǎn)這一被動局面，正式出臺的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》明確規(guī)定：“提供智能化公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)充分考慮老年人、殘疾人的需求，避免對老年人、殘疾人的日常生活造成障礙。”同理，厘定手語和盲文的法律地位對于健全殘疾人權(quán)益保障體系，減輕甚至消除殘疾影響和外界障礙，實(shí)現(xiàn)對殘疾人權(quán)利的切實(shí)保障至關(guān)重要。更進(jìn)一步而言，《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》的這一規(guī)定亦可為視聽殘疾人積極適應(yīng)智能化公共服務(wù)提供堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)，從而有效發(fā)揮手語和盲文在智能化工作中的橋梁作用。
第二，作為我國通用語言文字的“基本法”——《中華人民共和國國家通用語言文字法》（以下簡稱《國家通用語言文字法》）僅明確“我國國家通用語言文字是普通話和規(guī)范漢字”，手語和盲文的法律地位尚未明確。為改變這一現(xiàn)狀，我國于2015年10月頒布《國家手語和盲文規(guī)范化行動計(jì)劃（2015—2020年）》，正式明確“手語和盲文是國家語言文字的重要組成部分”，拉開了將手語和盲文規(guī)范納入國家語言文字規(guī)范的帷幕。2021年8月頒布的《第二期國家手語和盲文規(guī)范化行動計(jì)劃（2021—2025）》亦同樣明確“手語和盲文是國家語言文字的重要組成部分”。兩部行動計(jì)劃似乎已經(jīng)確立手語和盲文的“法律地位”。但細(xì)致分析，可以發(fā)現(xiàn)仍然存在三個隱憂。首先，兩部行動計(jì)劃將手語和盲文定位為“國家語言文字”，而非“國家通用語言文字”。從法教義學(xué)的角度而言，國家語言文字與國家通用語言文字并非同一，前者可以包含后者，但后者的法律地位顯然高于前者?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第4條第4款明確規(guī)定：“各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由”?？梢?，從廣義的角度來看，我國的國家語言文字還可包括各民族的語言文字，但這些語言文字并非國家通用語言文字。其次，即使將“國家語言文字”模糊地理解為“國家通用語言文字”，兩部行動計(jì)劃依然不能有效鞏固手語和盲文的法律地位。因?yàn)椋瑑刹啃袆佑?jì)劃將手語和盲文確立為國家語言文字的“重要組成部分”。從法治邏輯來看，直接明確法律地位，與模糊地確立為屬于某一事物的“重要組成部分”，兩者的法律地位是存在天壤之別的。例如，《中華人民共和國義務(wù)教育法》明確規(guī)定義務(wù)教育是“國家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)”，而《中華人民共和國職業(yè)教育法》則規(guī)定職業(yè)教育是“國家教育事業(yè)的重要組成部分，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和勞動就業(yè)的重要途徑”。顯然，作為“國家必須予以保障的公益性事業(yè)”的義務(wù)教育與作為“國家教育事業(yè)的重要組成部分”的職業(yè)教育，在法律地位上明顯存在差異，這一差異直接影響國家保障力度的強(qiáng)弱。同理，如果有意明確手語和盲文的法律地位，為何不直接明確其為“國家通用語言文字”，而舍近求遠(yuǎn)地套用“重要組成部分”之名？最后，從法律文件的性質(zhì)而言，兩部行動計(jì)劃屬于政策性文件，約束力不足，亦缺乏系統(tǒng)性的激勵約束機(jī)制，難以在短時間內(nèi)解決國家通用手語和國家通用盲文的推廣使用問題，亟待將兩部行動計(jì)劃轉(zhuǎn)化為國家法律，方能最大程度提升全社會保護(hù)殘疾人語言權(quán)和文字權(quán)的意識。
表1 我國手語和盲文規(guī)范化工作的完善歷程
?。ǘ┯^念維度：手語和盲文相關(guān)權(quán)利保護(hù)的意識尚需加強(qiáng)
從法治建設(shè)的邏輯來看，法律地位模糊與權(quán)利實(shí)踐不足的背后往往是權(quán)利意識的淡薄。就觀念維度而言，我國手語和盲文規(guī)范化工作的不完善，源于手語和盲文生態(tài)保護(hù)價值理念的迷失，即保護(hù)殘疾人的語言權(quán)和文字權(quán)的意識在我國長期處于淡薄狀態(tài)。1955年，美國學(xué)者朱利安•史徒華（Julian Steward）的《文化變遷理論》開創(chuàng)性地證成了文化與環(huán)境的互動關(guān)系。他認(rèn)為，各國獨(dú)一無二的文化模式是基于“生態(tài)適應(yīng)”之關(guān)系——文化是人類在環(huán)境資源開發(fā)過程中謀求社會生存而形成的，文化生態(tài)學(xué)由此應(yīng)運(yùn)而生。美國人類學(xué)學(xué)者羅伯特•墨菲（RobertMurphy）進(jìn)一步認(rèn)為，文化生態(tài)理論的實(shí)質(zhì)是指文化與環(huán)境——包括技術(shù)、資源和勞動——之間存在的一種動態(tài)的富有創(chuàng)造力的關(guān)系。因此，在文化生態(tài)學(xué)理念當(dāng)中，文化觀念絕非經(jīng)濟(jì)活動的直接產(chǎn)物，其形成與演化夾雜著各種各樣的復(fù)雜變量。如舊社會觀念、現(xiàn)實(shí)生活中流行的新觀念以及社會、社區(qū)的特殊發(fā)展趨勢等，均可營造獨(dú)特情境，對文化觀念造成不可磨滅的影響，手語和盲文文化生態(tài)系統(tǒng)的形成亦然。當(dāng)全社會缺乏對手語和盲文相關(guān)權(quán)利保護(hù)的意識自覺，且廣泛使用普通話和規(guī)范漢字成為被認(rèn)可的正當(dāng)行為時，手語和盲文的推廣使用將面臨層層障礙，進(jìn)而消解了手語和盲文保護(hù)的文化生態(tài)。生態(tài)價值理念是文化生態(tài)學(xué)的重要范疇，強(qiáng)調(diào)以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)整體利益為中心。殘疾人是社會的少數(shù)，按照少數(shù)人服從多數(shù)人的邏輯，語言文字規(guī)范自然不能不顧立法成本的增加而過度保障少數(shù)人的權(quán)利。一旦人云亦云達(dá)到一定程度，手語和盲文作為語言文字的社會功能自然難以充分彰顯，甚至?xí)灰曌骼圪槨?br />
若民眾未能樹立正確的語言文字觀念，對特殊群體語言文字習(xí)慣的保護(hù)意識自然漸失，影響手語和盲文教育的可持續(xù)發(fā)展。目前，特殊學(xué)?？蔀橐暵牃埣踩颂峁┫鄬∪氖终Z和盲文教育，而普通學(xué)校的手語和盲文教育略顯滯后。值得肯定的是，2020年修訂后的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》第29條明確規(guī)定：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)關(guān)心、愛護(hù)未成年學(xué)生，不得因家庭、身體、心理、學(xué)習(xí)能力等情況歧視學(xué)生。對家庭困難、身心有障礙的學(xué)生，應(yīng)當(dāng)提供關(guān)愛；對行為異常、學(xué)習(xí)有困難的學(xué)生，應(yīng)當(dāng)耐心幫助。”該法明確禁止學(xué)?；?ldquo;身體、心理情況或身心障礙”的歧視，可將此規(guī)定視作對視聽殘疾兒童的特別幫助措施，以引導(dǎo)普通學(xué)校逐步建立健全的手語和盲文教育。當(dāng)然，這種間接的手語和盲文教育推動模式受各學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)限制，實(shí)效如何仍有待觀察。除了學(xué)校對于手語和盲文教育保障不足之外，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和公共場所對于殘疾人手語和盲文服務(wù)的供給也不充分?！稓埣踩吮Ｕ戏ā罚?018年修正）第55條規(guī)定：“公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和公共場所應(yīng)為殘疾人提供語音和文字提示、手語、盲文等信息交流服務(wù)。”囿于財(cái)政投入少，能為殘疾人提供信息交流服務(wù)的公共機(jī)構(gòu)和公共場所寥寥無幾。正如有學(xué)者所言，語言文字權(quán)利保障不力將對文化權(quán)、平等權(quán)、表達(dá)自由權(quán)、受教育權(quán)、就業(yè)權(quán)等憲法權(quán)利產(chǎn)生廣泛的波及效應(yīng)。這也是語言文字文化生態(tài)的現(xiàn)實(shí)投射。綜上所述，社會缺乏對手語和盲文的正確引導(dǎo)，導(dǎo)致手語和盲文的生態(tài)保護(hù)價值理念處于迷失狀態(tài)，殘疾人的語言權(quán)和文字權(quán)尚未成為殘疾人權(quán)益保障體系的“座上賓”。
?。ㄈ┡嘤S度：手語和盲文教育發(fā)展緩慢
