內(nèi)容提要：中國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、向第二個百年奮斗目標(biāo)進軍的新征程，提升環(huán)境保護方面的人權(quán)保障水平成為滿足人民群眾日益增長的權(quán)利需求的重要任務(wù)。環(huán)境權(quán)的人權(quán)屬性在國際社會已達成共識，我國也在《國家人權(quán)行動計劃(2021-2025年)》中予以認(rèn)可。從國際層面看，早期的環(huán)境人權(quán)主張催生了現(xiàn)代環(huán)境法，可持續(xù)發(fā)展全球共識促進了環(huán)境人權(quán)的新發(fā)展。在中國，建設(shè)“美麗中國”已成為《憲法》確認(rèn)的國家目標(biāo)，在環(huán)境法典中確認(rèn)環(huán)境權(quán)，能夠更進一步明確法典價值體系的內(nèi)涵，并有助于厘清法典的制度構(gòu)造和歸責(zé)邏輯。環(huán)境權(quán)“入典”的具體方案，是立足于環(huán)境權(quán)的主觀權(quán)利和客觀價值面向，從本體性規(guī)定、保障性規(guī)定和救濟性規(guī)定三個層面進行制度構(gòu)建。
關(guān)鍵詞：環(huán)境人權(quán) 中國環(huán)境法典編纂 人權(quán)的國家保護義務(wù) 環(huán)境權(quán)制度構(gòu)建
2022年2月25日，習(xí)近平總書記在第三十七次集體學(xué)習(xí)時發(fā)表重要講話強調(diào)，尊重和保障人權(quán)是中國共產(chǎn)黨人的不懈追求。黨的百年奮斗史，貫穿著黨團結(jié)帶領(lǐng)人民為爭取人權(quán)、尊重人權(quán)、保障人權(quán)、發(fā)展人權(quán)而進行的不懈努力。我國開啟了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、向第二個百年奮斗目標(biāo)進軍的新征程，我們要促進人權(quán)事業(yè)全面發(fā)展，堅持中國人權(quán)發(fā)展道路，順應(yīng)人民對高品質(zhì)美好生活的期待，不斷滿足人民日益增長的多方面的權(quán)利需求，統(tǒng)籌推進經(jīng)濟發(fā)展、民主法治、思想文化、公平正義、社會治理、環(huán)境保護等建設(shè)，在物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展中全方位提升各項人權(quán)保障水平。2021年，全國人大常委會已經(jīng)將環(huán)境立法領(lǐng)域法典編纂研究納入立法工作計劃。2022年3月5日訪問。2022年，全國人大常委會將在條件成熟的立法領(lǐng)域，繼續(xù)開展法典編纂工作。在環(huán)境法典編纂研究過程中，深刻理解環(huán)境人權(quán)的意義并提出合理的“入典”方案，是貫徹落實習(xí)近平法治思想和生態(tài)文明思想，提升我國環(huán)境保護方面人權(quán)保障水平的重要任務(wù)。
一、環(huán)境權(quán)作為人權(quán)的源與流
人權(quán)與環(huán)境保護相互交織、相互依存。清潔與健康的環(huán)境是生命權(quán)、健康權(quán)等基本人權(quán)享有的必要條件；反之，尊重與保護人權(quán)，亦是推進環(huán)境保護的有效保障。正基于此，人權(quán)與環(huán)境的關(guān)系受到國際社會的廣泛關(guān)注，承認(rèn)清潔、健康之環(huán)境人權(quán)的呼聲亦經(jīng)久不衰。最近的發(fā)展是，聯(lián)合國人權(quán)理事會于2021年10月8日通過第48/13號決議，正式承認(rèn)享有清潔、健康和可持續(xù)環(huán)境的權(quán)利是一項重要人權(quán)，并建議聯(lián)合國大會也予以承認(rèn)。在中國，國務(wù)院新聞辦公室2021年9月發(fā)布《國家人權(quán)行動計劃(2021-2025年)》，正式將環(huán)境權(quán)利作為與經(jīng)濟社會文化權(quán)利、公民權(quán)利與政治權(quán)利并列的人權(quán)類型之一，意味著環(huán)境權(quán)的人權(quán)屬性得到了國家政策的認(rèn)可。
從人權(quán)發(fā)展史觀察，以1990年代為界，環(huán)境權(quán)的發(fā)展大致可以分成兩個階段，前一階段主要是發(fā)達國家倡導(dǎo)，后一階段則主要由發(fā)展中國家驅(qū)動。但無論是哪個階段，環(huán)境權(quán)作為人對清潔、健康的環(huán)境所享有的權(quán)利(right to a clean and healthy environment)，都與人權(quán)緊密聯(lián)系、相伴而生。
(一)第一階段：催生現(xiàn)代環(huán)境法的環(huán)境人權(quán)主張
環(huán)境問題與現(xiàn)代性緊密相關(guān)，或者說環(huán)境問題本身就是現(xiàn)代性的一個突出表現(xiàn)。20世紀(jì)初期前后，面對工業(yè)革命以來日益加劇的環(huán)境問題，盡管各國被迫制定了一些與污染有關(guān)的法律，但這些控制污染的早期措施，并未將環(huán)境保護作為獨立的法理念，至多將其作為產(chǎn)業(yè)規(guī)制的一個環(huán)節(jié)，要求產(chǎn)業(yè)活動注意防止造成相鄰方的直接損害，本質(zhì)上仍是私法領(lǐng)域不動產(chǎn)相鄰關(guān)系在公法上的延伸。在此思維主導(dǎo)下，這些零星立法呈現(xiàn)出最大限度尊重產(chǎn)業(yè)自由的價值取向，生態(tài)環(huán)境作為可以自由取用的公共物品，對其利用只要未造成國民健康和財產(chǎn)的顯著危害，國家就不能介入，由此形成了限制行政權(quán)啟動的法理。
進入20世紀(jì)60年代，蕾切爾•卡遜的名作《寂靜的春天》開啟了現(xiàn)代環(huán)境保護運動的大門，進而在世界范圍內(nèi)掀起了環(huán)保運動的第一次浪潮。人們在震驚于環(huán)境問題對人的生命和健康引發(fā)的嚴(yán)重后果的同時，開始要求國家積極采取措施保護和改善環(huán)境。但在傳統(tǒng)的法治主義原則下，國家僅負(fù)有消極的不侵犯公民自由與提供最低限度生存照顧的義務(wù)。循此理念，如果沒有法律授權(quán)以及對損害的確定性認(rèn)識，環(huán)境問題很難進入政府規(guī)制的范疇。為此，人們試圖通過“綠化”既有人權(quán)尤其是生存權(quán)和健康權(quán)作為國家承擔(dān)環(huán)境保護任務(wù)的合法性與正當(dāng)性基礎(chǔ)，主張人對環(huán)境狀況最低限度要求的權(quán)利，可以為生命權(quán)和健康權(quán)所涵蓋。然而，在傳統(tǒng)法律上，生存權(quán)的核心僅在于提供最低限度的生存保障，“良好”的環(huán)境，并不在國家給付之列；健康權(quán)也主要聚焦于人的疾病防治，如果環(huán)境與健康的因果關(guān)系尚未建立，則政府亦無權(quán)干預(yù)。故而，公民要求國家承擔(dān)環(huán)境保護任務(wù)的前提，是任務(wù)來源必須有正當(dāng)性。于是，環(huán)境權(quán)作為一項人權(quán)被提出——因為保障人權(quán)是國家存在的價值和行使國家權(quán)利的合法性基礎(chǔ)。
隨著環(huán)保運動成為全球性浪潮，各國開始著手研究環(huán)境問題的法律應(yīng)對。1968年，瑞典推動聯(lián)合國通過了旨在召開全球環(huán)境會議的第2398號決議，號召在全球范圍內(nèi)展開對人享有良好環(huán)境權(quán)利的法理基礎(chǔ)的大討論。1972年，聯(lián)合國人類環(huán)境會議通過的《斯德哥爾摩宣言》序言和原則一均承認(rèn)了人權(quán)與環(huán)境保護的關(guān)聯(lián)。在宣言起草過程中，以美國為代表的一些國家建議將“人人擁有健康和安全環(huán)境的權(quán)利”納入，但發(fā)展中國家更贊同宣言原則一的表述，即承認(rèn)人類享有“自由、平等和充足生活條件的基本權(quán)利”，而非環(huán)境權(quán)本身。不難看出，彼時發(fā)展中國家關(guān)注的重心仍是生存權(quán)。盡管環(huán)境權(quán)作為獨立人權(quán)的主張在此次會議并未確立，但會議前后關(guān)于環(huán)境與人權(quán)關(guān)系的討論卻起到了重要的催化作用，使得發(fā)達國家開始為保護人權(quán)——無論是基于環(huán)境惡化會影響人們享有“充足生活條件的基本權(quán)利”，還是基于人們對清潔、健康的環(huán)境享有獨立的基本權(quán)利——將環(huán)境保護作為法治國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的基本任務(wù)，從而催生了現(xiàn)代意義上的環(huán)境法。以1976年葡萄牙憲法為肇端，環(huán)境權(quán)法定化的進程亦正式開啟。
但是，在1990年代初期之前，環(huán)境人權(quán)在國際和國內(nèi)法層面上的推進并不十分順利。在整個七八十年代，實現(xiàn)環(huán)境權(quán)“入憲”的國家僅有十余個，主要發(fā)達國家如美國、德國、法國、日本等，均未修改憲法確立環(huán)境權(quán)。尤其是美國一改在斯德哥爾摩會議上支持獨立的環(huán)境人權(quán)的做法，堅決反對在《里約宣言》中規(guī)定獨立的環(huán)境人權(quán)。以至于有學(xué)者斷言，環(huán)境權(quán)的理論已經(jīng)沒落。客觀而言，這一判斷大致符合當(dāng)時情形，但進入新世紀(jì)后，情形則大不相同。其實，環(huán)境權(quán)暫時沉寂的根本原因在于，其已經(jīng)完成“階段性歷史使命”——作為呼吁國家承擔(dān)環(huán)境保護責(zé)任的人權(quán)和自然法基礎(chǔ)，催生了現(xiàn)代環(huán)境法。當(dāng)歐美發(fā)達國家已經(jīng)頒布環(huán)境法并建立起較為完善的環(huán)境法體系后，是否在憲法上承認(rèn)環(huán)境權(quán)已不再是當(dāng)務(wù)之急?；趹椃ㄐ薷牡睦щy性，加之環(huán)境法的危機應(yīng)對性，在沒有出現(xiàn)新的環(huán)境權(quán)利需求，必須創(chuàng)設(shè)基本權(quán)利的情況下，環(huán)境權(quán)研究出現(xiàn)停滯實屬必然。
(二)第二階段：可持續(xù)發(fā)展促進環(huán)境人權(quán)共識
1992年召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議明確提出了可持續(xù)發(fā)展觀并達成全球共識?！独锛s宣言》同樣沒有承認(rèn)獨立的環(huán)境人權(quán)，只是在原則一中宣布人類“應(yīng)享有以與自然相和諧的方式過健康而富有生產(chǎn)成果的生活的權(quán)利”。從會議辯論情況看，沒有規(guī)定環(huán)境權(quán)并非疏忽，而是有意安排。但是，《里約宣言》的最大貢獻在于通過確立可持續(xù)發(fā)展原則，使環(huán)境保護進入了各國的國家戰(zhàn)略，由此引發(fā)新一輪的環(huán)境權(quán)“入憲”熱潮。截至2019年年底，已經(jīng)有156個國家直接或間接確立了環(huán)境權(quán)，其中110個國家是通過憲法對此項權(quán)利提供保護，126個國家批準(zhǔn)了明確載有健康環(huán)境權(quán)的區(qū)域條約，101個國家在環(huán)境立法中對環(huán)境權(quán)做出了明確規(guī)定。正是經(jīng)過數(shù)十年國內(nèi)法和國際法層面的持續(xù)推動，聯(lián)合國人權(quán)理事會才于2021年正式通過決議，承認(rèn)環(huán)境權(quán)是一項人權(quán)。盡管該決議并沒有法律約束力，但其近乎一致的投票(43票贊同、0票反對、4票棄權(quán))顯示了國際社會對此項人權(quán)表述、內(nèi)容和重要性的共識，對環(huán)境權(quán)獲得更多國際和國內(nèi)認(rèn)可具有里程碑和催化劑意義。
