內(nèi)容提要：公共衛(wèi)生通常是指以健康保障和健康促進為導(dǎo)向的公共事業(yè)，本意為保障公眾健康。新中國成立以來我國已建成世界上規(guī)模最大的醫(yī)療衛(wèi)生體系，黨的二十大勝利召開，更是明確指出要健全公共衛(wèi)生體系?；仡櫸覈残l(wèi)生體系從初創(chuàng)到改革發(fā)展再到完善的搭建歷程，可以看出它的發(fā)展始終圍繞著權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的理論邏輯和保障健康權(quán)利與規(guī)范國家權(quán)力相制衡的實踐邏輯，根本目標是保障公民的健康權(quán)?，F(xiàn)代社會風(fēng)險的持續(xù)增加改變了公共衛(wèi)生體系的穩(wěn)定，而構(gòu)建縱橫交織的公共衛(wèi)生法治體系，健全突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制和預(yù)警機制，落實健康理念入所有政策將是完善公共衛(wèi)生體系新的努力方向。
關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生體系 健康權(quán) 理論邏輯 實踐邏輯 法治
健康權(quán)作為基本人權(quán)其保障與公共衛(wèi)生體系的建構(gòu)程度密切相關(guān)，于2022年7月26日召開的“2022·北京人權(quán)論壇”下設(shè)5個分議題，其中之一就是“公共衛(wèi)生安全與人權(quán)保障”。黨的二十大旗幟鮮明地提出建設(shè)健康中國，進一步完善公共衛(wèi)生體系。但人類早期社會并沒有真正的“公共衛(wèi)生”，它與生命健康權(quán)保障基本相同?，F(xiàn)代意義上的公共衛(wèi)生發(fā)軔于科技、社會進步所帶來的負面影響——民眾健康受損。通過梳理公共衛(wèi)生的發(fā)展歷程不難發(fā)現(xiàn)，雖然不同時期公共衛(wèi)生的發(fā)展理論基礎(chǔ)以及對健康權(quán)的促進大不相同，但它們始終指向一個目標——保障公眾健康。這有助于我們準確理解公共衛(wèi)生的同時亦能為人類健康保障提供經(jīng)驗借鑒。
新中國成立初期百廢待興，法律體系尚不健全，公共衛(wèi)生立法更是寥寥無幾。隨著改革開放，經(jīng)濟的發(fā)展促使我國法律體系完善，公共衛(wèi)立法也進入發(fā)展期。在歷經(jīng)多次傳染病防控等重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件后，我國公共衛(wèi)生立法呈激增態(tài)勢。如，2003年“非典”疫情爆發(fā)一個月內(nèi)國務(wù)院就緊急制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，建立統(tǒng)一、高效、權(quán)威的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理機制，為政府抗擊非典行為提供法律依據(jù)。次年，《傳染病防治法》修改完善，2007年為預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，保護人民生命健康、維護國家安全、公共安全，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》出臺。進入新時代以來，公共衛(wèi)生立法朝著系統(tǒng)化、專項化方向發(fā)展，助推公共衛(wèi)生體系的不斷完善。2019年《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》(以下簡稱《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》)的出臺，不僅填補了公共衛(wèi)生領(lǐng)域基本法缺失的空白，還為公共衛(wèi)生執(zhí)法、新冠疫情防控提供法律依據(jù)。歷經(jīng)70多年艱難探索，我國公共衛(wèi)生體系的搭建逐漸向系統(tǒng)化、專項化的方向發(fā)展完善，但我們?nèi)孕枰杵渲写嬖诘膯栴}，如體系框架不夠科學(xué)、重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件防控預(yù)警機制不夠健全、公民健康責(zé)任意識薄弱等。本文試圖從公共衛(wèi)生的涵義出發(fā)探尋我國公共衛(wèi)生體系的形成之路以及遵循的邏輯進路，進而提煉出公共衛(wèi)生體系的不足方面并針對性地提出有效優(yōu)化路徑及未來努力的方向。
一、準確理解公共衛(wèi)生
美國著名學(xué)者威廉·麥克尼爾(William Hardy McNeill)在其著作《瘟疫與人》中談到，傳染病先于初民存在，而且將會始終與人類共存，并一如既往地作為影響人類歷史的基本參數(shù)和決定因素之一。公共衛(wèi)生的發(fā)展史是人類與疾病斗爭史，深刻地影響著人類社會的進程。因此，準確理解公共衛(wèi)生的涵義有助于保障公共健康，促使人類健康權(quán)的實現(xiàn)。
?。ㄒ唬┕残l(wèi)生的“史前史”：神靈與健康
遠古時代，人類生活在危險且不確定的環(huán)境中，對大自然產(chǎn)生的風(fēng)雨雷電等未知現(xiàn)象十分敬畏但又不知其原因，逐漸形成神靈主宰萬物的社會的認知，那時將疾病認為是魔鬼、是神靈對不潔之人的懲罰。再加上沒有獨立的醫(yī)術(shù)，人類遭遇疾病便求神祈福，驅(qū)除病邪，巫術(shù)也應(yīng)運而生，此時期對健康的保障屬巫醫(yī)同源。原始人類賦予“巫”諸多神秘色彩，把其當作與神靈溝通的媒介，也因此衍生出一套完整的咒語、祭祀和祈禱的禮儀。巫師占卜在新石器晚期十分流行，當出現(xiàn)可怕的疫病時，巫往往會進行相應(yīng)的祭司占卜，根據(jù)甲骨灼燒后的裂紋解釋疫病的原因，并告知解決疫病的方法。我國夏、商時期，巫術(shù)是治療疫病，保護人體健康的主要方法。巫醫(yī)不僅焚燒甲骨，禱告神靈，而且對疫病感染的人群進行處理，在一定程度上具備“隔離”以阻止疫病傳播的作用。由此可見，古代沒有所謂“公共衛(wèi)生”概念，對健康的保障主要依靠“神靈”。
?。ǘ┕残l(wèi)生的起源：巫醫(yī)分離到醫(yī)學(xué)發(fā)展
公元前5世紀，受自然哲學(xué)的影響人類對健康的認識開始改變，健康與疾病的模式跨入第二個階段——巫醫(yī)開始分離，該階段的健康強調(diào)機體平衡。古希臘醫(yī)生希波克拉底認為精神和肉體不能獨立存在，它們相互影響，患者是一個整體。這種醫(yī)學(xué)模式反映了自然哲學(xué)觀念。但時代與希波克拉底開了一個玩笑，在醫(yī)學(xué)史上，繼他之后的時代是古羅馬的興盛和衰亡，甚至在后來的中世紀中唯一照亮黑暗的寂寥燈光是基督教教會點燃的，主教轄區(qū)以及修道院成了西方世界唯一傳授知識的中心。希波克拉底這種樸素、科學(xué)、整體的醫(yī)學(xué)觀點與至高無上的神靈統(tǒng)治的宗教觀念格格不入，健康仍然被認為是神靈賜予的亦或是個體健康。例如在歐洲大陸，教會控制和掌管了當時的精神和社會領(lǐng)域，醫(yī)學(xué)被迫重新專注于治療個體的軀體疾病，而不過問精神疾患和惡劣的社會環(huán)境?？梢姡敃r人們對健康的認識相當狹隘。作為私權(quán)利性質(zhì)的健康權(quán)仍局限在個體身體機能的健康，忽視了如心理、環(huán)境、社會等影響健康的其他因素。這也造成立法者無法意識到個人健康與公共健康、個人利益與公共利益之間的關(guān)系，從而對規(guī)范國家公權(quán)力的介入與尋求救濟無能為力。之后，盡管醫(yī)療技術(shù)的不斷發(fā)展進步，但傳染病頻發(fā)，立法者逐漸意識到環(huán)境對公共衛(wèi)生保護的重要性，開始采取各種改善衛(wèi)生環(huán)境的措施以保護健康。如，四千年前，在印度河流域的摩亨朱-達羅旁遮普的哈拉帕，古代城市人們就開始有意識地建設(shè)浴室以及排水系統(tǒng)來促進個人身體清潔以及公眾領(lǐng)域的環(huán)境衛(wèi)生。這種通過改善周圍環(huán)境和設(shè)備的行動被視為早期公共衛(wèi)生的起源之一。在古希臘和羅馬時期也建立了公共衛(wèi)生管理制度，如希臘城邦有意識地為其居民提供公共衛(wèi)生服務(wù)，羅馬在供水、公共浴室維護、街道清潔、食物安全管理等問題上則有專門的衛(wèi)生委員負責(zé)。中世紀雖是一個黑暗的時代，但此時期公共衛(wèi)生的實踐模式基本成型，人們通過建設(shè)醫(yī)院、隔離以及向社會成員提供醫(yī)療保健和社會援助來保障公共衛(wèi)生安全。17世紀末細菌的發(fā)現(xiàn)使得人類社會進入到真正的“醫(yī)學(xué)”時代。消毒滅菌、抗生素等的使用大大降低手術(shù)病人因感染死亡的概率，傳染病也逐漸得到控制。醫(yī)學(xué)的發(fā)展不僅促進了健康保障，而且發(fā)現(xiàn)人類的健康與疾病不僅受物質(zhì)環(huán)境的影響，也與社會制度、經(jīng)濟條件、人的心理與精神狀態(tài)相關(guān)。自此，公共衛(wèi)生開始走向正規(guī)。
?。ㄈ┕残l(wèi)生的發(fā)展：自由主義人權(quán)與健康保障
人權(quán)是起源于西方的概念，“它起源于西方政治思想和實踐自由主義”。西方自然法理論的成熟促使自由主義人權(quán)理論的成型，此意義下的人權(quán)一般被視為一種自然權(quán)利。這種人權(quán)觀在它成立之初就具有一定的階級屬性，自由、平等、博愛、個人至上等價值旨在服務(wù)于新興資產(chǎn)階級的利益訴求。但也不能否定，這些價值選擇透露出人類的普遍性道德訴求，并隨著時間的醞釀不斷更新，逐漸超越國家成為世界性的價值理念。人權(quán)理念的傳播一定程度上推進了近代西方科技的發(fā)展、物質(zhì)的富足以及政治的進步。隨著啟蒙運動興起，神權(quán)和王權(quán)隱退，個人權(quán)利不斷凸顯，人權(quán)迎來了新的活躍點。與此同時，在社會實踐方面啟蒙運動也改變了世界，它給人類帶來了一個新的世界——煤和鐵的世界。19世紀，工業(yè)革命推動經(jīng)濟快速發(fā)展的同時也帶來了諸多負面影響，“工業(yè)革命大幅度提高了社會生產(chǎn)力，產(chǎn)生的巨大財富并未合理地分配，產(chǎn)生了階級對立。許多工業(yè)無產(chǎn)階級人只感受到它的危害(如：公共環(huán)境惡化、工人健康受損)，這使不公平的社會變得更加不公平了。”此種社會背景下，階級矛盾不斷凸顯，加之霍亂、黑死病、鼠疫等傳染病的頻發(fā)，催發(fā)工人運動勢態(tài)不斷擴大。工業(yè)革命的爆發(fā)亦沖擊了中世紀原有的公共衛(wèi)生保障模式，它讓人類付出了染上疾病和過早死亡的代價，舊有的公共衛(wèi)生體系已經(jīng)不再能解決時代發(fā)展所帶來的嚴峻的公共衛(wèi)生問題，轟轟烈烈的衛(wèi)生運動因此拉開了帷幕。西方自由主義人權(quán)理論的核心是發(fā)掘個人價值把人從社會中獨立出來，并強調(diào)個人權(quán)利的優(yōu)越性，防止國家權(quán)力的侵害。因此，該時期并沒有激發(fā)國家或政府對公共衛(wèi)生和人們的健康保障負有義務(wù)的意識，對公眾的健康保障理念來源于人權(quán)理念所包含的平等、博愛、尊重。西方自由主義人權(quán)理念在一定程度上有力助推了公共衛(wèi)生的進一步發(fā)展，使得國家開始重視公共衛(wèi)生與公眾健康保障。
（四）現(xiàn)代意義的公共衛(wèi)生：福利國家制度與健康保障
現(xiàn)代意義上的公共衛(wèi)生法始于19世紀中期的英國。1842年，現(xiàn)代公共衛(wèi)生之父埃德溫·查德威克(Edwin Chadwick)發(fā)表了一份《大不列顛勞動人口衛(wèi)生狀況的調(diào)查報告》，該報告被稱為世界公共衛(wèi)生史上一份重要的文件，它以翔實的數(shù)據(jù)論證傳染病的發(fā)生(霍亂、傷寒等)與環(huán)境衛(wèi)生有直接關(guān)系。該報告喚醒了政府對公共健康保障的重視，政府也借此開展衛(wèi)生改良運動并推動了人類歷史上第一部現(xiàn)代意義公共衛(wèi)生法——《公共衛(wèi)生法案(1848)》(以下簡稱《法案》)的誕生。《法案》明確了政府在公共衛(wèi)生治理中的重要職責(zé)，發(fā)軔了由政府主導(dǎo)公共衛(wèi)生治理的時代。公共衛(wèi)生立法伴隨著工業(yè)革命的發(fā)展相繼出現(xiàn)在西歐以及美國，并在之后的一個多世紀里影響深遠。如，1874年德國頒布的《德國疫苗接種法》，要求全民接種天花疫苗，以保障民眾的生命健康權(quán)。19世紀公共衛(wèi)生之所以發(fā)展得如此迅速，離不開當時興起的福利國家理論的支持。“福利國家”一詞是1941年英國主教威廉·坦普爾(William Temple)用來稱呼與“戰(zhàn)爭國家”相對立的西方民主國家。該理論肇始于19世紀末，成熟于20世紀50年代?！杜＝虮容^政治學(xué)手冊》把福利國家定義為一種國家形態(tài)，在此形態(tài)下政府作為主要的責(zé)任主體通過實施廣泛的社會福利制度和政策來解決社會中存在問題。福利國家作為一種專門術(shù)語歷經(jīng)了70多年的發(fā)展，雖然它的定義不斷變化，但是基本內(nèi)容大抵相似——國家在社會保障方面負有主要責(zé)任。在福利國家理論的影響下，公共衛(wèi)生發(fā)展迅速，不少國家在該理論的指引下建立健全了本國的公共衛(wèi)生和社會保障制度，特別是第二次世界大戰(zhàn)之后的福利國家制度相較于之前的福利制度保障程度更高。經(jīng)過歷史的洗禮，福利國家制度分出了不同的種類和模式，但是總體而言，福利國家制度形成了一套相對完整的制度設(shè)計和安排，特別是在公共衛(wèi)生保障上，如國家提供老齡保障、家庭補助、殘疾撫恤、最低生活保障、最低醫(yī)療保障、教育公平保障、住房福利等，其目的在于為社會和民眾提供全面而有效的社會保障，解決失業(yè)、收入分配差距過大、貧困等社會問題，緩和社會矛盾，保證社會秩序和經(jīng)濟生活的正常運行。福利國家制度也確實保障了一些貧困民眾的基本生活，特別是在公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障、健康權(quán)保障方面。