手語具有獨(dú)特性，符合語言規(guī)律，是一種公認(rèn)的語言。盲文中語言規(guī)律的認(rèn)知雖然需要高度的專業(yè)性，但其運(yùn)用符合文字規(guī)律，亦可作為一種特殊的公認(rèn)語言被使用。然而，符合語言文字規(guī)律的事物并不必然在社會中得到運(yùn)用和普及。若要實(shí)現(xiàn)手語和盲文的廣泛運(yùn)用，還需要根據(jù)語言文字推廣運(yùn)用的基本規(guī)律，設(shè)計(jì)一套與時俱進(jìn)的教育制度。當(dāng)前，我國手語和盲文學(xué)科起步晚，與此相配套的教育發(fā)展緩慢，從事手語和盲文研究、規(guī)范和推廣的專業(yè)人員嚴(yán)重匱乏，研究基礎(chǔ)薄弱，研究水平和推廣服務(wù)水平亟待提高。以手語教育為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國共有兩千多萬名聽力和言語殘疾人，需要大量手語翻譯人才，但目前僅鄭州工程技術(shù)學(xué)院、南京特殊教育師范學(xué)院、營口職業(yè)技術(shù)學(xué)院、浙江特殊教育職業(yè)學(xué)院開設(shè)手語翻譯專業(yè)，培養(yǎng)的?？剖终Z翻譯人員不足千人。顯然，我國的手語或者盲文教育存在一定的滯后性，與已經(jīng)建立了完備的手語翻譯認(rèn)證、派遣及服務(wù)制度的韓國、美國等國家形成鮮明對比。據(jù)公開報(bào)道，南京平均2000名聽力和言語殘疾人僅可配備1名手語翻譯。手語翻譯專業(yè)人才匱乏，導(dǎo)致視聽殘疾人參與社會事務(wù)舉步維艱。例如，在醫(yī)療資源的使用上，由于許多視聽殘疾人難以與醫(yī)務(wù)人員有效溝通，導(dǎo)致視聽殘疾人就醫(yī)意愿普遍偏低，甚至出現(xiàn)“除非大病，否則不去醫(yī)院。小病拖成大病，大病拖成絕癥”之困局。與此相對，韓國雖有30萬聾人，但在政府支持下，各地區(qū)共建立近200個手語翻譯中心，且每個中心配備3至6名手語翻譯員。當(dāng)視聽殘疾人有需要時，可以聯(lián)系手語翻譯中心，中心會派手語翻譯員到現(xiàn)場為其免費(fèi)提供手語翻譯。在教育層面，韓國高校積極開設(shè)手語翻譯專業(yè)，其中，拿撒勒大學(xué)的手語翻譯專業(yè)涵蓋本科及碩士階段。相較與此，我國亟須加大對手語和盲文教育的重視程度，保障視聽殘疾人參與更深層次活動的現(xiàn)實(shí)需求。
三、明確手語和盲文作為國家通用語言文字的法治邏輯
?。ㄒ唬┦终Z和盲文是通用語言文字的“組成部分”還是“補(bǔ)充”
2015年出臺的《國家手語和盲文規(guī)范化行動計(jì)劃（2015—2020年）》強(qiáng)調(diào)“明確國家通用手語和通用盲文的法律地位”。為此，近年來，教育部就《國家通用語言文字法》廣泛征求修改意見。從互聯(lián)網(wǎng)公開資料可知，目前教育部至少向社會征求意見兩次，分別形成第一次征求意見稿和第二次征求意見稿?？傮w而言，兩份征求意見稿對現(xiàn)行法文本改動較大，而第二次征求意見稿也對第一次征求意見稿進(jìn)行了一定幅度的調(diào)整。一方面，兩份征求意見稿均對手語和盲文的法律地位予以明確，但價值定位截然不同。第一次征求意見稿將手語和盲文確立為“國家通用語言文字的組成部分”，第二次則確立為“國家通用語言文字的補(bǔ)充”，并強(qiáng)調(diào)手語和盲文是聽力殘疾人和視力殘疾人使用的特殊的語言文字。另一方面，從條款的內(nèi)在邏輯來看，第一次征求意見稿將手語和盲文列入國家通用語言文字的行列，而第二次征求意見稿退而求其次，將其歸為國家通用語言文字以外的特殊的語言文字。
值得肯定的是，兩份意見稿的修訂導(dǎo)向是明確的——確立手語和盲文在我國語言文字規(guī)范體系中的法律地位，這是劃時代的轉(zhuǎn)變。然而，悉心研判可知，以上兩種修訂思路，對手語和盲文的實(shí)踐運(yùn)用而言，仍然是換湯不換藥的做法。首先，無論是作為國家通用語言文字的組成部分，還是作為國家通用語言文字的補(bǔ)充，均是重申手語和盲文在語言文字規(guī)范化實(shí)踐中的實(shí)然地位，尚未契合手語和盲文推廣使用的現(xiàn)實(shí)需求。換言之，即使不進(jìn)行立法修訂，手語和盲文經(jīng)過《國家通用手語常用詞表》《國家通用盲文方案》的洗禮后，亦能具備類似國家通用語言文字組成部分或者補(bǔ)充地位的實(shí)然效果。其次，法律語言的表達(dá)應(yīng)當(dāng)遵循嚴(yán)謹(jǐn)、簡潔、準(zhǔn)確的特牲，也要全面反映、精準(zhǔn)表達(dá)立法的理念，這是法律得以有效實(shí)施的基本要求。組成部分與補(bǔ)充地位，彼此之間難以區(qū)分邊界，亦容易給執(zhí)法與司法帶來困擾。最后，第二次征求意見稿甚至強(qiáng)化了手語和盲文的單向性功能，在一定程度上否定了其在健全人與視聽殘疾人溝通種的工具價值，無法為手語與盲文的廣泛化適用提供有效的法理支撐。質(zhì)言之，若修訂后的《國家通用語言文字法》只是簡單地確認(rèn)現(xiàn)有狀態(tài)，而未能實(shí)質(zhì)性地強(qiáng)化手語和盲文的法律地位，則其修訂之意義不大。唯有將手語和盲文明確為國家通用語言文字，方能從根本上鞏固其法律地位，實(shí)現(xiàn)殘疾人權(quán)益保護(hù)的體系化重構(gòu)。
（二）將手語和盲文確立為國家通用語言文字的制度動因
1.適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新要求
殘疾人權(quán)益保障工作歷來是黨和國家關(guān)注的重點(diǎn)，事關(guān)民族復(fù)興進(jìn)程。將手語和盲文確立為國家通用語言文字，是殘疾人權(quán)益保障工作的革命性轉(zhuǎn)變，有助于順應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新要求，主要體現(xiàn)為對內(nèi)和對外兩個方面。
第一，對內(nèi)而言，有助于優(yōu)化各項(xiàng)制度機(jī)制，降低國家治理成本。如前所述，長期以來，社會普遍不重視手語和盲文教育，殘疾人參與社會事務(wù)的空間較小。在涉及視聽殘疾人權(quán)益的各項(xiàng)實(shí)踐中，往往一事一議、特事特辦，徒增治理成本和風(fēng)險(xiǎn)。例如，在處理涉及視聽殘疾人犯罪案件中，需要聘請專門的手語或者盲文翻譯人員，增加了辦案成本。再如，當(dāng)視力殘疾人參加國家職業(yè)資格考試，主考部門有必要專門為其配備考試輔助人員，既徒增人力成本，又釀成道德風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，確立手語和盲文為國家通用語言文字后，將以保障殘疾人的語言文字權(quán)利為導(dǎo)向，全方位優(yōu)化國家治理體系，增強(qiáng)視聽殘疾人參與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等事務(wù)的便利性，彰顯以人民為中心的發(fā)展思想，夯實(shí)執(zhí)政基礎(chǔ)。
第二，對外而言，有助于更好地實(shí)施《殘疾人權(quán)利國際公約》，提升我國人權(quán)保障方面的國際形象。2006年通過的《殘疾人權(quán)利國際公約》明確了殘疾人應(yīng)享有平等、不受歧視和在法律面前平等的權(quán)利，并通過多個條款明確手語和盲文在促進(jìn)殘疾人享有平等權(quán)利上的價值地位。《殘疾人權(quán)利國際公約》能夠順利出臺，主要得益于多國對手語和盲文法律地位的高度重視。20世紀(jì)末以降，愈來愈多的國家將手語確立為官方語言。截至2021年8月，據(jù)世界聾人聯(lián)合會最新的統(tǒng)計(jì)資料顯示，通過手語立法的國家已達(dá)62個。在《殘疾人權(quán)利國際公約》的締約國中，已有68%的國家認(rèn)可了手語在該國的法律地位。受此積極推動，2018年，聯(lián)合國相繼宣布設(shè)立兩個重要節(jié)日——將每年9月23日確立為“國際手語日”以及將每年的1月4日確立為“世界盲文日”。與此同時，不少國家和地區(qū)日益重視盲文的立法和推廣使用工作。自20世紀(jì)80年代伊始，美國至少有30個州出臺“盲人法案”，保障視力殘疾人學(xué)習(xí)盲文的權(quán)利。2017年，韓國率先推出“盲文護(hù)照”，隨后出臺了國家級的盲文發(fā)展規(guī)劃——《盲文發(fā)展第一個基本規(guī)劃（2019-2023）》。因此，我國亦應(yīng)順勢而為，將手語和盲文確立為國家通用語言文字，一方面能夠避免手語和盲文被其他國家通用語言文字規(guī)范制約，確保國內(nèi)殘疾人在國家治理體系下平等且充分地享有基本權(quán)利。另一方面更能彰顯權(quán)利保障的示范效應(yīng)，進(jìn)一步展現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國的形象，增強(qiáng)建設(shè)人類命運(yùn)共同體的向心力。
2.健全相關(guān)法律體系和制度
將手語和盲文確立為國家通用語言文字，有助于保障殘疾人的融合發(fā)展，加快社會文明進(jìn)步，是健全相關(guān)法律體系和制度的重要舉措，主要表現(xiàn)如下。
第一，有助于健全國家語言文字法律體系。長期以來，我國的語言文字法律體系僅涵攝健全人的實(shí)際需求，卻忽視了殘疾人。許多國家業(yè)已通過制定憲法（如《芬蘭憲法》《新西蘭憲法》）、專門性立法（如《韓國手語法》《冰島語言及冰島手語地位法》）以及綜合性立法（如《拉脫維亞官方語言法》《瑞典語言法》）等方式將手語嵌入國家語言文字法律體系中，以語言地位的革新彰顯社會文明進(jìn)步。而我國針對手語和盲文的法律規(guī)范局限于規(guī)范性文件，如《民政部關(guān)于工資制度改革后聾啞手語教師和翻譯干部特教津貼執(zhí)行辦法的答復(fù)》《中央宣傳部、中國殘聯(lián)、教育部等關(guān)于推廣國家通用手語和國家通用盲文的通知》等，存在著法律位階低、手語和盲文的法律地位模糊等問題。因此，有必要通過制定專門法律以明確手語和盲文的國家通用語言文字地位，以健全國家語言文字法律體系，讓殘疾人更加切實(shí)地共享法治成果。
第二，有助于健全公民基本權(quán)利保障體系。將手語和盲文確立為通用語言文字，不僅有助于保障殘疾人的基本權(quán)利，更有助于健全公民基本權(quán)利保障體系。一方面，手語和盲文法律地位的確立有助于完善殘疾人參與社會事務(wù)的權(quán)利體系?！稓埣踩吮Ｕ戏ā访鞔_規(guī)定，“國家舉辦的各類升學(xué)考試、職業(yè)資格考試和任職考試，有盲人參加的，應(yīng)當(dāng)為盲人提供盲文試卷、電子試卷或者由專門的工作人員予以協(xié)助”?？梢?，我國法律為視力殘疾人參加各類考試提供了制度保障。然而，在實(shí)踐過程中，時而出現(xiàn)與立法相悖的情形。例如，在2017年國家司法考試（現(xiàn)為國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試）中，青島市司法局以“未配發(fā)可供盲人考試的特種試卷”為由拒絕盲人王瑞請求提供盲文版或者可讀屏電子版試卷的申請。爾后，王瑞向司法部申請信息公開。經(jīng)過媒體廣泛報(bào)道后，司法部方才回復(fù)王瑞可安排工作人員協(xié)助參考。在有“天下第一考”之稱的國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試中，視聽殘疾人權(quán)益保護(hù)規(guī)定的落實(shí)尚且如此，不難想象在其他各項(xiàng)社會生產(chǎn)、生活事務(wù)中手語與盲文的運(yùn)用更存在大量需要完善的空間。只有確立手語和盲文為通用語言文字的法律地位，社會各界對殘疾人參與社會事務(wù)權(quán)利的保障方能由“可以提供”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;必須提供”。另一方面，通用語言文字法律地位的確立，有助于營造手語和盲文的生態(tài)價值保護(hù)理念，提高視聽殘疾人溝通的效率。同理心是形成手語和盲文生態(tài)價值保護(hù)理念的精神基礎(chǔ)，也是構(gòu)建文明社會之橋梁。確立手語和盲文的通用語言文字地位后，有益于激發(fā)社會各界更加關(guān)注殘疾人權(quán)益的熱情，在激勵機(jī)制的配套下，或?qū)⑾破鹑駥W(xué)習(xí)手語和盲文的熱潮，營造無障礙溝通的社會氛圍，進(jìn)一步降低社會治理成本。