環(huán)境權(quán)研究在千禧年前后再掀高潮，本質(zhì)上根源于全球環(huán)境形勢變遷帶來的全球性新認(rèn)知。如果說，1970年代前后，因環(huán)境問題在西方發(fā)達國家首先集中爆發(fā)，環(huán)境權(quán)作為西方民眾要求國家承擔(dān)國家義務(wù)的人權(quán)基礎(chǔ)，在完成其歷史使命后，“降溫”不難理解；那么，1990年代以來，全球環(huán)境問題的嚴(yán)峻性再次敲響了人類生存和發(fā)展危機的警鐘，迫使人們從更大范圍、更深層次思考權(quán)利保護問題。隨著經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)全球化的迅速推進，與之相伴隨的是污染從發(fā)達國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移，新的環(huán)境問題不斷出現(xiàn)，舊的環(huán)境問題以新的形式從局部蔓延到全球、從個別問題演變成為系統(tǒng)性問題。一方面，發(fā)展中國家的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題日趨嚴(yán)峻，使得多數(shù)國家已經(jīng)建立但很脆弱的環(huán)境法制基本框架暴露出明顯不足，使得發(fā)展中國家開始面臨與1970年代歐美發(fā)達國家類似情境，只是彼時民眾訴求的是通過環(huán)境權(quán)倒逼國家建立環(huán)境規(guī)制體系，而此時民眾訴求的是通過環(huán)境權(quán)要求國家提供更高的保障水平，其本質(zhì)上都是要求國家保障公民對清潔、健康環(huán)境享有的基本人權(quán)。另一方面，面對全球氣候變化、生物安全、能源枯竭、大型核電站和危險化學(xué)品泄漏事故等新型環(huán)境問題，發(fā)達國家亦遇到了更多新的環(huán)境保護難題，使得國民對確立獨立的環(huán)境人權(quán)的呼聲高漲。因此，盡管發(fā)展中國家與發(fā)達國家環(huán)境問題的表現(xiàn)形式和環(huán)境規(guī)制的寬嚴(yán)程度并不一致，但對保障公民享有清潔、健康環(huán)境的人權(quán)日漸達成共識。聯(lián)合國人權(quán)理事會第48/13號決議充分體現(xiàn)了這一共識達成的進程：2020年9月，由哥斯達黎加、摩洛哥、斯洛文尼亞、瑞士和馬爾代夫等國代表組成人權(quán)與環(huán)境核心小組，開始就國際層面承認(rèn)環(huán)境人權(quán)的可能性進行討論并就征求各方意見開展工作；到2021年3月，德國等此前不愿意承認(rèn)環(huán)境權(quán)的國家亦開始贊同承認(rèn)此項權(quán)利，并得到了15個聯(lián)合國機構(gòu)以及1 000多個非政府組織的支持，半年后決議獲得通過。
(三)我國對環(huán)境人權(quán)的政策認(rèn)可
1972年，我國派團參加聯(lián)合國人類環(huán)境會議，在國際環(huán)境問題的警醒下開啟了現(xiàn)代環(huán)境保護的中國探索。1973年8月，我國召開第一次全國環(huán)境保護會議并制定第一個綜合性的環(huán)境保護規(guī)范性文件。1978年憲法首次規(guī)定國家環(huán)境保護義務(wù)；1979年我國制定第一部綜合性環(huán)境保護法并開始了單項環(huán)境保護立法進程。1982年《憲法》再次確認(rèn)國家的環(huán)境保護義務(wù)，環(huán)境保護立法進入“快車道”，逐步建立了較為完善的環(huán)境法制體系。1992年，中國代表團參加聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會，在會上提出了中國可持續(xù)發(fā)展十項政策，簽署《二十一世紀(jì)議程》。在積極參與聯(lián)合國多項生態(tài)環(huán)境公約談判的同時，我國將可持續(xù)發(fā)展納入國家戰(zhàn)略和多項國內(nèi)立法。進入新時代，中國生態(tài)文明建設(shè)步伐加快，生態(tài)環(huán)境保護的法治化水平不斷提升，2018年憲法修正案將“生態(tài)文明”寫入《憲法》，明確了建設(shè)“美麗中國”國家目標(biāo)、國家保護和改善生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境的國家任務(wù)、國務(wù)院負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的政府職能，形成了“部門法的憲法化”成果。
在學(xué)理上，我國學(xué)者持續(xù)開展了環(huán)境權(quán)的人權(quán)屬性研究。早在1980年代初，就有學(xué)者提出環(huán)境權(quán)“入憲”主張，拉開了環(huán)境權(quán)研究的帷幕。在聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會后，不僅環(huán)境法學(xué)者對環(huán)境權(quán)的研究進入高潮，成果更加豐富；而且憲法學(xué)者也開始關(guān)注這一領(lǐng)域，從憲法解釋的角度提出我國憲法已經(jīng)確立了“環(huán)境權(quán)”的主張。
在人權(quán)政策層面，我國于2009年、2012年、2016年、2021年連續(xù)發(fā)布的四期“國家人權(quán)行動計劃”，可以看到對環(huán)境權(quán)的人權(quán)屬性逐漸明晰的過程。
在我國前三期人權(quán)行動計劃中，“環(huán)境權(quán)利”沒有獨立，均作為“經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利保障”的一項內(nèi)容，國家環(huán)境保護的目標(biāo)在第一、二期中表述為“加強環(huán)境保護”，在第三期表述為“實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度”。2021年9月發(fā)布的《國家人權(quán)行動計劃(2021-2025年)》首次將“環(huán)境權(quán)利”作為獨立的基本人權(quán)類型，與經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利以及公民權(quán)利和政治權(quán)利相并列，并明確提出了“堅持綠水青山就是金山銀山理念，堅持尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，促進人與自然和諧共生，推進生態(tài)文明建設(shè)，建設(shè)美麗中國，為全人類和子孫后代共享發(fā)展創(chuàng)造可持續(xù)條件”的行動目標(biāo)；對環(huán)境權(quán)的保護范圍亦從污染防治拓展到生態(tài)保護、氣候變化，保護手段由政府主導(dǎo)過渡到多方共治，強調(diào)環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和訴權(quán)保障的重要性。這彰顯了在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，環(huán)境權(quán)的人權(quán)屬性得到認(rèn)可，環(huán)境權(quán)的保障水平不斷提升的執(zhí)政理念與國家立場。
我國已經(jīng)在《憲法》中確立生態(tài)文明建設(shè)的國家任務(wù)地位，編纂環(huán)境法典作為承擔(dān)國家任務(wù)、履行國家職責(zé)的重要方式，為環(huán)境權(quán)“入典”提供了憲法基礎(chǔ)。國內(nèi)外環(huán)境人權(quán)主張取得的實質(zhì)性進展，為環(huán)境權(quán)“入典”提供了良好條件。由此引申的問題是，確立環(huán)境人權(quán)對于環(huán)境法典編纂意義何在？環(huán)境法典應(yīng)如何為環(huán)境人權(quán)提供制度保障？這些都是正在研究中的環(huán)境法典必須回答的理論與實踐問題。
二、環(huán)境人權(quán)之于環(huán)境法典編纂的獨特功能
編纂環(huán)境法典，目的在于為實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化國家目標(biāo)提供體系化、協(xié)調(diào)性、便于實施的法律制度保障。環(huán)境法典作為生態(tài)環(huán)境立法的最高形式，一方面，理應(yīng)對體現(xiàn)人與自然和諧共生、要求國家提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的環(huán)境權(quán)予以回應(yīng)；另一方面，環(huán)境法律編纂離不開環(huán)境人權(quán)，其具有融貫以可持續(xù)發(fā)展為核心的價值體系、溝通環(huán)境法典的制度邏輯、廓清環(huán)境法典的歸責(zé)思路的特殊作用。對于環(huán)境人權(quán)這種無可替代的重要意義，必須有清醒的認(rèn)識。
(一)環(huán)境人權(quán)融貫環(huán)境法典的價值體系
聯(lián)合國人權(quán)理事會宣布：“擁有一個清潔、健康和可持續(xù)的環(huán)境是一項人權(quán)。”可見，可持續(xù)本身就是界定環(huán)境人權(quán)的重要標(biāo)準(zhǔn)。這既表明可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境人權(quán)之間的密切關(guān)聯(lián)，也體現(xiàn)環(huán)境人權(quán)對實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要作用。
環(huán)境法典作為承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護國家任務(wù)的法律手段，與民法典有兩個明顯的區(qū)別：一是必須以實施國家戰(zhàn)略為價值目標(biāo)，二是追求實質(zhì)法治。這決定了環(huán)境法典不可能像民法典那樣以權(quán)利為主線展開，也不能只注重形式化的法律規(guī)范體系。在比較法上，各國環(huán)境法典編纂無論采取何種途徑，也都體現(xiàn)出這一明顯特征。在中國，生態(tài)文明建設(shè)作為治國方略，其目的也是實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，因此，中國環(huán)境法典編纂可以將可持續(xù)發(fā)展作為代表新時代制度文明和主要表征的目的價值和邏輯主線，并以可持續(xù)發(fā)展具有的工具理性與價值理性融合的“神形兼?zhèn)?rdquo;特征，對傳統(tǒng)法律的公平、正義、安全價值進行拓展，形成以可持續(xù)發(fā)展為目的性價值，以生態(tài)安全、環(huán)境正義、代際公平、公益保護為工具性價值的價值體系。
在目的價值層面，可持續(xù)發(fā)展旨在滿足當(dāng)代人與后代人需要的初衷，表明其“生態(tài)持續(xù)是基礎(chǔ)，經(jīng)濟持續(xù)是條件，社會持續(xù)是目的”邏輯，這必然會涉及經(jīng)濟、社會和環(huán)境等利益的平衡，在表征經(jīng)濟、社會利益的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)已經(jīng)作為人權(quán)廣為法律與政策所確認(rèn)的背景下，環(huán)境人權(quán)的法律確認(rèn)將為環(huán)境與經(jīng)濟、社會利益進行“平衡”“權(quán)衡”乃至“抗衡”提供基本權(quán)利依據(jù)，亦為可持續(xù)發(fā)展內(nèi)部的三個“持續(xù)”提供“以人為本”的價值貫通，形成“社會持續(xù)目的—生態(tài)持續(xù)基礎(chǔ)—經(jīng)濟持續(xù)條件”的順序選擇，形成污染控制編、自然生態(tài)保護編以及綠色低碳發(fā)展編的框架結(jié)構(gòu)順序，防止環(huán)境法典標(biāo)準(zhǔn)偏離促進人的全面發(fā)展軌道。
在工具價值層面，可持續(xù)發(fā)展的人類觀、未來觀、空間觀、系統(tǒng)觀對傳統(tǒng)法律基本價值公平、正義、秩序、安全提出了極大地挑戰(zhàn)，要求環(huán)境立法對傳統(tǒng)法律價值進行更新，建立新的符合生態(tài)環(huán)境保護要求的生態(tài)安全、環(huán)境正義、代際公平、公益保護等新價值。環(huán)境人權(quán)作為一種新型人權(quán)，具有顯著的集體權(quán)利特征，以“權(quán)利束”形式出現(xiàn)而非單一權(quán)利。環(huán)境人權(quán)的法律確認(rèn)將為生態(tài)安全、環(huán)境正義、代際公平、公益保護等環(huán)境法價值提供具體的權(quán)利表現(xiàn)形式，既貫通可持續(xù)發(fā)展目的價值與工具價值，也為環(huán)境法典編纂提供內(nèi)在邏輯支撐。
就我國環(huán)境立法現(xiàn)狀而言，環(huán)境法基本上被定位于“監(jiān)管者監(jiān)管之法”，公民僅有保護環(huán)境的義務(wù)。這不僅混淆了環(huán)境規(guī)制的正當(dāng)性來源，也使得環(huán)境規(guī)制“見物不見人”——僅強調(diào)政府對排污行為的命令與控制，將公眾對清潔、健康環(huán)境享有的權(quán)利視為行政規(guī)制的反射利益，甚至將環(huán)境權(quán)等同于國家的環(huán)境行政管理權(quán)，對公眾參與持消極態(tài)度。由此，在環(huán)境法典中確立環(huán)境權(quán)，落實《憲法》關(guān)于“國家尊重和保障人權(quán)”的基本要求，體現(xiàn)新時代提升中國生態(tài)環(huán)境保護人權(quán)保障水平的新需求，不僅有助于明確國家環(huán)境保護任務(wù)的來源與基礎(chǔ)，強化環(huán)境行政權(quán)行使的正當(dāng)性意識；而且通過承認(rèn)公民/公眾在環(huán)境治理中的主體地位，以保障人的尊嚴(yán)和福祉為最高追求，并為廣泛的公眾參與提供實體權(quán)利基礎(chǔ)，推動我國環(huán)境法治實現(xiàn)由命令控制(“監(jiān)管之法”)向多元共治(“治理之法”)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。