英國作為世界上全民醫(yī)療保險模式最典型的國家，建構(gòu)了世界上按人口比例最大最集中的全民醫(yī)療服務(wù)體系(National Health Service)，它和少數(shù)私人醫(yī)療保險一起把全民納入了醫(yī)療保險體系，建立了一種全民從搖籃到墳?zāi)沟母＠麌夷Ｊ?。其中主要是以國家醫(yī)療保險模式為核心，這一醫(yī)療模式主要由政府直接辦醫(yī)療保險，通過稅收形式籌集醫(yī)療保險基金，采用國家財政預(yù)算撥款的形式將醫(yī)療保險資金分配給醫(yī)療機構(gòu)向國民提供免費或低收費服務(wù)，醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)的所有權(quán)及控制權(quán)為政府所有。英國在《病人憲章》中明確規(guī)定，病人“有權(quán)就自身的臨床需要而獲得醫(yī)療照顧，而不是根據(jù)自身的消費能力、自身的生活方式或其他任何因素。”籌資機制上，國立醫(yī)院經(jīng)費95%來自政府撥款，5%來自服務(wù)收費。這些福利政策很大程度上解決了貧困公民看病難、看病貴的難題。
德國在100多年的發(fā)展中，一直把社會福利作為國家制度的一項基本原則，其更是在其基本法中將自身定義為社會、民主、福利國家，力爭在發(fā)展中保護社會弱者，并不斷謀求社會公正。在這一基本原則指導(dǎo)下，聯(lián)邦德國的社會保障制度顯現(xiàn)出互濟共助的突出特點。在福利國家制度中醫(yī)療保險作為一項重要任務(wù)由國家承擔(dān)，這與德國衛(wèi)生政策的目標——維護并促進國民健康，并在其患病時幫助其恢復(fù)健康——相一致。與此相應(yīng)，德國《社會法典》第5卷《法定醫(yī)療保險法》明確規(guī)定，法定醫(yī)療保險作為互助組織其任務(wù)是保持、恢復(fù)或改善受保險人的健康狀況，每個公民無論其社會地位和經(jīng)濟狀況如何都享有維持本人身體健康的權(quán)利。在德國，法定醫(yī)療保險覆蓋了91%左右的人口，如果加上商業(yè)保險德國整個保險制度為99.8%的國民人口提供了健康保障。
美國亦是典型的實施福利制度的國家，但是不同的是美國并未注重建立一個統(tǒng)一的覆蓋全民的國家醫(yī)療保障體系，而是以私立醫(yī)療保險為主，輔之以諸多針對特定群體的、復(fù)雜的醫(yī)療保障制度的組合，如聯(lián)邦雇員健康福利計劃(Federal Employees Health Benefits Program)、軍事衛(wèi)生系統(tǒng)(Military Health System)、印第安人健康服務(wù)制度(Indian Health Service)、低收入醫(yī)療保險(Medicaid)、聯(lián)邦醫(yī)療保險(Medicare)、國家兒童健康保險計劃(State Children’s Health Insurance Program)等。但在公共衛(wèi)生保障方面1944年美國聯(lián)邦通過了《公共衛(wèi)生服務(wù)法》(The Public Health Service Act)，該法案明確了國家在傳染病防治方面的相關(guān)職責(zé)，并首次要求建立檢疫機構(gòu)，開啟了美國公共衛(wèi)生治理的先河。
從這三個國家的公共衛(wèi)生體系可以看出福利國家制度確為大多數(shù)國民提供了較完備的基本醫(yī)療服務(wù)，尤其保障了低收入群體的健康權(quán)。福利國家制度作為20世紀60年代盛行的一種基本理論制度，它在公共衛(wèi)生促進健康權(quán)保障全球化的道路上發(fā)揮了引領(lǐng)作用。
隨著世界經(jīng)濟的發(fā)展，全球化進程的加速，整個社會處于巨大的風(fēng)險之中。以健康權(quán)保障為例，自2019年底暴發(fā)新冠肺炎疫情到如今持續(xù)了三年之久，世界上幾乎所有的國家都遭受了疫情所帶來的直接或間接影響。在新冠肺炎疫情沖擊下，各國的公共衛(wèi)生體系中原有的隱秘制度漏洞逐漸顯現(xiàn)出來。接下來，無論是世界還是各國的公共衛(wèi)生體系建構(gòu)都需要通過不斷的實踐來完善。有一點可以確定，現(xiàn)代公共衛(wèi)生的發(fā)展離不開法律制度的保障，更離不開法治的護航。公共衛(wèi)生法治是對抗公共衛(wèi)生危機的良藥，它為保障公眾健康建立制度基礎(chǔ)。
二、我國公共衛(wèi)生體系的搭建歷程
公共衛(wèi)生體系是在人類與疾病長期抗爭過程中不斷發(fā)展起來的，它是保障公民健康的基礎(chǔ)。自1949年中華人民共和國成立以來，我國的經(jīng)濟制度、社會體制發(fā)生了翻天覆地的變化，公共衛(wèi)生體系的建構(gòu)在歷史長河中幾經(jīng)更迭，公共衛(wèi)生立法經(jīng)歷了從薄弱到豐富、從碎片到全面、從單一無序到系統(tǒng)統(tǒng)一的過程，不斷發(fā)展完善。公共衛(wèi)生體系的搭建離不開公共衛(wèi)生立法的豐富，它遵循著法律效力層級的規(guī)律不斷充實，有效保障了公眾的健康權(quán)利。新中國成立以來公共衛(wèi)生體系的搭建歷程，具體可以分為以下三個階段。
?。ㄒ唬┕残l(wèi)生體系初創(chuàng)期(1949-1977)
在我國，國家與疫病抗爭，保障民眾健康自古有之。據(jù)龔勝生研究，自公元前770年有確切疫病記錄起至清朝滅亡，中國古代共有疫病災(zāi)害之年669年，頻率達25%，可見疫病是古代中華民族的重大災(zāi)難之一。在與疫病斗爭的過程中，中華民族形成了一套行之有效的方法、措施和制度，其中主要是通過國家承擔(dān)責(zé)任來實現(xiàn)民眾的健康保障。雖然古代人們對公共衛(wèi)生與健康的認知匱乏，但隨著醫(yī)學(xué)的發(fā)展也形成了一套健全的治療疾病的體系以及輔助健康保障的法律制度。比如，秦朝就有對惡性傳染病的防治，《法律答問》中記載，服刑的人如若患惡性傳染疾病的要送到專門的隔離區(qū)以防傳染其他人。唐朝時期，國家重視城市環(huán)境衛(wèi)生對健康的影響，《唐律疏議》中規(guī)定：“其穿垣出穢污者，杖六十；出水者，勿論。主司不禁，與同罪。”可見，該時期國家就有了通過管理公共環(huán)境來保障民眾健康的意識。到了宋朝時期，城市繁榮，人口眾多，公共環(huán)境相對較差，垃圾堆積、排污不暢，公共衛(wèi)生問題突出。也正是如此，政府設(shè)立了專門的街道清潔工人，對河道進行定期清理?！端涡探y(tǒng)》也繼續(xù)保留了唐朝對城市治理的相關(guān)條款。明清兩代，統(tǒng)治者對公共衛(wèi)生領(lǐng)域的干預(yù)較為消極，同時也是中國歷史上疫病高發(fā)的時期?！睹髀伞泛汀洞笄迓衫冯m然保留了自唐代以來建立的城市污水治理制度，但卻沒有規(guī)定政府有監(jiān)管職責(zé)，而且減輕了對排污者的懲罰力度?？v觀我國古代的公共衛(wèi)生的管理制度，雖然其經(jīng)歷了一個逐漸加強又到弱化的過程，但從中可以看出古代中國對民眾的健康保障持有積極的態(tài)度并付諸實踐，取得了一定的成績。進入20世紀，中國在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步建立起了系統(tǒng)的公共衛(wèi)生管理制度，在保障民眾健康方面進入一個新時期。該時期的中國政府摒棄原有的臨時救濟模式(如：大災(zāi)大疫后臨時醫(yī)治)，自上而下地推行科學(xué)、常態(tài)、制度化的健康保障制度，開啟了近代公共衛(wèi)生體系搭建雛形。如1905年，清政府在巡警部中設(shè)衛(wèi)生科，其職能包括清道、防疫、計劃及審定衛(wèi)生保健章程等事務(wù)，這是我國首個專門性公共衛(wèi)生行政機構(gòu)。1916年，北洋政府頒布《傳染病預(yù)防條例》規(guī)定傳染病的監(jiān)測、報告、檢疫、隔離等制度，為現(xiàn)代傳染病防治奠定法律基礎(chǔ)。1928年，國民政府頒布《種痘條例》是我國近代防疫史上第一次確立強制接種制度，其規(guī)范的種痘制度有效預(yù)防了天花蔓延，該項制度得以保留延續(xù)至今。20世紀二三十年代，我國為保障食品安全、城市環(huán)境衛(wèi)生、出入境檢驗安全等制定了《飲食物防腐劑取締規(guī)則》《飲食制造場所衛(wèi)生管理規(guī)則》《污物掃除條例》《傳染病預(yù)防條例施行細則》《海港檢疫章程》等，這些法律法規(guī)凸顯出中國近代對民眾公共健康保障制度摸索的積極態(tài)度，也為新中國公共衛(wèi)生體系的繼續(xù)搭建提供一定的經(jīng)驗遵循。
新中國成立初期，國家各個領(lǐng)域百廢待興，法律制度也不健全，有關(guān)公共衛(wèi)生立法少之又少。各種傳染病、地方病頻發(fā)，公民的生命權(quán)、健康權(quán)受到嚴重威脅，公民整體健康水平低下，人均預(yù)期壽命僅為35周歲。在傳染病防治方面，1950年國家發(fā)布了《關(guān)于預(yù)防霍亂的指示》，之后相繼出臺了《種痘暫行辦法》《關(guān)于對血吸蟲病防治工作的指示》《管理麻風(fēng)應(yīng)行注意事項的通報》《交通檢疫暫行辦法》等文件，指導(dǎo)各地科學(xué)防治傳染病工作。1955年，國務(wù)院出臺《傳染病管理辦法》，把當時各類急慢性傳染病定為甲乙兩類，共18種，依法進行管理。在衛(wèi)生防疫方面，囿于我國成熟經(jīng)驗相對較少，在借鑒其他國家防疫制度基礎(chǔ)上建立了三級衛(wèi)生防疫站(省級、市級、縣級)。除此之外，國家還創(chuàng)新了本土公共衛(wèi)生治理方法(除“四害”)，開展愛國衛(wèi)生運動，并提出了預(yù)防為主的工作方針。從1957年開始，我國的衛(wèi)生立法進入準備階段，特別是《國境衛(wèi)生檢疫條例》的通過，為公共衛(wèi)生治理奠定了專門化立法基礎(chǔ)。1963年，我國頒布了藥品管理的第一個部門規(guī)章——《關(guān)于加強藥政管理的若干規(guī)定》，這兩個關(guān)鍵性的規(guī)章正式開啟了我國公共衛(wèi)生體系建構(gòu)的規(guī)范道路。
總體而言，該時期我國公共衛(wèi)生治理和體系建設(shè)體現(xiàn)得不明顯，但國家對公民的健康保障非常重視，主要體現(xiàn)在醫(yī)療保障制度上。新中國成立初期，國家在城鎮(zhèn)地區(qū)建立“勞保醫(yī)療”和“公費醫(yī)療”制度，二者在本質(zhì)上是一種社會福利，個人無需繳費。在廣大農(nóng)村地區(qū)采取“合作制”和“群眾集資”等辦法建立農(nóng)村衛(wèi)生所，保障農(nóng)民健康。該制度雖不具有保險性質(zhì)，但仍舊發(fā)揮了一定的健康保障作用，因此被視為農(nóng)村合作醫(yī)療制度的“雛形”。1955年，隨著農(nóng)業(yè)合作化的推進，在中國農(nóng)村正式出現(xiàn)具有保險性質(zhì)的合作醫(yī)療保健制度，主要是在河南、河北、山西等省的農(nóng)村地區(qū)建設(shè)了一批保健站。1958年后合作醫(yī)療制度迅速發(fā)展，一些地方的實踐經(jīng)驗得到中央肯定，各地被要求參照執(zhí)行。從此，合作醫(yī)療制度成為我國在農(nóng)村地區(qū)實行的一項重要醫(yī)療保障制度。到1976年，90%的生產(chǎn)大隊都建立了相對完善的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，基本覆蓋了全國90%左右的農(nóng)村人口，農(nóng)民的健康得以有效保障。盡管該時期我國的經(jīng)濟不發(fā)達，但國家通過有效的制度安排建立起了一個初步、全民性的公共衛(wèi)生體系雛形，它大大加強了人民的基本健康保障，1970年末我國的人均壽命將近70歲。公共衛(wèi)生體系的建立為之后健康保障體系的發(fā)展與完善提供基礎(chǔ)框架，為公共衛(wèi)生的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
?。ǘ┕残l(wèi)生體系改革發(fā)展期(1978-2011)
1978年，改革開放拉開了一個新時代帷幕，市場化的浪潮深刻影響了我國的經(jīng)濟體制，為適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展、規(guī)制其他領(lǐng)域過快發(fā)展而帶來的不良后果，我國的法律制度進入改革和調(diào)整期，公共衛(wèi)生體系也發(fā)生了變化。此期間出臺了大量的法律法規(guī)、規(guī)章、文件等，特別是1982年《中國人民共和國憲法》通過，它作為我國的根本大法，建設(shè)性地規(guī)定了公共衛(wèi)生體系的建構(gòu)以及公民健康權(quán)保障?！稇椃ā返?1條、26條第1款從國家層面明確其在醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、環(huán)境和生態(tài)保護、體育行業(yè)、防治污染公害等方面的義務(wù)，同時也明確了國家對公共衛(wèi)生治理的主導(dǎo)權(quán)。第45條第1款從個人層面明確公民享有的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)權(quán)、健康權(quán)。第107條第1款、第111條第2款以及第89條第7項規(guī)定了各級政府、農(nóng)村社會自治組織在公共衛(wèi)生治理方面的職責(zé)。在憲法的指引下，1984年出臺的《藥品管理法》詳細規(guī)定了藥品管理制度。1986年頒布的《國境衛(wèi)生檢疫法》意在防治傳染病的跨國流行。1989年頒布的《傳染病防治法》規(guī)定預(yù)防、控制和消除傳染病的發(fā)生與流行，保障人民健康和公共衛(wèi)生，是傳染病防治法律體系中的基礎(chǔ)性法律。1993年頒布的《紅十字會法》雖然以宣揚人道主義精神為主，但也規(guī)定了公民健康權(quán)保障。1994年國家頒布《母嬰保健法》保障特殊群體(婦女、兒童)的健康權(quán)。隨之，1997年頒布的《獻血法》、1998年頒布的《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》，豐富了公共衛(wèi)生領(lǐng)域立法，促使公共衛(wèi)生法律體系逐漸成型。在實踐方面，該時期的衛(wèi)生防疫機構(gòu)由之前三級防疫機構(gòu)擴展到四級疾病預(yù)防(國家、省級、地市級、縣級)。與此同時，針對婦女兒童健康權(quán)保障的婦幼保健機構(gòu)也迎來了蓬勃發(fā)展，擴大婦幼保健所建制，建立婦幼保健醫(yī)院。在一切朝著良好方向發(fā)展時，2002年突如其來的“非典”暴露出剛剛成型的公共衛(wèi)生體系中信息報送不及時、各部門無法有效溝通、應(yīng)急儲備緊缺以及醫(yī)學(xué)技術(shù)手段無法快速確認病原體等缺點，最終“非典”發(fā)展成為一項史無前例的公共衛(wèi)生危機。也正是“非典”疫情使得我國的公共衛(wèi)生治理邁入一個全新發(fā)展階段，并將公共衛(wèi)生上升到國家安全高度。2003年，國家頒布《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，開始重視突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理，2007年頒布《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，從立法上強化、防控和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件危害，保障人民群眾健康及生命財產(chǎn)安全。“非典”疫情推動了公共衛(wèi)生體系的改革，一方面，它改變了公共衛(wèi)生原有的籌資模式，使得政府的財政投入逐漸遞增(見表1)，加大公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。諸如，國家投入大量資金調(diào)整、改善疾病預(yù)防體制，建立起了全球最大，涵蓋面最廣的傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測信息系統(tǒng)，將疫情上報時間由原來的5天縮短至4小時，衛(wèi)生應(yīng)急能力提升了25倍。另一方面，該時期我國建立起了基本覆蓋全民的醫(yī)療保障制度。城市地區(qū)，國家正式提出將職工醫(yī)療制度向醫(yī)療保險的方向改革。針對農(nóng)民的醫(yī)療保障，2002年10月召開了全國農(nóng)村工作會議，提出建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療。2007年1月在全國范圍內(nèi)全面實行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，至2008年底，新型農(nóng)村合作醫(yī)療的參合率達到了95%以上，幾乎實現(xiàn)了對農(nóng)村居民的全民覆蓋。2010年《中華人民共和國社會保險法》的通過，標志著社會保險制度正式走上法治化的道路。