第三，有助于促進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)法律制度的革新。我國《著作權(quán)法》將文字作品納入知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)范疇，但囿于手語和盲文作品是否為“文字作品”的定位模糊，我國手語和盲文作品寥寥無幾。不僅如此，視聽殘疾人與健全人的溝通不便，視聽殘疾人創(chuàng)造的知識產(chǎn)權(quán)作品社會影響力不足，也導(dǎo)致其利用手語和盲文開展文化創(chuàng)作的內(nèi)生動力缺乏。同時，囿于手語和盲文的使用率低，健全人鮮有運(yùn)用手語和盲文創(chuàng)造知識產(chǎn)權(quán)作品，難以形成手語和盲文在社會中廣泛使用的生態(tài)文化。因此，若將手語和盲文納入通用語言文字，將有助于激發(fā)全社會利用手語和盲文進(jìn)行文化創(chuàng)作的潛力，使人民的文化生活更加多彩、更加豐富。而當(dāng)面世的手語和盲文作品與日俱增時，與其配套的知識產(chǎn)權(quán)法律制度的改革也將會順勢取得重大進(jìn)展。
四、厘定手語和盲文作為國家通用語言文字的法治進(jìn)路
?。ㄒ唬┖粚?shí)手語和盲文作為國家通用語言文字的法律基礎(chǔ)
1.強(qiáng)化國家政策對手語和盲文的宣傳引導(dǎo)功能
國家政策是一種軟法，在國家治理場域往往兼具靈活性和指導(dǎo)性。目前，我國的國家政策主要包括三種類型。第一，執(zhí)政黨的政策，如中共十九屆四中全會中的相關(guān)政策。第二，最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)的政策，如全國人大出臺的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要。第三，國務(wù)院及中央有關(guān)部門發(fā)布的規(guī)范性文件，如《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要的通知》《第二期國家手語和盲文規(guī)范化行動計(jì)劃（2021-2025）》等。鑒于短期內(nèi)難以在全社會形成手語和盲文生態(tài)保護(hù)的價值理念，相關(guān)部門有必要進(jìn)一步發(fā)掘不同層次國家政策在各自權(quán)力空間的改革作用，并加強(qiáng)手語和盲文生態(tài)保護(hù)價值理念的宣傳引導(dǎo)。具體而言，由中國殘疾人聯(lián)合會、教育部、國家語言文字工作委員會、國家新聞出版廣電總局等中央部門率先出臺推動手語和盲文成為國家通用語言文字的規(guī)范性文件，在取得實(shí)效后，再將規(guī)范性文件的核心內(nèi)容上升為執(zhí)政黨政策，并在時機(jī)成熟時，將確立手語和盲文為通用語言文字納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要和立法規(guī)劃。
2. 確立手語和盲文作為國家通用語言文字的憲法基礎(chǔ)
從頂層設(shè)計(jì)的角度，是否有必要對根本大法進(jìn)行調(diào)整，以確保手語和盲文作為國家通用語言文字的法律地位？答案是否定的。首先，《憲法》第33條業(yè)已確立平等原則和人權(quán)保障原則。所有中國公民均可享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，此乃視聽殘疾人可通過手語和盲文平等參與社會事務(wù)的根本性憲制基礎(chǔ)。其次，《憲法》第19條第1、2、3款規(guī)定，國家發(fā)展教育事業(yè)，舉辦各種學(xué)校以及發(fā)展各種教育設(shè)施，對勞動者進(jìn)行政治、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)的教育?！稇椃ā返?5條第3款進(jìn)一步明確，國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育?？梢?，前述憲法條款共同為視聽殘疾人借助手語和盲文平等參與社會事務(wù)提供了具體性憲制基礎(chǔ)。最后，《憲法》第19條第5款規(guī)定：“國家推廣全國通用的普通話。”從憲法教義學(xué)來看，國家如此規(guī)定，可從語言經(jīng)濟(jì)學(xué)（提高效率、促進(jìn)發(fā)展）和語言政治學(xué)（提高認(rèn)同、社會團(tuán)結(jié)）兩個維度獲得證成。由此，《憲法》上的普通話推廣條款亦可成為視聽殘疾人通過手語和盲文平等參與社會事務(wù)的目的性憲制基礎(chǔ)。
綜而述之，憲法規(guī)定的似乎只是殘疾人平等的溝通性權(quán)利。然而，日常生活中手語和盲文的運(yùn)用目標(biāo)，不僅僅在于保障殘疾人之間的交流，也在于保障健全人與殘疾人實(shí)現(xiàn)便利交流。這關(guān)涉到群體之間的平等。試問，如若只有殘疾人一方知曉如何運(yùn)用手語和盲文，而健全人一方卻缺乏此方面的對接基礎(chǔ)，殘疾人如何正常地參與社會事務(wù)？從這個角度來看，為殘疾人確立溝通性權(quán)利，即是更好地保障全體公民溝通性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。質(zhì)言之，手語和盲文是視聽殘疾人正常參與社會事務(wù)的保障性方式，自然映射其憲法地位。為確保這種地位的牢固，憲法“不遺余力”地展現(xiàn)殘疾人接受教育的功能性。從保持憲法穩(wěn)定及憲制秩序正常運(yùn)行的角度，毋須對憲法條款進(jìn)行修正，而應(yīng)采用法教義學(xué)的方法確立手語和盲文的憲法地位。
?。ǘ?gòu)建手語和盲文法律地位的雙重立法模式
將手語和盲文納入國家通用語言文字的行列，或?qū)抑卫淼母黜?xiàng)制度機(jī)制產(chǎn)生系統(tǒng)性影響。公權(quán)力機(jī)關(guān)有義務(wù)積極落實(shí)和保障手語和盲文作為國家通用語言文字的地位，由此可能增加不可估量的治理成本。或基于此潛在的巨大治理風(fēng)險(xiǎn)，《國家通用語言文字法》的第二次征求意見稿將手語和盲文的法律地位由“組成部分”降至“補(bǔ)充”，以避免后續(xù)的治理風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)此，在立法進(jìn)路上，可先由普通法律確立手語和盲文的法律地位，再通過具有一定靈活性的行政法規(guī)或者具有先行性的地方立法予以細(xì)化和體系化。同時，在配套制度的制定上可具有一定的靈活性，如在修訂《國家通用語言文字法》的過程中，可直接明確手語和盲文為國家通用語言文字，但在體系化建構(gòu)時，須以普通話和規(guī)范漢字為主線，手語和盲文為輔。同時，為強(qiáng)化手語和盲文的法律地位，需要進(jìn)一步制定與《殘疾人保障法》相配套的系列措施。這里重點(diǎn)闡述如何通過普通法律以外的立法模式穩(wěn)固手語和盲文作為國家通用語言文字的法律地位。
1. 通過行政法規(guī)實(shí)現(xiàn)手語和盲文規(guī)范化工作的精細(xì)化
根據(jù)《立法法》第8條規(guī)定，國務(wù)院經(jīng)全國人大及其常委會授權(quán)后，可通過行政法規(guī)對尚未制定法律的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)制。而《國家通用語言文字法》早已明確我國的國家通用語言文字為普通話和規(guī)范漢字。因此，在《國家通用語言文字法》確立手語和盲文的國家通用語言文字地位前，基于手語和盲文在國家通用語言文字中發(fā)揮的實(shí)際作用，行政法規(guī)只能確認(rèn)其為“國家通用語言文字的補(bǔ)充”，并設(shè)計(jì)與該地位相適應(yīng)的行政管理制度。而在《國家通用語言文字法》確立手語和盲文的國家通用語言文字地位后，國務(wù)院可據(jù)此專門制定手語和盲文的行政法規(guī)，并制定更為細(xì)化的配套管理制度。可見，無論《國家通用語言文字法》是否修訂，在現(xiàn)行憲制框架內(nèi)，行政法規(guī)均可發(fā)揮多方面作用對手語和盲文的法律地位進(jìn)行確認(rèn)，細(xì)化手語和盲文的規(guī)范化工作，為手語和盲文規(guī)范化工作的體系化重構(gòu)提供承上啟下的法律橋梁，從而積極引導(dǎo)有先行先試權(quán)的地方立法主體主動探索，穩(wěn)固手語和盲文的法律地位。
2. 通過地方立法先行先試手語和盲文作為國家通用語言文字的制度實(shí)踐