(二)環(huán)境人權(quán)溝通環(huán)境法典編纂的制度邏輯
構(gòu)建以可持續(xù)發(fā)展為價值主線的“治理之法”，既是環(huán)境法典的基本定位，也決定了法典編纂的基本框架，即通過建立“良法”為“善治”提供依據(jù)，保障公民在清潔、健康、可持續(xù)環(huán)境中生活的權(quán)利得以實現(xiàn)。將環(huán)境權(quán)納入環(huán)境法典成為一項法定權(quán)利，并未“入憲”而成為“基本權(quán)利”，但環(huán)境法典作為環(huán)境憲法的“續(xù)造”和憲法秩序的具體投射，規(guī)定環(huán)境權(quán)事實上也能在很大程度上起到確認(rèn)基本權(quán)利的作用。
通常認(rèn)為，基本權(quán)利具有主觀權(quán)利和客觀法的雙重性質(zhì)。基本權(quán)利作為主觀權(quán)利主要發(fā)揮防御權(quán)功能和受益權(quán)功能；作為客觀法的功能則主要體現(xiàn)為國家為保障基本權(quán)利實現(xiàn)而承擔(dān)的制度性保障、組織與程序保障以及狹義的保護義務(wù)。防御權(quán)與受益權(quán)的劃分，實際上分別是前兩代人權(quán)——自由權(quán)和生存權(quán)(社會權(quán))——的核心權(quán)能，環(huán)境權(quán)作為“第三代人權(quán)”，雖在形式上沿用了前兩代人權(quán)的保障模式，但實際上有顯著差異。
在主觀權(quán)利面向，前兩代人權(quán)從個人權(quán)利角度，強調(diào)對來自國家侵害的防御權(quán)，以及請求最低限度的國家給付或服務(wù)的受益權(quán)，由此，公民個人得向國家提出公法上的請求權(quán)。環(huán)境權(quán)作為集體性權(quán)利、當(dāng)代人與后代人權(quán)利，除非涉及個人權(quán)益受損，一般不能向國家提出主張。各國主要是通過將其“信托”于特定條件的環(huán)保團體的方式，來行使集體性權(quán)利。申言之，環(huán)境權(quán)作為主觀公權(quán)利的面向，其實現(xiàn)機制并非是主觀訴訟，而是客觀訴訟。
在客觀法面向，環(huán)境法典編纂本身就是環(huán)境權(quán)制度性保障屬性的體現(xiàn)，是對立法者提出的要求，即國家有義務(wù)采取積極措施保護公民在實現(xiàn)基本權(quán)利過程中免受國家以外的第三人侵害。根據(jù)權(quán)利侵害階段的不同，相應(yīng)的保護義務(wù)涵蓋了預(yù)防、排除與救濟。傳統(tǒng)的預(yù)防主要指向危險防御，即對有經(jīng)驗法則加以判斷的緊迫危險進行預(yù)防，但隨著科技的迅速發(fā)展，氣候變化、大規(guī)模人群健康受害等環(huán)境風(fēng)險亦成為環(huán)境權(quán)的顯著威脅，故國家保護義務(wù)亦應(yīng)拓展至風(fēng)險預(yù)防。
環(huán)境人權(quán)的基本權(quán)利屬性，可以很好地溝通環(huán)境法典的制度邏輯，即法典編纂圍繞如何落實環(huán)境人權(quán)的國家保護任務(wù)而展開。在主觀權(quán)利層面，環(huán)境法典可以直接將環(huán)境權(quán)確定為法定權(quán)利，并賦予社會組織提起公益訴訟的資格，同時規(guī)定公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)；在客觀法層面，可以按照“事前預(yù)防、事中控制、事后救濟”的思路，在污染控制、自然生態(tài)保護以及綠色低碳發(fā)展等各編中明確相應(yīng)的規(guī)制措施。
(三)環(huán)境人權(quán)廓清環(huán)境法典編纂的歸責(zé)思路
環(huán)境侵害(包括環(huán)境污染行為和生態(tài)破壞行為)會造成“對人的損害”和“對環(huán)境的損害”，前者指向人身與財產(chǎn)損害，通常通過侵權(quán)機制進行救濟；后者即生態(tài)環(huán)境損害，指向環(huán)境要素、生物要素的不利改變以及前述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。從侵害的權(quán)益看，前者侵害的是人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)；后者實際侵害的是“人對環(huán)境的權(quán)利”，即環(huán)境權(quán)。在環(huán)境法典中確立環(huán)境權(quán)，可以為將侵害環(huán)境權(quán)的后果界定為生態(tài)環(huán)境損害、或?qū)⑸鷳B(tài)環(huán)境損害所侵害的權(quán)益界定為環(huán)境權(quán)提供依據(jù)，有助于厘清環(huán)境法典的歸責(zé)邏輯。
生態(tài)環(huán)境損害作為一種公共損害或者公益損害，其發(fā)生的根源大體上可以歸納為兩種情形：一是國家制定的規(guī)制措施能夠有效保障清潔、健康、可持續(xù)的環(huán)境，但是當(dāng)事人違反了國家規(guī)定，造成損害發(fā)生；二是當(dāng)事人遵守了國家規(guī)定，仍然造成損害的發(fā)生。第一種情形下，從狹義保護義務(wù)看，國家有義務(wù)追究行為人的法律責(zé)任，包括對違法行為進行處罰，并要求違法者對造成的生態(tài)環(huán)境損害進行補救。且基于基本權(quán)利客觀價值秩序的再主觀化理論，可以推導(dǎo)出一個保護請求權(quán)，即政府不正確履行法定職責(zé)時，符合條件的社會組織有權(quán)提起行政公益訴訟予以監(jiān)督，德國環(huán)境團體訴訟的建立邏輯即為適例。第二種情形下，鑒于當(dāng)事人對生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生并無過錯，若未造成私益損害，則國家并不能追究當(dāng)事人的責(zé)任。此時需要評估和調(diào)整國家的規(guī)制措施，但由于國家政策的制定和調(diào)整涉及復(fù)雜的利益衡量和政策判斷，原則上不宜推導(dǎo)出公民可以請求國家制定和調(diào)整法律和政策的保護性權(quán)利。
由此，在“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)—私益損害”與“環(huán)境權(quán)—生態(tài)環(huán)境損害”的對應(yīng)關(guān)系下，環(huán)境法典的歸責(zé)邏輯就容易理解：自然人、法人與其他組織因開發(fā)利用環(huán)境資源而造成的私益損害，屬于傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任的范疇，無需公權(quán)力介入；對于生態(tài)環(huán)境損害，基本權(quán)利保護義務(wù)要求政府應(yīng)當(dāng)采取措施進行預(yù)防和補救。當(dāng)然，預(yù)防和補救的責(zé)任主體仍然是造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任人，責(zé)任的類型包括了對違法行為的懲罰和對違法后果的補救。雖然各國對于生態(tài)環(huán)境損害的填補(修復(fù))責(zé)任規(guī)定不一，有些國家如美國由自然資源受托人向在責(zé)任人進行求償，有些國家如德國是通過“責(zé)令修復(fù)+代履行”的行政途徑加以解決，但均具有鮮明的公法性質(zhì)，區(qū)別在于追責(zé)程序上是公法操作還是私法操作。即便是采取公法應(yīng)對的國家，也在討論如何發(fā)揮公民及其團體在生態(tài)環(huán)境損害救濟上的作用，以彌補行政系統(tǒng)可能出現(xiàn)的失靈。其實質(zhì)是，針對“公民—國家—公民”基本權(quán)利規(guī)范模式下可能引發(fā)的政府執(zhí)法失靈問題，通過“公民—公民”的民事公益訴訟機制來補充政府執(zhí)法。
由此，便可厘清環(huán)境法典編纂的歸責(zé)思路。一是針對造成生態(tài)環(huán)境損害的違法行為，主要是通過行政處罰加以應(yīng)對，但由于違法類型多樣，可以在污染控制、自然生態(tài)保護和綠色低碳發(fā)展編分別加以規(guī)定；二是針對已經(jīng)造成的生態(tài)環(huán)境損害，主要是要求責(zé)任人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，因《民法典》和環(huán)境單行法同時規(guī)定了民事責(zé)任和行政命令手段，需要甄別后進行取舍；三是針對因生態(tài)環(huán)境損害引發(fā)的人身、財產(chǎn)損害，屬于傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任范疇，可以通過引致條款與《民法典》銜接。
三、環(huán)境人權(quán)在環(huán)境法典中的制度表達與落實
黨的十八大以來，我國生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，取得了舉世矚目的綠色發(fā)展成效，人民環(huán)境權(quán)益保障也達到了前所未有的高度。有習(xí)近平生態(tài)文明法治理論奠定堅實的政治基礎(chǔ)，相關(guān)立法和政策積累的實踐經(jīng)驗，豐富的學(xué)術(shù)研究成果提供的理論支撐，環(huán)境權(quán)“入典”的條件已然成熟。與憲法基本權(quán)利調(diào)整公民與國家關(guān)系以及間接實現(xiàn)對第三人的效力不同，環(huán)境法典直接調(diào)整公民、法人及其他組織相互之間圍繞生態(tài)環(huán)境保護而生的法律關(guān)系。環(huán)境法律關(guān)系的多元性，決定了需要重新定位政府、企業(yè)和公眾的角色，對不同法律關(guān)系進行類型化論證，建立多元主體之間的立體關(guān)系，協(xié)調(diào)其涉及的復(fù)雜利益沖突。環(huán)境權(quán)在環(huán)境法典的制度表達與落實，可以圍繞環(huán)境法律關(guān)系的特征，從本體性規(guī)定、保障性規(guī)定以及救濟性規(guī)定三個方面展開。
(一)環(huán)境權(quán)在環(huán)境法典中的直接表達
環(huán)境權(quán)作為公民追求清潔、健康環(huán)境的實體權(quán)利，首先應(yīng)作為總體統(tǒng)領(lǐng)法典的基礎(chǔ)性規(guī)則，在環(huán)境法典總則中以一般規(guī)定條款方式予以確立。這是落實《憲法》“國家尊重和保障人權(quán)”要求的最直接宣示，也是實現(xiàn)對環(huán)境法典編纂價值融通的最有效手段。為此，可以在對《環(huán)境保護法》第4條、第6條進行整合的基礎(chǔ)上，做出各方權(quán)利、義務(wù)的一般規(guī)定。其中環(huán)境權(quán)部分可以“基本權(quán)利+基本國策”的方式規(guī)定：公民享有在清潔、健康的環(huán)境中生活的權(quán)利(第1款)。保護環(huán)境是國家的基本國策，國家應(yīng)當(dāng)采取有利于污染環(huán)境防治、自然生態(tài)保護和綠色低碳發(fā)展的各項措施，使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)(第2款)。此后在義務(wù)部分規(guī)定：公民、法人和其他組織均負(fù)有保護環(huán)境的義務(wù)(第1款)。地方各級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)采取有效措施改善環(huán)境質(zhì)量(第2款)。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞(第3款)。公民應(yīng)當(dāng)增強環(huán)境保護意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式(第3款)。通過這兩條規(guī)定，明確環(huán)境法律關(guān)系的主要內(nèi)容，即保障公民環(huán)境權(quán)不僅是國家的基本任務(wù)(國策)和價值目標(biāo)，同時也是公民、企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者義務(wù)，只是與國家所負(fù)的積極義務(wù)相比，其保護義務(wù)是間接、消極的，以符合法律的強制性規(guī)定為限，且只有對環(huán)境權(quán)造成具體侵害時方才承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
