內(nèi)容提要：聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》首次明確、具體地將移徙納入全球發(fā)展議程，確立了有關(guān)促進正常移徙、保護移徙工人權(quán)利等目標。這些目標都是聯(lián)合國長期推動“移徙與發(fā)展”議題、加強基于人權(quán)的全球移徙治理所取得的重大成果。但達成這些目標存在諸多困難，尤其當正常和非正常移民的權(quán)利觸碰到國家主權(quán)和安全，或不符合國家的發(fā)展需求時。隨著新冠肺炎疫情持續(xù)蔓延、大國關(guān)系緊張態(tài)勢上升、民粹主義和排外主義在西方盛行，移徙與發(fā)展的進程受到嚴重打擊，各國的立場分歧與利益沖突使移徙目標變得更加遙不可及。但從長遠角度來看，此領(lǐng)域的探索將有助于推動后疫情時代的全球經(jīng)濟復(fù)蘇，使各方從移徙、發(fā)展、人權(quán)的良性互動中受益。
關(guān)鍵詞：2030年可持續(xù)發(fā)展議程；安全、有序和正常移民全球契約；非正常移徙；移徙工人；基于人權(quán)的路徑
在新冠肺炎疫情暴發(fā)前，國際移民的數(shù)量在二十年間不斷增長，并于2019年達到2.72億，成為國家、區(qū)域和全球?qū)用婵沙掷m(xù)發(fā)展中不可忽視的一部分。雖然國際移徙已逐漸成為一個普遍現(xiàn)象，且圍繞移徙與發(fā)展議題的討論越發(fā)豐富，但移民是發(fā)展負面因素的刻板印象依舊廣泛存在。這主要是早期移徙研究帶來的影響。
上個世紀60年代晚期到80年代，有關(guān)國際移徙的消極理論盛行，移徙被視為不利于發(fā)展的、由貧困催生的產(chǎn)物。雖然已有相當一部分學(xué)術(shù)成果證明移徙在適當條件下會產(chǎn)生積極影響，但移民的負面形象還是被長期保留了下來。并且，因為移徙領(lǐng)域的研究主要由移民目的地國的學(xué)者主導(dǎo)，移民通常被簡單描繪成目的地國的負擔，移民的人權(quán)及國際移徙對移民來源國和中轉(zhuǎn)國的影響被忽略了。不過，近二十年間，無論是學(xué)術(shù)還是政策層面對國際移徙的態(tài)度都發(fā)生了改變，國際移徙不再被視為發(fā)展的阻礙，而被視為一種解決發(fā)展困境的方案。人權(quán)也不再是移徙與發(fā)展過程中的附加問題，而是中心問題。
聯(lián)合國對“移徙與發(fā)展”議題的推動就是此趨勢的體現(xiàn)。聯(lián)合國大會于2015年通過《變革我們的世界——2030年可持續(xù)發(fā)展議程》(簡稱《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》)，肯定了移徙對可持續(xù)發(fā)展的貢獻，并首次明確將其納入全球發(fā)展目標。植根于此議程的《安全、有序和正常移民全球契約》更是突破性地為相關(guān)目標的落實構(gòu)建了一個國際合作平臺。這兩個文件都強調(diào)了人權(quán)的重要性，并將國際人權(quán)法作為依據(jù)?？梢?，移徙與人權(quán)議題無論是其本身，還是在發(fā)展的語境下都十分重要，因為無論人作為勞動力或發(fā)展參與者的價值如何，其人權(quán)都應(yīng)得到尊重。但在西方民粹主義和排外主義盛行、新冠肺炎疫情肆虐的背景下，國際移徙受到了前所未有的阻礙和打擊。這導(dǎo)致正常跨國移徙途徑受阻、全球移民匯款驟降、人口販賣和移民偷運等非正常移徙進一步惡化。同時，疫情對各國經(jīng)濟和就業(yè)的影響也使移民的處境更加不利，讓其面臨同時失去經(jīng)濟來源和正常移民身份的危險。面對疫情和發(fā)展的雙重挑戰(zhàn)，國際社會就移民人權(quán)所達成的共識和目標變得岌岌可危。
本文試圖從移徙與發(fā)展的角度出發(fā)，分析《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》相關(guān)移徙目標所面臨的人權(quán)困境，尤其是各國在進行非正常移民治理時，對被偷運者、人口販運受害者和非正常移徙工人等群體人權(quán)問題的回避與排斥。本文采用移民的廣義解釋，并未就如假期、訪問、就醫(yī)等移徙原因，及移徙時間長短作出區(qū)分。這些困境表明，雖然發(fā)展能在一些移徙問題上促成國際社會的合力，但難以吸引各國就“發(fā)展價值”較小的脆弱群體進行保護。只有將移徙、發(fā)展與人權(quán)相結(jié)合，才能確保移徙與發(fā)展的進程不會脫離人權(quán)的軌道。
中國作為移民輸出和僑匯匯入大國、《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的積極落實者、“一帶一路”的倡導(dǎo)者和踐行者，其對移徙與發(fā)展領(lǐng)域的影響力正逐漸上升，也在全球移民治理和人權(quán)治理中發(fā)揮越發(fā)重要的作用。因此，移徙與發(fā)展的研究，將有助于中國應(yīng)對日益復(fù)雜的國際移徙形勢和治理環(huán)境，參與國際人才競爭，探索國際移徙、可持續(xù)發(fā)展、人權(quán)的正向互動模式，充分發(fā)揮移民對發(fā)展的積極作用，使各方從中受益。
一、將人權(quán)納入“移徙與發(fā)展”議題
在聯(lián)合國及其他利益攸關(guān)方的推動下，“移徙與發(fā)展”成為一項專門議題，國際移徙也被逐漸納入全球發(fā)展議程之中。國際社會越發(fā)意識到，在全球化背景下，將跨境人口流動完全視為一個問題或麻煩的陳舊眼光需要改變，移徙對促進可持續(xù)發(fā)展的貢獻和潛力應(yīng)被承認和開發(fā)。而隨著“移徙與發(fā)展”議題被納入人權(quán)視角，以及“基于人權(quán)的路徑”(human rights-based approach)的提出，移民的人權(quán)不僅成為此議題的重要內(nèi)容，也成為衡量其進展的標志和最終目標之一。繼千年發(fā)展目標之后，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》突破性地將移徙納入全球可持續(xù)發(fā)展目標，并將“尊重人權(quán)”作為這些目標后續(xù)落實和評估的原則。此議程將“移徙與發(fā)展”議題推向了一個新的高度，但也受到了一定質(zhì)疑。
?。ㄒ唬?ldquo;移徙與發(fā)展”議題的形成與人權(quán)
聯(lián)合國自建立之初，就將移徙與經(jīng)濟發(fā)展列入大會和經(jīng)社理事會的議程，陸續(xù)通過決議和文件，以解決移民的就業(yè)、福利和融入等問題。這些文件雖然從發(fā)展出發(fā)，但已關(guān)注到移民權(quán)利和非歧視原則的重要性。1952年聯(lián)合國大會通過“移徙與經(jīng)濟發(fā)展”決議，建議各國通過雙邊或多邊協(xié)定轉(zhuǎn)移和安置各移民群，使其成為經(jīng)濟發(fā)展的一部分，并在此過程中杜絕“種族或宗教的歧視”。
20世紀90年代后，一系列聚焦發(fā)展的國際會議與文件開始對移民的生存狀況、權(quán)利保障和社會融入等問題表示關(guān)切。1992年，178個國家在聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議上通過《21世紀發(fā)展議程》。此議程指出，促進可持續(xù)發(fā)展和消除貧困的計劃應(yīng)將移民和難民考慮在內(nèi)，要關(guān)注包括移民和難民在內(nèi)的脆弱群體的人口結(jié)構(gòu)變化對可持續(xù)發(fā)展帶來的特定影響。1994年召開的國際人口與發(fā)展大會首次通過一項全面的行動綱領(lǐng)，督促各國就移民的權(quán)利保護、本地融合、減少非正常移徙等問題進行合作，并將“移徙問題納入其政策和經(jīng)濟議程”。此綱領(lǐng)已認識到，要想長期處理好移徙問題，需要“可持續(xù)的經(jīng)濟增長和與此目的相符合的發(fā)展戰(zhàn)略”。1995年，聯(lián)合國社會發(fā)展問題世界首腦會議通過《哥本哈根社會發(fā)展問題宣言》和《社會發(fā)展問題世界首腦會議行動綱領(lǐng)》，承諾要確保移徙工人免受剝削，確保移民和其家屬的人權(quán)得到尊重和保護。因為無論是經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展還是環(huán)境保護，其終歸是為了提升人的生活質(zhì)量，而移民顯然也在其中。
隨著國際社會對移徙與發(fā)展議題愈發(fā)關(guān)注，聯(lián)合國框架下的相關(guān)機制和交流平臺也得以逐步建立，有力推動了后千年發(fā)展目標時代的全球發(fā)展議程將移徙納入其中。2003年年底，基于聯(lián)合國秘書長和若干國家的提議，國際移徙全球委員會(Global Commission on International Migration)成立。此委員會專門關(guān)注移徙與發(fā)展等議題，是首個應(yīng)對國際移徙的全球?qū)＜倚〗M。其研究指出，國際移民對發(fā)展和減貧作出了貢獻，國際移徙應(yīng)成為國家、區(qū)域和國際層面經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略中不可或缺的部分。在國際移徙全球委員會的建議下，全球移徙小組(Global Migration Group)于2006年成立，就保障國際移民的人權(quán)、促進人的安全與發(fā)展、為脆弱移民提供保護等問題開展工作。同年，由聯(lián)合國大會決定設(shè)立的“全球移徙和發(fā)展問題的高級別對話”(簡稱“高級別對話”)首次召開，為探索移徙對發(fā)展的利益最大化提供了平臺。2013年第二次高級別對話更是直接將“保護移民的人權(quán)”列入行動議程八大重點。正是在此次對話中，全球移徙小組表示，人權(quán)與發(fā)展是同一枚硬幣的兩面，未來的移徙治理是以移民為中心的治理，應(yīng)有一份新的全球發(fā)展文件彌補千年發(fā)展目標在移徙議題上的沉默。此次對話最終形成了《國際移徙與發(fā)展高級別對話宣言》，指出移徙要與發(fā)展結(jié)合起來，要尊重人權(quán)，2015年后的全球發(fā)展議程應(yīng)將移徙考慮在內(nèi)。
?。ǘ┗谌藱?quán)路徑的發(fā)展與移徙治理
移徙與發(fā)展議題對人權(quán)的關(guān)注，離不開“基于人權(quán)的路徑”。此理念不僅在發(fā)展領(lǐng)域得以推廣，也被用于移徙治理領(lǐng)域，為移徙、發(fā)展、人權(quán)三者的結(jié)合提供了契機。人權(quán)與發(fā)展本就同屬聯(lián)合國三大支柱，聯(lián)合國大會于1986年通過的《發(fā)展權(quán)利宣言》更是明確提出“發(fā)展權(quán)利是一項不可剝奪的人權(quán)”，人是發(fā)展的主體，也是發(fā)展權(quán)利的積極參與者和受益者。因此，聯(lián)合國在《發(fā)展權(quán)利宣言》之上提出了“基于人權(quán)的路徑”。此路徑是針對人的發(fā)展進程提出的概念框架，將人放在發(fā)展的中心，以確保人的發(fā)展進程在規(guī)則層面符合國際人權(quán)標準，在實踐層面能促進和保障人權(quán)。在此路徑下，發(fā)展的計劃、政策與進程都要基于國際法所規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)，包括所有的經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利，公民權(quán)利和政治權(quán)利，勞工權(quán)利和發(fā)展權(quán)。
“基于人權(quán)的路徑”可以追溯到1997年聯(lián)合國改革和人權(quán)主流化的提出。1997年，時任聯(lián)合國秘書長科菲·安南在其《革新聯(lián)合國：改革方案》報告中提出，聯(lián)合國的一項主要任務(wù)是加強它的人權(quán)方案，并將其納入聯(lián)合國的各項活動。人權(quán)主流化要求聯(lián)合國各機構(gòu)及專門機構(gòu)、基金和方案將人權(quán)納入其活動和議程，以更統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的方式共同應(yīng)對人權(quán)領(lǐng)域的挑戰(zhàn)。雖然各機構(gòu)對此提議的接受態(tài)度不盡相同，但部分機構(gòu)仍于2003年達成了一項基于人權(quán)路徑發(fā)展合作的共識。共識提出，所有發(fā)展合作、政策和技術(shù)支持都應(yīng)進一步推動《世界人權(quán)宣言》和其他國際人權(quán)文件中的權(quán)利落實；以上宣言和文件中的人權(quán)標準和原則，應(yīng)作為所有部門及所有發(fā)展合作階段的指導(dǎo)；發(fā)展合作應(yīng)促進“責任主體”落實其責任和/或“權(quán)利持有人”主張權(quán)利的能力。
受人權(quán)主流化的影響，關(guān)注勞工、發(fā)展等不同領(lǐng)域的機構(gòu)進一步將人權(quán)視角納入國際移徙領(lǐng)域。國際勞工組織和聯(lián)合國開發(fā)計劃署就是范例。前者的成功建立在自身的結(jié)構(gòu)設(shè)置和長期實踐之上，后者則是積極響應(yīng)并及時調(diào)整政策推動人權(quán)主流化的代表。國際勞工組織通過的一系列國際公約和建議成為“基于人權(quán)的路徑”所依據(jù)的國際標準，也是全球移徙治理規(guī)范的重要組成部分。其還通過締約國報告機制、申訴和控訴機制、結(jié)社自由委員會程序、提供技術(shù)支持與培訓(xùn)等多種方式推動標準落實。雖然國際勞工組織的三方架構(gòu)難以為其他機構(gòu)所復(fù)制，但這種明確國際法義務(wù)，搭配以多種監(jiān)督體系、針對性的技術(shù)支持和非政府行為體的參與，避免經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利以及公民權(quán)利和政治權(quán)利分割的整體性路徑，都可為其他機構(gòu)的人權(quán)主流化所借鑒。聯(lián)合國開發(fā)計劃署則是人權(quán)主流化提出后最先作出響應(yīng)的機構(gòu)之一，在1998年的政策文件中就提出要逐步構(gòu)建出一條適用于可持續(xù)發(fā)展的、基于人權(quán)的路徑。2009年，聯(lián)合國開發(fā)計劃署的“人類發(fā)展報告”首次聚焦移徙，指出降低移徙阻礙并提高移民待遇能為人類發(fā)展帶來巨大收益。這份報告也被視為聯(lián)合國開始以積極視角看待移徙與發(fā)展關(guān)系的代表性文件。