誠然，在國家法律層面確立手語和盲文為國家通用語言文字難度極大，時至今日，《國家通用語言文字法》的修訂工作舉步維艱便可證成。除了可開展國家政策或者行政法規(guī)的前期探索性工作外，地方立法最具有先行先試的改革沖勁。然而，并非所有的地方均具有立法的先行先試權(quán)。根據(jù)《立法法》第13條規(guī)定，經(jīng)過全國人大及其常委會的授權(quán)，地方可就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定。因而，經(jīng)過授權(quán)的地方可率先探索將手語和盲文確立為國家通用語言文字。但不容忽視的是，國家法治水平制約地方法治水平，確立國家通用語言文字茲事體大，動輒牽動全局，改革創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)大。我國的許多地方立法正面臨著巨大的挑戰(zhàn)。因此，期待多數(shù)地方能將手語和盲文確立為國家通用語言文字、積極探索手語和盲文的體系化制度建構(gòu)并不現(xiàn)實(shí)。即便如此，在現(xiàn)有的法治框架內(nèi)，地方仍可以參照上述行政法規(guī)的規(guī)制思路，對手語和盲文進(jìn)行與其補(bǔ)充性地位相適應(yīng)的立法，此立法工作無須專門授權(quán)，故而較為可能實(shí)現(xiàn)。在《國家通用語言文字法》尚未確立手語和盲文的根本性地位前，筆者認(rèn)為，中國特色社會主義先行示范區(qū)作為新時代國家推進(jìn)法治改革的“領(lǐng)路人”，享有充分的先行先試立法權(quán)，可在手語和盲文的立法工作上率先取得突破，推動手語和盲文以國家通用語言文字的地位嵌入行政管理制度的體系化工作中，逐步塑造涵蓋全社會的手語和盲文的生態(tài)保護(hù)價值理念，為全國性立法起到帶頭與示范作用。事實(shí)上，深圳在殘疾人權(quán)益保障工作上早已處于全國領(lǐng)先地位，其率先提出創(chuàng)建無障礙城市，并出臺全國首部無障礙城市建設(shè)規(guī)范——《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)無障礙城市條例》?？梢?，由深圳推動手語和盲文作為國家通用語言文字的立法工作優(yōu)勢顯著，值得期待。
?。ㄈ┙?gòu)手語和盲文推廣使用的激勵約束機(jī)制
1.建立手語和盲文推廣使用的激勵機(jī)制
當(dāng)前，手語和盲文推廣存在專業(yè)人才匱乏、社會關(guān)注度低、經(jīng)費(fèi)缺乏等短板，這與其在教育制度上的激勵機(jī)制闕如息息相關(guān)。從社會心理的角度看，不少健全人將學(xué)習(xí)手語和盲文視作殘疾人的專屬行為，存在思想誤區(qū)和抵觸情緒。由此，可通過設(shè)置多元化的激勵機(jī)制，激發(fā)社會公眾學(xué)習(xí)手語和盲文的內(nèi)生動力。筆者認(rèn)為，至少可從以下幾個方面建構(gòu)激勵機(jī)制。第一，免費(fèi)機(jī)制。在手語和盲文生態(tài)保護(hù)價值理念尚未在全社會形成之前，無論是全國統(tǒng)一的國家通用手語、盲文等級考試，還是手語或者盲文培訓(xùn)、認(rèn)證、派遣服務(wù)工作等，均可通過納入職業(yè)技能培訓(xùn)的范圍，讓學(xué)習(xí)手語和盲文的人享受到免費(fèi)待遇，有條件的地方還可給予一定的補(bǔ)貼。第二，晉升機(jī)制。對特殊教育機(jī)構(gòu)、公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會福利機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)的人員進(jìn)行績效考核時，手語、盲文技能可作為指標(biāo)之一，技能等級越高，指標(biāo)分?jǐn)?shù)越高。第三，專業(yè)機(jī)制。鼓勵高校和職業(yè)中學(xué)積極開展各種形式的活動，推動手語和盲文教育的專業(yè)化，包括開設(shè)手語翻譯專業(yè)、特色課程、研修班或者夏令營等，而手語翻譯專業(yè)的學(xué)生可優(yōu)先選擇是否成為“公費(fèi)師范生”。此外，有條件的高校還可設(shè)置手語和盲文的研究生專業(yè)方向，深化手語和盲文的基礎(chǔ)理論研究工作。
2. 健全手語和盲文推廣使用的約束機(jī)制
鑒于手語和盲文并非最為廣泛使用的日常語言文字，將手語和盲文作為國家通用語言文字的初衷在于進(jìn)一步保障殘疾人的權(quán)益，故不能因此形成反向歧視，強(qiáng)制性地要求全民學(xué)習(xí)手語或者盲文。在制度配套時，應(yīng)遵循以激勵機(jī)制為主、約束機(jī)制為輔的基本原則。同時，約束機(jī)制之設(shè)計(jì)要遵循比例原則，將社會公眾利益的損失盡可能控制在最低限度。筆者認(rèn)為，可從以下幾個方面建構(gòu)約束機(jī)制。第一，準(zhǔn)入機(jī)制。在涉及手語或盲文使用的機(jī)構(gòu)，如特殊教育機(jī)構(gòu)、公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會福利機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)實(shí)行手語或者盲文初級證準(zhǔn)入制度，以最低的職業(yè)要求規(guī)范新進(jìn)人員。第二，監(jiān)管機(jī)制。目前，地方各級語言文字工作委員會為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，缺乏執(zhí)法主體資格，對手語和盲文的統(tǒng)籌保護(hù)力度有限。而法律賦予其他部門的監(jiān)管職責(zé)不清，致使對國家通用語言文字的監(jiān)管時而出現(xiàn)推諉現(xiàn)象。因此，應(yīng)明確監(jiān)管主體和職責(zé)分工，進(jìn)一步健全國家通用語言文字的監(jiān)管機(jī)制。第三，處罰機(jī)制。鑒于現(xiàn)行《國家通用語言文字法》以教育引導(dǎo)為主，法律后果設(shè)定較輕，最高處罰措施僅限于“予以警告并督促其限期改正”，容易導(dǎo)致執(zhí)法收效甚微。為強(qiáng)化全社會對手語和盲文的認(rèn)識，修改后的《國家通用語言文字法》有必要設(shè)置約束力度更強(qiáng)的行政處罰類型，提高違法成本。值得注意的是，處罰并非針對不學(xué)習(xí)手語或盲文的公眾，而是規(guī)制阻礙手語或盲文推廣、教育等活動的違法人員。
五、結(jié)語
視聽殘疾人是殘疾人中占比最高的群體，其能否在日常生活中順暢地使用手語或者盲文交流，是殘疾人權(quán)益保障是否得到落實(shí)的重要體現(xiàn)。明確手語和盲文作為國家通用語言文字的法律地位，是對視聽殘疾人語言文字權(quán)利的根本性保障，有助于他們平等參與社會事務(wù)，進(jìn)一步鞏固“全面建成小康社會，殘疾人一個也不能少”的偉大成果。鑒于目前手語和盲文在我國法律體系中的定位仍難尋準(zhǔn)星，視聽殘疾人的權(quán)利多有虛置。文明社會的體現(xiàn)不應(yīng)僅僅局限于法律規(guī)范的簡單明示，而應(yīng)是整個社會、整個制度系統(tǒng)時刻為有需要的人提供有溫度的保障手段。在文化生態(tài)論理念的引導(dǎo)下，確立手語和盲文為國家通用語言文字僅是增進(jìn)社會福祉的一種規(guī)范形式，而真正建成文明社會，依賴于社會公眾自覺形成殘疾人權(quán)益保障的生態(tài)保護(hù)價值理念。唯有形成這種價值理念，方能為殘疾人以及健全人提供全面的法治保障，使每一個民眾感受到社會的進(jìn)步與溫暖。
（馮澤華，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院與武漢大學(xué)法學(xué)院聯(lián)合培養(yǎng)博士后，法學(xué)博士）
?。ㄘ?zé)任編輯 曹煒）
關(guān) 鍵 詞：手語 盲文 殘疾人 國家通用語言文字 法律地位
一、問題的提出
《中華人民共和國殘疾人保障法》（以下簡稱《殘疾人保障法》）實(shí)施30年來，殘疾人的獲得感、幸福感、安全感持續(xù)提升，殘疾人事業(yè)取得舉世矚目的歷史性成就。但由于我國發(fā)展的不平衡不充分，在十四五期間，仍需要進(jìn)一步健全殘疾人關(guān)愛服務(wù)體系和設(shè)施，完善幫扶殘疾人的社會福利制度，更好地保障殘疾人的權(quán)益。而在各項(xiàng)殘疾人保障制度中，手語和盲文規(guī)范化工作是重要突破口。如果說“語言權(quán)是基本的人權(quán)”，那么，文字權(quán)也是基本的人權(quán)。對聾人而言，保護(hù)好手語就是維護(hù)了他們的基本人權(quán)；而對于盲人而言，盲文是他們與外界進(jìn)行情感交流的媒介，協(xié)助其通過特有的符號認(rèn)識與連接世界。因而，從這個角度而言，對手語和盲文的保護(hù)便是對視聽障礙群體基本人權(quán)的保障。當(dāng)前，盡管我國手語和盲文的規(guī)范化工作成績喜人，較大程度地滿足了視力、聽力和言語殘疾人（以下統(tǒng)稱視聽殘疾人）的正常生活需要，但由于存在標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范約束力不足以及社會重視不夠等問題，手語和盲文的推廣使用面臨一定困難。中國殘疾人聯(lián)合會統(tǒng)計(jì)顯示，我國殘疾人總數(shù)為8502萬人，其中，視聽殘疾人為3347萬人，約占?xì)埣踩丝倲?shù)的40.54%?？梢?，手語和盲文作為基礎(chǔ)性工具，在大部分殘疾人的日常生活中起到舉足輕重的作用。而視聽殘疾人作為中國公民的重要群體，為其提供健全的保障制度，使之得以最大限度地享有平等待遇與均等資源，是實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障的題中之義。因此，有必要檢視手語和盲文現(xiàn)有的法律地位，厘清視聽殘疾人基本權(quán)益保護(hù)的基本問題，以期加快手語和盲文的規(guī)范化進(jìn)程。
近年來，不斷有學(xué)者主張將手語或者盲文確立為國家的通用語言文字，并創(chuàng)議重構(gòu)語言文字制度以推廣通用手語和通用盲文。從手語維度而言，在國際比較層面，林皓等人通過梳理手語立法的國際經(jīng)驗(yàn)，提出我國手語政策的完善之道。而尹悅主張借鑒韓國手語政策，推廣國家通用手語。在國內(nèi)制度省思層面，謝柳芬、王秀麗等學(xué)者主張要將手語作為中國高校選修課進(jìn)行推廣，以實(shí)現(xiàn)手語制度的規(guī)范化。楊新慧主張改革手語翻譯制度，以更好地保障聾啞人的法律權(quán)益。從盲文維度而言，騰偉民、孫哲等學(xué)者分別勾勒了中國盲文制度的浮沉史及其改革方向。與此同時，關(guān)于手語和盲文法律地位的探討早已在國外學(xué)界掀起熱潮。Reagan、Wilcox等學(xué)者陸續(xù)對不同國家的手語或者盲文的立法制度進(jìn)行研究。其中，De Meulder整合了世界各國手語立法的五種類型，進(jìn)一步闡釋了三種隱性的立法類型，而Wheatley倡導(dǎo)將手語視作“區(qū)域或少數(shù)民族語言”加以保護(hù)。