需要廓清的是公民、法人和其他組織的其他相關(guān)權(quán)益，通常被討論的主要是環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和訴權(quán)等程序性權(quán)利以及排污權(quán)、碳排放權(quán)、水權(quán)、礦業(yè)權(quán)、漁業(yè)權(quán)等相關(guān)權(quán)利。對于環(huán)境保護程序性權(quán)利，不少學(xué)者將其作為環(huán)境權(quán)的內(nèi)容，但是，程序權(quán)保護的法益是程序，而實體權(quán)保護的法益是諸如生命、健康、自由、財產(chǎn)、人格等實體性利益，環(huán)境權(quán)不能既是實體權(quán)，又作為程序權(quán)；兩者給付的內(nèi)容和程序也不同，程序權(quán)要求國家不僅提供程序，還要求程序要正當(dāng)。環(huán)境權(quán)則要求國家提供良好的環(huán)境，至于何謂“清潔、健康”，各國可以有不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)，但即便國家提供的程序是正當(dāng)?shù)?，也不能保證環(huán)境就可以達到“清潔、健康”的水平。事實上，程序性權(quán)利只是憲法規(guī)定的知情權(quán)、參與權(quán)等在環(huán)境保護領(lǐng)域的具體運用，是環(huán)境權(quán)的“鄰接權(quán)”，屬于與環(huán)境權(quán)有關(guān)的權(quán)利，以助力環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)。
至于排污權(quán)、水權(quán)等權(quán)利，即便可以認(rèn)為屬于廣義上的環(huán)境權(quán)益，但也與環(huán)境人權(quán)具有本質(zhì)不同。排污權(quán)、碳排放權(quán)，屬于對環(huán)境容量的利用；水權(quán)、礦業(yè)權(quán)、漁業(yè)權(quán)等，屬于對自然資源的利用。這些權(quán)利從性質(zhì)上都屬于財產(chǎn)性權(quán)利，其權(quán)利的形式和實現(xiàn)本身都會對環(huán)境質(zhì)量造成一定程度的危害，反而與環(huán)境權(quán)在價值取向上存在抵牾與齟齬。故這些權(quán)利亦不屬于環(huán)境權(quán)的范疇，相反，這些權(quán)利在行使過程中負(fù)有防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞的義務(wù)，在體系定位上受制于前述一般規(guī)定的義務(wù)性規(guī)定，只宜在分編相應(yīng)部分予以規(guī)范。
(二)環(huán)境權(quán)保障義務(wù)在環(huán)境法典中的落實
環(huán)境權(quán)從產(chǎn)生伊始，就是為環(huán)境利益與其他利益提供一個“平等對話”的平臺，從而使環(huán)境利益能夠在傳統(tǒng)基本權(quán)利的“圍剿”中占有一席之地，并要求國家權(quán)力均采取相應(yīng)的措施來回應(yīng)公眾對“清潔、健康”環(huán)境的訴求。具體而言，國家首先需要明確何為“清潔、健康”的環(huán)境權(quán)，這關(guān)系到國家進行環(huán)境規(guī)制所要達到的具體目標(biāo)，或者說國家對于環(huán)境權(quán)的保障水平；進而再決定需要配置何種規(guī)制工具才能實現(xiàn)這個目標(biāo)。從行政任務(wù)的角度來看，這實際上涉及兩個層面的問題：一是如何為政府設(shè)定環(huán)境規(guī)制目標(biāo)，二是應(yīng)賦予政府何種權(quán)力來實現(xiàn)這種目標(biāo)。前者體現(xiàn)為通過一定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為政府設(shè)定行政目標(biāo)值，后者體現(xiàn)為政府為實現(xiàn)這一目標(biāo)而對相對人采取的命令與控制手段。
具體而言，法律化的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)是環(huán)境保護國家義務(wù)的具體化，也是國家對保障公民環(huán)境人權(quán)所作出的承諾；一旦環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)由法律確認(rèn)，就構(gòu)成了環(huán)境規(guī)制的起點與目標(biāo)值。中央與地方政府必須協(xié)力使得環(huán)境狀況達到設(shè)定的目標(biāo)，如果政府未能實現(xiàn)此種目標(biāo)，將承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任、行政責(zé)任或法律責(zé)任。而環(huán)境目標(biāo)的達成，有賴于對企業(yè)污染環(huán)境或破壞生態(tài)的行為進行規(guī)制。傳統(tǒng)的環(huán)境規(guī)制主要是采取秩序行政下的命令與控制手段，通過設(shè)定命令或標(biāo)準(zhǔn)、許可行為人從事生產(chǎn)經(jīng)營活動、對生產(chǎn)經(jīng)營活動進行監(jiān)督檢查并對違法者施以行政懲戒的方式，確保生產(chǎn)經(jīng)營活動不會造成環(huán)境質(zhì)量的惡化。這些規(guī)制措施，可能會在保障環(huán)境權(quán)的同時，構(gòu)成對公民自由權(quán)利的限制或侵害，因而需要受到法律保留、正當(dāng)程序、比例原則等法治原則的束縛。20世紀(jì)八九十年代以來，受規(guī)制緩和思潮的影響，環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的達成開始從單一依靠政府控制走向公私合作規(guī)制和社會自我規(guī)制，多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系逐漸確立。
然而，由于環(huán)境問題的復(fù)雜性和多變性，加之風(fēng)險社會帶來的不確定性，在環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的確定和規(guī)制手段的選擇上，環(huán)境法典面臨艱難選擇。一方面，生態(tài)環(huán)境治理體系中，政府承擔(dān)的職責(zé)量大面廣，很難在環(huán)境法典中進行事無巨細(xì)的規(guī)定；另一方面，生態(tài)環(huán)境問題量大面廣，必須給監(jiān)管者保留視情制宜的空間。這意味著，未來在環(huán)境法典之外還將存在大量的特別法規(guī)范及其實施性規(guī)則，“環(huán)境法典之治”(rule of environmental code)很大程度上仍將是“環(huán)境規(guī)章之治”(rule of environmental regulations)，并且公眾對質(zhì)量目標(biāo)的制定過程也不能提請司法審查，即政府對環(huán)境權(quán)的積極保障并不能推導(dǎo)出公民要求政府制定更高環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的保護請求權(quán)，這就要求法典明確授權(quán)原則和程序性規(guī)則，對規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)制定的程序進行細(xì)致的授權(quán)與約束，并強化信息公開和公眾參與，以增強規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)性和民主性，從而促成環(huán)境質(zhì)量的“清潔、健康”。
(三)環(huán)境權(quán)救濟義務(wù)在環(huán)境法典中的落實
環(huán)境公益指向廣泛，不僅包括對違法行為的預(yù)防和制止，也包括對違法行為造成的生態(tài)環(huán)境損害的填補和修復(fù)。對前者，采取行政規(guī)制進行矯正并以行政公益訴訟加以督促并無大的分歧，但生態(tài)環(huán)境損害的填補和修復(fù)應(yīng)采取何種模式，則存在較大爭議。近十年間，我國的環(huán)境司法從無到有，立法和政策上先后確立了社會組織、檢察機關(guān)、行政機關(guān)的原告資格，類型上涵蓋了民事公益訴訟、行政公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償以及刑事附帶民事公益訴訟，甚至刑事判決也涉足到公益損害的修復(fù)問題，從而形成了“公私并行、六訴并存”的局面。這種制度安排不僅在學(xué)理上引發(fā)諸多爭議，在實踐層面也可能會引發(fā)一系列適用沖突。這表明環(huán)境權(quán)救濟義務(wù)的落實還有許多值得深入研究的問題。
有鑒于此，環(huán)境法典編纂過程中需要對目前的行政手段與司法手段并行、多重程序疊加的環(huán)境公益保護體系進行系統(tǒng)檢視，圍繞一定的歸責(zé)邏輯對理順、整合救濟方式及其程序，使其達到事理與法理的統(tǒng)一。一個可行的思路是，將行政執(zhí)法職責(zé)限定于行為責(zé)任，即對違法行為的處罰與糾正；生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)交由民事責(zé)任解決，建立一種公法性質(zhì)、私法操作的公益保護請求權(quán)，并厘清不同主體之間的順位；同時，對在刑事案件中是否可以直接判決被告人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，則需要進行充分論證后再做決定。
四、結(jié)語
我國在國家人權(quán)行動計劃中不僅明確了環(huán)境權(quán)，而且將其從傳統(tǒng)人權(quán)譜系中獨立為一項基本人權(quán)。在此背景下，結(jié)合《憲法》關(guān)于“國家尊重和保障人權(quán)”以及“美麗中國”國家目標(biāo)的規(guī)定，可以在環(huán)境法典編纂中回應(yīng)環(huán)境人權(quán)的最新發(fā)展。在環(huán)境法典中，需要以一般條款的形式確立環(huán)境權(quán)并落實環(huán)境基本權(quán)的國家保護義務(wù)，從而編纂出一部體現(xiàn)時代特色、實踐特色和未來取向的環(huán)境法典，滿足人民群眾對環(huán)境保護權(quán)利新需求，為世界貢獻一部高水平保障環(huán)境人權(quán)的中國特色環(huán)境法典。
?。▍沃颐?，中國法學(xué)會副會長，中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會會長；張寶，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授。）
Abstract：As China has embarked on a new journey to comprehensively build a modern socialist country and march towards the second Centenary Goal，improving the protection of human rights in environmental protection has become a key task to meet people’s growing demand for rights.The international community has reached a consensus on the human rights attribute of environmental rights，and China has also recognized it in the National Human Rights Action Plan of China(2021-2025). The early claims for environmental human rights gave birth to modern environmental law at the international level.The global consensus on sustainable development promoted the new development of environmental human rights.In China，the construction of a“beautiful China”has become the national goal confirmed by the Constitution. The confirmation of environmental rights in the environmental code can further clarify the connotation of the value system of the code and help clarify the institutional structure and attribution logic of the code.Based on the subjective right and objective value of the environmental right，the specific scheme of the“codification”of human rights on the environment is to construct the system from three levels of ontological provision，guarantee provision and relief provision.