總體而言，該時期國家經(jīng)濟的迅速發(fā)展帶動各個領(lǐng)域的制度調(diào)整變革，衛(wèi)生領(lǐng)域也不例外。首先，公共衛(wèi)生立法從片面、碎片走向?qū)I(yè)、規(guī)范，公共衛(wèi)生法律體系初見雛形。特別是公共衛(wèi)生立法方面不同的專業(yè)領(lǐng)域基本都出臺了統(tǒng)領(lǐng)性法律，如前文所述的《傳染病防治法》《獻血法》等，為后續(xù)公共衛(wèi)生法律體系細化奠定基礎(chǔ)框架。其次，在社會保障方面基本建立起了覆蓋全民的醫(yī)療保障體系，新農(nóng)合逐漸成型，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的健康得以有效保障。復(fù)次，國家再次提升對公共衛(wèi)生治理和重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件防治的重視程度，并將它們上升至關(guān)涉國家安全、社會主義建設(shè)和國民經(jīng)濟發(fā)展的高度。最后，在經(jīng)過“非典”疫情洗禮后，該階段的公共衛(wèi)生體系愈發(fā)成熟，為之后重大疫情的防控提供豐富的實踐經(jīng)驗，也為進入新時代全面完善公共衛(wèi)生體系奠定了堅實的法律、醫(yī)療制度和戰(zhàn)略基礎(chǔ)。
?。ㄈ┕残l(wèi)生體系完善期(2012-至今)
恩格斯指出：“一切劃時代的體系的真正內(nèi)容都是由于產(chǎn)生這些體系的那個時期的需要而形成起來的。所有這些體系都是以本國過去的整個發(fā)展為基礎(chǔ)的。”任何事物都不是天外來物，中國特色社會主義進入新時代也不是瞬息之間，更不是主觀臆斷，而是以黨的十八大以來5年所取得的歷史性成就為發(fā)展基礎(chǔ)。2012年黨的十八大作為進入新時代的起點，更多的是表達一種將來時態(tài)，直至黨的十九大報告正式指出：“經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位。”自我國進入新時代以來，公共衛(wèi)生的體系建構(gòu)更加完善，邏輯網(wǎng)格已然成型。主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
第一，國家持續(xù)不斷增加公共衛(wèi)生投入使得公共衛(wèi)生基本保障更加可及。2017年，我國GDP達827,122億人民幣，合人均59,660元，而衛(wèi)生費用總的投入就達52,598.2億，人均達3,783.8元。2020年，全國衛(wèi)生總費用預(yù)計達72,306.4億元，其中：政府衛(wèi)生支出21,998.3億元(占30.4%)，社會衛(wèi)生支出30,252.8億元(占41.8%)，個人衛(wèi)生支出20,055.3億元(占27.7%)，人均衛(wèi)生總費用5,146.4元，衛(wèi)生總費用占GDP百分比為7.12%。2021年7月，衛(wèi)健委、財政部、國家中醫(yī)藥局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好2021年基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目工作的通知》，通知明確規(guī)定2021年人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費補助標準為79元，持續(xù)穩(wěn)健增長5元。在新冠肺炎疫情持續(xù)、公共衛(wèi)生開支巨大的時刻，我國公共衛(wèi)生人均費用持續(xù)穩(wěn)健增長足以證明國家對公民健康保障的重視。公共衛(wèi)生資源的多寡是證明公共衛(wèi)生治理好壞的又一標尺。醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的數(shù)量決定公民就醫(yī)的便捷程度，是保障公民健康權(quán)利的基礎(chǔ)性設(shè)施。衛(wèi)生人員是支撐醫(yī)療機構(gòu)運行的支點，人員數(shù)越多公民能享受到的醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量就越高。為保障公民的健康權(quán)，政府在衛(wèi)生資源方面投入逐年增加(見表2)。截止2021年年末，全國醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)總數(shù)達103.1萬個，醫(yī)療衛(wèi)生人員達1,123萬人。
表2衛(wèi)生資源投入
第二，公共衛(wèi)生法律體系的不斷健全為公共衛(wèi)生體系完善奠定堅實的法律基礎(chǔ)。截止2022年3月11日，筆者在北大法寶上以“公共衛(wèi)生”為關(guān)鍵詞進行全文檢索，可檢索到包含公共衛(wèi)生字眼的法律179部、行政法規(guī)363部、部門規(guī)章4,983部、司法解釋53個，在一些黨內(nèi)法規(guī)制度、團體規(guī)定、行業(yè)規(guī)定中亦有涉及公共衛(wèi)生、公共衛(wèi)生權(quán)利保障的內(nèi)容。不僅如此，有不少不是專門的公共衛(wèi)生法律、法規(guī)，但是或多或少都涉及了公共衛(wèi)生規(guī)定。其中2017年頒布、修改法律法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋等188件。諸如《紅十字會法》在2017年的修改中更加注重突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的人道主義救助。在2017年8月國務(wù)院發(fā)布的《志愿服務(wù)條例》中志愿服務(wù)事項就包括公共衛(wèi)生事件。2017年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化醫(yī)教協(xié)同進一步推進醫(yī)學(xué)教育改革與發(fā)展的意見》中6次提及培養(yǎng)專業(yè)的公共衛(wèi)生人才。2018年新修訂出臺有關(guān)公共衛(wèi)生的法律法規(guī)、部門規(guī)章172件。特別是2019年《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》的通過進一步完善了公共衛(wèi)生法律體系。在該法的影響下，2020年有關(guān)公共衛(wèi)生立法工作的文件增至390件，這與《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》的出臺無不有著密切關(guān)系。2020年4月，國家頒布《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于強化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作有關(guān)情況和工作計劃的報告》，強調(diào)要完善和強化公共衛(wèi)生法治保障體系。2021年4月，國家頒布《鄉(xiāng)村振興促進法》，該法規(guī)定要強化農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)。2021年8月通過的《醫(yī)師法》8次提及與公共衛(wèi)生相關(guān)的內(nèi)容，從公共衛(wèi)生從業(yè)人員入手，提升公共衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量。新中國以來，我國公共衛(wèi)生立法逐年遞增形成了以《憲法》主導(dǎo)，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》為基礎(chǔ)的縱橫交織的公共衛(wèi)生法律體系(見圖1)，有力地助益于公共衛(wèi)生體系完善。
第三，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件防治體系的不斷健全助推公共衛(wèi)生體系的完善。新冠肺炎疫情的爆發(fā)再一次挑戰(zhàn)我國公共衛(wèi)生體系，疫情初期由于風(fēng)險評估能力不足、應(yīng)急管理機制僵化、醫(yī)療資源緊缺等問題使得疫情傳播難以遏制，我國公共衛(wèi)生治理迅速調(diào)整，并邁向一個全新階段——現(xiàn)代化的公共衛(wèi)生體系。它強調(diào)“以人民為中心”的人權(quán)保障思想，將保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展位置，并特別強調(diào)公共衛(wèi)生體系的法治化。《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》的出臺不僅助推了公共衛(wèi)生法治化進程，而且為疫情防治提供了有序的法律指引。如，該法第二章基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，第19條、20條、21條規(guī)定了突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的整體防控制度。該制度體系相較之前的公共衛(wèi)生體系更加細致，包括了組織管理、隊伍建設(shè)、預(yù)警、預(yù)案、物資儲備、衛(wèi)生學(xué)調(diào)查處置、醫(yī)療救治、心理救治、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等方面內(nèi)容。同時重大疫情防控救治能力和應(yīng)急能力更強。正是這種逐漸健全的公共衛(wèi)生法治體系使得我國的疫情在全球疫情緊張的時刻趨于平穩(wěn)，生動體現(xiàn)了我國“以人民為中心”的人權(quán)保障理念。
圖1我國公共衛(wèi)生立法現(xiàn)狀
總體而言，新時代以來我國的公共衛(wèi)生體系朝著法治化進程邁進。公共衛(wèi)生領(lǐng)域法治化體系建設(shè)立足于公共衛(wèi)生法律保障體系之上，是一項重大的系統(tǒng)性工程。公共衛(wèi)生法律保障體系是公共衛(wèi)生法治體系的規(guī)范基礎(chǔ)和邏輯起點。誠如前文所述，完備的公共衛(wèi)生法律保障體系以《憲法》為統(tǒng)帥，以《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》為核心，加之公共衛(wèi)生領(lǐng)域的各個專項法律法規(guī)、規(guī)章、辦法等，它們相輔相成、均衡分布形成相對穩(wěn)定的靜態(tài)法律序列。公共衛(wèi)生法治化更強調(diào)動態(tài)的社會治理，強調(diào)將法治理念貫穿于立法、執(zhí)法、司法以及守法等各個環(huán)節(jié)，平衡權(quán)利與權(quán)力、自由與制約。法治體系是讓公共衛(wèi)生法律保障體系活起來，充分發(fā)揮法律價值的平臺，并通過公共衛(wèi)生法律保障、法治實施、法治監(jiān)督之間的動態(tài)傳達來完成自我修復(fù)(見圖2)。
三、我國公共衛(wèi)生體系的生成邏輯
圖2公共衛(wèi)生法治體系動態(tài)運行圖
縱觀新中國70多年來公共衛(wèi)生體系的演進歷程，我國公共衛(wèi)生體系在黨和國家的正確領(lǐng)導(dǎo)下不斷修正、逐步健全。無論初創(chuàng)期、改革發(fā)展期還是完善期，每個階段都旨在創(chuàng)造良好的公共衛(wèi)生環(huán)境以提高公民的健康保障。對我國公共衛(wèi)生體系的演進歷程進行溯源，可以發(fā)現(xiàn)其始終圍繞著以下兩重邏輯展開。
?。ㄒ唬├碚撨壿嫞簷?quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一
第一，公共衛(wèi)生所指向的健康權(quán)。公共衛(wèi)生本身的復(fù)雜性就注定它所包含的權(quán)利內(nèi)容比較復(fù)雜。如若按照醫(yī)學(xué)學(xué)科的劃分方法，公共衛(wèi)生隸屬于醫(yī)學(xué)，而醫(yī)學(xué)所要保障的是公民的生命權(quán)與健康權(quán)，因此，我們可否認為公共衛(wèi)生保障是健康權(quán)下的一項子權(quán)利？如果從法學(xué)學(xué)科界定，公共衛(wèi)生屬于基本公共衛(wèi)生服務(wù)，由國家免費提供，是社會保障權(quán)的范疇。但由此也可以看出，公共衛(wèi)生保障的核心利益是人民群眾的健康，公共衛(wèi)生的目的是保障健康權(quán)的實現(xiàn)。