隨著人權(quán)主流化和“基于人權(quán)的路徑”的發(fā)展，聯(lián)合國機構(gòu)和相關(guān)組織開始推動基于人權(quán)路徑的移徙治理。根據(jù)聯(lián)合國人權(quán)高專辦的報告《移徙和人權(quán)：推動基于人權(quán)的國際移徙治理》，“基于人權(quán)的路徑”意味著在治理中將移民作為人的待遇放在所有討論的最前面，其特征是識別出責任主體和權(quán)利主體，促使國家的政策和實踐達到國際規(guī)范和原則，履行其尊重、保護和實現(xiàn)人權(quán)的義務(wù)。這些規(guī)范包括《世界人權(quán)宣言》、聯(lián)合國九項核心人權(quán)公約、國際勞工組織的相關(guān)公約等，原則包括不歧視、賦權(quán)、問責等。“基于人權(quán)的路徑”的另一個特點是，意識到移民身份和其所面臨困境的復(fù)雜性。雖然移徙工人、人口販運受害者、難民等群體依據(jù)國際公約有不同的保護體系，但隨著被迫移徙和自愿移徙的邊界越發(fā)模糊，且這些群體通常共用移徙路徑和生活空間，對其進行明確區(qū)分并不實際?；谌藱?quán)路徑的移徙治理重視的是保障所有人的權(quán)利，避免因分類使部分群體受到忽視。雖然受疫情影響，全球移徙治理的挑戰(zhàn)從應(yīng)對移徙的影響轉(zhuǎn)為移徙受阻的影響，但其同樣關(guān)系到這些群體的人權(quán)，需要保障其獲取基本權(quán)利的途徑。在此背景下，遵循“基于人權(quán)的路徑”更加重要，這與《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》提出的“絕不讓任何一個人掉隊”的精神也相互契合。
?。ㄈ?030年可持續(xù)發(fā)展議程》的移徙目標及人權(quán)考量
繼千年發(fā)展目標之后，聯(lián)合國大會于2015年9月25日通過《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，提出17個可持續(xù)發(fā)展目標和其下169個具體目標，覆蓋經(jīng)濟、社會、環(huán)境三大領(lǐng)域，并將人權(quán)貫穿于其制定依據(jù)、目標和評估原則之中。此議程表示，2030年可持續(xù)發(fā)展目標以《世界人權(quán)宣言》、國際人權(quán)條約為依據(jù)，以《發(fā)展權(quán)利宣言》為參照，目標的后續(xù)評估工作要以人為本，其目的是“要讓所有人享有人權(quán)”“尊重人權(quán)，尤其重點關(guān)注最貧困、最脆弱和落在最后面的人”，包括移民。
《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》在移徙領(lǐng)域也作出了突破，首次明確將移徙納入目標，并重申了對移民人權(quán)的關(guān)注。議程承諾，“我們將在國際上開展合作，確保安全、有序的定期移民，充分尊重人權(quán)，不論移民狀況如何都人道地對待移民，并人道地對待難民和流離失所者”。概括起來，此議程著重強調(diào)了三點：應(yīng)充分發(fā)揮移民在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標中的積極作用；尊重和保障移民的權(quán)利，人道地對待所有正常和非正常移民；促進安全、有序的正常移徙，增強全球移徙治理。在具體目標中，與移徙最直接相關(guān)的包括目標8.7(根除販賣人口)、目標8.8(為移徙工人創(chuàng)造安全和有保障的工作環(huán)境)、目標10.c(降低移民匯款手續(xù)費)、目標10.7(促進有序、安全、正常和負責的移民和人口流動，執(zhí)行合理規(guī)劃和管理完善的移民政策)。這些目標體現(xiàn)出對保護移徙工人、降低移民匯款成本、使移民從更統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的移民政策與合作中受益的愿景，與移民的工作、生活與安全緊密相關(guān)。其中目標10.7被認為是呼吁加強移徙治理的集中體現(xiàn)，從一定程度上覆蓋了其他移徙目標的部分內(nèi)容，并包含了對移民人權(quán)保障的要求。國際移民組織于2015年專門圍繞目標10.7提出了移徙治理框架(MiGOF)，以解釋國家層面“管理完善的移民政策”包含哪些要素。此框架提出三個原則和三個目標，包括遵循國際標準并落實移民權(quán)利的原則，及推動移民社會經(jīng)濟福祉的目標，由此可見人權(quán)在其中的重要性。
移徙相關(guān)目標的提出被視為《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的新突破，彌補了千年發(fā)展目標對移徙，尤其是對移民人權(quán)的忽視。國際移民組織認為，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》將移徙視為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有力途徑而非威脅，其所設(shè)置的目標采取了有利于移民的人權(quán)路徑，這將有利于促進更有效且有性別視角的移徙。不過也有觀點認為此議程的實際作用被高估了。雖然其看似反映了移民、移民來源國和接收國等各方的利益，但沒能闡述如何及“誰”來應(yīng)對相關(guān)的移徙問題。還有學(xué)者認為，此議程仍將移民的權(quán)利和其是否能帶來積極、可測量的經(jīng)濟增長和發(fā)展掛鉤，這是對移民和發(fā)展的錯誤認識，并不利于實現(xiàn)可持續(xù)、公平的移徙。還有學(xué)者指出，此議程沒能充分考慮移民自身的發(fā)展和福祉，及戰(zhàn)爭、軍事化等因素帶來的影響。此外，鑒于西方勢力不僅沒能促進發(fā)展，還阻礙了世界最窮困地區(qū)的發(fā)展，各國是否能通過伙伴關(guān)系實現(xiàn)這些發(fā)展目標令人質(zhì)疑。
另一個圍繞這些移徙目標的質(zhì)疑是，如何評判其進展，以及如何體現(xiàn)以人為本。根據(jù)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，可持續(xù)發(fā)展目標的落實和評估工作由各國主導(dǎo)、自愿進行，國家一級的工作成果是區(qū)域和全球評估的基礎(chǔ)。為此，指標跨機構(gòu)專家組(IAEG-SDGS)制定了一套針對可持續(xù)發(fā)展目標的全球指標框架，并在多次修改和調(diào)整下形成230多項指標，以輔助各國擬定區(qū)域和國家層面的指標。例如，對于目標10.7，專家組給出的評估指標包括“實行有利于有序、安全、正常和負責任的移徙和人口流動的移民政策的國家數(shù)目”和“在前往國際目的地的過程中死亡或失蹤的人數(shù)”等。但這些指標過于籠統(tǒng)，且沒有對關(guān)鍵概念作出解釋。國際移民組織根據(jù)移民治理框架制定的移民治理指標(MGI)也提供了可參考的評估標準，聯(lián)合國的年度可持續(xù)發(fā)展目標報告就根據(jù)其收集數(shù)據(jù)。雖然相比于前者，移民治理指標更具針對性，且包含了對移民人權(quán)的考量，但整體來說仍尚未成熟。此外，很多國家并不具備制定評估方案和收集數(shù)據(jù)的能力，尤其在受疫情干擾的情況下。據(jù)2017年的統(tǒng)計，只有37個國家有符合聯(lián)合國標準的統(tǒng)計法，全球指標框架下還有三分之二的指標沒有對應(yīng)的數(shù)據(jù)。這些國家中又有多少能客觀、公正地收集和提交有關(guān)移民人權(quán)的信息，展現(xiàn)以人為本的進程，還需要進一步考證。
可持續(xù)發(fā)展目標的另一個挑戰(zhàn)是，其落實需要各國開展合作。雖然移徙相關(guān)目標總體得到了國際社會的支持，但部分遇到了阻礙甚至反對。通常來說，各國在加強移徙數(shù)據(jù)建設(shè)、降低移民匯款成本等問題上分歧較小，但在治理非正常移徙和邊境管控上分歧較大。這也是為何涉及非正常移徙的目標，尤其是目標10.7 和8.8難以得到各國的積極響應(yīng)。但減少非正常移徙、促進正常移徙是國際移徙和可持續(xù)發(fā)展能否相互正向影響的關(guān)鍵，也是促進全球繁榮、和平與安全，及移民人權(quán)保障的關(guān)鍵。下文將圍繞這兩個目標所面臨的困境及原因進行分析。
二、促進有序、安全和正常移徙的目標及其困境
《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》目標10.7提出：“促進有序、安全、正常和負責的移徙和人口流動，包括執(zhí)行合理規(guī)劃和管理完善的移民政策”。“安全、有序和正常的移徙”指符合離境、入境、返回、停留等相關(guān)國家法律和規(guī)定及國際法的移徙，此種移徙應(yīng)維護人的尊嚴和幸福，尊重、保護和實現(xiàn)他們的權(quán)利，告知和減少移徙的風險。只有開放安全、有序和正常的移徙通道，才能鼓勵移民避免通過危險、非正常的方式進行跨境流動，并發(fā)揮此群體對發(fā)展的積極作用。
為進一步落實此目標，充分實現(xiàn)該議程對移民的潛在意義，各國國家元首和政府首腦及高級代表于2016年通過《關(guān)于難民和移民的紐約宣言》。針對移民，此宣言承諾“促進安全、有序、正常移民的機會”“保護所有移民的安全、尊嚴、人權(quán)和基本自由”，根據(jù)國際法保障移民權(quán)利，尤其是移民兒童的人權(quán)、移徙工人最低勞動標準，以及人口販運受害者等處境脆弱的移民。宣言明確將移民的人權(quán)視為重要關(guān)切，體現(xiàn)出更好地平衡發(fā)展與人權(quán)的愿景。其一方面重申“所有人都是權(quán)利持有人”，無論其移民身份如何，并強調(diào)要確保以人為中心的宗旨；另一方面，宣言表示其推動的移民全球契約將遵循有關(guān)發(fā)展的文件展開，包括《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》《第三次發(fā)展籌資問題國際會議亞的斯亞貝巴行動議程》和《國際移民與發(fā)展問題高級別對話宣言》。
在此宣言的推動下，《安全、有序和正常移民全球契約》(以下簡稱《移民問題全球契約》)在一系列政府間談判后于2018年通過，其構(gòu)建出一個國際合作框架，致力于通過改善移徙治理發(fā)揮移民對世界繁榮、創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展的積極作用。此契約同樣試圖兼顧人權(quán)與可持續(xù)發(fā)展，其“植根于《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》”，但“以國際人權(quán)法為基礎(chǔ)，堅持不倒退和不歧視原則……確保在移民進程的所有階段切實尊重、保護和落實所有移民的人權(quán)”，并將人權(quán)融入到具體目標當中。然而，在傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全問題交織的背景下，此契約從誕生起就注定要面臨一系列磨難和挑戰(zhàn)。而其對于人權(quán)的承諾，雖然并未超過現(xiàn)有國際規(guī)則，但仍引起多國的警惕和抵觸。由此可見，長期的全球或區(qū)域可持續(xù)發(fā)展并不足以吸引各國在一些關(guān)鍵的移徙問題上作出讓步，或是對移民的人權(quán)狀況給予更多的關(guān)注。
?。ㄒ唬兑泼駟栴}全球契約》的挑戰(zhàn)
同《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》一樣，《移民問題全球契約》并無法律約束力。有學(xué)者認為，其最多被視為“軟法中的最軟法”，還有學(xué)者指出，這種朝向議程和契約等軟法發(fā)展的趨勢實際上是國際社會在保護移民權(quán)利領(lǐng)域的失敗。鑒于這種性質(zhì)，《移民問題全球契約》的落實極度依賴國家合作，其將“國際合作”作為重要的指導(dǎo)原則，將“加強國際合作和全球伙伴關(guān)系”作為具體的第23項目標。但多種因素都導(dǎo)致國際社會無法在此領(lǐng)域達成契約所期待的共識?？赡苷鐚W(xué)者所說，《移民問題全球契約》提出的政治和道德承諾是建立在所有國家都會出于共同利益推動全球移民治理的假設(shè)之上，但現(xiàn)實中移民來源國和目的地國所關(guān)注的優(yōu)先事項并不相同，也許聯(lián)合國的多邊主義并不適用于所有移民治理。各國難以調(diào)和的立場和截然不同的利益出發(fā)點，及全球疫情帶來的影響，使《移民問題全球契約》的被接受程度和實際價值大打折扣。
第一，人權(quán)不再高于主權(quán)?！兑泼駟栴}全球契約》所面臨的首個困境也是全球移民治理受到約束的主要原因，即國家認為其主權(quán)會因此受到削弱。當移民問題觸及自身而非他國主權(quán)時，連一貫推崇“人權(quán)高于主權(quán)”的西方國家也擺出了抵觸姿態(tài)，雖然有學(xué)者認為，此契約只是提醒各國履行現(xiàn)有的區(qū)域和全球?qū)用娴某兄Z，不會造成所謂的主權(quán)和人權(quán)沖突。即便如此，2017年12月，美國特朗普政府宣布退出契約，稱其會侵害美國執(zhí)行本國移民法和保衛(wèi)邊境的主權(quán)。聯(lián)合國只得寄希望于拜登政府在此問題上作出改變，但至今并未有任何實質(zhì)性進展。2018年7月，澳大利亞內(nèi)政部長表示，雖然澳大利亞參與了契約的談判，但基于主權(quán)考慮不會簽署現(xiàn)階段文本，因為“將邊境保護政策交給聯(lián)合國不符合國家利益”。受2015年歐洲移民和難民潮的影響，歐盟國家也以國家主權(quán)為由對《移民問題全球契約》提出了質(zhì)疑。匈牙利政府于2018年10月退出契約，表示此文件與本國及歐盟的安全不相符；奧地利政府于2018年10月表示不會簽署契約，因為“移徙不是，也不應(yīng)成為一項人權(quán)”，“只有我們才能決定誰能進入奧地利”；波蘭、保加利亞和捷克等國政府也表達了契約對“國家利益”和“主權(quán)原則”影響的擔憂；意大利內(nèi)政部長宣布，意大利不會參與契約的最終政府間會議，除非議會同意，否則不會簽署契約；德國、荷蘭和比利時等國家內(nèi)部也就契約是否符合國家利益開展了激烈的討論?？梢姡鳛閲H移民心儀目的地的發(fā)達國家對涉及移民的國際文件十分警惕，移徙對發(fā)展的正面影響并不足以吸引它們在此領(lǐng)域作出承諾，即使這些承諾并未對現(xiàn)有人權(quán)規(guī)則作出實質(zhì)性突破。