Keywords：Human Rights to Environment；Compilation of China’s Environmental Code；National Obligation of Protecting Human Rights；Construction of the System of Environmental Rights
(責(zé)任編輯曹煒)
關(guān)鍵詞：環(huán)境人權(quán) 中國環(huán)境法典編纂 人權(quán)的國家保護義務(wù) 環(huán)境權(quán)制度構(gòu)建
2022年2月25日，習(xí)近平總書記在第三十七次集體學(xué)習(xí)時發(fā)表重要講話強調(diào)，尊重和保障人權(quán)是中國共產(chǎn)黨人的不懈追求。黨的百年奮斗史，貫穿著黨團結(jié)帶領(lǐng)人民為爭取人權(quán)、尊重人權(quán)、保障人權(quán)、發(fā)展人權(quán)而進行的不懈努力。我國開啟了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、向第二個百年奮斗目標(biāo)進軍的新征程，我們要促進人權(quán)事業(yè)全面發(fā)展，堅持中國人權(quán)發(fā)展道路，順應(yīng)人民對高品質(zhì)美好生活的期待，不斷滿足人民日益增長的多方面的權(quán)利需求，統(tǒng)籌推進經(jīng)濟發(fā)展、民主法治、思想文化、公平正義、社會治理、環(huán)境保護等建設(shè)，在物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展中全方位提升各項人權(quán)保障水平。2021年，全國人大常委會已經(jīng)將環(huán)境立法領(lǐng)域法典編纂研究納入立法工作計劃。2022年3月5日訪問。2022年，全國人大常委會將在條件成熟的立法領(lǐng)域，繼續(xù)開展法典編纂工作。在環(huán)境法典編纂研究過程中，深刻理解環(huán)境人權(quán)的意義并提出合理的“入典”方案，是貫徹落實習(xí)近平法治思想和生態(tài)文明思想，提升我國環(huán)境保護方面人權(quán)保障水平的重要任務(wù)。
一、環(huán)境權(quán)作為人權(quán)的源與流
人權(quán)與環(huán)境保護相互交織、相互依存。清潔與健康的環(huán)境是生命權(quán)、健康權(quán)等基本人權(quán)享有的必要條件；反之，尊重與保護人權(quán)，亦是推進環(huán)境保護的有效保障。正基于此，人權(quán)與環(huán)境的關(guān)系受到國際社會的廣泛關(guān)注，承認(rèn)清潔、健康之環(huán)境人權(quán)的呼聲亦經(jīng)久不衰。最近的發(fā)展是，聯(lián)合國人權(quán)理事會于2021年10月8日通過第48/13號決議，正式承認(rèn)享有清潔、健康和可持續(xù)環(huán)境的權(quán)利是一項重要人權(quán)，并建議聯(lián)合國大會也予以承認(rèn)。在中國，國務(wù)院新聞辦公室2021年9月發(fā)布《國家人權(quán)行動計劃(2021-2025年)》，正式將環(huán)境權(quán)利作為與經(jīng)濟社會文化權(quán)利、公民權(quán)利與政治權(quán)利并列的人權(quán)類型之一，意味著環(huán)境權(quán)的人權(quán)屬性得到了國家政策的認(rèn)可。
從人權(quán)發(fā)展史觀察，以1990年代為界，環(huán)境權(quán)的發(fā)展大致可以分成兩個階段，前一階段主要是發(fā)達國家倡導(dǎo)，后一階段則主要由發(fā)展中國家驅(qū)動。但無論是哪個階段，環(huán)境權(quán)作為人對清潔、健康的環(huán)境所享有的權(quán)利(right to a clean and healthy environment)，都與人權(quán)緊密聯(lián)系、相伴而生。
(一)第一階段：催生現(xiàn)代環(huán)境法的環(huán)境人權(quán)主張
環(huán)境問題與現(xiàn)代性緊密相關(guān)，或者說環(huán)境問題本身就是現(xiàn)代性的一個突出表現(xiàn)。20世紀(jì)初期前后，面對工業(yè)革命以來日益加劇的環(huán)境問題，盡管各國被迫制定了一些與污染有關(guān)的法律，但這些控制污染的早期措施，并未將環(huán)境保護作為獨立的法理念，至多將其作為產(chǎn)業(yè)規(guī)制的一個環(huán)節(jié)，要求產(chǎn)業(yè)活動注意防止造成相鄰方的直接損害，本質(zhì)上仍是私法領(lǐng)域不動產(chǎn)相鄰關(guān)系在公法上的延伸。在此思維主導(dǎo)下，這些零星立法呈現(xiàn)出最大限度尊重產(chǎn)業(yè)自由的價值取向，生態(tài)環(huán)境作為可以自由取用的公共物品，對其利用只要未造成國民健康和財產(chǎn)的顯著危害，國家就不能介入，由此形成了限制行政權(quán)啟動的法理。
進入20世紀(jì)60年代，蕾切爾•卡遜的名作《寂靜的春天》開啟了現(xiàn)代環(huán)境保護運動的大門，進而在世界范圍內(nèi)掀起了環(huán)保運動的第一次浪潮。人們在震驚于環(huán)境問題對人的生命和健康引發(fā)的嚴(yán)重后果的同時，開始要求國家積極采取措施保護和改善環(huán)境。但在傳統(tǒng)的法治主義原則下，國家僅負(fù)有消極的不侵犯公民自由與提供最低限度生存照顧的義務(wù)。循此理念，如果沒有法律授權(quán)以及對損害的確定性認(rèn)識，環(huán)境問題很難進入政府規(guī)制的范疇。為此，人們試圖通過“綠化”既有人權(quán)尤其是生存權(quán)和健康權(quán)作為國家承擔(dān)環(huán)境保護任務(wù)的合法性與正當(dāng)性基礎(chǔ)，主張人對環(huán)境狀況最低限度要求的權(quán)利，可以為生命權(quán)和健康權(quán)所涵蓋。然而，在傳統(tǒng)法律上，生存權(quán)的核心僅在于提供最低限度的生存保障，“良好”的環(huán)境，并不在國家給付之列；健康權(quán)也主要聚焦于人的疾病防治，如果環(huán)境與健康的因果關(guān)系尚未建立，則政府亦無權(quán)干預(yù)。故而，公民要求國家承擔(dān)環(huán)境保護任務(wù)的前提，是任務(wù)來源必須有正當(dāng)性。于是，環(huán)境權(quán)作為一項人權(quán)被提出——因為保障人權(quán)是國家存在的價值和行使國家權(quán)利的合法性基礎(chǔ)。
隨著環(huán)保運動成為全球性浪潮，各國開始著手研究環(huán)境問題的法律應(yīng)對。1968年，瑞典推動聯(lián)合國通過了旨在召開全球環(huán)境會議的第2398號決議，號召在全球范圍內(nèi)展開對人享有良好環(huán)境權(quán)利的法理基礎(chǔ)的大討論。1972年，聯(lián)合國人類環(huán)境會議通過的《斯德哥爾摩宣言》序言和原則一均承認(rèn)了人權(quán)與環(huán)境保護的關(guān)聯(lián)。在宣言起草過程中，以美國為代表的一些國家建議將“人人擁有健康和安全環(huán)境的權(quán)利”納入，但發(fā)展中國家更贊同宣言原則一的表述，即承認(rèn)人類享有“自由、平等和充足生活條件的基本權(quán)利”，而非環(huán)境權(quán)本身。不難看出，彼時發(fā)展中國家關(guān)注的重心仍是生存權(quán)。盡管環(huán)境權(quán)作為獨立人權(quán)的主張在此次會議并未確立，但會議前后關(guān)于環(huán)境與人權(quán)關(guān)系的討論卻起到了重要的催化作用，使得發(fā)達國家開始為保護人權(quán)——無論是基于環(huán)境惡化會影響人們享有“充足生活條件的基本權(quán)利”，還是基于人們對清潔、健康的環(huán)境享有獨立的基本權(quán)利——將環(huán)境保護作為法治國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的基本任務(wù)，從而催生了現(xiàn)代意義上的環(huán)境法。以1976年葡萄牙憲法為肇端，環(huán)境權(quán)法定化的進程亦正式開啟。
但是，在1990年代初期之前，環(huán)境人權(quán)在國際和國內(nèi)法層面上的推進并不十分順利。在整個七八十年代，實現(xiàn)環(huán)境權(quán)“入憲”的國家僅有十余個，主要發(fā)達國家如美國、德國、法國、日本等，均未修改憲法確立環(huán)境權(quán)。尤其是美國一改在斯德哥爾摩會議上支持獨立的環(huán)境人權(quán)的做法，堅決反對在《里約宣言》中規(guī)定獨立的環(huán)境人權(quán)。以至于有學(xué)者斷言，環(huán)境權(quán)的理論已經(jīng)沒落。客觀而言，這一判斷大致符合當(dāng)時情形，但進入新世紀(jì)后，情形則大不相同。其實，環(huán)境權(quán)暫時沉寂的根本原因在于，其已經(jīng)完成“階段性歷史使命”——作為呼吁國家承擔(dān)環(huán)境保護責(zé)任的人權(quán)和自然法基礎(chǔ)，催生了現(xiàn)代環(huán)境法。當(dāng)歐美發(fā)達國家已經(jīng)頒布環(huán)境法并建立起較為完善的環(huán)境法體系后，是否在憲法上承認(rèn)環(huán)境權(quán)已不再是當(dāng)務(wù)之急?；趹椃ㄐ薷牡睦щy性，加之環(huán)境法的危機應(yīng)對性，在沒有出現(xiàn)新的環(huán)境權(quán)利需求，必須創(chuàng)設(shè)基本權(quán)利的情況下，環(huán)境權(quán)研究出現(xiàn)停滯實屬必然。
(二)第二階段：可持續(xù)發(fā)展促進環(huán)境人權(quán)共識
1992年召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議明確提出了可持續(xù)發(fā)展觀并達成全球共識?！独锛s宣言》同樣沒有承認(rèn)獨立的環(huán)境人權(quán)，只是在原則一中宣布人類“應(yīng)享有以與自然相和諧的方式過健康而富有生產(chǎn)成果的生活的權(quán)利”。從會議辯論情況看，沒有規(guī)定環(huán)境權(quán)并非疏忽，而是有意安排。但是，《里約宣言》的最大貢獻在于通過確立可持續(xù)發(fā)展原則，使環(huán)境保護進入了各國的國家戰(zhàn)略，由此引發(fā)新一輪的環(huán)境權(quán)“入憲”熱潮。截至2019年年底，已經(jīng)有156個國家直接或間接確立了環(huán)境權(quán)，其中110個國家是通過憲法對此項權(quán)利提供保護，126個國家批準(zhǔn)了明確載有健康環(huán)境權(quán)的區(qū)域條約，101個國家在環(huán)境立法中對環(huán)境權(quán)做出了明確規(guī)定。正是經(jīng)過數(shù)十年國內(nèi)法和國際法層面的持續(xù)推動，聯(lián)合國人權(quán)理事會才于2021年正式通過決議，承認(rèn)環(huán)境權(quán)是一項人權(quán)。盡管該決議并沒有法律約束力，但其近乎一致的投票(43票贊同、0票反對、4票棄權(quán))顯示了國際社會對此項人權(quán)表述、內(nèi)容和重要性的共識，對環(huán)境權(quán)獲得更多國際和國內(nèi)認(rèn)可具有里程碑和催化劑意義。
環(huán)境權(quán)研究在千禧年前后再掀高潮，本質(zhì)上根源于全球環(huán)境形勢變遷帶來的全球性新認(rèn)知。如果說，1970年代前后，因環(huán)境問題在西方發(fā)達國家首先集中爆發(fā)，環(huán)境權(quán)作為西方民眾要求國家承擔(dān)國家義務(wù)的人權(quán)基礎(chǔ)，在完成其歷史使命后，“降溫”不難理解；那么，1990年代以來，全球環(huán)境問題的嚴(yán)峻性再次敲響了人類生存和發(fā)展危機的警鐘，迫使人們從更大范圍、更深層次思考權(quán)利保護問題。隨著經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)全球化的迅速推進，與之相伴隨的是污染從發(fā)達國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移，新的環(huán)境問題不斷出現(xiàn)，舊的環(huán)境問題以新的形式從局部蔓延到全球、從個別問題演變成為系統(tǒng)性問題。一方面，發(fā)展中國家的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題日趨嚴(yán)峻，使得多數(shù)國家已經(jīng)建立但很脆弱的環(huán)境法制基本框架暴露出明顯不足，使得發(fā)展中國家開始面臨與1970年代歐美發(fā)達國家類似情境，只是彼時民眾訴求的是通過環(huán)境權(quán)倒逼國家建立環(huán)境規(guī)制體系，而此時民眾訴求的是通過環(huán)境權(quán)要求國家提供更高的保障水平，其本質(zhì)上都是要求國家保障公民對清潔、健康環(huán)境享有的基本人權(quán)。另一方面，面對全球氣候變化、生物安全、能源枯竭、大型核電站和危險化學(xué)品泄漏事故等新型環(huán)境問題，發(fā)達國家亦遇到了更多新的環(huán)境保護難題，使得國民對確立獨立的環(huán)境人權(quán)的呼聲高漲。因此，盡管發(fā)展中國家與發(fā)達國家環(huán)境問題的表現(xiàn)形式和環(huán)境規(guī)制的寬嚴(yán)程度并不一致，但對保障公民享有清潔、健康環(huán)境的人權(quán)日漸達成共識。聯(lián)合國人權(quán)理事會第48/13號決議充分體現(xiàn)了這一共識達成的進程：2020年9月，由哥斯達黎加、摩洛哥、斯洛文尼亞、瑞士和馬爾代夫等國代表組成人權(quán)與環(huán)境核心小組，開始就國際層面承認(rèn)環(huán)境人權(quán)的可能性進行討論并就征求各方意見開展工作；到2021年3月，德國等此前不愿意承認(rèn)環(huán)境權(quán)的國家亦開始贊同承認(rèn)此項權(quán)利，并得到了15個聯(lián)合國機構(gòu)以及1 000多個非政府組織的支持，半年后決議獲得通過。