歷史上，健康權(quán)的確立可以用“激進”形容。第二次世界大戰(zhàn)對人類生命的踐踏讓人類重新反思“人”的本真，生命、健康的意義。自此，健康權(quán)保障開始逐漸走上正規(guī)。1946年，《世界衛(wèi)生組織憲章》第一次明確表述：“健康是身體精神和社會的全部美滿狀態(tài)，不僅是免病或殘弱。享受最高而能獲得之健康標準，為人人基本權(quán)利之一，不因種族、宗教、政治、信仰、經(jīng)濟及社會條件而有區(qū)別。”憲章對健康的定義不僅包括身心健康而且強調(diào)要與社會相適應(yīng)并且要達到全部美滿狀態(tài)。這無疑超出當年時代對健康的希冀。1948年，《世界人權(quán)宣言》通過，但是其中并沒有獨立的健康權(quán)條款，它對健康保障的表述為：“任何人有權(quán)享有為維持其本人和家庭健康安樂所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù)。在遭受失業(yè)、疾病、殘疾、喪偶、年邁或其他超出其控制的喪失謀生能力的情況時，享有獲得生活保障的權(quán)利。”該表述相較于憲章來講要保守得多，可能是起草團體綜合當時的社會、經(jīng)濟、科技、醫(yī)學(xué)等發(fā)展現(xiàn)狀進行此規(guī)定。為使《世界人權(quán)宣言》中所列舉的各項人權(quán)轉(zhuǎn)化為實然權(quán)利，1951年起，聯(lián)合國人權(quán)委員會開始著手《國際人權(quán)公約》(International Covenant on Human Rights)的起草。但由于當時兩大國家美國和蘇聯(lián)產(chǎn)生嚴重分歧，加之世界各國發(fā)展水平存在巨大鴻溝，國際人權(quán)公約被分為《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》。其中《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》第12條規(guī)定：“人人有權(quán)享有能達到的最高的體質(zhì)和心理健康的標準”，并規(guī)定了締約國應(yīng)采取的措施。2000年5月，日內(nèi)瓦聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會針對《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》的第12條發(fā)表了第14號一般性意見，提出了健康權(quán)的概念——享有能達到的最高健康標準的權(quán)利(the right to the hightest attainable standard of health)這一一般性意見是迄今為止在全球范圍內(nèi)對健康權(quán)的最詳細規(guī)定。之后，其他人權(quán)公約中規(guī)定的健康權(quán)基本都以該公約第12條為藍本，沒有超出其范圍。如，1979年《消除對婦女一切形式歧視公約》第11條第1款的(e)(f)和第12條規(guī)定了婦女所享有的社會保障權(quán)，工作健康權(quán)和安全保障以及生育保健服務(wù)。1989年《兒童權(quán)利公約》第17條規(guī)定了大眾傳播要符合兒童身心健康的發(fā)展。此規(guī)定對于科技迅猛發(fā)展的21世紀來講亦同樣適用。其24條規(guī)定了兒童應(yīng)享有的健康權(quán)標準以及實現(xiàn)的步驟。2006年，《殘疾人權(quán)利公約》第25條規(guī)定了殘疾人不受基于殘疾的歧視，應(yīng)享有可達到最高健康標準的權(quán)利。通過國際公約和一系列國際文件國際層面對健康規(guī)定的不斷優(yōu)化，清晰且全面的健康權(quán)概念在國際法層面逐步形成，奠定了健康權(quán)作為基本人權(quán)在國際人權(quán)法中的地位。
第二，權(quán)利優(yōu)先兼顧義務(wù)。公共衛(wèi)生領(lǐng)域更強調(diào)權(quán)利保障，是因為這其實是一種“權(quán)利優(yōu)先，兼顧義務(wù)”的價值取向，這與權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一并不矛盾。如夏皮羅所意識到的建立一套關(guān)于權(quán)利和義務(wù)的理論而不考慮人們實際上如何履行它們是無意義的。因此，在分析公共衛(wèi)生事件中公民的權(quán)利與義務(wù)問題，只需要考察公民在公共衛(wèi)生事件中最希望擁有的權(quán)利是什么。就以新冠肺炎疫情為例，在疫情中公民最想得到的是什么？公民想要達到一種什么樣的生活狀態(tài)或者我們最不想發(fā)生的是什么。毋庸置疑，健康與生命是第一位的。而中國共產(chǎn)黨堅持動態(tài)清零不動搖，開展抗擊疫情人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)，最大限度保護了人民生命安全和身體健康，正是保障人民“權(quán)利優(yōu)先兼顧義務(wù)”的實踐回應(yīng)。在我國公共衛(wèi)生的立法發(fā)展歷程中也不難看出“權(quán)利優(yōu)先兼顧義務(wù)”的價值取向。如，1989年通過的《傳染病防治法》中規(guī)定了國家在傳染病預(yù)防、疫情報告、通報、公布、疫情控制、監(jiān)督管理以及保護措施等方面的責(zé)任，而第77條規(guī)定了公民應(yīng)承擔(dān)的個人義務(wù)。2003年頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中幾乎整個條例都是規(guī)定各級政府以及有關(guān)部門的責(zé)任，第51條和52條規(guī)定了公民不配合防疫需要承擔(dān)的法律責(zé)任。2019年通過的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》共九章加附則，大多都是規(guī)定國家在保障公民健康權(quán)方面的責(zé)任，例如，國家免費提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，在藥品供應(yīng)保障、健康促進、資金保障等方面國家承擔(dān)了大部分責(zé)任。其中第69條第1款規(guī)定了公民是自身健康保障的第一責(zé)任人，明確了公民的義務(wù)。從這三個比較重要的防控突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的法律文本中可以看出，國家在公共衛(wèi)生治理，保障公民健康權(quán)的頂層設(shè)計中始終按照“權(quán)利保障優(yōu)先于義務(wù)”的理論邏輯，無論是靜態(tài)的法律文本還是動態(tài)的實踐執(zhí)行，都強調(diào)國家履行義務(wù)公民享受權(quán)利的行為范式。
權(quán)利優(yōu)先于義務(wù)并不意味著陷入“公民權(quán)利本位論”的謬誤。首先，從公共衛(wèi)生治理的本質(zhì)屬性出發(fā)，公民在公共衛(wèi)生領(lǐng)域享有的健康權(quán)利與義務(wù)作為它的一對基本范疇，自然追求權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一，只是在價值判斷和實踐重心的選擇上有所偏重，更傾向于保障權(quán)利作為邏輯出發(fā)點來建構(gòu)公共衛(wèi)生法治體系。其次，從權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系來講，公民應(yīng)增強權(quán)利觀念，將行使權(quán)利作為對國家/政府積極履行職責(zé)的回應(yīng)，不斷提高自身的權(quán)利意識、素養(yǎng)以及權(quán)利執(zhí)行力。同時，對于不履行自身義務(wù)的應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。最后，從公民權(quán)利與義務(wù)的價值來源來講，公民承受著雙重義務(wù)規(guī)范，一是法律、法規(guī)所規(guī)定的基礎(chǔ)性法律義務(wù)；二是由于公共衛(wèi)生本身具有公益性，道德性更強，因此公民還須遵守來自于社會的道德義務(wù)。不同義務(wù)規(guī)范其邏輯來源不同，法治邏輯來源于法治精神，道德邏輯必須遵循社會規(guī)則，以避免造成公眾健康受損。正是此種義務(wù)規(guī)范保證了公民能夠真正享有權(quán)利，確保權(quán)利的實現(xiàn)。
?。ǘ嵺`邏輯：保障公民健康權(quán)利，規(guī)范國家權(quán)力
在公共衛(wèi)生治理中，自愿與強制、公民自由與公眾健康保障、個體健康與公眾健康之間總是無可避免地存在緊張關(guān)系。為保障公共利益，在某些特殊時刻需要對個體自由和權(quán)利進行限制，但這種限制必須符合制定法規(guī)范。
在公共衛(wèi)生領(lǐng)域民眾的健康權(quán)利具有規(guī)范國家權(quán)力的現(xiàn)實可能。一是從國家權(quán)力的合法性來看，其來源于公民授權(quán)和法律規(guī)定，國家權(quán)力的主體、內(nèi)容、實施方式、責(zé)任承擔(dān)皆有法可依。二是從國家權(quán)力的公共性來看，國家權(quán)力是國家治理、保障公民權(quán)利以及社會有序運行的主導(dǎo)力量，既要避免國家權(quán)力濫用又要合理利用國家權(quán)力。三是從國家權(quán)力的有效性而言，國家權(quán)力來源于人民授權(quán)和自上而下的權(quán)力授予方式，“執(zhí)行”是貫穿于公民權(quán)利、行政機關(guān)權(quán)力的主線，確保國家權(quán)力的有效實施。國家權(quán)力的這些特性保證了國家的穩(wěn)定運行，以及政府的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力。因此，國家權(quán)力的規(guī)范運行必須強調(diào)權(quán)力限制、權(quán)利保障，形成權(quán)利——義務(wù)、權(quán)力——權(quán)利、權(quán)力——責(zé)任的平衡機制。尊重和保障公民的健康權(quán)利有利于制約國家權(quán)力，從源頭上遏制國家權(quán)力的濫用。反過來正是由于權(quán)利具有規(guī)范國家權(quán)力、遏制國家權(quán)力過度實施的現(xiàn)實可能，公共衛(wèi)生、公民健康權(quán)保障才能實現(xiàn)。
四、公共衛(wèi)生體系搭建的優(yōu)化路徑
黨的二十大報告明確指出，要把保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置，完善人民健康促進政策。而健全公共衛(wèi)生體系是保障人民健康的重要一部分，雖然我國公共衛(wèi)生法治體系在《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》的出臺后進入了一個全新的階段——全面完善階段，但在法律體系內(nèi)部協(xié)調(diào)方面公共衛(wèi)生立法仍有巨大的進步空間。特別是在新冠肺炎疫情防控中，我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)也得以顯露。因此，公共衛(wèi)生法治體系建構(gòu)下一階段的目標是針對存在的問題進一步優(yōu)化，如完善重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急機制、加強科學(xué)的公共衛(wèi)生法治體系搭建、同時著重培養(yǎng)公眾自覺的健康責(zé)任意識，使其在自身健康保障中發(fā)揮主觀能動性等，助益于搭建更加科學(xué)、完善、適合我國國情的公共衛(wèi)生體系。
（一）搭建科學(xué)的公共衛(wèi)生法治體系框架
公共衛(wèi)生法治是公眾健康的立命之基，是公民健康保障的總依據(jù)，面對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，法治雖然不能直接地對抗疾病，但它通過常態(tài)化的穩(wěn)定的法律實施機制為化解公共衛(wèi)生危機提供堅實的制度性保障，比單一的治療發(fā)揮更廣泛而深遠的影響。公共衛(wèi)生法治建設(shè)的首要基礎(chǔ)是法律框架的搭建。依照傳統(tǒng)法律效力層級劃分邏輯，公共衛(wèi)生類立法通常包括：憲法中的公共衛(wèi)生法、公共衛(wèi)生基本法、專項型的公共衛(wèi)生法律規(guī)范。這是目前各國公共衛(wèi)生立法的典型模式，我國的公共衛(wèi)生立法也呈現(xiàn)出此種縱向的邏輯結(jié)構(gòu)。諸如：憲法作為公共衛(wèi)生法律體系的統(tǒng)帥，雖然其沒有明確規(guī)定公共衛(wèi)生與健康權(quán)，但通過體系解釋，不難發(fā)現(xiàn)它構(gòu)建了公共衛(wèi)生和健康權(quán)保障的基本框架。這種自上而下的效力層級清晰地凸顯出公共衛(wèi)生法律之間的條理，亦能為立法者、執(zhí)法者、司法者提供較為明確的指引。然而，單純的縱向邏輯僅能把公共衛(wèi)生法律分為三層架構(gòu)，無法有效銜接它們之間的內(nèi)部邏輯。比如，在實踐中諸多專項法律法規(guī)，彼此內(nèi)部相互沖突矛盾。因此，需要在縱向邏輯進路中嵌入橫向邏輯進路。橫向邏輯的公共衛(wèi)生法可以分為公共衛(wèi)生服務(wù)、健康促進、公共衛(wèi)生監(jiān)督、公共衛(wèi)生危機管理四大領(lǐng)域，這種橫向的邏輯架構(gòu)不僅具備外部周延性能有效囊括各種細節(jié)，而且具備內(nèi)部系統(tǒng)性能有效銜接各個部分，合起來則構(gòu)成了一個完整的公共衛(wèi)生法律體系，劃分開來各個模塊又有自身的獨立性，能最大程度解決龐雜的專項法律法規(guī)相互抵觸問題。因此，如將上述兩種模式相互交融，取其精華，以縱向邏輯為主干，橫向邏輯為枝干，循環(huán)嵌套、能實現(xiàn)體系本身的有效循環(huán)，更好地推進我國公共衛(wèi)生體系的現(xiàn)代化進程。
?。ǘ┩晟仆话l(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制和預(yù)警機制
伴隨著全球經(jīng)濟的高速發(fā)展、交通日益便捷，公共衛(wèi)生安全、重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件防控面臨更加艱巨的挑戰(zhàn)(如傳播速度更快、范圍更廣、影響更大)。黨的二十大報告中明確要求，提高重大疫情早發(fā)現(xiàn)能力，加強重大疫情防控救治體系和應(yīng)急能力建設(shè)，有效遏制重大傳染性疾病傳播。由此，迫切需要進一步完善應(yīng)急機制。