總體而言，國內(nèi)外學(xué)界業(yè)已對手語或者盲文的法律地位進(jìn)行了初步探討，但仍然存在可完善空間：一是現(xiàn)有研究僅偏重于對手語規(guī)范化的論理，而鮮有兼論盲文地位的綜合性成果；二是缺乏厘清我國手語和盲文地位的制度理性及規(guī)范建構(gòu)之具體方向的研究，導(dǎo)致民眾對手語和盲文法律地位的認(rèn)知不足。為提高全社會對手語和盲文的認(rèn)知，進(jìn)一步完善我國語言文字規(guī)范體系，2020年兩會期間，全國政協(xié)委員周曄建議明確國家通用手語和國家通用盲文的法律地位，保障國家通用手語和國家通用盲文的推廣普及，引起全社會的廣泛討論。在《殘疾人保障法》實(shí)施三十周年之際，應(yīng)當(dāng)檢視和厘定手語和盲文的法律地位，促進(jìn)社會更加關(guān)注殘疾人的語言文字權(quán)利，營造包容開放的社會生態(tài)，并借切實(shí)維護(hù)殘疾人語言文字權(quán)利之機(jī)，實(shí)現(xiàn)殘疾人權(quán)益保障制度的體系化再造。
二、我國手語和盲文規(guī)范化工作的發(fā)展進(jìn)程與制約因素
（一）規(guī)范維度：手語和盲文的法律地位有待明確
新中國成立七十多年來，手語和盲文的規(guī)范化工作走過了不平凡的發(fā)展歷程（見表1）。經(jīng)過多部門的系統(tǒng)性改革，手語和盲文逐漸適應(yīng)時代的更迭，在一定程度上保障了視聽殘疾人的基本生活需要。截至2021年4月，直接保護(hù)殘疾人權(quán)益的法律有90多部，行政法規(guī)有50多部，殘疾人權(quán)益保障的法律規(guī)范體系日漸健全。然而，迄今為止，尚無一部法律規(guī)范對手語或者盲文的法律地位予以明確。
第一，目前的法律規(guī)范多采用概括性立法保障視聽殘疾人的權(quán)利，如《殘疾人保障法》第3條規(guī)定：“殘疾人在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和家庭生活等方面享有同其他公民平等的權(quán)利。”為實(shí)現(xiàn)殘疾人權(quán)益保障的全覆蓋，類似的法律規(guī)范必然具有高度的概括性。故此，立法中涉及如何利用手語或者盲文有效參與社會事務(wù)的規(guī)定往往“點(diǎn)到即止”，尚未對健全人如何利用手語或者盲文與視聽殘疾人有效溝通作出明確指引。盡管此種立法模式符合特殊群體權(quán)益保護(hù)的法治邏輯，但若不將手語和盲文視作《殘疾人保障法》特殊的“權(quán)利”規(guī)范，健全人與殘疾人相互溝通的配套措施亦就缺乏法律支撐。所謂“法無授權(quán)不可為”，公權(quán)力機(jī)關(guān)自然不會承擔(dān)法律以外的保障責(zé)任。作為一個例證，老年人參與智能化公共服務(wù)的權(quán)益即未能有效得到維護(hù)。在數(shù)字社會時代，公共服務(wù)的智能化運(yùn)作往往忽視老年人的需求。在新冠疫情期間，老年人難以適應(yīng)公共服務(wù)的智能化，導(dǎo)致類似“94歲老人被抬到銀行做人臉識別”的詭異新聞時而發(fā)生。這正是涉及智能化的法律法規(guī)忽視弱勢群體而導(dǎo)致的。為扭轉(zhuǎn)這一被動局面，正式出臺的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》明確規(guī)定：“提供智能化公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)充分考慮老年人、殘疾人的需求，避免對老年人、殘疾人的日常生活造成障礙。”同理，厘定手語和盲文的法律地位對于健全殘疾人權(quán)益保障體系，減輕甚至消除殘疾影響和外界障礙，實(shí)現(xiàn)對殘疾人權(quán)利的切實(shí)保障至關(guān)重要。更進(jìn)一步而言，《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》的這一規(guī)定亦可為視聽殘疾人積極適應(yīng)智能化公共服務(wù)提供堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)，從而有效發(fā)揮手語和盲文在智能化工作中的橋梁作用。
第二，作為我國通用語言文字的“基本法”——《中華人民共和國國家通用語言文字法》（以下簡稱《國家通用語言文字法》）僅明確“我國國家通用語言文字是普通話和規(guī)范漢字”，手語和盲文的法律地位尚未明確。為改變這一現(xiàn)狀，我國于2015年10月頒布《國家手語和盲文規(guī)范化行動計(jì)劃（2015—2020年）》，正式明確“手語和盲文是國家語言文字的重要組成部分”，拉開了將手語和盲文規(guī)范納入國家語言文字規(guī)范的帷幕。2021年8月頒布的《第二期國家手語和盲文規(guī)范化行動計(jì)劃（2021—2025）》亦同樣明確“手語和盲文是國家語言文字的重要組成部分”。兩部行動計(jì)劃似乎已經(jīng)確立手語和盲文的“法律地位”。但細(xì)致分析，可以發(fā)現(xiàn)仍然存在三個隱憂。首先，兩部行動計(jì)劃將手語和盲文定位為“國家語言文字”，而非“國家通用語言文字”。從法教義學(xué)的角度而言，國家語言文字與國家通用語言文字并非同一，前者可以包含后者，但后者的法律地位顯然高于前者?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第4條第4款明確規(guī)定：“各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由”?？梢?，從廣義的角度來看，我國的國家語言文字還可包括各民族的語言文字，但這些語言文字并非國家通用語言文字。其次，即使將“國家語言文字”模糊地理解為“國家通用語言文字”，兩部行動計(jì)劃依然不能有效鞏固手語和盲文的法律地位。因?yàn)椋瑑刹啃袆佑?jì)劃將手語和盲文確立為國家語言文字的“重要組成部分”。從法治邏輯來看，直接明確法律地位，與模糊地確立為屬于某一事物的“重要組成部分”，兩者的法律地位是存在天壤之別的。例如，《中華人民共和國義務(wù)教育法》明確規(guī)定義務(wù)教育是“國家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)”，而《中華人民共和國職業(yè)教育法》則規(guī)定職業(yè)教育是“國家教育事業(yè)的重要組成部分，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和勞動就業(yè)的重要途徑”。顯然，作為“國家必須予以保障的公益性事業(yè)”的義務(wù)教育與作為“國家教育事業(yè)的重要組成部分”的職業(yè)教育，在法律地位上明顯存在差異，這一差異直接影響國家保障力度的強(qiáng)弱。同理，如果有意明確手語和盲文的法律地位，為何不直接明確其為“國家通用語言文字”，而舍近求遠(yuǎn)地套用“重要組成部分”之名？最后，從法律文件的性質(zhì)而言，兩部行動計(jì)劃屬于政策性文件，約束力不足，亦缺乏系統(tǒng)性的激勵約束機(jī)制，難以在短時間內(nèi)解決國家通用手語和國家通用盲文的推廣使用問題，亟待將兩部行動計(jì)劃轉(zhuǎn)化為國家法律，方能最大程度提升全社會保護(hù)殘疾人語言權(quán)和文字權(quán)的意識。
表1 我國手語和盲文規(guī)范化工作的完善歷程
?。ǘ┯^念維度：手語和盲文相關(guān)權(quán)利保護(hù)的意識尚需加強(qiáng)
從法治建設(shè)的邏輯來看，法律地位模糊與權(quán)利實(shí)踐不足的背后往往是權(quán)利意識的淡薄。就觀念維度而言，我國手語和盲文規(guī)范化工作的不完善，源于手語和盲文生態(tài)保護(hù)價值理念的迷失，即保護(hù)殘疾人的語言權(quán)和文字權(quán)的意識在我國長期處于淡薄狀態(tài)。1955年，美國學(xué)者朱利安•史徒華（Julian Steward）的《文化變遷理論》開創(chuàng)性地證成了文化與環(huán)境的互動關(guān)系。他認(rèn)為，各國獨(dú)一無二的文化模式是基于“生態(tài)適應(yīng)”之關(guān)系——文化是人類在環(huán)境資源開發(fā)過程中謀求社會生存而形成的，文化生態(tài)學(xué)由此應(yīng)運(yùn)而生。美國人類學(xué)學(xué)者羅伯特•墨菲（RobertMurphy）進(jìn)一步認(rèn)為，文化生態(tài)理論的實(shí)質(zhì)是指文化與環(huán)境——包括技術(shù)、資源和勞動——之間存在的一種動態(tài)的富有創(chuàng)造力的關(guān)系。因此，在文化生態(tài)學(xué)理念當(dāng)中，文化觀念絕非經(jīng)濟(jì)活動的直接產(chǎn)物，其形成與演化夾雜著各種各樣的復(fù)雜變量。如舊社會觀念、現(xiàn)實(shí)生活中流行的新觀念以及社會、社區(qū)的特殊發(fā)展趨勢等，均可營造獨(dú)特情境，對文化觀念造成不可磨滅的影響，手語和盲文文化生態(tài)系統(tǒng)的形成亦然。當(dāng)全社會缺乏對手語和盲文相關(guān)權(quán)利保護(hù)的意識自覺，且廣泛使用普通話和規(guī)范漢字成為被認(rèn)可的正當(dāng)行為時，手語和盲文的推廣使用將面臨層層障礙，進(jìn)而消解了手語和盲文保護(hù)的文化生態(tài)。生態(tài)價值理念是文化生態(tài)學(xué)的重要范疇，強(qiáng)調(diào)以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)整體利益為中心。殘疾人是社會的少數(shù)，按照少數(shù)人服從多數(shù)人的邏輯，語言文字規(guī)范自然不能不顧立法成本的增加而過度保障少數(shù)人的權(quán)利。一旦人云亦云達(dá)到一定程度，手語和盲文作為語言文字的社會功能自然難以充分彰顯，甚至?xí)灰曌骼圪槨?br />