第二，移民淪為政治博弈工具。國家間的緊張關(guān)系使國際移徙陷入政治旋渦，移民本身的權(quán)利和處境反被忽視，甚至被利用。例如，美國前總統(tǒng)特朗普于2020年5月公布第10043號公告，以國家安全和經(jīng)濟活力受到威脅為由，禁止部分中國留學(xué)生和研究人員入境，拜登總統(tǒng)上臺后仍未撤銷此禁令。雖然《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》目標4.b、《移民問題全球契約》目標5都提出促進學(xué)生流動性，但美國仍試圖通過此種歧視性措施來打壓中國，即便這種做法也會損害美國學(xué)校的利益。2021年白俄羅斯邊境的移民危機也有不能忽視的政治因素。2020年8月盧卡申科高票連任白俄羅斯總統(tǒng)，但美國和歐盟聲稱選舉舞弊，對白俄羅斯施加多輪制裁。在此背景下，白俄羅斯不再阻止移民和難民進入歐盟，迫使波蘭、立陶宛和拉脫維亞等國面臨大量非正常移民。為阻止移民跨境，波蘭甚至動用了水槍和催淚彈等武器，雙方?jīng)_突一度升級。此次移民危機已然成為白俄羅斯同歐盟和北約的對抗，夾在中間的是無處可去、面臨寒冬的移民。對此，聯(lián)合國人權(quán)高專、聯(lián)合國難民署、聯(lián)合國兒童基金會等機構(gòu)和專家多次呼吁，移民的人權(quán)是最重要的關(guān)切，利用移民和難民來達到政治目的是不能接受的。
第三，全球疫情帶來人權(quán)挑戰(zhàn)。隨著新冠肺炎疫情在全球暴發(fā)和蔓延，各國陸續(xù)采取禁止或限制入境的政策，這使得大量移民一度被困在進退兩難的境地，既無途徑返回來源國，也難以在接收國獲得權(quán)利保障。雖然在個別國際人權(quán)公約，如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》下，締約國可在“社會緊急狀態(tài)威脅到國家的生命并經(jīng)正式宣布時”對部分權(quán)利進行克減，但這種克減仍要滿足相稱性、禁止歧視的要求，并要與國際法下的其他義務(wù)一致。在沒有建立克減機制的國際人權(quán)公約，如《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》下，提供基本藥品、免受饑餓等“核心義務(wù)”也是不得克減的，且不應(yīng)以國籍或法律地位為由加以限制。經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會在有關(guān)健康權(quán)的一般性意見中還表示，締約國應(yīng)確保包括移民在內(nèi)的所有人平等獲得預(yù)防性、治療性和緩解性的醫(yī)療服務(wù)，不論其法律地位和持有證件的情況如何。當然，即使沒有啟動緊急狀態(tài)，國家也能因公共衛(wèi)生等原因?qū)Σ糠謾?quán)利，如遷徙自由進行限制。但疫情下的限制仍要由法律規(guī)定，并滿足必要性、相稱性和禁止歧視的要求。因此，即使在全球疫情的背景下，移民也并非處于國際人權(quán)法的真空狀態(tài)。一些國家在疫情期間的做法，如針對亞裔移民采取歧視性措施，無疑是有違國際人權(quán)法的。為保證大量海外勞工、學(xué)生等移徙群體的人權(quán)處境，移民來源國、中轉(zhuǎn)國和接收國應(yīng)共同采取措施，一方面通過如飛機接送、延長簽證等方式為移民創(chuàng)造跨境可能，另一方面根據(jù)國際人權(quán)公約的標準和原則為其提供人權(quán)保障。例如，中國政府通過組織包機接回、發(fā)放健康包等措施，盡力確保海外中國公民的安全，協(xié)助其逐步、有序回國；而在中國的外國移民也能及時了解到核酸檢測、疫苗等信息。疫情所帶來的不再是傳統(tǒng)的被迫離境問題，而是移民無法回國的問題，這既是人權(quán)問題也是發(fā)展問題，這時《安全、有序和正常移民全球契約》就顯得尤為重要。
?。ǘ?yīng)對人口販運和移民偷運的困境
全球移民治理下的人口販運和移民偷運問題一直備受國際社會的關(guān)注，國際移民組織在移民治理指標中將這兩者歸為衡量國家確保安全、有序和正常移徙的標準之一。移民偷運與人口販運雖然本質(zhì)不同，但被偷運者和人口販運受害者在移徙過程中都面臨極大風險。《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》和《移民問題全球契約》不僅要求打擊非正常移徙的相關(guān)犯罪，還要求各國保護其中的脆弱群體，人道地對待所有移民。但其困境是，雖然國際層面已建立相關(guān)的規(guī)則和機制，但國家層面的治理水平參差不齊，國際合作程度有待提高。此外，各國在司法實踐中往往存在對非正常移民群體任意關(guān)押、私自用刑等問題。從移徙與發(fā)展的角度來看，因為此群體通常不被視為發(fā)展的積極參與者和推動者，因此其極易受到忽視。然而，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》和相關(guān)文件并未將其排除在外。
在人口販運問題上，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》目標8.7、目標5.2和目標16.2提出根除人口販運，尤其是針對婦女和兒童的販運和剝削?！兑泼駟栴}全球契約》專門就“預(yù)防、打擊和消除國際移民背景下的人口販運”制定了具體措施，包括跨國和區(qū)域信息共享，推動批準、加入和執(zhí)行相關(guān)國際公約，在制定國家和區(qū)域政策措施時將聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室的建議考慮在內(nèi)，等等。雖然在此領(lǐng)域大部分國家已達成一定共識，并有聯(lián)合國機構(gòu)進行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，但國家層面的治理及國家間合作仍有待加強。根據(jù)國際移民組織于2015至2019年收集的49個國家的數(shù)據(jù)，只有四個國家設(shè)有專門機構(gòu)應(yīng)對人口販運問題；個別國家有根除人口販運的具體政策、戰(zhàn)略或國家計劃；少數(shù)國家和其他國家簽署了預(yù)防和打擊移民偷運的正式合作協(xié)議；只有五個國家就移民風險最小化采取了措施，包括培訓(xùn)警察和邊境工作人員識別人口販運受害者，為相關(guān)非政府組織提供幫助等。聯(lián)合國人權(quán)理事會販運人口、特別是販運婦女和兒童問題特別報告員也在報告中指出，各國在保護人口販運受害者和潛在受害者方面存在嚴重不足。在國家層面，首個抵達地區(qū)、過境國和目的地國缺乏對受害者的識別意識和能力，遣返程序極易使未被識別的受害者受到報復(fù)和傷害；在國際層面，案件的跨國移交與合作也沒能給予受害者足夠的支持與保護。此外，新冠肺炎疫情使人口販運愈發(fā)地下化，增加了救助工作的困難，讓受害者面臨更加嚴峻的處境。
在全球疫情和人口大規(guī)模流動造成的反移民背景下，一些國家在邊境管控措施中根本無暇或無意愿顧及人口販運受害者的處境。例如，在面對難民和移民危機時，連移徙治理程度相對成熟的歐洲國家都無法“人道地對待所有移民”。歐盟委員會提出的支持意大利、減輕地中海中部航路壓力和加強團結(jié)的行動計劃，以及部分國家與原籍國和過境國簽署的諒解備忘錄都被指存在人權(quán)問題，尤其會對人口販運受害者產(chǎn)生不良后果。此外，美國的一系列反移民政策和措施也受到了國際社會的關(guān)注和譴責。根據(jù)美國2000年通過的《人口販運受害者保護法》(TVPA)，因性交易或強迫勞動被販賣到美國的受害者本可獲得T簽證，在案件調(diào)查期間享受工作權(quán)和其他福利。但在移民政策收緊后，TVPA條款的解釋越發(fā)嚴格，對受害者的要求近乎嚴苛。這導(dǎo)致T簽證的拒絕率直線上升，使被販賣到美國南方邊境的婦女和兒童處于極其不利的地位，甚至被推回販運者手中。
相比于人口販運，移民偷運問題更加敏感，即使被偷運者經(jīng)常會面臨被販運受害者一樣的處境。聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室的報告指出，每年都有數(shù)千名非正常移民死于偷運，死因包括溺水、惡劣環(huán)境和疾病，以及他殺和車禍等。被偷運者中不乏無人陪同的未成年人，此群體極易成為被剝削的對象或淪為強奸、偷盜、綁架、人口販運等犯罪的受害者。對于移民偷運問題，《移民問題全球契約》制定了具體措施，在承諾共同預(yù)防和打擊偷運、瓦解偷運網(wǎng)絡(luò)的同時，提出“確保移民不應(yīng)因成為偷運對象而受到刑事起訴”等要求。不過，此契約并不確保偷運對象不會因如非法入境等其他行為被起訴，這是基于國家主權(quán)作出的妥協(xié)。實際上，最初于2018年2月公布的契約“零草案”(zero draft)規(guī)定的是，非法入境應(yīng)被視為行政而非刑事違法，但此表述后被刪除。因此，《移民問題全球契約》在此問題上并沒有突破性地對各國提出更高要求，其立場和《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約關(guān)于打擊陸、海、空偷運移民的補充議定書》的規(guī)定保持了一致。即便如此，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》和《移民問題全球契約》對移民偷運的態(tài)度還是引起了部分國家的警覺，被偷運者的人權(quán)處境在現(xiàn)實中也并未得到重視和改善。
2021年9月，美國邊境執(zhí)法人員騎馬并使用韁繩暴力驅(qū)逐海地移民的做法引發(fā)輿論關(guān)注和廣泛批評，使美國移民的人權(quán)處境再次進入國際社會的視野。這些移民大多是在政治動蕩和自然災(zāi)害因素的影響下跨境來到美國和墨西哥，其中不乏大量被偷運的6歲以下兒童。然而在疫情背景下，拜登政府延用了特朗普時期啟用的緊急政策，即《美國法典》第42卷，直接越過美國移民法和相關(guān)規(guī)定驅(qū)逐非正常移民，不對其個人情況進行考量。對此，多名聯(lián)合國獨立專家向美國提交指控信，對其行為涉嫌違反國際人權(quán)法和國際難民法表示擔憂。此外，美國關(guān)押無人陪同的青少年移民的做法也飽受爭議。在特朗普“零容忍”政策下，有4,300名兒童被迫與父母或家人分開，被劃歸到無人陪伴的青少年的類別中。這顯然與《移民問題全球契約》中“努力結(jié)束國際移民背景下拘留兒童的做法”“維護兒童最佳利益”和“確保反偷運措施充分尊重人權(quán)”的立場截然相反。鑒于關(guān)押場所環(huán)境惡劣，聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員稱此種做法涉嫌構(gòu)成國際法規(guī)定的“殘忍、不人道或有辱人格的待遇”。
三、保護國際移徙工人權(quán)利的目標及其困境
移徙工人一直是國際移民的重要組成部分，在15歲及以上的國際移民中占比70%。《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》強調(diào)，保護移徙工人的權(quán)利，使其能充分就業(yè)，對可持續(xù)經(jīng)濟增長具有重要意義。目標8.8明確指出，“保護勞工權(quán)利，推動為所有工人，包括移民工人，特別是女性移民和沒有穩(wěn)定工作的人創(chuàng)造安全和有保障的工作環(huán)境”。
國際層面已形成一系列有關(guān)移徙工人權(quán)利保護的標準，尤其是國際勞工組織的《移民就業(yè)公約》(第97號)和《移民工人(補充規(guī)定)公約》(第143號公約)，及作為聯(lián)合國核心人權(quán)公約之一的《保護所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》。這三項公約共同構(gòu)成了《移民問題全球契約》基礎(chǔ)的重要組成部分，也為全球移民治理及此領(lǐng)域的國際合作提供了規(guī)則與原則的支持。但鑒于這三項公約尚未得到國際社會的廣泛響應(yīng)，尤其是大部分高收入國家拒絕加入，其被一些學(xué)者視為失敗，或只能算有限成功的案例。移民輸出國和輸入國、南方和北方國家在此問題上的分裂，使相關(guān)可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)充滿不確定性，也使移徙工人在疫情背景下處于更加脆弱的處境。
?。ㄒ唬﹪H移徙工人“三公約”
國際勞工組織的公約及建議書在移徙工人保護方面具有重要地位，其中最具代表性的是第97號公約和第143號公約。1949年，國際勞工組織通過《移民就業(yè)公約》(第97號)，確立了有關(guān)移民的若干權(quán)利，并要求會員國在報酬、住房、社會保障等方面對移民實行“不比本國公民更為不利的待遇”。但其僅限于正常移民，且不適用于邊境地區(qū)工人、海員和短期自由職業(yè)與藝術(shù)職業(yè)人員。第97號公約制定的初衷是促進剩余勞動力流動，鼓勵移民在第二次世界大戰(zhàn)后參與歐洲重建。雖然很多歐洲國家在1973年的石油危機后就不再有引入移民的需求，但跨境移徙并未就此停止，這使得國際勞工組織的關(guān)注點開始轉(zhuǎn)向非正常移徙問題。在此背景下，國際勞工組織于1975年通過《移民工人(補充規(guī)定)公約》(第143號)，又稱《關(guān)于在惡劣條件下移民與提高移徙工人平等權(quán)利和待遇公約》，并突破性地將非正常移徙工人納入其中，以應(yīng)對大規(guī)模移徙浪潮。此公約一方面要求締約國采取必要和適當?shù)氖侄?，打擊為就業(yè)進行的非正常移徙和對移徙工人的非法雇傭；另一方面則擴展了對正常移徙工人的待遇和保護，規(guī)定締約國在兩年后不得再限制移徙工人選擇工作的自由。當然，非正常移徙工人也享有一定權(quán)利。根據(jù)此公約規(guī)定，無論入境或雇傭是否合法，移徙工人都可依據(jù)第9條享有因雇傭關(guān)系產(chǎn)生的報酬和其他利益，不過有關(guān)平等機會和待遇的規(guī)定同第97號公約一樣，只適用于正常移民。
第97號和第143號公約被視為具有開創(chuàng)意義的重要文件，但截至2022年7月1日，仍分別只有53個和28個國家批準。尤其是第143號公約，其試圖兼顧打擊非正常移徙和增強保護正常移徙工人的初衷反而使其未能得到任何一邊的支持。部分歐洲國家、澳大利亞等國并不歡迎第14條第a款規(guī)定的正常移民選擇工作的自由；而另一些國家，如墨西哥和摩洛哥等移民輸出國，甚至美國等輸入國，都無意完全切斷非正常移徙。因為這種移徙不僅能給輸出國帶來匯款、減少國內(nèi)失業(yè)率，還能填補輸入國的勞動力空白。在第143號公約遇冷時，墨西哥和摩洛哥等發(fā)展中國家決定繞開國際勞工組織，在聯(lián)合國通過一項更有利于非正常移徙工人的公約。在其推動下，聯(lián)合國大會決定成立工作組，制定一項覆蓋所有移徙工人，包括非正常移徙工人在內(nèi)的國際人權(quán)公約。