第一，建立多元主體協(xié)同治理的應(yīng)急機制。我國目前的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理機制是基于全能型政府理念設(shè)計的，主要依賴于政府及相關(guān)部門的行動。由于突發(fā)性公共衛(wèi)生事件突發(fā)性和危害性，引入其他參與主體不僅可有效卸載其過大壓力，而且能煥活整個應(yīng)急機制?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第11條規(guī)定：“公民、法人和其他社會組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對工作。”以新冠疫情防控為例，除卻國家/政府積極應(yīng)對以外，社會組織、社區(qū)、公民自身都在疫情防控了發(fā)揮了不可替代的協(xié)同作用，特別是群防群治的創(chuàng)新機制在疫情防控中發(fā)揮了防止疫情擴散的重要作用。因此，在完善突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制中，倡導(dǎo)以政府為主導(dǎo)多元主體協(xié)同治理能更加高效的化解危機，保障公民的生命健康。
第二，建立健全科學(xué)、專業(yè)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的風(fēng)險評估和預(yù)警機制。盡管此次疫情中我國的防控措施效果顯著，但疫情暴發(fā)之初整體的疫情防控處于被動狀態(tài)，這與風(fēng)險評估和預(yù)警機制的不健全有關(guān)。由于重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件具有極大的不確定性，因此需要地方政府有極其敏銳的洞察力，在第一時間進行風(fēng)險評估并做出反應(yīng)方案。首先，這需要一支技術(shù)過硬的專家團隊進行專業(yè)決策，抓住疫情防控的關(guān)鍵黃金期，在源頭上掐滅傳染。其次，需要完善法律法規(guī)，賦予地方政府明確的事件預(yù)警權(quán)限和職責(zé)。最后，有完備的容錯、糾錯機制，讓主管部門敢為、能為、及時為。健全重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件風(fēng)險評估和預(yù)警機制能在源頭上化解公共危機，保障公民健康。
（三）落實健康理念入所有政策，加強健康教育
《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》第6條規(guī)定健康理念應(yīng)融入所有政策。“健康融入所有政策”(HIAP)也是國際衛(wèi)生事業(yè)不斷提倡、推進的重要理念。1978年《阿拉木圖宣言》提出：“人人享有初級衛(wèi)生保健。”2010年《阿德萊德聲明》著重指出如若想更好地實現(xiàn)政府目標，提高人類健康水平，衛(wèi)生部門與其他部門共同合作制定政策是其必要條件。2013年6月，第八屆世界健康促進大會通過了《實施“將健康融入所有政策”的國家行動框架》，呼吁各國重視健康的社會決定因素、采取將“健康融入所有政策”的策略。健康理念的不斷拓展意味著越來越多領(lǐng)域(如經(jīng)濟、環(huán)境、科技等)與健康保障相關(guān)，反過來這些領(lǐng)域的政策也反作用于健康保障。因此，將健康保障理念融入其他領(lǐng)域的政策是促進健康水平提升的關(guān)鍵節(jié)點。落實健康入萬策的關(guān)鍵是普及健康理念。由于人們對公共衛(wèi)生的狹隘理解，認為公共衛(wèi)生工作僅是衛(wèi)生部門的職責(zé)，與其他機構(gòu)、社會組織以及人們自身關(guān)系不大，難以突破理念桎梏，因此急需加強健康教育。健康教育的對象不僅是各部門的工作人員，更急需的對象是公民自身。公民作為疫情的受害者與參與者，政府通過衛(wèi)生宣傳不僅提高了民眾的防疫意識，而且有效阻斷了疫情的快速傳播。這種良好抗疫局面的形成很大程度上得益于健康宣傳與健康教育。接下來，在公共衛(wèi)生體系的完善進程中，國家可構(gòu)建專門的健康教育體系，將應(yīng)急管理關(guān)口前移。在健康教育培育方面，需加大健康教育經(jīng)費投入，健全健康教育機構(gòu)體系，在各類各級學(xué)校開展健康教育課程，特別是中小學(xué)生，從小抓健康意識。近些年隨著疾病譜的變化，國家將衛(wèi)生宣教的重點轉(zhuǎn)移到慢性病和重大疾病上，忽視了人類早期經(jīng)常遭受的重大傳染病的危機。此次疫情用慘烈的方式再次發(fā)出警告，它從未消失，甚至因經(jīng)濟的發(fā)展、交通的便捷傳播速度更快，全球化風(fēng)險更高、常態(tài)化進程加快。對重大新發(fā)疫情的防治不能僅寄希望于疫苗，更重要的是加強健康教育、改變健康理念與自然和諧相處，從源頭上提高民眾的應(yīng)急與防控意識。落實健康理念入所有政策，培養(yǎng)公民健康意識是保障公民健康權(quán)利的新路徑，也是促進健康權(quán)實現(xiàn)的必由之路。
結(jié)語
人民健康是民族昌盛和國家強盛的重要標志。新中國公共衛(wèi)生體系的搭建在不斷的探索和努力中負芒披葦，不斷完善。它不僅將應(yīng)然層面國家尊重和保障公民健康權(quán)的理念融入國家公共衛(wèi)生治理軌道，而且在實然層面助推了公民權(quán)利制約國家權(quán)力的實現(xiàn)。梳理70多年來公共衛(wèi)生體系建構(gòu)歷程及邏輯進路能為后續(xù)公共衛(wèi)生體系的完善提供經(jīng)驗，為進一步有效討論健康權(quán)保障提供理論和實踐基礎(chǔ)。展望未來，在瞬息萬變的現(xiàn)代風(fēng)險社會，對健康權(quán)的保障提出了新的挑戰(zhàn)和要求，全人類的健康保障不僅需要國家積極承擔(dān)義務(wù)更需要全世界的團結(jié)。習(xí)近平總書記提出的“人類衛(wèi)生健康共同體”不僅是抗擊疫情的最優(yōu)選擇，也是人權(quán)保障的最佳選擇。世界各國應(yīng)通力合作、共同努力打造健全、高效、可及的世界公共衛(wèi)生體系，為人類的生命健康保駕護航。
【付子堂，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院教授；龐新燕，西南政法大學(xué)人權(quán)研究院博士研究生。本文系國家社科基金重點項目“中國法理學(xué)研究70年回理與評析”(項目批準號：19AFX002)、西南政法大學(xué)校級學(xué)生科研項目“《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》與健康權(quán)保障新進展”(項目批準號：2021XZXSZC)的階段性成果?！?br />
Abstract：Public health generally refers to public utilities oriented toward protecting and improving health.It is intended to protect the health of the general public.Since the founding of the People’s Republic of China，China has constructed the largest healthcare system in the world.With the success of the 20th National Congress of the Communist Party of China，it is clarified that China will improve its public health system.Looking back at the history of China’s public health system from its inception to the reform and development and then perfection，it can be found that its development has always revolved around the theoretical logic of unifying rights and obligations and the practical logic of balancing the protection of the right to health and the regulation of state power.The fundamental goal is to protect the right to health of the people.The increasing risks in modern society have changed the stability of the public health system，so we should make efforts to construct a crisscrossing legal framework for public health，improve early-warning and emergency response mechanisms for public health emergencies，and integrate the health concept into all policies to perfect the public health system.
Keywords：Public Health System；Right to Health；Theoretical Logic；Practical Logic；Rule of Law
(責(zé)任編輯 陸海娜)
關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生體系 健康權(quán) 理論邏輯 實踐邏輯 法治
健康權(quán)作為基本人權(quán)其保障與公共衛(wèi)生體系的建構(gòu)程度密切相關(guān)，于2022年7月26日召開的“2022·北京人權(quán)論壇”下設(shè)5個分議題，其中之一就是“公共衛(wèi)生安全與人權(quán)保障”。黨的二十大旗幟鮮明地提出建設(shè)健康中國，進一步完善公共衛(wèi)生體系。但人類早期社會并沒有真正的“公共衛(wèi)生”，它與生命健康權(quán)保障基本相同?，F(xiàn)代意義上的公共衛(wèi)生發(fā)軔于科技、社會進步所帶來的負面影響——民眾健康受損。通過梳理公共衛(wèi)生的發(fā)展歷程不難發(fā)現(xiàn)，雖然不同時期公共衛(wèi)生的發(fā)展理論基礎(chǔ)以及對健康權(quán)的促進大不相同，但它們始終指向一個目標——保障公眾健康。這有助于我們準確理解公共衛(wèi)生的同時亦能為人類健康保障提供經(jīng)驗借鑒。
新中國成立初期百廢待興，法律體系尚不健全，公共衛(wèi)生立法更是寥寥無幾。隨著改革開放，經(jīng)濟的發(fā)展促使我國法律體系完善，公共衛(wèi)立法也進入發(fā)展期。在歷經(jīng)多次傳染病防控等重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件后，我國公共衛(wèi)生立法呈激增態(tài)勢。如，2003年“非典”疫情爆發(fā)一個月內(nèi)國務(wù)院就緊急制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，建立統(tǒng)一、高效、權(quán)威的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理機制，為政府抗擊非典行為提供法律依據(jù)。次年，《傳染病防治法》修改完善，2007年為預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，保護人民生命健康、維護國家安全、公共安全，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》出臺。進入新時代以來，公共衛(wèi)生立法朝著系統(tǒng)化、專項化方向發(fā)展，助推公共衛(wèi)生體系的不斷完善。2019年《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》(以下簡稱《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》)的出臺，不僅填補了公共衛(wèi)生領(lǐng)域基本法缺失的空白，還為公共衛(wèi)生執(zhí)法、新冠疫情防控提供法律依據(jù)。歷經(jīng)70多年艱難探索，我國公共衛(wèi)生體系的搭建逐漸向系統(tǒng)化、專項化的方向發(fā)展完善，但我們?nèi)孕枰杵渲写嬖诘膯栴}，如體系框架不夠科學(xué)、重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件防控預(yù)警機制不夠健全、公民健康責(zé)任意識薄弱等。本文試圖從公共衛(wèi)生的涵義出發(fā)探尋我國公共衛(wèi)生體系的形成之路以及遵循的邏輯進路，進而提煉出公共衛(wèi)生體系的不足方面并針對性地提出有效優(yōu)化路徑及未來努力的方向。
一、準確理解公共衛(wèi)生
美國著名學(xué)者威廉·麥克尼爾(William Hardy McNeill)在其著作《瘟疫與人》中談到，傳染病先于初民存在，而且將會始終與人類共存，并一如既往地作為影響人類歷史的基本參數(shù)和決定因素之一。公共衛(wèi)生的發(fā)展史是人類與疾病斗爭史，深刻地影響著人類社會的進程。因此，準確理解公共衛(wèi)生的涵義有助于保障公共健康，促使人類健康權(quán)的實現(xiàn)。
?。ㄒ唬┕残l(wèi)生的“史前史”：神靈與健康
遠古時代，人類生活在危險且不確定的環(huán)境中，對大自然產(chǎn)生的風(fēng)雨雷電等未知現(xiàn)象十分敬畏但又不知其原因，逐漸形成神靈主宰萬物的社會的認知，那時將疾病認為是魔鬼、是神靈對不潔之人的懲罰。再加上沒有獨立的醫(yī)術(shù)，人類遭遇疾病便求神祈福，驅(qū)除病邪，巫術(shù)也應(yīng)運而生，此時期對健康的保障屬巫醫(yī)同源。原始人類賦予“巫”諸多神秘色彩，把其當作與神靈溝通的媒介，也因此衍生出一套完整的咒語、祭祀和祈禱的禮儀。巫師占卜在新石器晚期十分流行，當出現(xiàn)可怕的疫病時，巫往往會進行相應(yīng)的祭司占卜，根據(jù)甲骨灼燒后的裂紋解釋疫病的原因，并告知解決疫病的方法。我國夏、商時期，巫術(shù)是治療疫病，保護人體健康的主要方法。巫醫(yī)不僅焚燒甲骨，禱告神靈，而且對疫病感染的人群進行處理，在一定程度上具備“隔離”以阻止疫病傳播的作用。由此可見，古代沒有所謂“公共衛(wèi)生”概念，對健康的保障主要依靠“神靈”。