若民眾未能樹立正確的語言文字觀念，對特殊群體語言文字習(xí)慣的保護(hù)意識自然漸失，影響手語和盲文教育的可持續(xù)發(fā)展。目前，特殊學(xué)?？蔀橐暵牃埣踩颂峁┫鄬∪氖终Z和盲文教育，而普通學(xué)校的手語和盲文教育略顯滯后。值得肯定的是，2020年修訂后的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》第29條明確規(guī)定：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)關(guān)心、愛護(hù)未成年學(xué)生，不得因家庭、身體、心理、學(xué)習(xí)能力等情況歧視學(xué)生。對家庭困難、身心有障礙的學(xué)生，應(yīng)當(dāng)提供關(guān)愛；對行為異常、學(xué)習(xí)有困難的學(xué)生，應(yīng)當(dāng)耐心幫助。”該法明確禁止學(xué)?；?ldquo;身體、心理情況或身心障礙”的歧視，可將此規(guī)定視作對視聽殘疾兒童的特別幫助措施，以引導(dǎo)普通學(xué)校逐步建立健全的手語和盲文教育。當(dāng)然，這種間接的手語和盲文教育推動模式受各學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)限制，實(shí)效如何仍有待觀察。除了學(xué)校對于手語和盲文教育保障不足之外，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和公共場所對于殘疾人手語和盲文服務(wù)的供給也不充分?！稓埣踩吮Ｕ戏ā罚?018年修正）第55條規(guī)定：“公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和公共場所應(yīng)為殘疾人提供語音和文字提示、手語、盲文等信息交流服務(wù)。”囿于財(cái)政投入少，能為殘疾人提供信息交流服務(wù)的公共機(jī)構(gòu)和公共場所寥寥無幾。正如有學(xué)者所言，語言文字權(quán)利保障不力將對文化權(quán)、平等權(quán)、表達(dá)自由權(quán)、受教育權(quán)、就業(yè)權(quán)等憲法權(quán)利產(chǎn)生廣泛的波及效應(yīng)。這也是語言文字文化生態(tài)的現(xiàn)實(shí)投射。綜上所述，社會缺乏對手語和盲文的正確引導(dǎo)，導(dǎo)致手語和盲文的生態(tài)保護(hù)價值理念處于迷失狀態(tài)，殘疾人的語言權(quán)和文字權(quán)尚未成為殘疾人權(quán)益保障體系的“座上賓”。
?。ㄈ┡嘤S度：手語和盲文教育發(fā)展緩慢
手語具有獨(dú)特性，符合語言規(guī)律，是一種公認(rèn)的語言。盲文中語言規(guī)律的認(rèn)知雖然需要高度的專業(yè)性，但其運(yùn)用符合文字規(guī)律，亦可作為一種特殊的公認(rèn)語言被使用。然而，符合語言文字規(guī)律的事物并不必然在社會中得到運(yùn)用和普及。若要實(shí)現(xiàn)手語和盲文的廣泛運(yùn)用，還需要根據(jù)語言文字推廣運(yùn)用的基本規(guī)律，設(shè)計(jì)一套與時俱進(jìn)的教育制度。當(dāng)前，我國手語和盲文學(xué)科起步晚，與此相配套的教育發(fā)展緩慢，從事手語和盲文研究、規(guī)范和推廣的專業(yè)人員嚴(yán)重匱乏，研究基礎(chǔ)薄弱，研究水平和推廣服務(wù)水平亟待提高。以手語教育為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國共有兩千多萬名聽力和言語殘疾人，需要大量手語翻譯人才，但目前僅鄭州工程技術(shù)學(xué)院、南京特殊教育師范學(xué)院、營口職業(yè)技術(shù)學(xué)院、浙江特殊教育職業(yè)學(xué)院開設(shè)手語翻譯專業(yè)，培養(yǎng)的?？剖终Z翻譯人員不足千人。顯然，我國的手語或者盲文教育存在一定的滯后性，與已經(jīng)建立了完備的手語翻譯認(rèn)證、派遣及服務(wù)制度的韓國、美國等國家形成鮮明對比。據(jù)公開報(bào)道，南京平均2000名聽力和言語殘疾人僅可配備1名手語翻譯。手語翻譯專業(yè)人才匱乏，導(dǎo)致視聽殘疾人參與社會事務(wù)舉步維艱。例如，在醫(yī)療資源的使用上，由于許多視聽殘疾人難以與醫(yī)務(wù)人員有效溝通，導(dǎo)致視聽殘疾人就醫(yī)意愿普遍偏低，甚至出現(xiàn)“除非大病，否則不去醫(yī)院。小病拖成大病，大病拖成絕癥”之困局。與此相對，韓國雖有30萬聾人，但在政府支持下，各地區(qū)共建立近200個手語翻譯中心，且每個中心配備3至6名手語翻譯員。當(dāng)視聽殘疾人有需要時，可以聯(lián)系手語翻譯中心，中心會派手語翻譯員到現(xiàn)場為其免費(fèi)提供手語翻譯。在教育層面，韓國高校積極開設(shè)手語翻譯專業(yè)，其中，拿撒勒大學(xué)的手語翻譯專業(yè)涵蓋本科及碩士階段。相較與此，我國亟須加大對手語和盲文教育的重視程度，保障視聽殘疾人參與更深層次活動的現(xiàn)實(shí)需求。
三、明確手語和盲文作為國家通用語言文字的法治邏輯
?。ㄒ唬┦终Z和盲文是通用語言文字的“組成部分”還是“補(bǔ)充”
2015年出臺的《國家手語和盲文規(guī)范化行動計(jì)劃（2015—2020年）》強(qiáng)調(diào)“明確國家通用手語和通用盲文的法律地位”。為此，近年來，教育部就《國家通用語言文字法》廣泛征求修改意見。從互聯(lián)網(wǎng)公開資料可知，目前教育部至少向社會征求意見兩次，分別形成第一次征求意見稿和第二次征求意見稿?？傮w而言，兩份征求意見稿對現(xiàn)行法文本改動較大，而第二次征求意見稿也對第一次征求意見稿進(jìn)行了一定幅度的調(diào)整。一方面，兩份征求意見稿均對手語和盲文的法律地位予以明確，但價值定位截然不同。第一次征求意見稿將手語和盲文確立為“國家通用語言文字的組成部分”，第二次則確立為“國家通用語言文字的補(bǔ)充”，并強(qiáng)調(diào)手語和盲文是聽力殘疾人和視力殘疾人使用的特殊的語言文字。另一方面，從條款的內(nèi)在邏輯來看，第一次征求意見稿將手語和盲文列入國家通用語言文字的行列，而第二次征求意見稿退而求其次，將其歸為國家通用語言文字以外的特殊的語言文字。
值得肯定的是，兩份意見稿的修訂導(dǎo)向是明確的——確立手語和盲文在我國語言文字規(guī)范體系中的法律地位，這是劃時代的轉(zhuǎn)變。然而，悉心研判可知，以上兩種修訂思路，對手語和盲文的實(shí)踐運(yùn)用而言，仍然是換湯不換藥的做法。首先，無論是作為國家通用語言文字的組成部分，還是作為國家通用語言文字的補(bǔ)充，均是重申手語和盲文在語言文字規(guī)范化實(shí)踐中的實(shí)然地位，尚未契合手語和盲文推廣使用的現(xiàn)實(shí)需求。換言之，即使不進(jìn)行立法修訂，手語和盲文經(jīng)過《國家通用手語常用詞表》《國家通用盲文方案》的洗禮后，亦能具備類似國家通用語言文字組成部分或者補(bǔ)充地位的實(shí)然效果。其次，法律語言的表達(dá)應(yīng)當(dāng)遵循嚴(yán)謹(jǐn)、簡潔、準(zhǔn)確的特牲，也要全面反映、精準(zhǔn)表達(dá)立法的理念，這是法律得以有效實(shí)施的基本要求。組成部分與補(bǔ)充地位，彼此之間難以區(qū)分邊界，亦容易給執(zhí)法與司法帶來困擾。最后，第二次征求意見稿甚至強(qiáng)化了手語和盲文的單向性功能，在一定程度上否定了其在健全人與視聽殘疾人溝通種的工具價值，無法為手語與盲文的廣泛化適用提供有效的法理支撐。質(zhì)言之，若修訂后的《國家通用語言文字法》只是簡單地確認(rèn)現(xiàn)有狀態(tài)，而未能實(shí)質(zhì)性地強(qiáng)化手語和盲文的法律地位，則其修訂之意義不大。唯有將手語和盲文明確為國家通用語言文字，方能從根本上鞏固其法律地位，實(shí)現(xiàn)殘疾人權(quán)益保護(hù)的體系化重構(gòu)。
（二）將手語和盲文確立為國家通用語言文字的制度動因
1.適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新要求
殘疾人權(quán)益保障工作歷來是黨和國家關(guān)注的重點(diǎn)，事關(guān)民族復(fù)興進(jìn)程。將手語和盲文確立為國家通用語言文字，是殘疾人權(quán)益保障工作的革命性轉(zhuǎn)變，有助于順應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新要求，主要體現(xiàn)為對內(nèi)和對外兩個方面。
第一，對內(nèi)而言，有助于優(yōu)化各項(xiàng)制度機(jī)制，降低國家治理成本。如前所述，長期以來，社會普遍不重視手語和盲文教育，殘疾人參與社會事務(wù)的空間較小。在涉及視聽殘疾人權(quán)益的各項(xiàng)實(shí)踐中，往往一事一議、特事特辦，徒增治理成本和風(fēng)險(xiǎn)。例如，在處理涉及視聽殘疾人犯罪案件中，需要聘請專門的手語或者盲文翻譯人員，增加了辦案成本。再如，當(dāng)視力殘疾人參加國家職業(yè)資格考試，主考部門有必要專門為其配備考試輔助人員，既徒增人力成本，又釀成道德風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，確立手語和盲文為國家通用語言文字后，將以保障殘疾人的語言文字權(quán)利為導(dǎo)向，全方位優(yōu)化國家治理體系，增強(qiáng)視聽殘疾人參與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等事務(wù)的便利性，彰顯以人民為中心的發(fā)展思想，夯實(shí)執(zhí)政基礎(chǔ)。
第二，對外而言，有助于更好地實(shí)施《殘疾人權(quán)利國際公約》，提升我國人權(quán)保障方面的國際形象。2006年通過的《殘疾人權(quán)利國際公約》明確了殘疾人應(yīng)享有平等、不受歧視和在法律面前平等的權(quán)利，并通過多個條款明確手語和盲文在促進(jìn)殘疾人享有平等權(quán)利上的價值地位。《殘疾人權(quán)利國際公約》能夠順利出臺，主要得益于多國對手語和盲文法律地位的高度重視。20世紀(jì)末以降，愈來愈多的國家將手語確立為官方語言。截至2021年8月，據(jù)世界聾人聯(lián)合會最新的統(tǒng)計(jì)資料顯示，通過手語立法的國家已達(dá)62個。在《殘疾人權(quán)利國際公約》的締約國中，已有68%的國家認(rèn)可了手語在該國的法律地位。受此積極推動，2018年，聯(lián)合國相繼宣布設(shè)立兩個重要節(jié)日——將每年9月23日確立為“國際手語日”以及將每年的1月4日確立為“世界盲文日”。與此同時，不少國家和地區(qū)日益重視盲文的立法和推廣使用工作。自20世紀(jì)80年代伊始，美國至少有30個州出臺“盲人法案”，保障視力殘疾人學(xué)習(xí)盲文的權(quán)利。2017年，韓國率先推出“盲文護(hù)照”，隨后出臺了國家級的盲文發(fā)展規(guī)劃——《盲文發(fā)展第一個基本規(guī)劃（2019-2023）》。因此，我國亦應(yīng)順勢而為，將手語和盲文確立為國家通用語言文字，一方面能夠避免手語和盲文被其他國家通用語言文字規(guī)范制約，確保國內(nèi)殘疾人在國家治理體系下平等且充分地享有基本權(quán)利。另一方面更能彰顯權(quán)利保障的示范效應(yīng)，進(jìn)一步展現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國的形象，增強(qiáng)建設(shè)人類命運(yùn)共同體的向心力。