(三)我國對環(huán)境人權(quán)的政策認(rèn)可
1972年，我國派團參加聯(lián)合國人類環(huán)境會議，在國際環(huán)境問題的警醒下開啟了現(xiàn)代環(huán)境保護的中國探索。1973年8月，我國召開第一次全國環(huán)境保護會議并制定第一個綜合性的環(huán)境保護規(guī)范性文件。1978年憲法首次規(guī)定國家環(huán)境保護義務(wù)；1979年我國制定第一部綜合性環(huán)境保護法并開始了單項環(huán)境保護立法進程。1982年《憲法》再次確認(rèn)國家的環(huán)境保護義務(wù)，環(huán)境保護立法進入“快車道”，逐步建立了較為完善的環(huán)境法制體系。1992年，中國代表團參加聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會，在會上提出了中國可持續(xù)發(fā)展十項政策，簽署《二十一世紀(jì)議程》。在積極參與聯(lián)合國多項生態(tài)環(huán)境公約談判的同時，我國將可持續(xù)發(fā)展納入國家戰(zhàn)略和多項國內(nèi)立法。進入新時代，中國生態(tài)文明建設(shè)步伐加快，生態(tài)環(huán)境保護的法治化水平不斷提升，2018年憲法修正案將“生態(tài)文明”寫入《憲法》，明確了建設(shè)“美麗中國”國家目標(biāo)、國家保護和改善生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境的國家任務(wù)、國務(wù)院負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的政府職能，形成了“部門法的憲法化”成果。
在學(xué)理上，我國學(xué)者持續(xù)開展了環(huán)境權(quán)的人權(quán)屬性研究。早在1980年代初，就有學(xué)者提出環(huán)境權(quán)“入憲”主張，拉開了環(huán)境權(quán)研究的帷幕。在聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會后，不僅環(huán)境法學(xué)者對環(huán)境權(quán)的研究進入高潮，成果更加豐富；而且憲法學(xué)者也開始關(guān)注這一領(lǐng)域，從憲法解釋的角度提出我國憲法已經(jīng)確立了“環(huán)境權(quán)”的主張。
在人權(quán)政策層面，我國于2009年、2012年、2016年、2021年連續(xù)發(fā)布的四期“國家人權(quán)行動計劃”，可以看到對環(huán)境權(quán)的人權(quán)屬性逐漸明晰的過程。
在我國前三期人權(quán)行動計劃中，“環(huán)境權(quán)利”沒有獨立，均作為“經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利保障”的一項內(nèi)容，國家環(huán)境保護的目標(biāo)在第一、二期中表述為“加強環(huán)境保護”，在第三期表述為“實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度”。2021年9月發(fā)布的《國家人權(quán)行動計劃(2021-2025年)》首次將“環(huán)境權(quán)利”作為獨立的基本人權(quán)類型，與經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利以及公民權(quán)利和政治權(quán)利相并列，并明確提出了“堅持綠水青山就是金山銀山理念，堅持尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，促進人與自然和諧共生，推進生態(tài)文明建設(shè)，建設(shè)美麗中國，為全人類和子孫后代共享發(fā)展創(chuàng)造可持續(xù)條件”的行動目標(biāo)；對環(huán)境權(quán)的保護范圍亦從污染防治拓展到生態(tài)保護、氣候變化，保護手段由政府主導(dǎo)過渡到多方共治，強調(diào)環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和訴權(quán)保障的重要性。這彰顯了在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，環(huán)境權(quán)的人權(quán)屬性得到認(rèn)可，環(huán)境權(quán)的保障水平不斷提升的執(zhí)政理念與國家立場。
我國已經(jīng)在《憲法》中確立生態(tài)文明建設(shè)的國家任務(wù)地位，編纂環(huán)境法典作為承擔(dān)國家任務(wù)、履行國家職責(zé)的重要方式，為環(huán)境權(quán)“入典”提供了憲法基礎(chǔ)。國內(nèi)外環(huán)境人權(quán)主張取得的實質(zhì)性進展，為環(huán)境權(quán)“入典”提供了良好條件。由此引申的問題是，確立環(huán)境人權(quán)對于環(huán)境法典編纂意義何在？環(huán)境法典應(yīng)如何為環(huán)境人權(quán)提供制度保障？這些都是正在研究中的環(huán)境法典必須回答的理論與實踐問題。
二、環(huán)境人權(quán)之于環(huán)境法典編纂的獨特功能
編纂環(huán)境法典，目的在于為實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化國家目標(biāo)提供體系化、協(xié)調(diào)性、便于實施的法律制度保障。環(huán)境法典作為生態(tài)環(huán)境立法的最高形式，一方面，理應(yīng)對體現(xiàn)人與自然和諧共生、要求國家提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的環(huán)境權(quán)予以回應(yīng)；另一方面，環(huán)境法律編纂離不開環(huán)境人權(quán)，其具有融貫以可持續(xù)發(fā)展為核心的價值體系、溝通環(huán)境法典的制度邏輯、廓清環(huán)境法典的歸責(zé)思路的特殊作用。對于環(huán)境人權(quán)這種無可替代的重要意義，必須有清醒的認(rèn)識。
(一)環(huán)境人權(quán)融貫環(huán)境法典的價值體系
聯(lián)合國人權(quán)理事會宣布：“擁有一個清潔、健康和可持續(xù)的環(huán)境是一項人權(quán)。”可見，可持續(xù)本身就是界定環(huán)境人權(quán)的重要標(biāo)準(zhǔn)。這既表明可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境人權(quán)之間的密切關(guān)聯(lián)，也體現(xiàn)環(huán)境人權(quán)對實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要作用。
環(huán)境法典作為承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護國家任務(wù)的法律手段，與民法典有兩個明顯的區(qū)別：一是必須以實施國家戰(zhàn)略為價值目標(biāo)，二是追求實質(zhì)法治。這決定了環(huán)境法典不可能像民法典那樣以權(quán)利為主線展開，也不能只注重形式化的法律規(guī)范體系。在比較法上，各國環(huán)境法典編纂無論采取何種途徑，也都體現(xiàn)出這一明顯特征。在中國，生態(tài)文明建設(shè)作為治國方略，其目的也是實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，因此，中國環(huán)境法典編纂可以將可持續(xù)發(fā)展作為代表新時代制度文明和主要表征的目的價值和邏輯主線，并以可持續(xù)發(fā)展具有的工具理性與價值理性融合的“神形兼?zhèn)?rdquo;特征，對傳統(tǒng)法律的公平、正義、安全價值進行拓展，形成以可持續(xù)發(fā)展為目的性價值，以生態(tài)安全、環(huán)境正義、代際公平、公益保護為工具性價值的價值體系。
在目的價值層面，可持續(xù)發(fā)展旨在滿足當(dāng)代人與后代人需要的初衷，表明其“生態(tài)持續(xù)是基礎(chǔ)，經(jīng)濟持續(xù)是條件，社會持續(xù)是目的”邏輯，這必然會涉及經(jīng)濟、社會和環(huán)境等利益的平衡，在表征經(jīng)濟、社會利益的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)已經(jīng)作為人權(quán)廣為法律與政策所確認(rèn)的背景下，環(huán)境人權(quán)的法律確認(rèn)將為環(huán)境與經(jīng)濟、社會利益進行“平衡”“權(quán)衡”乃至“抗衡”提供基本權(quán)利依據(jù)，亦為可持續(xù)發(fā)展內(nèi)部的三個“持續(xù)”提供“以人為本”的價值貫通，形成“社會持續(xù)目的—生態(tài)持續(xù)基礎(chǔ)—經(jīng)濟持續(xù)條件”的順序選擇，形成污染控制編、自然生態(tài)保護編以及綠色低碳發(fā)展編的框架結(jié)構(gòu)順序，防止環(huán)境法典標(biāo)準(zhǔn)偏離促進人的全面發(fā)展軌道。
在工具價值層面，可持續(xù)發(fā)展的人類觀、未來觀、空間觀、系統(tǒng)觀對傳統(tǒng)法律基本價值公平、正義、秩序、安全提出了極大地挑戰(zhàn)，要求環(huán)境立法對傳統(tǒng)法律價值進行更新，建立新的符合生態(tài)環(huán)境保護要求的生態(tài)安全、環(huán)境正義、代際公平、公益保護等新價值。環(huán)境人權(quán)作為一種新型人權(quán)，具有顯著的集體權(quán)利特征，以“權(quán)利束”形式出現(xiàn)而非單一權(quán)利。環(huán)境人權(quán)的法律確認(rèn)將為生態(tài)安全、環(huán)境正義、代際公平、公益保護等環(huán)境法價值提供具體的權(quán)利表現(xiàn)形式，既貫通可持續(xù)發(fā)展目的價值與工具價值，也為環(huán)境法典編纂提供內(nèi)在邏輯支撐。
就我國環(huán)境立法現(xiàn)狀而言，環(huán)境法基本上被定位于“監(jiān)管者監(jiān)管之法”，公民僅有保護環(huán)境的義務(wù)。這不僅混淆了環(huán)境規(guī)制的正當(dāng)性來源，也使得環(huán)境規(guī)制“見物不見人”——僅強調(diào)政府對排污行為的命令與控制，將公眾對清潔、健康環(huán)境享有的權(quán)利視為行政規(guī)制的反射利益，甚至將環(huán)境權(quán)等同于國家的環(huán)境行政管理權(quán)，對公眾參與持消極態(tài)度。由此，在環(huán)境法典中確立環(huán)境權(quán)，落實《憲法》關(guān)于“國家尊重和保障人權(quán)”的基本要求，體現(xiàn)新時代提升中國生態(tài)環(huán)境保護人權(quán)保障水平的新需求，不僅有助于明確國家環(huán)境保護任務(wù)的來源與基礎(chǔ)，強化環(huán)境行政權(quán)行使的正當(dāng)性意識；而且通過承認(rèn)公民/公眾在環(huán)境治理中的主體地位，以保障人的尊嚴(yán)和福祉為最高追求，并為廣泛的公眾參與提供實體權(quán)利基礎(chǔ)，推動我國環(huán)境法治實現(xiàn)由命令控制(“監(jiān)管之法”)向多元共治(“治理之法”)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。
(二)環(huán)境人權(quán)溝通環(huán)境法典編纂的制度邏輯
構(gòu)建以可持續(xù)發(fā)展為價值主線的“治理之法”，既是環(huán)境法典的基本定位，也決定了法典編纂的基本框架，即通過建立“良法”為“善治”提供依據(jù)，保障公民在清潔、健康、可持續(xù)環(huán)境中生活的權(quán)利得以實現(xiàn)。將環(huán)境權(quán)納入環(huán)境法典成為一項法定權(quán)利，并未“入憲”而成為“基本權(quán)利”，但環(huán)境法典作為環(huán)境憲法的“續(xù)造”和憲法秩序的具體投射，規(guī)定環(huán)境權(quán)事實上也能在很大程度上起到確認(rèn)基本權(quán)利的作用。