1990年，聯(lián)合國大會通過《保護所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》(簡稱《移徙工人國際公約》)。此公約有以下特點：第一，列出兩類權(quán)利，一類針對所有移徙工人及其家屬，不論其移民地位如何；另一類針對有證件的移徙工人及其家屬。這樣不僅能同時覆蓋正常和非正常的移徙工人，還能對二者所享有的權(quán)利作出區(qū)分。第二，借鑒了《世界人權(quán)宣言》和國際人權(quán)公約中已有的權(quán)利，但也根據(jù)移徙工人的特點為其制定了新的權(quán)利。例如，公約第33條要求締約國向移徙工人及其家庭成員告知此公約賦予他們的權(quán)利，免費提供有關(guān)入境條件和正規(guī)手續(xù)等資料。第三，除了規(guī)定締約國對于移徙工人作為個人所承擔的義務(wù)以外，還在第六部分規(guī)定了一個框架，為國際移徙創(chuàng)造合理、公平和人道的環(huán)境。例如，締約國應(yīng)當設(shè)立適當機構(gòu)，負責制定和執(zhí)行移徙政策、同其他締約國相關(guān)部門開展合作；對非正常移徙工人使用暴力的個人、團體或?qū)嶓w應(yīng)被有效制裁；正常移徙工人及其家庭成員的工作和生活條件應(yīng)符合強健、安全、衛(wèi)生的標準和人的尊嚴原則等。
作為首次匯集移徙工人及其家庭成員權(quán)利，并具有法律約束力的國際文件，《移徙工人國際公約》為此領(lǐng)域提供了一套國際標準，也為國際合作提供了框架。但因加入此公約的國家數(shù)量有限，其至2003年才正式生效。在這期間，移民人權(quán)問題政府間專家工作組表達了對移徙工人權(quán)利的擔憂，并指出鑒于各國尚未普遍批準第97號和第143號公約，《移徙工人國際公約》也未能生效，且一切跡象表明該公約發(fā)揮作用的時間還會拖延，此領(lǐng)域仍缺少國際層面的監(jiān)督機制。可見，專家工作組在當時已對《移徙工人國際公約》的遇冷有所準備。截至2022年7月1日，《移徙工人國際公約》只有57個締約國，是聯(lián)合國九大核心人權(quán)公約中締約國最少的公約。不僅歐盟國家、美國、沙特阿拉伯和加拿大等排名靠前的移民目的地國沒有批準，中國和印度等大的移民來源國也沒有批準。批準國家少，且批準國以作為移民來源國的發(fā)展中國家和小國為主，這些都對此公約的實效性和普遍約束力構(gòu)成挑戰(zhàn)，并體現(xiàn)出多邊移民治理上存在的南北割裂。
（二）“三公約”遇冷的原因
在移徙工人保護的問題上，各國基于發(fā)展需求對不同群體持不同立場，難以達成一致。即使對于正常移徙工人，根據(jù)國際標準提高待遇和保護也難免被視為一種負擔。這種保護雖然能在一定程度上吸引人才，但也會影響移民目的地國對低技能工人的限制和管理。這里的“低技能”通常指缺少專業(yè)認證、薪資較低的工作。雖然靠手藝的工匠、技工曾一度被視為移徙工人中的精英，但隨著以知識為基礎(chǔ)的經(jīng)濟興起，從事科技、工程和其他高水平管理的人群開始成為“高技能”移民，此群體國際流動性較高，各國通過政策吸引他國的高技能移民，也努力留住本國的高技能人才。雖然高、低技能這種移民分類本身受到了一定質(zhì)疑，但這種區(qū)分在現(xiàn)實中似乎難以避免。有學(xué)者直接將低技能移徙工人和其他非正常移民歸為一類，認為就此群體很難達成多邊治理，因為這種治理無法帶來全球?qū)用娴墓怖?。大部分國家只有動力保障高技能人才，而非低技能和非正常移徙工人的人?quán)。
《移徙工人國際公約》恰恰覆蓋了低技能群體在內(nèi)的所有移民，這也是導(dǎo)致其未能得到更多支持的原因之一。加拿大政府就曾明確表示，批準《移徙工人國際公約》的主要阻礙是，此公約與本國針對低技能移徙工人的臨時勞工計劃不符，不利于加拿大將其限制在缺乏勞動力的產(chǎn)業(yè)和工作中。加拿大聯(lián)邦政府明確允許(行政或合同的)撤銷《移徙工人國際公約》規(guī)定的基本權(quán)利，其對給予有臨時工作許可的低技能工人更多權(quán)利并無興趣，尤其是公約第52條規(guī)定的選擇有報酬活動的自由。英國政府也表示，如果批準此公約，可能會影響其對獲得工作許可的移民進行限制，此外對選擇有報酬活動的自由限制不得超過兩年的規(guī)定也與英國的相關(guān)政策沖突?！兑漆愎と藝H公約》第43條和第45條還規(guī)定，正常移徙工人在享受職業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)服務(wù)、社會服務(wù)和保健服務(wù)、住房不受剝削的保障、教育設(shè)施和服務(wù)等方面，享有與該國國民同等的待遇。但是，根據(jù)英國相關(guān)法律規(guī)定，合法雇傭的第三國公民雖然可以享受各繳費型計劃，如獲得教育的平等待遇的權(quán)利，但沒有獲得非繳費型福利的權(quán)利，如果批準此公約，英國的相關(guān)規(guī)定需要作出調(diào)整。移民目的地國對正常移徙工人的立場尚且如此，對非正常移徙工人的態(tài)度就可想而知了。
雖然《移徙工人國際公約》規(guī)定的非正常移徙工人享有的權(quán)利，如獲得緊急醫(yī)療救助權(quán)利的范圍，要小于《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》和《歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章》下的健康權(quán)，但只要涉及非正常移徙工人的保護，就會引起國家的警覺和抵觸。對于這種情況，有學(xué)者提出，鑒于各國對《移徙工人國際公約》望而卻步，不如退而求其次，從中挑選出一系列“核心權(quán)利”，包括最基本的公民權(quán)利和政治權(quán)利，以及勞工權(quán)利，但可以排除如社會住房和低收入援助等福利。不過，即使采用此路徑，具體哪些權(quán)利是“核心權(quán)利”也存在爭議。此外，這也可能導(dǎo)致《移徙工人國際公約》對締約國的要求進一步落后于其他國際人權(quán)公約的規(guī)定。如《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》雖然允許發(fā)展中國家決定“非本國國民享受本盟約所確認經(jīng)濟權(quán)利之程度”，但這個例外僅限于發(fā)展中國家，且僅針對經(jīng)濟而非社會和文化權(quán)利，對此例外的解讀還需要滿足人權(quán)保護的出發(fā)點。
與《移徙工人國際公約》的初衷不同，國際勞工組織的第143號公約旨在打擊為就業(yè)進行的非正常移徙，但其也未能得到國際社會的廣泛支持。雖然現(xiàn)在各國對移民的需求有別于20世紀60、70年代，但非正常移徙工人所扮演的角色依舊不可小覷。此群體不僅承擔起最臟累差的工作，還通過賦稅、房租、購買產(chǎn)品和服務(wù)等方式為當?shù)亟?jīng)濟作出貢獻。美國農(nóng)業(yè)部曾估計，美國近一半的農(nóng)場工人為非正常移民，建筑業(yè)和服務(wù)行業(yè)也分別有15%和9%的移徙工人沒有合法身份。因工作性質(zhì)或強度無法聘到合適的本地勞工，美國若干行業(yè)都極度依賴移民，如完全切斷非正常移徙會導(dǎo)致勞動力匱乏，影響經(jīng)濟發(fā)展并造成物價上漲。雖然非正常移民在促進美國經(jīng)濟和稅收等方面都發(fā)揮了不可忽視的作用，但美國既不是《移徙工人國際公約》的締約國，也不是第143號公約的締約國。非正常移徙工人的權(quán)利通常難以得到保護，甚至淪為現(xiàn)代奴隸制的受害者。美國最高法院就曾在多個案件中判決無證移徙工人被非法解雇后不能得到賠償。正是這種對非正常移徙工人既不愿舍棄，也不愿保護的心態(tài)，使任何有關(guān)非正常移徙的國際人權(quán)標準都難以得到國際社會的積極響應(yīng)。
但無論這三個公約的簽署和批準情況如何，其都是《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》和《移民問題全球契約》的依托。后兩者雖然缺少法律約束力，但也聊勝于無，因為其代表了移徙領(lǐng)域政策決定的重要一步。移徙工人是保障疫情期間行業(yè)運轉(zhuǎn)、疫情后恢復(fù)經(jīng)濟活力的重要力量，他們的人權(quán)保護與可持續(xù)發(fā)展緊密相連，理應(yīng)得到更多重視。但此群體不僅面臨更高的降薪和解雇風險，還經(jīng)常被排除在社會救助和福利補貼之外。對他們來說，失去工作不僅意味著失去生活來源，還可能意味著失去合法地位。一旦失去合法地位，非正常移徙工人通常會因為害怕被遣返或拘留而放棄接受病毒測試、治療或其他獲得幫助的機會。對此，移徙工人及其家庭成員權(quán)利委員會表示，即使在疫情期間，締約國也要保證移徙工人的權(quán)利，如締約國采取的緊急措施限制了公約中的基本自由，如獲取社會服務(wù)、醫(yī)療保健、失業(yè)津貼等權(quán)利，應(yīng)公開聲明并通知委員會。聯(lián)合國和區(qū)域?qū)＜乙脖硎?，移徙工人對抗擊疫情、?jīng)濟復(fù)蘇作出了重要貢獻，各國應(yīng)謹記將移民納入疫情響應(yīng)和恢復(fù)的國家計劃，有尊嚴地對待所有移民，為其提供獲取醫(yī)療衛(wèi)生等服務(wù)、福利、信息和援助的平等途徑。
四、結(jié)語
《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》充分肯定了移徙與發(fā)展之間的關(guān)系，承認了移民對促進可持續(xù)發(fā)展的貢獻，并提出要尊重和保障移民的權(quán)利。這從一定程度上糾正了學(xué)術(shù)和政治層面對移徙、發(fā)展和人權(quán)關(guān)系的認知。因為此領(lǐng)域長期被美國和歐盟國家等移民接收國主導(dǎo)，南方國家處于相對被動的位置，移民的人權(quán)處境和其發(fā)揮的積極作用，以及全球不平等的大背景經(jīng)常被忽略了。然而無論是正常移徙途徑的建設(shè)、非正常移徙的治理，還是從根源和結(jié)構(gòu)性因素上減少移徙的脆弱性，都需要國際社會，尤其是發(fā)達的移民目的地國作出實際承諾并采取行動，與移民來源國和中轉(zhuǎn)國展開合作。如果國際社會無法根據(jù)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》作出調(diào)整和改變，從長遠利益出發(fā)推動全球移民治理并使移民從中受益，國際移徙的負面作用將被不斷放大，跨境移徙將以更加不安全、非正常的方式進行。
中國在移民與發(fā)展領(lǐng)域扮演越發(fā)重要的角色，也面臨日益復(fù)雜、艱巨的全球移民治理形勢和環(huán)境。2019年，中國位列國際移民輸出國的第三位，也是接收移民匯款的大國。同時，中國也正在成為更多國際移民，包括高端人才優(yōu)先選擇的目的地國。這是中國改革開放、走向世界的必然趨勢，也是中國經(jīng)濟和社會快速發(fā)展，移民治理不斷進步的見證。中國已通過深化移民管理體制改革、組建國家移民管理局等措施，有力推動《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》移徙相關(guān)目標的落實。但從移徙與發(fā)展結(jié)合的角度看，中國仍有較大的探索和進步空間，可基于國情“將促進發(fā)展列為規(guī)制國際移民的目標”。此外，應(yīng)進一步把移民納入疫情響應(yīng)計劃及疫情后的經(jīng)濟發(fā)展考量，幫助其融入當?shù)厣鐣D(zhuǎn)化為促進中國可持續(xù)發(fā)展的積極力量，吸引更多人才。在《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》《移民問題全球契約》及相關(guān)國際公約的基礎(chǔ)上加強全球移民治理、促進國際合作，不僅有利于身處中國的外國移民，也有利于身處異鄉(xiāng)的中國移民，在享受人權(quán)保護的同時充分提升和發(fā)揮個人潛能，最大限度地推動國家、區(qū)域乃至全球?qū)用娴目沙掷m(xù)發(fā)展。
?。ㄎ湮膿P，中國政法大學(xué)人權(quán)研究院講師，法學(xué)博士。）
Abstract：The 2030 Agenda for Sustainable Development explicitly and specifically includes migration into the global development agenda for the first time，and establishes relevant targets including promoting regular migration and protecting the rights of migrant workers.These targets are significant achievements of the United Nations in promoting the“Migration and Development”agenda and strengthening human rights-based international migration governance.However，there are many difficulties in achieving these targets，especially when the rights of migrants in regular and/or irregular situations are undermining national sovereignty and security，or not in line with national development needs.The agenda of Migration and Development has been hit hard by the ongoing spread of COVID-19，rising tensions among major powers，and the prevalence of populism and xenophobia in the West.The divergent positions and conflicting interests have pushed the migration targets further out of reach.However，in the long run，exploration in this area will help promote global economic recovery in the post-pandemic era，and benefit all parties from the positive interactions of migration，development and human rights.