?。ǘ┕残l(wèi)生的起源：巫醫(yī)分離到醫(yī)學(xué)發(fā)展
公元前5世紀，受自然哲學(xué)的影響人類對健康的認識開始改變，健康與疾病的模式跨入第二個階段——巫醫(yī)開始分離，該階段的健康強調(diào)機體平衡。古希臘醫(yī)生希波克拉底認為精神和肉體不能獨立存在，它們相互影響，患者是一個整體。這種醫(yī)學(xué)模式反映了自然哲學(xué)觀念。但時代與希波克拉底開了一個玩笑，在醫(yī)學(xué)史上，繼他之后的時代是古羅馬的興盛和衰亡，甚至在后來的中世紀中唯一照亮黑暗的寂寥燈光是基督教教會點燃的，主教轄區(qū)以及修道院成了西方世界唯一傳授知識的中心。希波克拉底這種樸素、科學(xué)、整體的醫(yī)學(xué)觀點與至高無上的神靈統(tǒng)治的宗教觀念格格不入，健康仍然被認為是神靈賜予的亦或是個體健康。例如在歐洲大陸，教會控制和掌管了當時的精神和社會領(lǐng)域，醫(yī)學(xué)被迫重新專注于治療個體的軀體疾病，而不過問精神疾患和惡劣的社會環(huán)境?？梢姡敃r人們對健康的認識相當狹隘。作為私權(quán)利性質(zhì)的健康權(quán)仍局限在個體身體機能的健康，忽視了如心理、環(huán)境、社會等影響健康的其他因素。這也造成立法者無法意識到個人健康與公共健康、個人利益與公共利益之間的關(guān)系，從而對規(guī)范國家公權(quán)力的介入與尋求救濟無能為力。之后，盡管醫(yī)療技術(shù)的不斷發(fā)展進步，但傳染病頻發(fā)，立法者逐漸意識到環(huán)境對公共衛(wèi)生保護的重要性，開始采取各種改善衛(wèi)生環(huán)境的措施以保護健康。如，四千年前，在印度河流域的摩亨朱-達羅旁遮普的哈拉帕，古代城市人們就開始有意識地建設(shè)浴室以及排水系統(tǒng)來促進個人身體清潔以及公眾領(lǐng)域的環(huán)境衛(wèi)生。這種通過改善周圍環(huán)境和設(shè)備的行動被視為早期公共衛(wèi)生的起源之一。在古希臘和羅馬時期也建立了公共衛(wèi)生管理制度，如希臘城邦有意識地為其居民提供公共衛(wèi)生服務(wù)，羅馬在供水、公共浴室維護、街道清潔、食物安全管理等問題上則有專門的衛(wèi)生委員負責(zé)。中世紀雖是一個黑暗的時代，但此時期公共衛(wèi)生的實踐模式基本成型，人們通過建設(shè)醫(yī)院、隔離以及向社會成員提供醫(yī)療保健和社會援助來保障公共衛(wèi)生安全。17世紀末細菌的發(fā)現(xiàn)使得人類社會進入到真正的“醫(yī)學(xué)”時代。消毒滅菌、抗生素等的使用大大降低手術(shù)病人因感染死亡的概率，傳染病也逐漸得到控制。醫(yī)學(xué)的發(fā)展不僅促進了健康保障，而且發(fā)現(xiàn)人類的健康與疾病不僅受物質(zhì)環(huán)境的影響，也與社會制度、經(jīng)濟條件、人的心理與精神狀態(tài)相關(guān)。自此，公共衛(wèi)生開始走向正規(guī)。
?。ㄈ┕残l(wèi)生的發(fā)展：自由主義人權(quán)與健康保障
人權(quán)是起源于西方的概念，“它起源于西方政治思想和實踐自由主義”。西方自然法理論的成熟促使自由主義人權(quán)理論的成型，此意義下的人權(quán)一般被視為一種自然權(quán)利。這種人權(quán)觀在它成立之初就具有一定的階級屬性，自由、平等、博愛、個人至上等價值旨在服務(wù)于新興資產(chǎn)階級的利益訴求。但也不能否定，這些價值選擇透露出人類的普遍性道德訴求，并隨著時間的醞釀不斷更新，逐漸超越國家成為世界性的價值理念。人權(quán)理念的傳播一定程度上推進了近代西方科技的發(fā)展、物質(zhì)的富足以及政治的進步。隨著啟蒙運動興起，神權(quán)和王權(quán)隱退，個人權(quán)利不斷凸顯，人權(quán)迎來了新的活躍點。與此同時，在社會實踐方面啟蒙運動也改變了世界，它給人類帶來了一個新的世界——煤和鐵的世界。19世紀，工業(yè)革命推動經(jīng)濟快速發(fā)展的同時也帶來了諸多負面影響，“工業(yè)革命大幅度提高了社會生產(chǎn)力，產(chǎn)生的巨大財富并未合理地分配，產(chǎn)生了階級對立。許多工業(yè)無產(chǎn)階級人只感受到它的危害(如：公共環(huán)境惡化、工人健康受損)，這使不公平的社會變得更加不公平了。”此種社會背景下，階級矛盾不斷凸顯，加之霍亂、黑死病、鼠疫等傳染病的頻發(fā)，催發(fā)工人運動勢態(tài)不斷擴大。工業(yè)革命的爆發(fā)亦沖擊了中世紀原有的公共衛(wèi)生保障模式，它讓人類付出了染上疾病和過早死亡的代價，舊有的公共衛(wèi)生體系已經(jīng)不再能解決時代發(fā)展所帶來的嚴峻的公共衛(wèi)生問題，轟轟烈烈的衛(wèi)生運動因此拉開了帷幕。西方自由主義人權(quán)理論的核心是發(fā)掘個人價值把人從社會中獨立出來，并強調(diào)個人權(quán)利的優(yōu)越性，防止國家權(quán)力的侵害。因此，該時期并沒有激發(fā)國家或政府對公共衛(wèi)生和人們的健康保障負有義務(wù)的意識，對公眾的健康保障理念來源于人權(quán)理念所包含的平等、博愛、尊重。西方自由主義人權(quán)理念在一定程度上有力助推了公共衛(wèi)生的進一步發(fā)展，使得國家開始重視公共衛(wèi)生與公眾健康保障。
（四）現(xiàn)代意義的公共衛(wèi)生：福利國家制度與健康保障
現(xiàn)代意義上的公共衛(wèi)生法始于19世紀中期的英國。1842年，現(xiàn)代公共衛(wèi)生之父埃德溫·查德威克(Edwin Chadwick)發(fā)表了一份《大不列顛勞動人口衛(wèi)生狀況的調(diào)查報告》，該報告被稱為世界公共衛(wèi)生史上一份重要的文件，它以翔實的數(shù)據(jù)論證傳染病的發(fā)生(霍亂、傷寒等)與環(huán)境衛(wèi)生有直接關(guān)系。該報告喚醒了政府對公共健康保障的重視，政府也借此開展衛(wèi)生改良運動并推動了人類歷史上第一部現(xiàn)代意義公共衛(wèi)生法——《公共衛(wèi)生法案(1848)》(以下簡稱《法案》)的誕生。《法案》明確了政府在公共衛(wèi)生治理中的重要職責(zé)，發(fā)軔了由政府主導(dǎo)公共衛(wèi)生治理的時代。公共衛(wèi)生立法伴隨著工業(yè)革命的發(fā)展相繼出現(xiàn)在西歐以及美國，并在之后的一個多世紀里影響深遠。如，1874年德國頒布的《德國疫苗接種法》，要求全民接種天花疫苗，以保障民眾的生命健康權(quán)。19世紀公共衛(wèi)生之所以發(fā)展得如此迅速，離不開當時興起的福利國家理論的支持。“福利國家”一詞是1941年英國主教威廉·坦普爾(William Temple)用來稱呼與“戰(zhàn)爭國家”相對立的西方民主國家。該理論肇始于19世紀末，成熟于20世紀50年代?！杜＝虮容^政治學(xué)手冊》把福利國家定義為一種國家形態(tài)，在此形態(tài)下政府作為主要的責(zé)任主體通過實施廣泛的社會福利制度和政策來解決社會中存在問題。福利國家作為一種專門術(shù)語歷經(jīng)了70多年的發(fā)展，雖然它的定義不斷變化，但是基本內(nèi)容大抵相似——國家在社會保障方面負有主要責(zé)任。在福利國家理論的影響下，公共衛(wèi)生發(fā)展迅速，不少國家在該理論的指引下建立健全了本國的公共衛(wèi)生和社會保障制度，特別是第二次世界大戰(zhàn)之后的福利國家制度相較于之前的福利制度保障程度更高。經(jīng)過歷史的洗禮，福利國家制度分出了不同的種類和模式，但是總體而言，福利國家制度形成了一套相對完整的制度設(shè)計和安排，特別是在公共衛(wèi)生保障上，如國家提供老齡保障、家庭補助、殘疾撫恤、最低生活保障、最低醫(yī)療保障、教育公平保障、住房福利等，其目的在于為社會和民眾提供全面而有效的社會保障，解決失業(yè)、收入分配差距過大、貧困等社會問題，緩和社會矛盾，保證社會秩序和經(jīng)濟生活的正常運行。福利國家制度也確實保障了一些貧困民眾的基本生活，特別是在公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障、健康權(quán)保障方面。
英國作為世界上全民醫(yī)療保險模式最典型的國家，建構(gòu)了世界上按人口比例最大最集中的全民醫(yī)療服務(wù)體系(National Health Service)，它和少數(shù)私人醫(yī)療保險一起把全民納入了醫(yī)療保險體系，建立了一種全民從搖籃到墳?zāi)沟母＠麌夷Ｊ?。其中主要是以國家醫(yī)療保險模式為核心，這一醫(yī)療模式主要由政府直接辦醫(yī)療保險，通過稅收形式籌集醫(yī)療保險基金，采用國家財政預(yù)算撥款的形式將醫(yī)療保險資金分配給醫(yī)療機構(gòu)向國民提供免費或低收費服務(wù)，醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)的所有權(quán)及控制權(quán)為政府所有。英國在《病人憲章》中明確規(guī)定，病人“有權(quán)就自身的臨床需要而獲得醫(yī)療照顧，而不是根據(jù)自身的消費能力、自身的生活方式或其他任何因素。”籌資機制上，國立醫(yī)院經(jīng)費95%來自政府撥款，5%來自服務(wù)收費。這些福利政策很大程度上解決了貧困公民看病難、看病貴的難題。
德國在100多年的發(fā)展中，一直把社會福利作為國家制度的一項基本原則，其更是在其基本法中將自身定義為社會、民主、福利國家，力爭在發(fā)展中保護社會弱者，并不斷謀求社會公正。在這一基本原則指導(dǎo)下，聯(lián)邦德國的社會保障制度顯現(xiàn)出互濟共助的突出特點。在福利國家制度中醫(yī)療保險作為一項重要任務(wù)由國家承擔(dān)，這與德國衛(wèi)生政策的目標——維護并促進國民健康，并在其患病時幫助其恢復(fù)健康——相一致。與此相應(yīng)，德國《社會法典》第5卷《法定醫(yī)療保險法》明確規(guī)定，法定醫(yī)療保險作為互助組織其任務(wù)是保持、恢復(fù)或改善受保險人的健康狀況，每個公民無論其社會地位和經(jīng)濟狀況如何都享有維持本人身體健康的權(quán)利。在德國，法定醫(yī)療保險覆蓋了91%左右的人口，如果加上商業(yè)保險德國整個保險制度為99.8%的國民人口提供了健康保障。
美國亦是典型的實施福利制度的國家，但是不同的是美國并未注重建立一個統(tǒng)一的覆蓋全民的國家醫(yī)療保障體系，而是以私立醫(yī)療保險為主，輔之以諸多針對特定群體的、復(fù)雜的醫(yī)療保障制度的組合，如聯(lián)邦雇員健康福利計劃(Federal Employees Health Benefits Program)、軍事衛(wèi)生系統(tǒng)(Military Health System)、印第安人健康服務(wù)制度(Indian Health Service)、低收入醫(yī)療保險(Medicaid)、聯(lián)邦醫(yī)療保險(Medicare)、國家兒童健康保險計劃(State Children’s Health Insurance Program)等。但在公共衛(wèi)生保障方面1944年美國聯(lián)邦通過了《公共衛(wèi)生服務(wù)法》(The Public Health Service Act)，該法案明確了國家在傳染病防治方面的相關(guān)職責(zé)，并首次要求建立檢疫機構(gòu)，開啟了美國公共衛(wèi)生治理的先河。
從這三個國家的公共衛(wèi)生體系可以看出福利國家制度確為大多數(shù)國民提供了較完備的基本醫(yī)療服務(wù)，尤其保障了低收入群體的健康權(quán)。福利國家制度作為20世紀60年代盛行的一種基本理論制度，它在公共衛(wèi)生促進健康權(quán)保障全球化的道路上發(fā)揮了引領(lǐng)作用。
隨著世界經(jīng)濟的發(fā)展，全球化進程的加速，整個社會處于巨大的風(fēng)險之中。以健康權(quán)保障為例，自2019年底暴發(fā)新冠肺炎疫情到如今持續(xù)了三年之久，世界上幾乎所有的國家都遭受了疫情所帶來的直接或間接影響。在新冠肺炎疫情沖擊下，各國的公共衛(wèi)生體系中原有的隱秘制度漏洞逐漸顯現(xiàn)出來。接下來，無論是世界還是各國的公共衛(wèi)生體系建構(gòu)都需要通過不斷的實踐來完善。有一點可以確定，現(xiàn)代公共衛(wèi)生的發(fā)展離不開法律制度的保障，更離不開法治的護航。公共衛(wèi)生法治是對抗公共衛(wèi)生危機的良藥，它為保障公眾健康建立制度基礎(chǔ)。
二、我國公共衛(wèi)生體系的搭建歷程
公共衛(wèi)生體系是在人類與疾病長期抗爭過程中不斷發(fā)展起來的，它是保障公民健康的基礎(chǔ)。自1949年中華人民共和國成立以來，我國的經(jīng)濟制度、社會體制發(fā)生了翻天覆地的變化，公共衛(wèi)生體系的建構(gòu)在歷史長河中幾經(jīng)更迭，公共衛(wèi)生立法經(jīng)歷了從薄弱到豐富、從碎片到全面、從單一無序到系統(tǒng)統(tǒng)一的過程，不斷發(fā)展完善。公共衛(wèi)生體系的搭建離不開公共衛(wèi)生立法的豐富，它遵循著法律效力層級的規(guī)律不斷充實，有效保障了公眾的健康權(quán)利。新中國成立以來公共衛(wèi)生體系的搭建歷程，具體可以分為以下三個階段。
?。ㄒ唬┕残l(wèi)生體系初創(chuàng)期(1949-1977)