通常認(rèn)為，基本權(quán)利具有主觀權(quán)利和客觀法的雙重性質(zhì)。基本權(quán)利作為主觀權(quán)利主要發(fā)揮防御權(quán)功能和受益權(quán)功能；作為客觀法的功能則主要體現(xiàn)為國家為保障基本權(quán)利實現(xiàn)而承擔(dān)的制度性保障、組織與程序保障以及狹義的保護義務(wù)。防御權(quán)與受益權(quán)的劃分，實際上分別是前兩代人權(quán)——自由權(quán)和生存權(quán)(社會權(quán))——的核心權(quán)能，環(huán)境權(quán)作為“第三代人權(quán)”，雖在形式上沿用了前兩代人權(quán)的保障模式，但實際上有顯著差異。
在主觀權(quán)利面向，前兩代人權(quán)從個人權(quán)利角度，強調(diào)對來自國家侵害的防御權(quán)，以及請求最低限度的國家給付或服務(wù)的受益權(quán)，由此，公民個人得向國家提出公法上的請求權(quán)。環(huán)境權(quán)作為集體性權(quán)利、當(dāng)代人與后代人權(quán)利，除非涉及個人權(quán)益受損，一般不能向國家提出主張。各國主要是通過將其“信托”于特定條件的環(huán)保團體的方式，來行使集體性權(quán)利。申言之，環(huán)境權(quán)作為主觀公權(quán)利的面向，其實現(xiàn)機制并非是主觀訴訟，而是客觀訴訟。
在客觀法面向，環(huán)境法典編纂本身就是環(huán)境權(quán)制度性保障屬性的體現(xiàn)，是對立法者提出的要求，即國家有義務(wù)采取積極措施保護公民在實現(xiàn)基本權(quán)利過程中免受國家以外的第三人侵害。根據(jù)權(quán)利侵害階段的不同，相應(yīng)的保護義務(wù)涵蓋了預(yù)防、排除與救濟。傳統(tǒng)的預(yù)防主要指向危險防御，即對有經(jīng)驗法則加以判斷的緊迫危險進行預(yù)防，但隨著科技的迅速發(fā)展，氣候變化、大規(guī)模人群健康受害等環(huán)境風(fēng)險亦成為環(huán)境權(quán)的顯著威脅，故國家保護義務(wù)亦應(yīng)拓展至風(fēng)險預(yù)防。
環(huán)境人權(quán)的基本權(quán)利屬性，可以很好地溝通環(huán)境法典的制度邏輯，即法典編纂圍繞如何落實環(huán)境人權(quán)的國家保護任務(wù)而展開。在主觀權(quán)利層面，環(huán)境法典可以直接將環(huán)境權(quán)確定為法定權(quán)利，并賦予社會組織提起公益訴訟的資格，同時規(guī)定公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)；在客觀法層面，可以按照“事前預(yù)防、事中控制、事后救濟”的思路，在污染控制、自然生態(tài)保護以及綠色低碳發(fā)展等各編中明確相應(yīng)的規(guī)制措施。
(三)環(huán)境人權(quán)廓清環(huán)境法典編纂的歸責(zé)思路
環(huán)境侵害(包括環(huán)境污染行為和生態(tài)破壞行為)會造成“對人的損害”和“對環(huán)境的損害”，前者指向人身與財產(chǎn)損害，通常通過侵權(quán)機制進行救濟；后者即生態(tài)環(huán)境損害，指向環(huán)境要素、生物要素的不利改變以及前述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。從侵害的權(quán)益看，前者侵害的是人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)；后者實際侵害的是“人對環(huán)境的權(quán)利”，即環(huán)境權(quán)。在環(huán)境法典中確立環(huán)境權(quán)，可以為將侵害環(huán)境權(quán)的后果界定為生態(tài)環(huán)境損害、或?qū)⑸鷳B(tài)環(huán)境損害所侵害的權(quán)益界定為環(huán)境權(quán)提供依據(jù)，有助于厘清環(huán)境法典的歸責(zé)邏輯。
生態(tài)環(huán)境損害作為一種公共損害或者公益損害，其發(fā)生的根源大體上可以歸納為兩種情形：一是國家制定的規(guī)制措施能夠有效保障清潔、健康、可持續(xù)的環(huán)境，但是當(dāng)事人違反了國家規(guī)定，造成損害發(fā)生；二是當(dāng)事人遵守了國家規(guī)定，仍然造成損害的發(fā)生。第一種情形下，從狹義保護義務(wù)看，國家有義務(wù)追究行為人的法律責(zé)任，包括對違法行為進行處罰，并要求違法者對造成的生態(tài)環(huán)境損害進行補救。且基于基本權(quán)利客觀價值秩序的再主觀化理論，可以推導(dǎo)出一個保護請求權(quán)，即政府不正確履行法定職責(zé)時，符合條件的社會組織有權(quán)提起行政公益訴訟予以監(jiān)督，德國環(huán)境團體訴訟的建立邏輯即為適例。第二種情形下，鑒于當(dāng)事人對生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生并無過錯，若未造成私益損害，則國家并不能追究當(dāng)事人的責(zé)任。此時需要評估和調(diào)整國家的規(guī)制措施，但由于國家政策的制定和調(diào)整涉及復(fù)雜的利益衡量和政策判斷，原則上不宜推導(dǎo)出公民可以請求國家制定和調(diào)整法律和政策的保護性權(quán)利。
由此，在“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)—私益損害”與“環(huán)境權(quán)—生態(tài)環(huán)境損害”的對應(yīng)關(guān)系下，環(huán)境法典的歸責(zé)邏輯就容易理解：自然人、法人與其他組織因開發(fā)利用環(huán)境資源而造成的私益損害，屬于傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任的范疇，無需公權(quán)力介入；對于生態(tài)環(huán)境損害，基本權(quán)利保護義務(wù)要求政府應(yīng)當(dāng)采取措施進行預(yù)防和補救。當(dāng)然，預(yù)防和補救的責(zé)任主體仍然是造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任人，責(zé)任的類型包括了對違法行為的懲罰和對違法后果的補救。雖然各國對于生態(tài)環(huán)境損害的填補(修復(fù))責(zé)任規(guī)定不一，有些國家如美國由自然資源受托人向在責(zé)任人進行求償，有些國家如德國是通過“責(zé)令修復(fù)+代履行”的行政途徑加以解決，但均具有鮮明的公法性質(zhì)，區(qū)別在于追責(zé)程序上是公法操作還是私法操作。即便是采取公法應(yīng)對的國家，也在討論如何發(fā)揮公民及其團體在生態(tài)環(huán)境損害救濟上的作用，以彌補行政系統(tǒng)可能出現(xiàn)的失靈。其實質(zhì)是，針對“公民—國家—公民”基本權(quán)利規(guī)范模式下可能引發(fā)的政府執(zhí)法失靈問題，通過“公民—公民”的民事公益訴訟機制來補充政府執(zhí)法。
由此，便可厘清環(huán)境法典編纂的歸責(zé)思路。一是針對造成生態(tài)環(huán)境損害的違法行為，主要是通過行政處罰加以應(yīng)對，但由于違法類型多樣，可以在污染控制、自然生態(tài)保護和綠色低碳發(fā)展編分別加以規(guī)定；二是針對已經(jīng)造成的生態(tài)環(huán)境損害，主要是要求責(zé)任人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，因《民法典》和環(huán)境單行法同時規(guī)定了民事責(zé)任和行政命令手段，需要甄別后進行取舍；三是針對因生態(tài)環(huán)境損害引發(fā)的人身、財產(chǎn)損害，屬于傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任范疇，可以通過引致條款與《民法典》銜接。
三、環(huán)境人權(quán)在環(huán)境法典中的制度表達與落實
黨的十八大以來，我國生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，取得了舉世矚目的綠色發(fā)展成效，人民環(huán)境權(quán)益保障也達到了前所未有的高度。有習(xí)近平生態(tài)文明法治理論奠定堅實的政治基礎(chǔ)，相關(guān)立法和政策積累的實踐經(jīng)驗，豐富的學(xué)術(shù)研究成果提供的理論支撐，環(huán)境權(quán)“入典”的條件已然成熟。與憲法基本權(quán)利調(diào)整公民與國家關(guān)系以及間接實現(xiàn)對第三人的效力不同，環(huán)境法典直接調(diào)整公民、法人及其他組織相互之間圍繞生態(tài)環(huán)境保護而生的法律關(guān)系。環(huán)境法律關(guān)系的多元性，決定了需要重新定位政府、企業(yè)和公眾的角色，對不同法律關(guān)系進行類型化論證，建立多元主體之間的立體關(guān)系，協(xié)調(diào)其涉及的復(fù)雜利益沖突。環(huán)境權(quán)在環(huán)境法典的制度表達與落實，可以圍繞環(huán)境法律關(guān)系的特征，從本體性規(guī)定、保障性規(guī)定以及救濟性規(guī)定三個方面展開。
(一)環(huán)境權(quán)在環(huán)境法典中的直接表達
環(huán)境權(quán)作為公民追求清潔、健康環(huán)境的實體權(quán)利，首先應(yīng)作為總體統(tǒng)領(lǐng)法典的基礎(chǔ)性規(guī)則，在環(huán)境法典總則中以一般規(guī)定條款方式予以確立。這是落實《憲法》“國家尊重和保障人權(quán)”要求的最直接宣示，也是實現(xiàn)對環(huán)境法典編纂價值融通的最有效手段。為此，可以在對《環(huán)境保護法》第4條、第6條進行整合的基礎(chǔ)上，做出各方權(quán)利、義務(wù)的一般規(guī)定。其中環(huán)境權(quán)部分可以“基本權(quán)利+基本國策”的方式規(guī)定：公民享有在清潔、健康的環(huán)境中生活的權(quán)利(第1款)。保護環(huán)境是國家的基本國策，國家應(yīng)當(dāng)采取有利于污染環(huán)境防治、自然生態(tài)保護和綠色低碳發(fā)展的各項措施，使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)(第2款)。此后在義務(wù)部分規(guī)定：公民、法人和其他組織均負(fù)有保護環(huán)境的義務(wù)(第1款)。地方各級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)采取有效措施改善環(huán)境質(zhì)量(第2款)。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞(第3款)。公民應(yīng)當(dāng)增強環(huán)境保護意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式(第3款)。通過這兩條規(guī)定，明確環(huán)境法律關(guān)系的主要內(nèi)容，即保障公民環(huán)境權(quán)不僅是國家的基本任務(wù)(國策)和價值目標(biāo)，同時也是公民、企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者義務(wù)，只是與國家所負(fù)的積極義務(wù)相比，其保護義務(wù)是間接、消極的，以符合法律的強制性規(guī)定為限，且只有對環(huán)境權(quán)造成具體侵害時方才承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
需要廓清的是公民、法人和其他組織的其他相關(guān)權(quán)益，通常被討論的主要是環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和訴權(quán)等程序性權(quán)利以及排污權(quán)、碳排放權(quán)、水權(quán)、礦業(yè)權(quán)、漁業(yè)權(quán)等相關(guān)權(quán)利。對于環(huán)境保護程序性權(quán)利，不少學(xué)者將其作為環(huán)境權(quán)的內(nèi)容，但是，程序權(quán)保護的法益是程序，而實體權(quán)保護的法益是諸如生命、健康、自由、財產(chǎn)、人格等實體性利益，環(huán)境權(quán)不能既是實體權(quán)，又作為程序權(quán)；兩者給付的內(nèi)容和程序也不同，程序權(quán)要求國家不僅提供程序，還要求程序要正當(dāng)。環(huán)境權(quán)則要求國家提供良好的環(huán)境，至于何謂“清潔、健康”，各國可以有不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)，但即便國家提供的程序是正當(dāng)?shù)?，也不能保證環(huán)境就可以達到“清潔、健康”的水平。事實上，程序性權(quán)利只是憲法規(guī)定的知情權(quán)、參與權(quán)等在環(huán)境保護領(lǐng)域的具體運用，是環(huán)境權(quán)的“鄰接權(quán)”，屬于與環(huán)境權(quán)有關(guān)的權(quán)利，以助力環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)。