Keywords：2030 Agenda for Sustainable Development；Global Compact for Safe，Orderly and Regular Migration；Irregular Migration；Migrant Workers；Human Rights-based Approach
(責任編輯 孟濤)
關(guān)鍵詞：2030年可持續(xù)發(fā)展議程；安全、有序和正常移民全球契約；非正常移徙；移徙工人；基于人權(quán)的路徑
在新冠肺炎疫情暴發(fā)前，國際移民的數(shù)量在二十年間不斷增長，并于2019年達到2.72億，成為國家、區(qū)域和全球?qū)用婵沙掷m(xù)發(fā)展中不可忽視的一部分。雖然國際移徙已逐漸成為一個普遍現(xiàn)象，且圍繞移徙與發(fā)展議題的討論越發(fā)豐富，但移民是發(fā)展負面因素的刻板印象依舊廣泛存在。這主要是早期移徙研究帶來的影響。
上個世紀60年代晚期到80年代，有關(guān)國際移徙的消極理論盛行，移徙被視為不利于發(fā)展的、由貧困催生的產(chǎn)物。雖然已有相當一部分學(xué)術(shù)成果證明移徙在適當條件下會產(chǎn)生積極影響，但移民的負面形象還是被長期保留了下來。并且，因為移徙領(lǐng)域的研究主要由移民目的地國的學(xué)者主導(dǎo)，移民通常被簡單描繪成目的地國的負擔，移民的人權(quán)及國際移徙對移民來源國和中轉(zhuǎn)國的影響被忽略了。不過，近二十年間，無論是學(xué)術(shù)還是政策層面對國際移徙的態(tài)度都發(fā)生了改變，國際移徙不再被視為發(fā)展的阻礙，而被視為一種解決發(fā)展困境的方案。人權(quán)也不再是移徙與發(fā)展過程中的附加問題，而是中心問題。
聯(lián)合國對“移徙與發(fā)展”議題的推動就是此趨勢的體現(xiàn)。聯(lián)合國大會于2015年通過《變革我們的世界——2030年可持續(xù)發(fā)展議程》(簡稱《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》)，肯定了移徙對可持續(xù)發(fā)展的貢獻，并首次明確將其納入全球發(fā)展目標。植根于此議程的《安全、有序和正常移民全球契約》更是突破性地為相關(guān)目標的落實構(gòu)建了一個國際合作平臺。這兩個文件都強調(diào)了人權(quán)的重要性，并將國際人權(quán)法作為依據(jù)?？梢?，移徙與人權(quán)議題無論是其本身，還是在發(fā)展的語境下都十分重要，因為無論人作為勞動力或發(fā)展參與者的價值如何，其人權(quán)都應(yīng)得到尊重。但在西方民粹主義和排外主義盛行、新冠肺炎疫情肆虐的背景下，國際移徙受到了前所未有的阻礙和打擊。這導(dǎo)致正常跨國移徙途徑受阻、全球移民匯款驟降、人口販賣和移民偷運等非正常移徙進一步惡化。同時，疫情對各國經(jīng)濟和就業(yè)的影響也使移民的處境更加不利，讓其面臨同時失去經(jīng)濟來源和正常移民身份的危險。面對疫情和發(fā)展的雙重挑戰(zhàn)，國際社會就移民人權(quán)所達成的共識和目標變得岌岌可危。
本文試圖從移徙與發(fā)展的角度出發(fā)，分析《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》相關(guān)移徙目標所面臨的人權(quán)困境，尤其是各國在進行非正常移民治理時，對被偷運者、人口販運受害者和非正常移徙工人等群體人權(quán)問題的回避與排斥。本文采用移民的廣義解釋，并未就如假期、訪問、就醫(yī)等移徙原因，及移徙時間長短作出區(qū)分。這些困境表明，雖然發(fā)展能在一些移徙問題上促成國際社會的合力，但難以吸引各國就“發(fā)展價值”較小的脆弱群體進行保護。只有將移徙、發(fā)展與人權(quán)相結(jié)合，才能確保移徙與發(fā)展的進程不會脫離人權(quán)的軌道。
中國作為移民輸出和僑匯匯入大國、《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的積極落實者、“一帶一路”的倡導(dǎo)者和踐行者，其對移徙與發(fā)展領(lǐng)域的影響力正逐漸上升，也在全球移民治理和人權(quán)治理中發(fā)揮越發(fā)重要的作用。因此，移徙與發(fā)展的研究，將有助于中國應(yīng)對日益復(fù)雜的國際移徙形勢和治理環(huán)境，參與國際人才競爭，探索國際移徙、可持續(xù)發(fā)展、人權(quán)的正向互動模式，充分發(fā)揮移民對發(fā)展的積極作用，使各方從中受益。
一、將人權(quán)納入“移徙與發(fā)展”議題
在聯(lián)合國及其他利益攸關(guān)方的推動下，“移徙與發(fā)展”成為一項專門議題，國際移徙也被逐漸納入全球發(fā)展議程之中。國際社會越發(fā)意識到，在全球化背景下，將跨境人口流動完全視為一個問題或麻煩的陳舊眼光需要改變，移徙對促進可持續(xù)發(fā)展的貢獻和潛力應(yīng)被承認和開發(fā)。而隨著“移徙與發(fā)展”議題被納入人權(quán)視角，以及“基于人權(quán)的路徑”(human rights-based approach)的提出，移民的人權(quán)不僅成為此議題的重要內(nèi)容，也成為衡量其進展的標志和最終目標之一。繼千年發(fā)展目標之后，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》突破性地將移徙納入全球可持續(xù)發(fā)展目標，并將“尊重人權(quán)”作為這些目標后續(xù)落實和評估的原則。此議程將“移徙與發(fā)展”議題推向了一個新的高度，但也受到了一定質(zhì)疑。
?。ㄒ唬?ldquo;移徙與發(fā)展”議題的形成與人權(quán)
聯(lián)合國自建立之初，就將移徙與經(jīng)濟發(fā)展列入大會和經(jīng)社理事會的議程，陸續(xù)通過決議和文件，以解決移民的就業(yè)、福利和融入等問題。這些文件雖然從發(fā)展出發(fā)，但已關(guān)注到移民權(quán)利和非歧視原則的重要性。1952年聯(lián)合國大會通過“移徙與經(jīng)濟發(fā)展”決議，建議各國通過雙邊或多邊協(xié)定轉(zhuǎn)移和安置各移民群，使其成為經(jīng)濟發(fā)展的一部分，并在此過程中杜絕“種族或宗教的歧視”。
20世紀90年代后，一系列聚焦發(fā)展的國際會議與文件開始對移民的生存狀況、權(quán)利保障和社會融入等問題表示關(guān)切。1992年，178個國家在聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議上通過《21世紀發(fā)展議程》。此議程指出，促進可持續(xù)發(fā)展和消除貧困的計劃應(yīng)將移民和難民考慮在內(nèi)，要關(guān)注包括移民和難民在內(nèi)的脆弱群體的人口結(jié)構(gòu)變化對可持續(xù)發(fā)展帶來的特定影響。1994年召開的國際人口與發(fā)展大會首次通過一項全面的行動綱領(lǐng)，督促各國就移民的權(quán)利保護、本地融合、減少非正常移徙等問題進行合作，并將“移徙問題納入其政策和經(jīng)濟議程”。此綱領(lǐng)已認識到，要想長期處理好移徙問題，需要“可持續(xù)的經(jīng)濟增長和與此目的相符合的發(fā)展戰(zhàn)略”。1995年，聯(lián)合國社會發(fā)展問題世界首腦會議通過《哥本哈根社會發(fā)展問題宣言》和《社會發(fā)展問題世界首腦會議行動綱領(lǐng)》，承諾要確保移徙工人免受剝削，確保移民和其家屬的人權(quán)得到尊重和保護。因為無論是經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展還是環(huán)境保護，其終歸是為了提升人的生活質(zhì)量，而移民顯然也在其中。
隨著國際社會對移徙與發(fā)展議題愈發(fā)關(guān)注，聯(lián)合國框架下的相關(guān)機制和交流平臺也得以逐步建立，有力推動了后千年發(fā)展目標時代的全球發(fā)展議程將移徙納入其中。2003年年底，基于聯(lián)合國秘書長和若干國家的提議，國際移徙全球委員會(Global Commission on International Migration)成立。此委員會專門關(guān)注移徙與發(fā)展等議題，是首個應(yīng)對國際移徙的全球?qū)＜倚〗M。其研究指出，國際移民對發(fā)展和減貧作出了貢獻，國際移徙應(yīng)成為國家、區(qū)域和國際層面經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略中不可或缺的部分。在國際移徙全球委員會的建議下，全球移徙小組(Global Migration Group)于2006年成立，就保障國際移民的人權(quán)、促進人的安全與發(fā)展、為脆弱移民提供保護等問題開展工作。同年，由聯(lián)合國大會決定設(shè)立的“全球移徙和發(fā)展問題的高級別對話”(簡稱“高級別對話”)首次召開，為探索移徙對發(fā)展的利益最大化提供了平臺。2013年第二次高級別對話更是直接將“保護移民的人權(quán)”列入行動議程八大重點。正是在此次對話中，全球移徙小組表示，人權(quán)與發(fā)展是同一枚硬幣的兩面，未來的移徙治理是以移民為中心的治理，應(yīng)有一份新的全球發(fā)展文件彌補千年發(fā)展目標在移徙議題上的沉默。此次對話最終形成了《國際移徙與發(fā)展高級別對話宣言》，指出移徙要與發(fā)展結(jié)合起來，要尊重人權(quán)，2015年后的全球發(fā)展議程應(yīng)將移徙考慮在內(nèi)。
?。ǘ┗谌藱?quán)路徑的發(fā)展與移徙治理
移徙與發(fā)展議題對人權(quán)的關(guān)注，離不開“基于人權(quán)的路徑”。此理念不僅在發(fā)展領(lǐng)域得以推廣，也被用于移徙治理領(lǐng)域，為移徙、發(fā)展、人權(quán)三者的結(jié)合提供了契機。人權(quán)與發(fā)展本就同屬聯(lián)合國三大支柱，聯(lián)合國大會于1986年通過的《發(fā)展權(quán)利宣言》更是明確提出“發(fā)展權(quán)利是一項不可剝奪的人權(quán)”，人是發(fā)展的主體，也是發(fā)展權(quán)利的積極參與者和受益者。因此，聯(lián)合國在《發(fā)展權(quán)利宣言》之上提出了“基于人權(quán)的路徑”。此路徑是針對人的發(fā)展進程提出的概念框架，將人放在發(fā)展的中心，以確保人的發(fā)展進程在規(guī)則層面符合國際人權(quán)標準，在實踐層面能促進和保障人權(quán)。在此路徑下，發(fā)展的計劃、政策與進程都要基于國際法所規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)，包括所有的經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利，公民權(quán)利和政治權(quán)利，勞工權(quán)利和發(fā)展權(quán)。
“基于人權(quán)的路徑”可以追溯到1997年聯(lián)合國改革和人權(quán)主流化的提出。1997年，時任聯(lián)合國秘書長科菲·安南在其《革新聯(lián)合國：改革方案》報告中提出，聯(lián)合國的一項主要任務(wù)是加強它的人權(quán)方案，并將其納入聯(lián)合國的各項活動。人權(quán)主流化要求聯(lián)合國各機構(gòu)及專門機構(gòu)、基金和方案將人權(quán)納入其活動和議程，以更統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的方式共同應(yīng)對人權(quán)領(lǐng)域的挑戰(zhàn)。雖然各機構(gòu)對此提議的接受態(tài)度不盡相同，但部分機構(gòu)仍于2003年達成了一項基于人權(quán)路徑發(fā)展合作的共識。共識提出，所有發(fā)展合作、政策和技術(shù)支持都應(yīng)進一步推動《世界人權(quán)宣言》和其他國際人權(quán)文件中的權(quán)利落實；以上宣言和文件中的人權(quán)標準和原則，應(yīng)作為所有部門及所有發(fā)展合作階段的指導(dǎo)；發(fā)展合作應(yīng)促進“責任主體”落實其責任和/或“權(quán)利持有人”主張權(quán)利的能力。
受人權(quán)主流化的影響，關(guān)注勞工、發(fā)展等不同領(lǐng)域的機構(gòu)進一步將人權(quán)視角納入國際移徙領(lǐng)域。國際勞工組織和聯(lián)合國開發(fā)計劃署就是范例。前者的成功建立在自身的結(jié)構(gòu)設(shè)置和長期實踐之上，后者則是積極響應(yīng)并及時調(diào)整政策推動人權(quán)主流化的代表。國際勞工組織通過的一系列國際公約和建議成為“基于人權(quán)的路徑”所依據(jù)的國際標準，也是全球移徙治理規(guī)范的重要組成部分。其還通過締約國報告機制、申訴和控訴機制、結(jié)社自由委員會程序、提供技術(shù)支持與培訓(xùn)等多種方式推動標準落實。雖然國際勞工組織的三方架構(gòu)難以為其他機構(gòu)所復(fù)制，但這種明確國際法義務(wù)，搭配以多種監(jiān)督體系、針對性的技術(shù)支持和非政府行為體的參與，避免經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利以及公民權(quán)利和政治權(quán)利分割的整體性路徑，都可為其他機構(gòu)的人權(quán)主流化所借鑒。聯(lián)合國開發(fā)計劃署則是人權(quán)主流化提出后最先作出響應(yīng)的機構(gòu)之一，在1998年的政策文件中就提出要逐步構(gòu)建出一條適用于可持續(xù)發(fā)展的、基于人權(quán)的路徑。2009年，聯(lián)合國開發(fā)計劃署的“人類發(fā)展報告”首次聚焦移徙，指出降低移徙阻礙并提高移民待遇能為人類發(fā)展帶來巨大收益。這份報告也被視為聯(lián)合國開始以積極視角看待移徙與發(fā)展關(guān)系的代表性文件。