在我國，國家與疫病抗爭，保障民眾健康自古有之。據(jù)龔勝生研究，自公元前770年有確切疫病記錄起至清朝滅亡，中國古代共有疫病災(zāi)害之年669年，頻率達25%，可見疫病是古代中華民族的重大災(zāi)難之一。在與疫病斗爭的過程中，中華民族形成了一套行之有效的方法、措施和制度，其中主要是通過國家承擔(dān)責(zé)任來實現(xiàn)民眾的健康保障。雖然古代人們對公共衛(wèi)生與健康的認知匱乏，但隨著醫(yī)學(xué)的發(fā)展也形成了一套健全的治療疾病的體系以及輔助健康保障的法律制度。比如，秦朝就有對惡性傳染病的防治，《法律答問》中記載，服刑的人如若患惡性傳染疾病的要送到專門的隔離區(qū)以防傳染其他人。唐朝時期，國家重視城市環(huán)境衛(wèi)生對健康的影響，《唐律疏議》中規(guī)定：“其穿垣出穢污者，杖六十；出水者，勿論。主司不禁，與同罪。”可見，該時期國家就有了通過管理公共環(huán)境來保障民眾健康的意識。到了宋朝時期，城市繁榮，人口眾多，公共環(huán)境相對較差，垃圾堆積、排污不暢，公共衛(wèi)生問題突出。也正是如此，政府設(shè)立了專門的街道清潔工人，對河道進行定期清理?！端涡探y(tǒng)》也繼續(xù)保留了唐朝對城市治理的相關(guān)條款。明清兩代，統(tǒng)治者對公共衛(wèi)生領(lǐng)域的干預(yù)較為消極，同時也是中國歷史上疫病高發(fā)的時期?！睹髀伞泛汀洞笄迓衫冯m然保留了自唐代以來建立的城市污水治理制度，但卻沒有規(guī)定政府有監(jiān)管職責(zé)，而且減輕了對排污者的懲罰力度?？v觀我國古代的公共衛(wèi)生的管理制度，雖然其經(jīng)歷了一個逐漸加強又到弱化的過程，但從中可以看出古代中國對民眾的健康保障持有積極的態(tài)度并付諸實踐，取得了一定的成績。進入20世紀，中國在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步建立起了系統(tǒng)的公共衛(wèi)生管理制度，在保障民眾健康方面進入一個新時期。該時期的中國政府摒棄原有的臨時救濟模式(如：大災(zāi)大疫后臨時醫(yī)治)，自上而下地推行科學(xué)、常態(tài)、制度化的健康保障制度，開啟了近代公共衛(wèi)生體系搭建雛形。如1905年，清政府在巡警部中設(shè)衛(wèi)生科，其職能包括清道、防疫、計劃及審定衛(wèi)生保健章程等事務(wù)，這是我國首個專門性公共衛(wèi)生行政機構(gòu)。1916年，北洋政府頒布《傳染病預(yù)防條例》規(guī)定傳染病的監(jiān)測、報告、檢疫、隔離等制度，為現(xiàn)代傳染病防治奠定法律基礎(chǔ)。1928年，國民政府頒布《種痘條例》是我國近代防疫史上第一次確立強制接種制度，其規(guī)范的種痘制度有效預(yù)防了天花蔓延，該項制度得以保留延續(xù)至今。20世紀二三十年代，我國為保障食品安全、城市環(huán)境衛(wèi)生、出入境檢驗安全等制定了《飲食物防腐劑取締規(guī)則》《飲食制造場所衛(wèi)生管理規(guī)則》《污物掃除條例》《傳染病預(yù)防條例施行細則》《海港檢疫章程》等，這些法律法規(guī)凸顯出中國近代對民眾公共健康保障制度摸索的積極態(tài)度，也為新中國公共衛(wèi)生體系的繼續(xù)搭建提供一定的經(jīng)驗遵循。
新中國成立初期，國家各個領(lǐng)域百廢待興，法律制度也不健全，有關(guān)公共衛(wèi)生立法少之又少。各種傳染病、地方病頻發(fā)，公民的生命權(quán)、健康權(quán)受到嚴重威脅，公民整體健康水平低下，人均預(yù)期壽命僅為35周歲。在傳染病防治方面，1950年國家發(fā)布了《關(guān)于預(yù)防霍亂的指示》，之后相繼出臺了《種痘暫行辦法》《關(guān)于對血吸蟲病防治工作的指示》《管理麻風(fēng)應(yīng)行注意事項的通報》《交通檢疫暫行辦法》等文件，指導(dǎo)各地科學(xué)防治傳染病工作。1955年，國務(wù)院出臺《傳染病管理辦法》，把當時各類急慢性傳染病定為甲乙兩類，共18種，依法進行管理。在衛(wèi)生防疫方面，囿于我國成熟經(jīng)驗相對較少，在借鑒其他國家防疫制度基礎(chǔ)上建立了三級衛(wèi)生防疫站(省級、市級、縣級)。除此之外，國家還創(chuàng)新了本土公共衛(wèi)生治理方法(除“四害”)，開展愛國衛(wèi)生運動，并提出了預(yù)防為主的工作方針。從1957年開始，我國的衛(wèi)生立法進入準備階段，特別是《國境衛(wèi)生檢疫條例》的通過，為公共衛(wèi)生治理奠定了專門化立法基礎(chǔ)。1963年，我國頒布了藥品管理的第一個部門規(guī)章——《關(guān)于加強藥政管理的若干規(guī)定》，這兩個關(guān)鍵性的規(guī)章正式開啟了我國公共衛(wèi)生體系建構(gòu)的規(guī)范道路。
總體而言，該時期我國公共衛(wèi)生治理和體系建設(shè)體現(xiàn)得不明顯，但國家對公民的健康保障非常重視，主要體現(xiàn)在醫(yī)療保障制度上。新中國成立初期，國家在城鎮(zhèn)地區(qū)建立“勞保醫(yī)療”和“公費醫(yī)療”制度，二者在本質(zhì)上是一種社會福利，個人無需繳費。在廣大農(nóng)村地區(qū)采取“合作制”和“群眾集資”等辦法建立農(nóng)村衛(wèi)生所，保障農(nóng)民健康。該制度雖不具有保險性質(zhì)，但仍舊發(fā)揮了一定的健康保障作用，因此被視為農(nóng)村合作醫(yī)療制度的“雛形”。1955年，隨著農(nóng)業(yè)合作化的推進，在中國農(nóng)村正式出現(xiàn)具有保險性質(zhì)的合作醫(yī)療保健制度，主要是在河南、河北、山西等省的農(nóng)村地區(qū)建設(shè)了一批保健站。1958年后合作醫(yī)療制度迅速發(fā)展，一些地方的實踐經(jīng)驗得到中央肯定，各地被要求參照執(zhí)行。從此，合作醫(yī)療制度成為我國在農(nóng)村地區(qū)實行的一項重要醫(yī)療保障制度。到1976年，90%的生產(chǎn)大隊都建立了相對完善的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，基本覆蓋了全國90%左右的農(nóng)村人口，農(nóng)民的健康得以有效保障。盡管該時期我國的經(jīng)濟不發(fā)達，但國家通過有效的制度安排建立起了一個初步、全民性的公共衛(wèi)生體系雛形，它大大加強了人民的基本健康保障，1970年末我國的人均壽命將近70歲。公共衛(wèi)生體系的建立為之后健康保障體系的發(fā)展與完善提供基礎(chǔ)框架，為公共衛(wèi)生的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
?。ǘ┕残l(wèi)生體系改革發(fā)展期(1978-2011)
1978年，改革開放拉開了一個新時代帷幕，市場化的浪潮深刻影響了我國的經(jīng)濟體制，為適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展、規(guī)制其他領(lǐng)域過快發(fā)展而帶來的不良后果，我國的法律制度進入改革和調(diào)整期，公共衛(wèi)生體系也發(fā)生了變化。此期間出臺了大量的法律法規(guī)、規(guī)章、文件等，特別是1982年《中國人民共和國憲法》通過，它作為我國的根本大法，建設(shè)性地規(guī)定了公共衛(wèi)生體系的建構(gòu)以及公民健康權(quán)保障?！稇椃ā返?1條、26條第1款從國家層面明確其在醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、環(huán)境和生態(tài)保護、體育行業(yè)、防治污染公害等方面的義務(wù)，同時也明確了國家對公共衛(wèi)生治理的主導(dǎo)權(quán)。第45條第1款從個人層面明確公民享有的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)權(quán)、健康權(quán)。第107條第1款、第111條第2款以及第89條第7項規(guī)定了各級政府、農(nóng)村社會自治組織在公共衛(wèi)生治理方面的職責(zé)。在憲法的指引下，1984年出臺的《藥品管理法》詳細規(guī)定了藥品管理制度。1986年頒布的《國境衛(wèi)生檢疫法》意在防治傳染病的跨國流行。1989年頒布的《傳染病防治法》規(guī)定預(yù)防、控制和消除傳染病的發(fā)生與流行，保障人民健康和公共衛(wèi)生，是傳染病防治法律體系中的基礎(chǔ)性法律。1993年頒布的《紅十字會法》雖然以宣揚人道主義精神為主，但也規(guī)定了公民健康權(quán)保障。1994年國家頒布《母嬰保健法》保障特殊群體(婦女、兒童)的健康權(quán)。隨之，1997年頒布的《獻血法》、1998年頒布的《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》，豐富了公共衛(wèi)生領(lǐng)域立法，促使公共衛(wèi)生法律體系逐漸成型。在實踐方面，該時期的衛(wèi)生防疫機構(gòu)由之前三級防疫機構(gòu)擴展到四級疾病預(yù)防(國家、省級、地市級、縣級)。與此同時，針對婦女兒童健康權(quán)保障的婦幼保健機構(gòu)也迎來了蓬勃發(fā)展，擴大婦幼保健所建制，建立婦幼保健醫(yī)院。在一切朝著良好方向發(fā)展時，2002年突如其來的“非典”暴露出剛剛成型的公共衛(wèi)生體系中信息報送不及時、各部門無法有效溝通、應(yīng)急儲備緊缺以及醫(yī)學(xué)技術(shù)手段無法快速確認病原體等缺點，最終“非典”發(fā)展成為一項史無前例的公共衛(wèi)生危機。也正是“非典”疫情使得我國的公共衛(wèi)生治理邁入一個全新發(fā)展階段，并將公共衛(wèi)生上升到國家安全高度。2003年，國家頒布《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，開始重視突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理，2007年頒布《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，從立法上強化、防控和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件危害，保障人民群眾健康及生命財產(chǎn)安全。“非典”疫情推動了公共衛(wèi)生體系的改革，一方面，它改變了公共衛(wèi)生原有的籌資模式，使得政府的財政投入逐漸遞增(見表1)，加大公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。諸如，國家投入大量資金調(diào)整、改善疾病預(yù)防體制，建立起了全球最大，涵蓋面最廣的傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測信息系統(tǒng)，將疫情上報時間由原來的5天縮短至4小時，衛(wèi)生應(yīng)急能力提升了25倍。另一方面，該時期我國建立起了基本覆蓋全民的醫(yī)療保障制度。城市地區(qū)，國家正式提出將職工醫(yī)療制度向醫(yī)療保險的方向改革。針對農(nóng)民的醫(yī)療保障，2002年10月召開了全國農(nóng)村工作會議，提出建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療。2007年1月在全國范圍內(nèi)全面實行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，至2008年底，新型農(nóng)村合作醫(yī)療的參合率達到了95%以上，幾乎實現(xiàn)了對農(nóng)村居民的全民覆蓋。2010年《中華人民共和國社會保險法》的通過，標志著社會保險制度正式走上法治化的道路。
總體而言，該時期國家經(jīng)濟的迅速發(fā)展帶動各個領(lǐng)域的制度調(diào)整變革，衛(wèi)生領(lǐng)域也不例外。首先，公共衛(wèi)生立法從片面、碎片走向?qū)I(yè)、規(guī)范，公共衛(wèi)生法律體系初見雛形。特別是公共衛(wèi)生立法方面不同的專業(yè)領(lǐng)域基本都出臺了統(tǒng)領(lǐng)性法律，如前文所述的《傳染病防治法》《獻血法》等，為后續(xù)公共衛(wèi)生法律體系細化奠定基礎(chǔ)框架。其次，在社會保障方面基本建立起了覆蓋全民的醫(yī)療保障體系，新農(nóng)合逐漸成型，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的健康得以有效保障。復(fù)次，國家再次提升對公共衛(wèi)生治理和重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件防治的重視程度，并將它們上升至關(guān)涉國家安全、社會主義建設(shè)和國民經(jīng)濟發(fā)展的高度。最后，在經(jīng)過“非典”疫情洗禮后，該階段的公共衛(wèi)生體系愈發(fā)成熟，為之后重大疫情的防控提供豐富的實踐經(jīng)驗，也為進入新時代全面完善公共衛(wèi)生體系奠定了堅實的法律、醫(yī)療制度和戰(zhàn)略基礎(chǔ)。
?。ㄈ┕残l(wèi)生體系完善期(2012-至今)
恩格斯指出：“一切劃時代的體系的真正內(nèi)容都是由于產(chǎn)生這些體系的那個時期的需要而形成起來的。所有這些體系都是以本國過去的整個發(fā)展為基礎(chǔ)的。”任何事物都不是天外來物，中國特色社會主義進入新時代也不是瞬息之間，更不是主觀臆斷，而是以黨的十八大以來5年所取得的歷史性成就為發(fā)展基礎(chǔ)。2012年黨的十八大作為進入新時代的起點，更多的是表達一種將來時態(tài)，直至黨的十九大報告正式指出：“經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位。”自我國進入新時代以來，公共衛(wèi)生的體系建構(gòu)更加完善，邏輯網(wǎng)格已然成型。主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
第一，國家持續(xù)不斷增加公共衛(wèi)生投入使得公共衛(wèi)生基本保障更加可及。2017年，我國GDP達827,122億人民幣，合人均59,660元，而衛(wèi)生費用總的投入就達52,598.2億，人均達3,783.8元。2020年，全國衛(wèi)生總費用預(yù)計達72,306.4億元，其中：政府衛(wèi)生支出21,998.3億元(占30.4%)，社會衛(wèi)生支出30,252.8億元(占41.8%)，個人衛(wèi)生支出20,055.3億元(占27.7%)，人均衛(wèi)生總費用5,146.4元，衛(wèi)生總費用占GDP百分比為7.12%。2021年7月，衛(wèi)健委、財政部、國家中醫(yī)藥局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好2021年基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目工作的通知》，通知明確規(guī)定2021年人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費補助標準為79元，持續(xù)穩(wěn)健增長5元。在新冠肺炎疫情持續(xù)、公共衛(wèi)生開支巨大的時刻，我國公共衛(wèi)生人均費用持續(xù)穩(wěn)健增長足以證明國家對公民健康保障的重視。公共衛(wèi)生資源的多寡是證明公共衛(wèi)生治理好壞的又一標尺。醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的數(shù)量決定公民就醫(yī)的便捷程度，是保障公民健康權(quán)利的基礎(chǔ)性設(shè)施。衛(wèi)生人員是支撐醫(yī)療機構(gòu)運行的支點，人員數(shù)越多公民能享受到的醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量就越高。為保障公民的健康權(quán)，政府在衛(wèi)生資源方面投入逐年增加(見表2)。截止2021年年末，全國醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)總數(shù)達103.1萬個，醫(yī)療衛(wèi)生人員達1,123萬人。