2.健全相關(guān)法律體系和制度
將手語和盲文確立為國家通用語言文字，有助于保障殘疾人的融合發(fā)展，加快社會文明進(jìn)步，是健全相關(guān)法律體系和制度的重要舉措，主要表現(xiàn)如下。
第一，有助于健全國家語言文字法律體系。長期以來，我國的語言文字法律體系僅涵攝健全人的實(shí)際需求，卻忽視了殘疾人。許多國家業(yè)已通過制定憲法（如《芬蘭憲法》《新西蘭憲法》）、專門性立法（如《韓國手語法》《冰島語言及冰島手語地位法》）以及綜合性立法（如《拉脫維亞官方語言法》《瑞典語言法》）等方式將手語嵌入國家語言文字法律體系中，以語言地位的革新彰顯社會文明進(jìn)步。而我國針對手語和盲文的法律規(guī)范局限于規(guī)范性文件，如《民政部關(guān)于工資制度改革后聾啞手語教師和翻譯干部特教津貼執(zhí)行辦法的答復(fù)》《中央宣傳部、中國殘聯(lián)、教育部等關(guān)于推廣國家通用手語和國家通用盲文的通知》等，存在著法律位階低、手語和盲文的法律地位模糊等問題。因此，有必要通過制定專門法律以明確手語和盲文的國家通用語言文字地位，以健全國家語言文字法律體系，讓殘疾人更加切實(shí)地共享法治成果。
第二，有助于健全公民基本權(quán)利保障體系。將手語和盲文確立為通用語言文字，不僅有助于保障殘疾人的基本權(quán)利，更有助于健全公民基本權(quán)利保障體系。一方面，手語和盲文法律地位的確立有助于完善殘疾人參與社會事務(wù)的權(quán)利體系?！稓埣踩吮Ｕ戏ā访鞔_規(guī)定，“國家舉辦的各類升學(xué)考試、職業(yè)資格考試和任職考試，有盲人參加的，應(yīng)當(dāng)為盲人提供盲文試卷、電子試卷或者由專門的工作人員予以協(xié)助”?？梢?，我國法律為視力殘疾人參加各類考試提供了制度保障。然而，在實(shí)踐過程中，時而出現(xiàn)與立法相悖的情形。例如，在2017年國家司法考試（現(xiàn)為國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試）中，青島市司法局以“未配發(fā)可供盲人考試的特種試卷”為由拒絕盲人王瑞請求提供盲文版或者可讀屏電子版試卷的申請。爾后，王瑞向司法部申請信息公開。經(jīng)過媒體廣泛報(bào)道后，司法部方才回復(fù)王瑞可安排工作人員協(xié)助參考。在有“天下第一考”之稱的國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試中，視聽殘疾人權(quán)益保護(hù)規(guī)定的落實(shí)尚且如此，不難想象在其他各項(xiàng)社會生產(chǎn)、生活事務(wù)中手語與盲文的運(yùn)用更存在大量需要完善的空間。只有確立手語和盲文為通用語言文字的法律地位，社會各界對殘疾人參與社會事務(wù)權(quán)利的保障方能由“可以提供”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;必須提供”。另一方面，通用語言文字法律地位的確立，有助于營造手語和盲文的生態(tài)價值保護(hù)理念，提高視聽殘疾人溝通的效率。同理心是形成手語和盲文生態(tài)價值保護(hù)理念的精神基礎(chǔ)，也是構(gòu)建文明社會之橋梁。確立手語和盲文的通用語言文字地位后，有益于激發(fā)社會各界更加關(guān)注殘疾人權(quán)益的熱情，在激勵機(jī)制的配套下，或?qū)⑾破鹑駥W(xué)習(xí)手語和盲文的熱潮，營造無障礙溝通的社會氛圍，進(jìn)一步降低社會治理成本。
第三，有助于促進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)法律制度的革新。我國《著作權(quán)法》將文字作品納入知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)范疇，但囿于手語和盲文作品是否為“文字作品”的定位模糊，我國手語和盲文作品寥寥無幾。不僅如此，視聽殘疾人與健全人的溝通不便，視聽殘疾人創(chuàng)造的知識產(chǎn)權(quán)作品社會影響力不足，也導(dǎo)致其利用手語和盲文開展文化創(chuàng)作的內(nèi)生動力缺乏。同時，囿于手語和盲文的使用率低，健全人鮮有運(yùn)用手語和盲文創(chuàng)造知識產(chǎn)權(quán)作品，難以形成手語和盲文在社會中廣泛使用的生態(tài)文化。因此，若將手語和盲文納入通用語言文字，將有助于激發(fā)全社會利用手語和盲文進(jìn)行文化創(chuàng)作的潛力，使人民的文化生活更加多彩、更加豐富。而當(dāng)面世的手語和盲文作品與日俱增時，與其配套的知識產(chǎn)權(quán)法律制度的改革也將會順勢取得重大進(jìn)展。
四、厘定手語和盲文作為國家通用語言文字的法治進(jìn)路
?。ㄒ唬┖粚?shí)手語和盲文作為國家通用語言文字的法律基礎(chǔ)
1.強(qiáng)化國家政策對手語和盲文的宣傳引導(dǎo)功能
國家政策是一種軟法，在國家治理場域往往兼具靈活性和指導(dǎo)性。目前，我國的國家政策主要包括三種類型。第一，執(zhí)政黨的政策，如中共十九屆四中全會中的相關(guān)政策。第二，最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)的政策，如全國人大出臺的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要。第三，國務(wù)院及中央有關(guān)部門發(fā)布的規(guī)范性文件，如《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要的通知》《第二期國家手語和盲文規(guī)范化行動計(jì)劃（2021-2025）》等。鑒于短期內(nèi)難以在全社會形成手語和盲文生態(tài)保護(hù)的價值理念，相關(guān)部門有必要進(jìn)一步發(fā)掘不同層次國家政策在各自權(quán)力空間的改革作用，并加強(qiáng)手語和盲文生態(tài)保護(hù)價值理念的宣傳引導(dǎo)。具體而言，由中國殘疾人聯(lián)合會、教育部、國家語言文字工作委員會、國家新聞出版廣電總局等中央部門率先出臺推動手語和盲文成為國家通用語言文字的規(guī)范性文件，在取得實(shí)效后，再將規(guī)范性文件的核心內(nèi)容上升為執(zhí)政黨政策，并在時機(jī)成熟時，將確立手語和盲文為通用語言文字納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要和立法規(guī)劃。
2. 確立手語和盲文作為國家通用語言文字的憲法基礎(chǔ)
從頂層設(shè)計(jì)的角度，是否有必要對根本大法進(jìn)行調(diào)整，以確保手語和盲文作為國家通用語言文字的法律地位？答案是否定的。首先，《憲法》第33條業(yè)已確立平等原則和人權(quán)保障原則。所有中國公民均可享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，此乃視聽殘疾人可通過手語和盲文平等參與社會事務(wù)的根本性憲制基礎(chǔ)。其次，《憲法》第19條第1、2、3款規(guī)定，國家發(fā)展教育事業(yè)，舉辦各種學(xué)校以及發(fā)展各種教育設(shè)施，對勞動者進(jìn)行政治、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)的教育?！稇椃ā返?5條第3款進(jìn)一步明確，國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育?？梢?，前述憲法條款共同為視聽殘疾人借助手語和盲文平等參與社會事務(wù)提供了具體性憲制基礎(chǔ)。最后，《憲法》第19條第5款規(guī)定：“國家推廣全國通用的普通話。”從憲法教義學(xué)來看，國家如此規(guī)定，可從語言經(jīng)濟(jì)學(xué)（提高效率、促進(jìn)發(fā)展）和語言政治學(xué)（提高認(rèn)同、社會團(tuán)結(jié)）兩個維度獲得證成。由此，《憲法》上的普通話推廣條款亦可成為視聽殘疾人通過手語和盲文平等參與社會事務(wù)的目的性憲制基礎(chǔ)。
綜而述之，憲法規(guī)定的似乎只是殘疾人平等的溝通性權(quán)利。然而，日常生活中手語和盲文的運(yùn)用目標(biāo)，不僅僅在于保障殘疾人之間的交流，也在于保障健全人與殘疾人實(shí)現(xiàn)便利交流。這關(guān)涉到群體之間的平等。試問，如若只有殘疾人一方知曉如何運(yùn)用手語和盲文，而健全人一方卻缺乏此方面的對接基礎(chǔ)，殘疾人如何正常地參與社會事務(wù)？從這個角度來看，為殘疾人確立溝通性權(quán)利，即是更好地保障全體公民溝通性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。質(zhì)言之，手語和盲文是視聽殘疾人正常參與社會事務(wù)的保障性方式，自然映射其憲法地位。為確保這種地位的牢固，憲法“不遺余力”地展現(xiàn)殘疾人接受教育的功能性。從保持憲法穩(wěn)定及憲制秩序正常運(yùn)行的角度，毋須對憲法條款進(jìn)行修正，而應(yīng)采用法教義學(xué)的方法確立手語和盲文的憲法地位。
?。ǘ?gòu)建手語和盲文法律地位的雙重立法模式