隨著人權(quán)主流化和“基于人權(quán)的路徑”的發(fā)展，聯(lián)合國機構(gòu)和相關(guān)組織開始推動基于人權(quán)路徑的移徙治理。根據(jù)聯(lián)合國人權(quán)高專辦的報告《移徙和人權(quán)：推動基于人權(quán)的國際移徙治理》，“基于人權(quán)的路徑”意味著在治理中將移民作為人的待遇放在所有討論的最前面，其特征是識別出責任主體和權(quán)利主體，促使國家的政策和實踐達到國際規(guī)范和原則，履行其尊重、保護和實現(xiàn)人權(quán)的義務(wù)。這些規(guī)范包括《世界人權(quán)宣言》、聯(lián)合國九項核心人權(quán)公約、國際勞工組織的相關(guān)公約等，原則包括不歧視、賦權(quán)、問責等。“基于人權(quán)的路徑”的另一個特點是，意識到移民身份和其所面臨困境的復(fù)雜性。雖然移徙工人、人口販運受害者、難民等群體依據(jù)國際公約有不同的保護體系，但隨著被迫移徙和自愿移徙的邊界越發(fā)模糊，且這些群體通常共用移徙路徑和生活空間，對其進行明確區(qū)分并不實際?；谌藱?quán)路徑的移徙治理重視的是保障所有人的權(quán)利，避免因分類使部分群體受到忽視。雖然受疫情影響，全球移徙治理的挑戰(zhàn)從應(yīng)對移徙的影響轉(zhuǎn)為移徙受阻的影響，但其同樣關(guān)系到這些群體的人權(quán)，需要保障其獲取基本權(quán)利的途徑。在此背景下，遵循“基于人權(quán)的路徑”更加重要，這與《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》提出的“絕不讓任何一個人掉隊”的精神也相互契合。
?。ㄈ?030年可持續(xù)發(fā)展議程》的移徙目標及人權(quán)考量
繼千年發(fā)展目標之后，聯(lián)合國大會于2015年9月25日通過《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，提出17個可持續(xù)發(fā)展目標和其下169個具體目標，覆蓋經(jīng)濟、社會、環(huán)境三大領(lǐng)域，并將人權(quán)貫穿于其制定依據(jù)、目標和評估原則之中。此議程表示，2030年可持續(xù)發(fā)展目標以《世界人權(quán)宣言》、國際人權(quán)條約為依據(jù)，以《發(fā)展權(quán)利宣言》為參照，目標的后續(xù)評估工作要以人為本，其目的是“要讓所有人享有人權(quán)”“尊重人權(quán)，尤其重點關(guān)注最貧困、最脆弱和落在最后面的人”，包括移民。
《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》在移徙領(lǐng)域也作出了突破，首次明確將移徙納入目標，并重申了對移民人權(quán)的關(guān)注。議程承諾，“我們將在國際上開展合作，確保安全、有序的定期移民，充分尊重人權(quán)，不論移民狀況如何都人道地對待移民，并人道地對待難民和流離失所者”。概括起來，此議程著重強調(diào)了三點：應(yīng)充分發(fā)揮移民在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標中的積極作用；尊重和保障移民的權(quán)利，人道地對待所有正常和非正常移民；促進安全、有序的正常移徙，增強全球移徙治理。在具體目標中，與移徙最直接相關(guān)的包括目標8.7(根除販賣人口)、目標8.8(為移徙工人創(chuàng)造安全和有保障的工作環(huán)境)、目標10.c(降低移民匯款手續(xù)費)、目標10.7(促進有序、安全、正常和負責的移民和人口流動，執(zhí)行合理規(guī)劃和管理完善的移民政策)。這些目標體現(xiàn)出對保護移徙工人、降低移民匯款成本、使移民從更統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的移民政策與合作中受益的愿景，與移民的工作、生活與安全緊密相關(guān)。其中目標10.7被認為是呼吁加強移徙治理的集中體現(xiàn)，從一定程度上覆蓋了其他移徙目標的部分內(nèi)容，并包含了對移民人權(quán)保障的要求。國際移民組織于2015年專門圍繞目標10.7提出了移徙治理框架(MiGOF)，以解釋國家層面“管理完善的移民政策”包含哪些要素。此框架提出三個原則和三個目標，包括遵循國際標準并落實移民權(quán)利的原則，及推動移民社會經(jīng)濟福祉的目標，由此可見人權(quán)在其中的重要性。
移徙相關(guān)目標的提出被視為《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的新突破，彌補了千年發(fā)展目標對移徙，尤其是對移民人權(quán)的忽視。國際移民組織認為，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》將移徙視為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有力途徑而非威脅，其所設(shè)置的目標采取了有利于移民的人權(quán)路徑，這將有利于促進更有效且有性別視角的移徙。不過也有觀點認為此議程的實際作用被高估了。雖然其看似反映了移民、移民來源國和接收國等各方的利益，但沒能闡述如何及“誰”來應(yīng)對相關(guān)的移徙問題。還有學(xué)者認為，此議程仍將移民的權(quán)利和其是否能帶來積極、可測量的經(jīng)濟增長和發(fā)展掛鉤，這是對移民和發(fā)展的錯誤認識，并不利于實現(xiàn)可持續(xù)、公平的移徙。還有學(xué)者指出，此議程沒能充分考慮移民自身的發(fā)展和福祉，及戰(zhàn)爭、軍事化等因素帶來的影響。此外，鑒于西方勢力不僅沒能促進發(fā)展，還阻礙了世界最窮困地區(qū)的發(fā)展，各國是否能通過伙伴關(guān)系實現(xiàn)這些發(fā)展目標令人質(zhì)疑。
另一個圍繞這些移徙目標的質(zhì)疑是，如何評判其進展，以及如何體現(xiàn)以人為本。根據(jù)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，可持續(xù)發(fā)展目標的落實和評估工作由各國主導(dǎo)、自愿進行，國家一級的工作成果是區(qū)域和全球評估的基礎(chǔ)。為此，指標跨機構(gòu)專家組(IAEG-SDGS)制定了一套針對可持續(xù)發(fā)展目標的全球指標框架，并在多次修改和調(diào)整下形成230多項指標，以輔助各國擬定區(qū)域和國家層面的指標。例如，對于目標10.7，專家組給出的評估指標包括“實行有利于有序、安全、正常和負責任的移徙和人口流動的移民政策的國家數(shù)目”和“在前往國際目的地的過程中死亡或失蹤的人數(shù)”等。但這些指標過于籠統(tǒng)，且沒有對關(guān)鍵概念作出解釋。國際移民組織根據(jù)移民治理框架制定的移民治理指標(MGI)也提供了可參考的評估標準，聯(lián)合國的年度可持續(xù)發(fā)展目標報告就根據(jù)其收集數(shù)據(jù)。雖然相比于前者，移民治理指標更具針對性，且包含了對移民人權(quán)的考量，但整體來說仍尚未成熟。此外，很多國家并不具備制定評估方案和收集數(shù)據(jù)的能力，尤其在受疫情干擾的情況下。據(jù)2017年的統(tǒng)計，只有37個國家有符合聯(lián)合國標準的統(tǒng)計法，全球指標框架下還有三分之二的指標沒有對應(yīng)的數(shù)據(jù)。這些國家中又有多少能客觀、公正地收集和提交有關(guān)移民人權(quán)的信息，展現(xiàn)以人為本的進程，還需要進一步考證。
可持續(xù)發(fā)展目標的另一個挑戰(zhàn)是，其落實需要各國開展合作。雖然移徙相關(guān)目標總體得到了國際社會的支持，但部分遇到了阻礙甚至反對。通常來說，各國在加強移徙數(shù)據(jù)建設(shè)、降低移民匯款成本等問題上分歧較小，但在治理非正常移徙和邊境管控上分歧較大。這也是為何涉及非正常移徙的目標，尤其是目標10.7 和8.8難以得到各國的積極響應(yīng)。但減少非正常移徙、促進正常移徙是國際移徙和可持續(xù)發(fā)展能否相互正向影響的關(guān)鍵，也是促進全球繁榮、和平與安全，及移民人權(quán)保障的關(guān)鍵。下文將圍繞這兩個目標所面臨的困境及原因進行分析。
二、促進有序、安全和正常移徙的目標及其困境
《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》目標10.7提出：“促進有序、安全、正常和負責的移徙和人口流動，包括執(zhí)行合理規(guī)劃和管理完善的移民政策”。“安全、有序和正常的移徙”指符合離境、入境、返回、停留等相關(guān)國家法律和規(guī)定及國際法的移徙，此種移徙應(yīng)維護人的尊嚴和幸福，尊重、保護和實現(xiàn)他們的權(quán)利，告知和減少移徙的風險。只有開放安全、有序和正常的移徙通道，才能鼓勵移民避免通過危險、非正常的方式進行跨境流動，并發(fā)揮此群體對發(fā)展的積極作用。
為進一步落實此目標，充分實現(xiàn)該議程對移民的潛在意義，各國國家元首和政府首腦及高級代表于2016年通過《關(guān)于難民和移民的紐約宣言》。針對移民，此宣言承諾“促進安全、有序、正常移民的機會”“保護所有移民的安全、尊嚴、人權(quán)和基本自由”，根據(jù)國際法保障移民權(quán)利，尤其是移民兒童的人權(quán)、移徙工人最低勞動標準，以及人口販運受害者等處境脆弱的移民。宣言明確將移民的人權(quán)視為重要關(guān)切，體現(xiàn)出更好地平衡發(fā)展與人權(quán)的愿景。其一方面重申“所有人都是權(quán)利持有人”，無論其移民身份如何，并強調(diào)要確保以人為中心的宗旨；另一方面，宣言表示其推動的移民全球契約將遵循有關(guān)發(fā)展的文件展開，包括《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》《第三次發(fā)展籌資問題國際會議亞的斯亞貝巴行動議程》和《國際移民與發(fā)展問題高級別對話宣言》。
在此宣言的推動下，《安全、有序和正常移民全球契約》(以下簡稱《移民問題全球契約》)在一系列政府間談判后于2018年通過，其構(gòu)建出一個國際合作框架，致力于通過改善移徙治理發(fā)揮移民對世界繁榮、創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展的積極作用。此契約同樣試圖兼顧人權(quán)與可持續(xù)發(fā)展，其“植根于《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》”，但“以國際人權(quán)法為基礎(chǔ)，堅持不倒退和不歧視原則……確保在移民進程的所有階段切實尊重、保護和落實所有移民的人權(quán)”，并將人權(quán)融入到具體目標當中。然而，在傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全問題交織的背景下，此契約從誕生起就注定要面臨一系列磨難和挑戰(zhàn)。而其對于人權(quán)的承諾，雖然并未超過現(xiàn)有國際規(guī)則，但仍引起多國的警惕和抵觸。由此可見，長期的全球或區(qū)域可持續(xù)發(fā)展并不足以吸引各國在一些關(guān)鍵的移徙問題上作出讓步，或是對移民的人權(quán)狀況給予更多的關(guān)注。
?。ㄒ唬兑泼駟栴}全球契約》的挑戰(zhàn)
同《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》一樣，《移民問題全球契約》并無法律約束力。有學(xué)者認為，其最多被視為“軟法中的最軟法”，還有學(xué)者指出，這種朝向議程和契約等軟法發(fā)展的趨勢實際上是國際社會在保護移民權(quán)利領(lǐng)域的失敗。鑒于這種性質(zhì)，《移民問題全球契約》的落實極度依賴國家合作，其將“國際合作”作為重要的指導(dǎo)原則，將“加強國際合作和全球伙伴關(guān)系”作為具體的第23項目標。但多種因素都導(dǎo)致國際社會無法在此領(lǐng)域達成契約所期待的共識?？赡苷鐚W(xué)者所說，《移民問題全球契約》提出的政治和道德承諾是建立在所有國家都會出于共同利益推動全球移民治理的假設(shè)之上，但現(xiàn)實中移民來源國和目的地國所關(guān)注的優(yōu)先事項并不相同，也許聯(lián)合國的多邊主義并不適用于所有移民治理。各國難以調(diào)和的立場和截然不同的利益出發(fā)點，及全球疫情帶來的影響，使《移民問題全球契約》的被接受程度和實際價值大打折扣。
第一，人權(quán)不再高于主權(quán)?！兑泼駟栴}全球契約》所面臨的首個困境也是全球移民治理受到約束的主要原因，即國家認為其主權(quán)會因此受到削弱。當移民問題觸及自身而非他國主權(quán)時，連一貫推崇“人權(quán)高于主權(quán)”的西方國家也擺出了抵觸姿態(tài)，雖然有學(xué)者認為，此契約只是提醒各國履行現(xiàn)有的區(qū)域和全球?qū)用娴某兄Z，不會造成所謂的主權(quán)和人權(quán)沖突。即便如此，2017年12月，美國特朗普政府宣布退出契約，稱其會侵害美國執(zhí)行本國移民法和保衛(wèi)邊境的主權(quán)。聯(lián)合國只得寄希望于拜登政府在此問題上作出改變，但至今并未有任何實質(zhì)性進展。2018年7月，澳大利亞內(nèi)政部長表示，雖然澳大利亞參與了契約的談判，但基于主權(quán)考慮不會簽署現(xiàn)階段文本，因為“將邊境保護政策交給聯(lián)合國不符合國家利益”。受2015年歐洲移民和難民潮的影響，歐盟國家也以國家主權(quán)為由對《移民問題全球契約》提出了質(zhì)疑。匈牙利政府于2018年10月退出契約，表示此文件與本國及歐盟的安全不相符；奧地利政府于2018年10月表示不會簽署契約，因為“移徙不是，也不應(yīng)成為一項人權(quán)”，“只有我們才能決定誰能進入奧地利”；波蘭、保加利亞和捷克等國政府也表達了契約對“國家利益”和“主權(quán)原則”影響的擔憂；意大利內(nèi)政部長宣布，意大利不會參與契約的最終政府間會議，除非議會同意，否則不會簽署契約；德國、荷蘭和比利時等國家內(nèi)部也就契約是否符合國家利益開展了激烈的討論?？梢姡鳛閲H移民心儀目的地的發(fā)達國家對涉及移民的國際文件十分警惕，移徙對發(fā)展的正面影響并不足以吸引它們在此領(lǐng)域作出承諾，即使這些承諾并未對現(xiàn)有人權(quán)規(guī)則作出實質(zhì)性突破。
第二，移民淪為政治博弈工具。國家間的緊張關(guān)系使國際移徙陷入政治旋渦，移民本身的權(quán)利和處境反被忽視，甚至被利用。例如，美國前總統(tǒng)特朗普于2020年5月公布第10043號公告，以國家安全和經(jīng)濟活力受到威脅為由，禁止部分中國留學(xué)生和研究人員入境，拜登總統(tǒng)上臺后仍未撤銷此禁令。雖然《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》目標4.b、《移民問題全球契約》目標5都提出促進學(xué)生流動性，但美國仍試圖通過此種歧視性措施來打壓中國，即便這種做法也會損害美國學(xué)校的利益。2021年白俄羅斯邊境的移民危機也有不能忽視的政治因素。2020年8月盧卡申科高票連任白俄羅斯總統(tǒng)，但美國和歐盟聲稱選舉舞弊，對白俄羅斯施加多輪制裁。在此背景下，白俄羅斯不再阻止移民和難民進入歐盟，迫使波蘭、立陶宛和拉脫維亞等國面臨大量非正常移民。為阻止移民跨境，波蘭甚至動用了水槍和催淚彈等武器，雙方?jīng)_突一度升級。此次移民危機已然成為白俄羅斯同歐盟和北約的對抗，夾在中間的是無處可去、面臨寒冬的移民。對此，聯(lián)合國人權(quán)高專、聯(lián)合國難民署、聯(lián)合國兒童基金會等機構(gòu)和專家多次呼吁，移民的人權(quán)是最重要的關(guān)切，利用移民和難民來達到政治目的是不能接受的。