至于排污權(quán)、水權(quán)等權(quán)利，即便可以認(rèn)為屬于廣義上的環(huán)境權(quán)益，但也與環(huán)境人權(quán)具有本質(zhì)不同。排污權(quán)、碳排放權(quán)，屬于對環(huán)境容量的利用；水權(quán)、礦業(yè)權(quán)、漁業(yè)權(quán)等，屬于對自然資源的利用。這些權(quán)利從性質(zhì)上都屬于財產(chǎn)性權(quán)利，其權(quán)利的形式和實現(xiàn)本身都會對環(huán)境質(zhì)量造成一定程度的危害，反而與環(huán)境權(quán)在價值取向上存在抵牾與齟齬。故這些權(quán)利亦不屬于環(huán)境權(quán)的范疇，相反，這些權(quán)利在行使過程中負(fù)有防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞的義務(wù)，在體系定位上受制于前述一般規(guī)定的義務(wù)性規(guī)定，只宜在分編相應(yīng)部分予以規(guī)范。
(二)環(huán)境權(quán)保障義務(wù)在環(huán)境法典中的落實
環(huán)境權(quán)從產(chǎn)生伊始，就是為環(huán)境利益與其他利益提供一個“平等對話”的平臺，從而使環(huán)境利益能夠在傳統(tǒng)基本權(quán)利的“圍剿”中占有一席之地，并要求國家權(quán)力均采取相應(yīng)的措施來回應(yīng)公眾對“清潔、健康”環(huán)境的訴求。具體而言，國家首先需要明確何為“清潔、健康”的環(huán)境權(quán)，這關(guān)系到國家進行環(huán)境規(guī)制所要達到的具體目標(biāo)，或者說國家對于環(huán)境權(quán)的保障水平；進而再決定需要配置何種規(guī)制工具才能實現(xiàn)這個目標(biāo)。從行政任務(wù)的角度來看，這實際上涉及兩個層面的問題：一是如何為政府設(shè)定環(huán)境規(guī)制目標(biāo)，二是應(yīng)賦予政府何種權(quán)力來實現(xiàn)這種目標(biāo)。前者體現(xiàn)為通過一定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為政府設(shè)定行政目標(biāo)值，后者體現(xiàn)為政府為實現(xiàn)這一目標(biāo)而對相對人采取的命令與控制手段。
具體而言，法律化的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)是環(huán)境保護國家義務(wù)的具體化，也是國家對保障公民環(huán)境人權(quán)所作出的承諾；一旦環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)由法律確認(rèn)，就構(gòu)成了環(huán)境規(guī)制的起點與目標(biāo)值。中央與地方政府必須協(xié)力使得環(huán)境狀況達到設(shè)定的目標(biāo)，如果政府未能實現(xiàn)此種目標(biāo)，將承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任、行政責(zé)任或法律責(zé)任。而環(huán)境目標(biāo)的達成，有賴于對企業(yè)污染環(huán)境或破壞生態(tài)的行為進行規(guī)制。傳統(tǒng)的環(huán)境規(guī)制主要是采取秩序行政下的命令與控制手段，通過設(shè)定命令或標(biāo)準(zhǔn)、許可行為人從事生產(chǎn)經(jīng)營活動、對生產(chǎn)經(jīng)營活動進行監(jiān)督檢查并對違法者施以行政懲戒的方式，確保生產(chǎn)經(jīng)營活動不會造成環(huán)境質(zhì)量的惡化。這些規(guī)制措施，可能會在保障環(huán)境權(quán)的同時，構(gòu)成對公民自由權(quán)利的限制或侵害，因而需要受到法律保留、正當(dāng)程序、比例原則等法治原則的束縛。20世紀(jì)八九十年代以來，受規(guī)制緩和思潮的影響，環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的達成開始從單一依靠政府控制走向公私合作規(guī)制和社會自我規(guī)制，多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系逐漸確立。
然而，由于環(huán)境問題的復(fù)雜性和多變性，加之風(fēng)險社會帶來的不確定性，在環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的確定和規(guī)制手段的選擇上，環(huán)境法典面臨艱難選擇。一方面，生態(tài)環(huán)境治理體系中，政府承擔(dān)的職責(zé)量大面廣，很難在環(huán)境法典中進行事無巨細(xì)的規(guī)定；另一方面，生態(tài)環(huán)境問題量大面廣，必須給監(jiān)管者保留視情制宜的空間。這意味著，未來在環(huán)境法典之外還將存在大量的特別法規(guī)范及其實施性規(guī)則，“環(huán)境法典之治”(rule of environmental code)很大程度上仍將是“環(huán)境規(guī)章之治”(rule of environmental regulations)，并且公眾對質(zhì)量目標(biāo)的制定過程也不能提請司法審查，即政府對環(huán)境權(quán)的積極保障并不能推導(dǎo)出公民要求政府制定更高環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的保護請求權(quán)，這就要求法典明確授權(quán)原則和程序性規(guī)則，對規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)制定的程序進行細(xì)致的授權(quán)與約束，并強化信息公開和公眾參與，以增強規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)性和民主性，從而促成環(huán)境質(zhì)量的“清潔、健康”。
(三)環(huán)境權(quán)救濟義務(wù)在環(huán)境法典中的落實
環(huán)境公益指向廣泛，不僅包括對違法行為的預(yù)防和制止，也包括對違法行為造成的生態(tài)環(huán)境損害的填補和修復(fù)。對前者，采取行政規(guī)制進行矯正并以行政公益訴訟加以督促并無大的分歧，但生態(tài)環(huán)境損害的填補和修復(fù)應(yīng)采取何種模式，則存在較大爭議。近十年間，我國的環(huán)境司法從無到有，立法和政策上先后確立了社會組織、檢察機關(guān)、行政機關(guān)的原告資格，類型上涵蓋了民事公益訴訟、行政公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償以及刑事附帶民事公益訴訟，甚至刑事判決也涉足到公益損害的修復(fù)問題，從而形成了“公私并行、六訴并存”的局面。這種制度安排不僅在學(xué)理上引發(fā)諸多爭議，在實踐層面也可能會引發(fā)一系列適用沖突。這表明環(huán)境權(quán)救濟義務(wù)的落實還有許多值得深入研究的問題。
有鑒于此，環(huán)境法典編纂過程中需要對目前的行政手段與司法手段并行、多重程序疊加的環(huán)境公益保護體系進行系統(tǒng)檢視，圍繞一定的歸責(zé)邏輯對理順、整合救濟方式及其程序，使其達到事理與法理的統(tǒng)一。一個可行的思路是，將行政執(zhí)法職責(zé)限定于行為責(zé)任，即對違法行為的處罰與糾正；生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)交由民事責(zé)任解決，建立一種公法性質(zhì)、私法操作的公益保護請求權(quán)，并厘清不同主體之間的順位；同時，對在刑事案件中是否可以直接判決被告人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，則需要進行充分論證后再做決定。
四、結(jié)語
我國在國家人權(quán)行動計劃中不僅明確了環(huán)境權(quán)，而且將其從傳統(tǒng)人權(quán)譜系中獨立為一項基本人權(quán)。在此背景下，結(jié)合《憲法》關(guān)于“國家尊重和保障人權(quán)”以及“美麗中國”國家目標(biāo)的規(guī)定，可以在環(huán)境法典編纂中回應(yīng)環(huán)境人權(quán)的最新發(fā)展。在環(huán)境法典中，需要以一般條款的形式確立環(huán)境權(quán)并落實環(huán)境基本權(quán)的國家保護義務(wù)，從而編纂出一部體現(xiàn)時代特色、實踐特色和未來取向的環(huán)境法典，滿足人民群眾對環(huán)境保護權(quán)利新需求，為世界貢獻一部高水平保障環(huán)境人權(quán)的中國特色環(huán)境法典。
?。▍沃颐?，中國法學(xué)會副會長，中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會會長；張寶，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授。）
Abstract：As China has embarked on a new journey to comprehensively build a modern socialist country and march towards the second Centenary Goal，improving the protection of human rights in environmental protection has become a key task to meet people’s growing demand for rights.The international community has reached a consensus on the human rights attribute of environmental rights，and China has also recognized it in the National Human Rights Action Plan of China(2021-2025). The early claims for environmental human rights gave birth to modern environmental law at the international level.The global consensus on sustainable development promoted the new development of environmental human rights.In China，the construction of a“beautiful China”has become the national goal confirmed by the Constitution. The confirmation of environmental rights in the environmental code can further clarify the connotation of the value system of the code and help clarify the institutional structure and attribution logic of the code.Based on the subjective right and objective value of the environmental right，the specific scheme of the“codification”of human rights on the environment is to construct the system from three levels of ontological provision，guarantee provision and relief provision.
Keywords：Human Rights to Environment；Compilation of China’s Environmental Code；National Obligation of Protecting Human Rights；Construction of the System of Environmental Rights
(責(zé)任編輯曹煒)
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