將手語和盲文納入國家通用語言文字的行列，或?qū)抑卫淼母黜?xiàng)制度機(jī)制產(chǎn)生系統(tǒng)性影響。公權(quán)力機(jī)關(guān)有義務(wù)積極落實(shí)和保障手語和盲文作為國家通用語言文字的地位，由此可能增加不可估量的治理成本。或基于此潛在的巨大治理風(fēng)險(xiǎn)，《國家通用語言文字法》的第二次征求意見稿將手語和盲文的法律地位由“組成部分”降至“補(bǔ)充”，以避免后續(xù)的治理風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)此，在立法進(jìn)路上，可先由普通法律確立手語和盲文的法律地位，再通過具有一定靈活性的行政法規(guī)或者具有先行性的地方立法予以細(xì)化和體系化。同時，在配套制度的制定上可具有一定的靈活性，如在修訂《國家通用語言文字法》的過程中，可直接明確手語和盲文為國家通用語言文字，但在體系化建構(gòu)時，須以普通話和規(guī)范漢字為主線，手語和盲文為輔。同時，為強(qiáng)化手語和盲文的法律地位，需要進(jìn)一步制定與《殘疾人保障法》相配套的系列措施。這里重點(diǎn)闡述如何通過普通法律以外的立法模式穩(wěn)固手語和盲文作為國家通用語言文字的法律地位。
1. 通過行政法規(guī)實(shí)現(xiàn)手語和盲文規(guī)范化工作的精細(xì)化
根據(jù)《立法法》第8條規(guī)定，國務(wù)院經(jīng)全國人大及其常委會授權(quán)后，可通過行政法規(guī)對尚未制定法律的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)制。而《國家通用語言文字法》早已明確我國的國家通用語言文字為普通話和規(guī)范漢字。因此，在《國家通用語言文字法》確立手語和盲文的國家通用語言文字地位前，基于手語和盲文在國家通用語言文字中發(fā)揮的實(shí)際作用，行政法規(guī)只能確認(rèn)其為“國家通用語言文字的補(bǔ)充”，并設(shè)計(jì)與該地位相適應(yīng)的行政管理制度。而在《國家通用語言文字法》確立手語和盲文的國家通用語言文字地位后，國務(wù)院可據(jù)此專門制定手語和盲文的行政法規(guī)，并制定更為細(xì)化的配套管理制度。可見，無論《國家通用語言文字法》是否修訂，在現(xiàn)行憲制框架內(nèi)，行政法規(guī)均可發(fā)揮多方面作用對手語和盲文的法律地位進(jìn)行確認(rèn)，細(xì)化手語和盲文的規(guī)范化工作，為手語和盲文規(guī)范化工作的體系化重構(gòu)提供承上啟下的法律橋梁，從而積極引導(dǎo)有先行先試權(quán)的地方立法主體主動探索，穩(wěn)固手語和盲文的法律地位。
2. 通過地方立法先行先試手語和盲文作為國家通用語言文字的制度實(shí)踐
誠然，在國家法律層面確立手語和盲文為國家通用語言文字難度極大，時至今日，《國家通用語言文字法》的修訂工作舉步維艱便可證成。除了可開展國家政策或者行政法規(guī)的前期探索性工作外，地方立法最具有先行先試的改革沖勁。然而，并非所有的地方均具有立法的先行先試權(quán)。根據(jù)《立法法》第13條規(guī)定，經(jīng)過全國人大及其常委會的授權(quán)，地方可就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定。因而，經(jīng)過授權(quán)的地方可率先探索將手語和盲文確立為國家通用語言文字。但不容忽視的是，國家法治水平制約地方法治水平，確立國家通用語言文字茲事體大，動輒牽動全局，改革創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)大。我國的許多地方立法正面臨著巨大的挑戰(zhàn)。因此，期待多數(shù)地方能將手語和盲文確立為國家通用語言文字、積極探索手語和盲文的體系化制度建構(gòu)并不現(xiàn)實(shí)。即便如此，在現(xiàn)有的法治框架內(nèi)，地方仍可以參照上述行政法規(guī)的規(guī)制思路，對手語和盲文進(jìn)行與其補(bǔ)充性地位相適應(yīng)的立法，此立法工作無須專門授權(quán)，故而較為可能實(shí)現(xiàn)。在《國家通用語言文字法》尚未確立手語和盲文的根本性地位前，筆者認(rèn)為，中國特色社會主義先行示范區(qū)作為新時代國家推進(jìn)法治改革的“領(lǐng)路人”，享有充分的先行先試立法權(quán)，可在手語和盲文的立法工作上率先取得突破，推動手語和盲文以國家通用語言文字的地位嵌入行政管理制度的體系化工作中，逐步塑造涵蓋全社會的手語和盲文的生態(tài)保護(hù)價值理念，為全國性立法起到帶頭與示范作用。事實(shí)上，深圳在殘疾人權(quán)益保障工作上早已處于全國領(lǐng)先地位，其率先提出創(chuàng)建無障礙城市，并出臺全國首部無障礙城市建設(shè)規(guī)范——《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)無障礙城市條例》?？梢?，由深圳推動手語和盲文作為國家通用語言文字的立法工作優(yōu)勢顯著，值得期待。
?。ㄈ┙?gòu)手語和盲文推廣使用的激勵約束機(jī)制
1.建立手語和盲文推廣使用的激勵機(jī)制
當(dāng)前，手語和盲文推廣存在專業(yè)人才匱乏、社會關(guān)注度低、經(jīng)費(fèi)缺乏等短板，這與其在教育制度上的激勵機(jī)制闕如息息相關(guān)。從社會心理的角度看，不少健全人將學(xué)習(xí)手語和盲文視作殘疾人的專屬行為，存在思想誤區(qū)和抵觸情緒。由此，可通過設(shè)置多元化的激勵機(jī)制，激發(fā)社會公眾學(xué)習(xí)手語和盲文的內(nèi)生動力。筆者認(rèn)為，至少可從以下幾個方面建構(gòu)激勵機(jī)制。第一，免費(fèi)機(jī)制。在手語和盲文生態(tài)保護(hù)價值理念尚未在全社會形成之前，無論是全國統(tǒng)一的國家通用手語、盲文等級考試，還是手語或者盲文培訓(xùn)、認(rèn)證、派遣服務(wù)工作等，均可通過納入職業(yè)技能培訓(xùn)的范圍，讓學(xué)習(xí)手語和盲文的人享受到免費(fèi)待遇，有條件的地方還可給予一定的補(bǔ)貼。第二，晉升機(jī)制。對特殊教育機(jī)構(gòu)、公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會福利機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)的人員進(jìn)行績效考核時，手語、盲文技能可作為指標(biāo)之一，技能等級越高，指標(biāo)分?jǐn)?shù)越高。第三，專業(yè)機(jī)制。鼓勵高校和職業(yè)中學(xué)積極開展各種形式的活動，推動手語和盲文教育的專業(yè)化，包括開設(shè)手語翻譯專業(yè)、特色課程、研修班或者夏令營等，而手語翻譯專業(yè)的學(xué)生可優(yōu)先選擇是否成為“公費(fèi)師范生”。此外，有條件的高校還可設(shè)置手語和盲文的研究生專業(yè)方向，深化手語和盲文的基礎(chǔ)理論研究工作。
2. 健全手語和盲文推廣使用的約束機(jī)制
鑒于手語和盲文并非最為廣泛使用的日常語言文字，將手語和盲文作為國家通用語言文字的初衷在于進(jìn)一步保障殘疾人的權(quán)益，故不能因此形成反向歧視，強(qiáng)制性地要求全民學(xué)習(xí)手語或者盲文。在制度配套時，應(yīng)遵循以激勵機(jī)制為主、約束機(jī)制為輔的基本原則。同時，約束機(jī)制之設(shè)計(jì)要遵循比例原則，將社會公眾利益的損失盡可能控制在最低限度。筆者認(rèn)為，可從以下幾個方面建構(gòu)約束機(jī)制。第一，準(zhǔn)入機(jī)制。在涉及手語或盲文使用的機(jī)構(gòu)，如特殊教育機(jī)構(gòu)、公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會福利機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)實(shí)行手語或者盲文初級證準(zhǔn)入制度，以最低的職業(yè)要求規(guī)范新進(jìn)人員。第二，監(jiān)管機(jī)制。目前，地方各級語言文字工作委員會為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，缺乏執(zhí)法主體資格，對手語和盲文的統(tǒng)籌保護(hù)力度有限。而法律賦予其他部門的監(jiān)管職責(zé)不清，致使對國家通用語言文字的監(jiān)管時而出現(xiàn)推諉現(xiàn)象。因此，應(yīng)明確監(jiān)管主體和職責(zé)分工，進(jìn)一步健全國家通用語言文字的監(jiān)管機(jī)制。第三，處罰機(jī)制。鑒于現(xiàn)行《國家通用語言文字法》以教育引導(dǎo)為主，法律后果設(shè)定較輕，最高處罰措施僅限于“予以警告并督促其限期改正”，容易導(dǎo)致執(zhí)法收效甚微。為強(qiáng)化全社會對手語和盲文的認(rèn)識，修改后的《國家通用語言文字法》有必要設(shè)置約束力度更強(qiáng)的行政處罰類型，提高違法成本。值得注意的是，處罰并非針對不學(xué)習(xí)手語或盲文的公眾，而是規(guī)制阻礙手語或盲文推廣、教育等活動的違法人員。
五、結(jié)語
視聽殘疾人是殘疾人中占比最高的群體，其能否在日常生活中順暢地使用手語或者盲文交流，是殘疾人權(quán)益保障是否得到落實(shí)的重要體現(xiàn)。明確手語和盲文作為國家通用語言文字的法律地位，是對視聽殘疾人語言文字權(quán)利的根本性保障，有助于他們平等參與社會事務(wù)，進(jìn)一步鞏固“全面建成小康社會，殘疾人一個也不能少”的偉大成果。鑒于目前手語和盲文在我國法律體系中的定位仍難尋準(zhǔn)星，視聽殘疾人的權(quán)利多有虛置。文明社會的體現(xiàn)不應(yīng)僅僅局限于法律規(guī)范的簡單明示，而應(yīng)是整個社會、整個制度系統(tǒng)時刻為有需要的人提供有溫度的保障手段。在文化生態(tài)論理念的引導(dǎo)下，確立手語和盲文為國家通用語言文字僅是增進(jìn)社會福祉的一種規(guī)范形式，而真正建成文明社會，依賴于社會公眾自覺形成殘疾人權(quán)益保障的生態(tài)保護(hù)價值理念。唯有形成這種價值理念，方能為殘疾人以及健全人提供全面的法治保障，使每一個民眾感受到社會的進(jìn)步與溫暖。
（馮澤華，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院與武漢大學(xué)法學(xué)院聯(lián)合培養(yǎng)博士后，法學(xué)博士）
?。ㄘ?zé)任編輯 曹煒）
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