第三，全球疫情帶來人權(quán)挑戰(zhàn)。隨著新冠肺炎疫情在全球暴發(fā)和蔓延，各國陸續(xù)采取禁止或限制入境的政策，這使得大量移民一度被困在進退兩難的境地，既無途徑返回來源國，也難以在接收國獲得權(quán)利保障。雖然在個別國際人權(quán)公約，如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》下，締約國可在“社會緊急狀態(tài)威脅到國家的生命并經(jīng)正式宣布時”對部分權(quán)利進行克減，但這種克減仍要滿足相稱性、禁止歧視的要求，并要與國際法下的其他義務(wù)一致。在沒有建立克減機制的國際人權(quán)公約，如《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》下，提供基本藥品、免受饑餓等“核心義務(wù)”也是不得克減的，且不應(yīng)以國籍或法律地位為由加以限制。經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會在有關(guān)健康權(quán)的一般性意見中還表示，締約國應(yīng)確保包括移民在內(nèi)的所有人平等獲得預(yù)防性、治療性和緩解性的醫(yī)療服務(wù)，不論其法律地位和持有證件的情況如何。當然，即使沒有啟動緊急狀態(tài)，國家也能因公共衛(wèi)生等原因?qū)Σ糠謾?quán)利，如遷徙自由進行限制。但疫情下的限制仍要由法律規(guī)定，并滿足必要性、相稱性和禁止歧視的要求。因此，即使在全球疫情的背景下，移民也并非處于國際人權(quán)法的真空狀態(tài)。一些國家在疫情期間的做法，如針對亞裔移民采取歧視性措施，無疑是有違國際人權(quán)法的。為保證大量海外勞工、學(xué)生等移徙群體的人權(quán)處境，移民來源國、中轉(zhuǎn)國和接收國應(yīng)共同采取措施，一方面通過如飛機接送、延長簽證等方式為移民創(chuàng)造跨境可能，另一方面根據(jù)國際人權(quán)公約的標準和原則為其提供人權(quán)保障。例如，中國政府通過組織包機接回、發(fā)放健康包等措施，盡力確保海外中國公民的安全，協(xié)助其逐步、有序回國；而在中國的外國移民也能及時了解到核酸檢測、疫苗等信息。疫情所帶來的不再是傳統(tǒng)的被迫離境問題，而是移民無法回國的問題，這既是人權(quán)問題也是發(fā)展問題，這時《安全、有序和正常移民全球契約》就顯得尤為重要。
?。ǘ?yīng)對人口販運和移民偷運的困境
全球移民治理下的人口販運和移民偷運問題一直備受國際社會的關(guān)注，國際移民組織在移民治理指標中將這兩者歸為衡量國家確保安全、有序和正常移徙的標準之一。移民偷運與人口販運雖然本質(zhì)不同，但被偷運者和人口販運受害者在移徙過程中都面臨極大風險。《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》和《移民問題全球契約》不僅要求打擊非正常移徙的相關(guān)犯罪，還要求各國保護其中的脆弱群體，人道地對待所有移民。但其困境是，雖然國際層面已建立相關(guān)的規(guī)則和機制，但國家層面的治理水平參差不齊，國際合作程度有待提高。此外，各國在司法實踐中往往存在對非正常移民群體任意關(guān)押、私自用刑等問題。從移徙與發(fā)展的角度來看，因為此群體通常不被視為發(fā)展的積極參與者和推動者，因此其極易受到忽視。然而，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》和相關(guān)文件并未將其排除在外。
在人口販運問題上，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》目標8.7、目標5.2和目標16.2提出根除人口販運，尤其是針對婦女和兒童的販運和剝削?！兑泼駟栴}全球契約》專門就“預(yù)防、打擊和消除國際移民背景下的人口販運”制定了具體措施，包括跨國和區(qū)域信息共享，推動批準、加入和執(zhí)行相關(guān)國際公約，在制定國家和區(qū)域政策措施時將聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室的建議考慮在內(nèi)，等等。雖然在此領(lǐng)域大部分國家已達成一定共識，并有聯(lián)合國機構(gòu)進行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，但國家層面的治理及國家間合作仍有待加強。根據(jù)國際移民組織于2015至2019年收集的49個國家的數(shù)據(jù)，只有四個國家設(shè)有專門機構(gòu)應(yīng)對人口販運問題；個別國家有根除人口販運的具體政策、戰(zhàn)略或國家計劃；少數(shù)國家和其他國家簽署了預(yù)防和打擊移民偷運的正式合作協(xié)議；只有五個國家就移民風險最小化采取了措施，包括培訓(xùn)警察和邊境工作人員識別人口販運受害者，為相關(guān)非政府組織提供幫助等。聯(lián)合國人權(quán)理事會販運人口、特別是販運婦女和兒童問題特別報告員也在報告中指出，各國在保護人口販運受害者和潛在受害者方面存在嚴重不足。在國家層面，首個抵達地區(qū)、過境國和目的地國缺乏對受害者的識別意識和能力，遣返程序極易使未被識別的受害者受到報復(fù)和傷害；在國際層面，案件的跨國移交與合作也沒能給予受害者足夠的支持與保護。此外，新冠肺炎疫情使人口販運愈發(fā)地下化，增加了救助工作的困難，讓受害者面臨更加嚴峻的處境。
在全球疫情和人口大規(guī)模流動造成的反移民背景下，一些國家在邊境管控措施中根本無暇或無意愿顧及人口販運受害者的處境。例如，在面對難民和移民危機時，連移徙治理程度相對成熟的歐洲國家都無法“人道地對待所有移民”。歐盟委員會提出的支持意大利、減輕地中海中部航路壓力和加強團結(jié)的行動計劃，以及部分國家與原籍國和過境國簽署的諒解備忘錄都被指存在人權(quán)問題，尤其會對人口販運受害者產(chǎn)生不良后果。此外，美國的一系列反移民政策和措施也受到了國際社會的關(guān)注和譴責。根據(jù)美國2000年通過的《人口販運受害者保護法》(TVPA)，因性交易或強迫勞動被販賣到美國的受害者本可獲得T簽證，在案件調(diào)查期間享受工作權(quán)和其他福利。但在移民政策收緊后，TVPA條款的解釋越發(fā)嚴格，對受害者的要求近乎嚴苛。這導(dǎo)致T簽證的拒絕率直線上升，使被販賣到美國南方邊境的婦女和兒童處于極其不利的地位，甚至被推回販運者手中。
相比于人口販運，移民偷運問題更加敏感，即使被偷運者經(jīng)常會面臨被販運受害者一樣的處境。聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室的報告指出，每年都有數(shù)千名非正常移民死于偷運，死因包括溺水、惡劣環(huán)境和疾病，以及他殺和車禍等。被偷運者中不乏無人陪同的未成年人，此群體極易成為被剝削的對象或淪為強奸、偷盜、綁架、人口販運等犯罪的受害者。對于移民偷運問題，《移民問題全球契約》制定了具體措施，在承諾共同預(yù)防和打擊偷運、瓦解偷運網(wǎng)絡(luò)的同時，提出“確保移民不應(yīng)因成為偷運對象而受到刑事起訴”等要求。不過，此契約并不確保偷運對象不會因如非法入境等其他行為被起訴，這是基于國家主權(quán)作出的妥協(xié)。實際上，最初于2018年2月公布的契約“零草案”(zero draft)規(guī)定的是，非法入境應(yīng)被視為行政而非刑事違法，但此表述后被刪除。因此，《移民問題全球契約》在此問題上并沒有突破性地對各國提出更高要求，其立場和《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約關(guān)于打擊陸、海、空偷運移民的補充議定書》的規(guī)定保持了一致。即便如此，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》和《移民問題全球契約》對移民偷運的態(tài)度還是引起了部分國家的警覺，被偷運者的人權(quán)處境在現(xiàn)實中也并未得到重視和改善。
2021年9月，美國邊境執(zhí)法人員騎馬并使用韁繩暴力驅(qū)逐海地移民的做法引發(fā)輿論關(guān)注和廣泛批評，使美國移民的人權(quán)處境再次進入國際社會的視野。這些移民大多是在政治動蕩和自然災(zāi)害因素的影響下跨境來到美國和墨西哥，其中不乏大量被偷運的6歲以下兒童。然而在疫情背景下，拜登政府延用了特朗普時期啟用的緊急政策，即《美國法典》第42卷，直接越過美國移民法和相關(guān)規(guī)定驅(qū)逐非正常移民，不對其個人情況進行考量。對此，多名聯(lián)合國獨立專家向美國提交指控信，對其行為涉嫌違反國際人權(quán)法和國際難民法表示擔憂。此外，美國關(guān)押無人陪同的青少年移民的做法也飽受爭議。在特朗普“零容忍”政策下，有4,300名兒童被迫與父母或家人分開，被劃歸到無人陪伴的青少年的類別中。這顯然與《移民問題全球契約》中“努力結(jié)束國際移民背景下拘留兒童的做法”“維護兒童最佳利益”和“確保反偷運措施充分尊重人權(quán)”的立場截然相反。鑒于關(guān)押場所環(huán)境惡劣，聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員稱此種做法涉嫌構(gòu)成國際法規(guī)定的“殘忍、不人道或有辱人格的待遇”。
三、保護國際移徙工人權(quán)利的目標及其困境
移徙工人一直是國際移民的重要組成部分，在15歲及以上的國際移民中占比70%。《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》強調(diào)，保護移徙工人的權(quán)利，使其能充分就業(yè)，對可持續(xù)經(jīng)濟增長具有重要意義。目標8.8明確指出，“保護勞工權(quán)利，推動為所有工人，包括移民工人，特別是女性移民和沒有穩(wěn)定工作的人創(chuàng)造安全和有保障的工作環(huán)境”。
國際層面已形成一系列有關(guān)移徙工人權(quán)利保護的標準，尤其是國際勞工組織的《移民就業(yè)公約》(第97號)和《移民工人(補充規(guī)定)公約》(第143號公約)，及作為聯(lián)合國核心人權(quán)公約之一的《保護所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》。這三項公約共同構(gòu)成了《移民問題全球契約》基礎(chǔ)的重要組成部分，也為全球移民治理及此領(lǐng)域的國際合作提供了規(guī)則與原則的支持。但鑒于這三項公約尚未得到國際社會的廣泛響應(yīng)，尤其是大部分高收入國家拒絕加入，其被一些學(xué)者視為失敗，或只能算有限成功的案例。移民輸出國和輸入國、南方和北方國家在此問題上的分裂，使相關(guān)可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)充滿不確定性，也使移徙工人在疫情背景下處于更加脆弱的處境。
?。ㄒ唬﹪H移徙工人“三公約”
國際勞工組織的公約及建議書在移徙工人保護方面具有重要地位，其中最具代表性的是第97號公約和第143號公約。1949年，國際勞工組織通過《移民就業(yè)公約》(第97號)，確立了有關(guān)移民的若干權(quán)利，并要求會員國在報酬、住房、社會保障等方面對移民實行“不比本國公民更為不利的待遇”。但其僅限于正常移民，且不適用于邊境地區(qū)工人、海員和短期自由職業(yè)與藝術(shù)職業(yè)人員。第97號公約制定的初衷是促進剩余勞動力流動，鼓勵移民在第二次世界大戰(zhàn)后參與歐洲重建。雖然很多歐洲國家在1973年的石油危機后就不再有引入移民的需求，但跨境移徙并未就此停止，這使得國際勞工組織的關(guān)注點開始轉(zhuǎn)向非正常移徙問題。在此背景下，國際勞工組織于1975年通過《移民工人(補充規(guī)定)公約》(第143號)，又稱《關(guān)于在惡劣條件下移民與提高移徙工人平等權(quán)利和待遇公約》，并突破性地將非正常移徙工人納入其中，以應(yīng)對大規(guī)模移徙浪潮。此公約一方面要求締約國采取必要和適當?shù)氖侄?，打擊為就業(yè)進行的非正常移徙和對移徙工人的非法雇傭；另一方面則擴展了對正常移徙工人的待遇和保護，規(guī)定締約國在兩年后不得再限制移徙工人選擇工作的自由。當然，非正常移徙工人也享有一定權(quán)利。根據(jù)此公約規(guī)定，無論入境或雇傭是否合法，移徙工人都可依據(jù)第9條享有因雇傭關(guān)系產(chǎn)生的報酬和其他利益，不過有關(guān)平等機會和待遇的規(guī)定同第97號公約一樣，只適用于正常移民。
第97號和第143號公約被視為具有開創(chuàng)意義的重要文件，但截至2022年7月1日，仍分別只有53個和28個國家批準。尤其是第143號公約，其試圖兼顧打擊非正常移徙和增強保護正常移徙工人的初衷反而使其未能得到任何一邊的支持。部分歐洲國家、澳大利亞等國并不歡迎第14條第a款規(guī)定的正常移民選擇工作的自由；而另一些國家，如墨西哥和摩洛哥等移民輸出國，甚至美國等輸入國，都無意完全切斷非正常移徙。因為這種移徙不僅能給輸出國帶來匯款、減少國內(nèi)失業(yè)率，還能填補輸入國的勞動力空白。在第143號公約遇冷時，墨西哥和摩洛哥等發(fā)展中國家決定繞開國際勞工組織，在聯(lián)合國通過一項更有利于非正常移徙工人的公約。在其推動下，聯(lián)合國大會決定成立工作組，制定一項覆蓋所有移徙工人，包括非正常移徙工人在內(nèi)的國際人權(quán)公約。
1990年，聯(lián)合國大會通過《保護所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》(簡稱《移徙工人國際公約》)。此公約有以下特點：第一，列出兩類權(quán)利，一類針對所有移徙工人及其家屬，不論其移民地位如何；另一類針對有證件的移徙工人及其家屬。這樣不僅能同時覆蓋正常和非正常的移徙工人，還能對二者所享有的權(quán)利作出區(qū)分。第二，借鑒了《世界人權(quán)宣言》和國際人權(quán)公約中已有的權(quán)利，但也根據(jù)移徙工人的特點為其制定了新的權(quán)利。例如，公約第33條要求締約國向移徙工人及其家庭成員告知此公約賦予他們的權(quán)利，免費提供有關(guān)入境條件和正規(guī)手續(xù)等資料。第三，除了規(guī)定締約國對于移徙工人作為個人所承擔的義務(wù)以外，還在第六部分規(guī)定了一個框架，為國際移徙創(chuàng)造合理、公平和人道的環(huán)境。例如，締約國應(yīng)當設(shè)立適當機構(gòu)，負責制定和執(zhí)行移徙政策、同其他締約國相關(guān)部門開展合作；對非正常移徙工人使用暴力的個人、團體或?qū)嶓w應(yīng)被有效制裁；正常移徙工人及其家庭成員的工作和生活條件應(yīng)符合強健、安全、衛(wèi)生的標準和人的尊嚴原則等。
作為首次匯集移徙工人及其家庭成員權(quán)利，并具有法律約束力的國際文件，《移徙工人國際公約》為此領(lǐng)域提供了一套國際標準，也為國際合作提供了框架。但因加入此公約的國家數(shù)量有限，其至2003年才正式生效。在這期間，移民人權(quán)問題政府間專家工作組表達了對移徙工人權(quán)利的擔憂，并指出鑒于各國尚未普遍批準第97號和第143號公約，《移徙工人國際公約》也未能生效，且一切跡象表明該公約發(fā)揮作用的時間還會拖延，此領(lǐng)域仍缺少國際層面的監(jiān)督機制。可見，專家工作組在當時已對《移徙工人國際公約》的遇冷有所準備。截至2022年7月1日，《移徙工人國際公約》只有57個締約國，是聯(lián)合國九大核心人權(quán)公約中締約國最少的公約。不僅歐盟國家、美國、沙特阿拉伯和加拿大等排名靠前的移民目的地國沒有批準，中國和印度等大的移民來源國也沒有批準。批準國家少，且批準國以作為移民來源國的發(fā)展中國家和小國為主，這些都對此公約的實效性和普遍約束力構(gòu)成挑戰(zhàn)，并體現(xiàn)出多邊移民治理上存在的南北割裂。
（二）“三公約”遇冷的原因
在移徙工人保護的問題上，各國基于發(fā)展需求對不同群體持不同立場，難以達成一致。即使對于正常移徙工人，根據(jù)國際標準提高待遇和保護也難免被視為一種負擔。這種保護雖然能在一定程度上吸引人才，但也會影響移民目的地國對低技能工人的限制和管理。這里的“低技能”通常指缺少專業(yè)認證、薪資較低的工作。雖然靠手藝的工匠、技工曾一度被視為移徙工人中的精英，但隨著以知識為基礎(chǔ)的經(jīng)濟興起，從事科技、工程和其他高水平管理的人群開始成為“高技能”移民，此群體國際流動性較高，各國通過政策吸引他國的高技能移民，也努力留住本國的高技能人才。雖然高、低技能這種移民分類本身受到了一定質(zhì)疑，但這種區(qū)分在現(xiàn)實中似乎難以避免。有學(xué)者直接將低技能移徙工人和其他非正常移民歸為一類，認為就此群體很難達成多邊治理，因為這種治理無法帶來全球?qū)用娴墓怖?。大部分國家只有動力保障高技能人才，而非低技能和非正常移徙工人的人?quán)。
《移徙工人國際公約》恰恰覆蓋了低技能群體在內(nèi)的所有移民，這也是導(dǎo)致其未能得到更多支持的原因之一。加拿大政府就曾明確表示，批準《移徙工人國際公約》的主要阻礙是，此公約與本國針對低技能移徙工人的臨時勞工計劃不符，不利于加拿大將其限制在缺乏勞動力的產(chǎn)業(yè)和工作中。加拿大聯(lián)邦政府明確允許(行政或合同的)撤銷《移徙工人國際公約》規(guī)定的基本權(quán)利，其對給予有臨時工作許可的低技能工人更多權(quán)利并無興趣，尤其是公約第52條規(guī)定的選擇有報酬活動的自由。英國政府也表示，如果批準此公約，可能會影響其對獲得工作許可的移民進行限制，此外對選擇有報酬活動的自由限制不得超過兩年的規(guī)定也與英國的相關(guān)政策沖突?！兑漆愎と藝H公約》第43條和第45條還規(guī)定，正常移徙工人在享受職業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)服務(wù)、社會服務(wù)和保健服務(wù)、住房不受剝削的保障、教育設(shè)施和服務(wù)等方面，享有與該國國民同等的待遇。但是，根據(jù)英國相關(guān)法律規(guī)定，合法雇傭的第三國公民雖然可以享受各繳費型計劃，如獲得教育的平等待遇的權(quán)利，但沒有獲得非繳費型福利的權(quán)利，如果批準此公約，英國的相關(guān)規(guī)定需要作出調(diào)整。移民目的地國對正常移徙工人的立場尚且如此，對非正常移徙工人的態(tài)度就可想而知了。
雖然《移徙工人國際公約》規(guī)定的非正常移徙工人享有的權(quán)利，如獲得緊急醫(yī)療救助權(quán)利的范圍，要小于《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》和《歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章》下的健康權(quán)，但只要涉及非正常移徙工人的保護，就會引起國家的警覺和抵觸。對于這種情況，有學(xué)者提出，鑒于各國對《移徙工人國際公約》望而卻步，不如退而求其次，從中挑選出一系列“核心權(quán)利”，包括最基本的公民權(quán)利和政治權(quán)利，以及勞工權(quán)利，但可以排除如社會住房和低收入援助等福利。不過，即使采用此路徑，具體哪些權(quán)利是“核心權(quán)利”也存在爭議。此外，這也可能導(dǎo)致《移徙工人國際公約》對締約國的要求進一步落后于其他國際人權(quán)公約的規(guī)定。如《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》雖然允許發(fā)展中國家決定“非本國國民享受本盟約所確認經(jīng)濟權(quán)利之程度”，但這個例外僅限于發(fā)展中國家，且僅針對經(jīng)濟而非社會和文化權(quán)利，對此例外的解讀還需要滿足人權(quán)保護的出發(fā)點。
與《移徙工人國際公約》的初衷不同，國際勞工組織的第143號公約旨在打擊為就業(yè)進行的非正常移徙，但其也未能得到國際社會的廣泛支持。雖然現(xiàn)在各國對移民的需求有別于20世紀60、70年代，但非正常移徙工人所扮演的角色依舊不可小覷。此群體不僅承擔起最臟累差的工作，還通過賦稅、房租、購買產(chǎn)品和服務(wù)等方式為當?shù)亟?jīng)濟作出貢獻。美國農(nóng)業(yè)部曾估計，美國近一半的農(nóng)場工人為非正常移民，建筑業(yè)和服務(wù)行業(yè)也分別有15%和9%的移徙工人沒有合法身份。因工作性質(zhì)或強度無法聘到合適的本地勞工，美國若干行業(yè)都極度依賴移民，如完全切斷非正常移徙會導(dǎo)致勞動力匱乏，影響經(jīng)濟發(fā)展并造成物價上漲。雖然非正常移民在促進美國經(jīng)濟和稅收等方面都發(fā)揮了不可忽視的作用，但美國既不是《移徙工人國際公約》的締約國，也不是第143號公約的締約國。非正常移徙工人的權(quán)利通常難以得到保護，甚至淪為現(xiàn)代奴隸制的受害者。美國最高法院就曾在多個案件中判決無證移徙工人被非法解雇后不能得到賠償。正是這種對非正常移徙工人既不愿舍棄，也不愿保護的心態(tài)，使任何有關(guān)非正常移徙的國際人權(quán)標準都難以得到國際社會的積極響應(yīng)。
但無論這三個公約的簽署和批準情況如何，其都是《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》和《移民問題全球契約》的依托。后兩者雖然缺少法律約束力，但也聊勝于無，因為其代表了移徙領(lǐng)域政策決定的重要一步。移徙工人是保障疫情期間行業(yè)運轉(zhuǎn)、疫情后恢復(fù)經(jīng)濟活力的重要力量，他們的人權(quán)保護與可持續(xù)發(fā)展緊密相連，理應(yīng)得到更多重視。但此群體不僅面臨更高的降薪和解雇風險，還經(jīng)常被排除在社會救助和福利補貼之外。對他們來說，失去工作不僅意味著失去生活來源，還可能意味著失去合法地位。一旦失去合法地位，非正常移徙工人通常會因為害怕被遣返或拘留而放棄接受病毒測試、治療或其他獲得幫助的機會。對此，移徙工人及其家庭成員權(quán)利委員會表示，即使在疫情期間，締約國也要保證移徙工人的權(quán)利，如締約國采取的緊急措施限制了公約中的基本自由，如獲取社會服務(wù)、醫(yī)療保健、失業(yè)津貼等權(quán)利，應(yīng)公開聲明并通知委員會。聯(lián)合國和區(qū)域?qū)＜乙脖硎?，移徙工人對抗擊疫情、?jīng)濟復(fù)蘇作出了重要貢獻，各國應(yīng)謹記將移民納入疫情響應(yīng)和恢復(fù)的國家計劃，有尊嚴地對待所有移民，為其提供獲取醫(yī)療衛(wèi)生等服務(wù)、福利、信息和援助的平等途徑。
四、結(jié)語
《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》充分肯定了移徙與發(fā)展之間的關(guān)系，承認了移民對促進可持續(xù)發(fā)展的貢獻，并提出要尊重和保障移民的權(quán)利。這從一定程度上糾正了學(xué)術(shù)和政治層面對移徙、發(fā)展和人權(quán)關(guān)系的認知。因為此領(lǐng)域長期被美國和歐盟國家等移民接收國主導(dǎo)，南方國家處于相對被動的位置，移民的人權(quán)處境和其發(fā)揮的積極作用，以及全球不平等的大背景經(jīng)常被忽略了。然而無論是正常移徙途徑的建設(shè)、非正常移徙的治理，還是從根源和結(jié)構(gòu)性因素上減少移徙的脆弱性，都需要國際社會，尤其是發(fā)達的移民目的地國作出實際承諾并采取行動，與移民來源國和中轉(zhuǎn)國展開合作。如果國際社會無法根據(jù)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》作出調(diào)整和改變，從長遠利益出發(fā)推動全球移民治理并使移民從中受益，國際移徙的負面作用將被不斷放大，跨境移徙將以更加不安全、非正常的方式進行。
中國在移民與發(fā)展領(lǐng)域扮演越發(fā)重要的角色，也面臨日益復(fù)雜、艱巨的全球移民治理形勢和環(huán)境。2019年，中國位列國際移民輸出國的第三位，也是接收移民匯款的大國。同時，中國也正在成為更多國際移民，包括高端人才優(yōu)先選擇的目的地國。這是中國改革開放、走向世界的必然趨勢，也是中國經(jīng)濟和社會快速發(fā)展，移民治理不斷進步的見證。中國已通過深化移民管理體制改革、組建國家移民管理局等措施，有力推動《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》移徙相關(guān)目標的落實。但從移徙與發(fā)展結(jié)合的角度看，中國仍有較大的探索和進步空間，可基于國情“將促進發(fā)展列為規(guī)制國際移民的目標”。此外，應(yīng)進一步把移民納入疫情響應(yīng)計劃及疫情后的經(jīng)濟發(fā)展考量，幫助其融入當?shù)厣鐣D(zhuǎn)化為促進中國可持續(xù)發(fā)展的積極力量，吸引更多人才。在《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》《移民問題全球契約》及相關(guān)國際公約的基礎(chǔ)上加強全球移民治理、促進國際合作，不僅有利于身處中國的外國移民，也有利于身處異鄉(xiāng)的中國移民，在享受人權(quán)保護的同時充分提升和發(fā)揮個人潛能，最大限度地推動國家、區(qū)域乃至全球?qū)用娴目沙掷m(xù)發(fā)展。
?。ㄎ湮膿P，中國政法大學(xué)人權(quán)研究院講師，法學(xué)博士。）
Abstract：The 2030 Agenda for Sustainable Development explicitly and specifically includes migration into the global development agenda for the first time，and establishes relevant targets including promoting regular migration and protecting the rights of migrant workers.These targets are significant achievements of the United Nations in promoting the“Migration and Development”agenda and strengthening human rights-based international migration governance.However，there are many difficulties in achieving these targets，especially when the rights of migrants in regular and/or irregular situations are undermining national sovereignty and security，or not in line with national development needs.The agenda of Migration and Development has been hit hard by the ongoing spread of COVID-19，rising tensions among major powers，and the prevalence of populism and xenophobia in the West.The divergent positions and conflicting interests have pushed the migration targets further out of reach.However，in the long run，exploration in this area will help promote global economic recovery in the post-pandemic era，and benefit all parties from the positive interactions of migration，development and human rights.
Keywords：2030 Agenda for Sustainable Development；Global Compact for Safe，Orderly and Regular Migration；Irregular Migration；Migrant Workers；Human Rights-based Approach
(責任編輯 孟濤)
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