表2衛(wèi)生資源投入
第二，公共衛(wèi)生法律體系的不斷健全為公共衛(wèi)生體系完善奠定堅實的法律基礎(chǔ)。截止2022年3月11日，筆者在北大法寶上以“公共衛(wèi)生”為關(guān)鍵詞進行全文檢索，可檢索到包含公共衛(wèi)生字眼的法律179部、行政法規(guī)363部、部門規(guī)章4,983部、司法解釋53個，在一些黨內(nèi)法規(guī)制度、團體規(guī)定、行業(yè)規(guī)定中亦有涉及公共衛(wèi)生、公共衛(wèi)生權(quán)利保障的內(nèi)容。不僅如此，有不少不是專門的公共衛(wèi)生法律、法規(guī)，但是或多或少都涉及了公共衛(wèi)生規(guī)定。其中2017年頒布、修改法律法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋等188件。諸如《紅十字會法》在2017年的修改中更加注重突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的人道主義救助。在2017年8月國務(wù)院發(fā)布的《志愿服務(wù)條例》中志愿服務(wù)事項就包括公共衛(wèi)生事件。2017年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化醫(yī)教協(xié)同進一步推進醫(yī)學(xué)教育改革與發(fā)展的意見》中6次提及培養(yǎng)專業(yè)的公共衛(wèi)生人才。2018年新修訂出臺有關(guān)公共衛(wèi)生的法律法規(guī)、部門規(guī)章172件。特別是2019年《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》的通過進一步完善了公共衛(wèi)生法律體系。在該法的影響下，2020年有關(guān)公共衛(wèi)生立法工作的文件增至390件，這與《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》的出臺無不有著密切關(guān)系。2020年4月，國家頒布《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于強化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作有關(guān)情況和工作計劃的報告》，強調(diào)要完善和強化公共衛(wèi)生法治保障體系。2021年4月，國家頒布《鄉(xiāng)村振興促進法》，該法規(guī)定要強化農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)。2021年8月通過的《醫(yī)師法》8次提及與公共衛(wèi)生相關(guān)的內(nèi)容，從公共衛(wèi)生從業(yè)人員入手，提升公共衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量。新中國以來，我國公共衛(wèi)生立法逐年遞增形成了以《憲法》主導(dǎo)，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》為基礎(chǔ)的縱橫交織的公共衛(wèi)生法律體系(見圖1)，有力地助益于公共衛(wèi)生體系完善。
第三，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件防治體系的不斷健全助推公共衛(wèi)生體系的完善。新冠肺炎疫情的爆發(fā)再一次挑戰(zhàn)我國公共衛(wèi)生體系，疫情初期由于風(fēng)險評估能力不足、應(yīng)急管理機制僵化、醫(yī)療資源緊缺等問題使得疫情傳播難以遏制，我國公共衛(wèi)生治理迅速調(diào)整，并邁向一個全新階段——現(xiàn)代化的公共衛(wèi)生體系。它強調(diào)“以人民為中心”的人權(quán)保障思想，將保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展位置，并特別強調(diào)公共衛(wèi)生體系的法治化。《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》的出臺不僅助推了公共衛(wèi)生法治化進程，而且為疫情防治提供了有序的法律指引。如，該法第二章基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，第19條、20條、21條規(guī)定了突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的整體防控制度。該制度體系相較之前的公共衛(wèi)生體系更加細致，包括了組織管理、隊伍建設(shè)、預(yù)警、預(yù)案、物資儲備、衛(wèi)生學(xué)調(diào)查處置、醫(yī)療救治、心理救治、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等方面內(nèi)容。同時重大疫情防控救治能力和應(yīng)急能力更強。正是這種逐漸健全的公共衛(wèi)生法治體系使得我國的疫情在全球疫情緊張的時刻趨于平穩(wěn)，生動體現(xiàn)了我國“以人民為中心”的人權(quán)保障理念。
圖1我國公共衛(wèi)生立法現(xiàn)狀
總體而言，新時代以來我國的公共衛(wèi)生體系朝著法治化進程邁進。公共衛(wèi)生領(lǐng)域法治化體系建設(shè)立足于公共衛(wèi)生法律保障體系之上，是一項重大的系統(tǒng)性工程。公共衛(wèi)生法律保障體系是公共衛(wèi)生法治體系的規(guī)范基礎(chǔ)和邏輯起點。誠如前文所述，完備的公共衛(wèi)生法律保障體系以《憲法》為統(tǒng)帥，以《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》為核心，加之公共衛(wèi)生領(lǐng)域的各個專項法律法規(guī)、規(guī)章、辦法等，它們相輔相成、均衡分布形成相對穩(wěn)定的靜態(tài)法律序列。公共衛(wèi)生法治化更強調(diào)動態(tài)的社會治理，強調(diào)將法治理念貫穿于立法、執(zhí)法、司法以及守法等各個環(huán)節(jié)，平衡權(quán)利與權(quán)力、自由與制約。法治體系是讓公共衛(wèi)生法律保障體系活起來，充分發(fā)揮法律價值的平臺，并通過公共衛(wèi)生法律保障、法治實施、法治監(jiān)督之間的動態(tài)傳達來完成自我修復(fù)(見圖2)。
三、我國公共衛(wèi)生體系的生成邏輯
圖2公共衛(wèi)生法治體系動態(tài)運行圖
縱觀新中國70多年來公共衛(wèi)生體系的演進歷程，我國公共衛(wèi)生體系在黨和國家的正確領(lǐng)導(dǎo)下不斷修正、逐步健全。無論初創(chuàng)期、改革發(fā)展期還是完善期，每個階段都旨在創(chuàng)造良好的公共衛(wèi)生環(huán)境以提高公民的健康保障。對我國公共衛(wèi)生體系的演進歷程進行溯源，可以發(fā)現(xiàn)其始終圍繞著以下兩重邏輯展開。
?。ㄒ唬├碚撨壿嫞簷?quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一
第一，公共衛(wèi)生所指向的健康權(quán)。公共衛(wèi)生本身的復(fù)雜性就注定它所包含的權(quán)利內(nèi)容比較復(fù)雜。如若按照醫(yī)學(xué)學(xué)科的劃分方法，公共衛(wèi)生隸屬于醫(yī)學(xué)，而醫(yī)學(xué)所要保障的是公民的生命權(quán)與健康權(quán)，因此，我們可否認為公共衛(wèi)生保障是健康權(quán)下的一項子權(quán)利？如果從法學(xué)學(xué)科界定，公共衛(wèi)生屬于基本公共衛(wèi)生服務(wù)，由國家免費提供，是社會保障權(quán)的范疇。但由此也可以看出，公共衛(wèi)生保障的核心利益是人民群眾的健康，公共衛(wèi)生的目的是保障健康權(quán)的實現(xiàn)。
歷史上，健康權(quán)的確立可以用“激進”形容。第二次世界大戰(zhàn)對人類生命的踐踏讓人類重新反思“人”的本真，生命、健康的意義。自此，健康權(quán)保障開始逐漸走上正規(guī)。1946年，《世界衛(wèi)生組織憲章》第一次明確表述：“健康是身體精神和社會的全部美滿狀態(tài)，不僅是免病或殘弱。享受最高而能獲得之健康標準，為人人基本權(quán)利之一，不因種族、宗教、政治、信仰、經(jīng)濟及社會條件而有區(qū)別。”憲章對健康的定義不僅包括身心健康而且強調(diào)要與社會相適應(yīng)并且要達到全部美滿狀態(tài)。這無疑超出當年時代對健康的希冀。1948年，《世界人權(quán)宣言》通過，但是其中并沒有獨立的健康權(quán)條款，它對健康保障的表述為：“任何人有權(quán)享有為維持其本人和家庭健康安樂所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù)。在遭受失業(yè)、疾病、殘疾、喪偶、年邁或其他超出其控制的喪失謀生能力的情況時，享有獲得生活保障的權(quán)利。”該表述相較于憲章來講要保守得多，可能是起草團體綜合當時的社會、經(jīng)濟、科技、醫(yī)學(xué)等發(fā)展現(xiàn)狀進行此規(guī)定。為使《世界人權(quán)宣言》中所列舉的各項人權(quán)轉(zhuǎn)化為實然權(quán)利，1951年起，聯(lián)合國人權(quán)委員會開始著手《國際人權(quán)公約》(International Covenant on Human Rights)的起草。但由于當時兩大國家美國和蘇聯(lián)產(chǎn)生嚴重分歧，加之世界各國發(fā)展水平存在巨大鴻溝，國際人權(quán)公約被分為《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》。其中《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》第12條規(guī)定：“人人有權(quán)享有能達到的最高的體質(zhì)和心理健康的標準”，并規(guī)定了締約國應(yīng)采取的措施。2000年5月，日內(nèi)瓦聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會針對《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》的第12條發(fā)表了第14號一般性意見，提出了健康權(quán)的概念——享有能達到的最高健康標準的權(quán)利(the right to the hightest attainable standard of health)這一一般性意見是迄今為止在全球范圍內(nèi)對健康權(quán)的最詳細規(guī)定。之后，其他人權(quán)公約中規(guī)定的健康權(quán)基本都以該公約第12條為藍本，沒有超出其范圍。如，1979年《消除對婦女一切形式歧視公約》第11條第1款的(e)(f)和第12條規(guī)定了婦女所享有的社會保障權(quán)，工作健康權(quán)和安全保障以及生育保健服務(wù)。1989年《兒童權(quán)利公約》第17條規(guī)定了大眾傳播要符合兒童身心健康的發(fā)展。此規(guī)定對于科技迅猛發(fā)展的21世紀來講亦同樣適用。其24條規(guī)定了兒童應(yīng)享有的健康權(quán)標準以及實現(xiàn)的步驟。2006年，《殘疾人權(quán)利公約》第25條規(guī)定了殘疾人不受基于殘疾的歧視，應(yīng)享有可達到最高健康標準的權(quán)利。通過國際公約和一系列國際文件國際層面對健康規(guī)定的不斷優(yōu)化，清晰且全面的健康權(quán)概念在國際法層面逐步形成，奠定了健康權(quán)作為基本人權(quán)在國際人權(quán)法中的地位。
第二，權(quán)利優(yōu)先兼顧義務(wù)。公共衛(wèi)生領(lǐng)域更強調(diào)權(quán)利保障，是因為這其實是一種“權(quán)利優(yōu)先，兼顧義務(wù)”的價值取向，這與權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一并不矛盾。如夏皮羅所意識到的建立一套關(guān)于權(quán)利和義務(wù)的理論而不考慮人們實際上如何履行它們是無意義的。因此，在分析公共衛(wèi)生事件中公民的權(quán)利與義務(wù)問題，只需要考察公民在公共衛(wèi)生事件中最希望擁有的權(quán)利是什么。就以新冠肺炎疫情為例，在疫情中公民最想得到的是什么？公民想要達到一種什么樣的生活狀態(tài)或者我們最不想發(fā)生的是什么。毋庸置疑，健康與生命是第一位的。而中國共產(chǎn)黨堅持動態(tài)清零不動搖，開展抗擊疫情人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)，最大限度保護了人民生命安全和身體健康，正是保障人民“權(quán)利優(yōu)先兼顧義務(wù)”的實踐回應(yīng)。在我國公共衛(wèi)生的立法發(fā)展歷程中也不難看出“權(quán)利優(yōu)先兼顧義務(wù)”的價值取向。如，1989年通過的《傳染病防治法》中規(guī)定了國家在傳染病預(yù)防、疫情報告、通報、公布、疫情控制、監(jiān)督管理以及保護措施等方面的責(zé)任，而第77條規(guī)定了公民應(yīng)承擔(dān)的個人義務(wù)。2003年頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中幾乎整個條例都是規(guī)定各級政府以及有關(guān)部門的責(zé)任，第51條和52條規(guī)定了公民不配合防疫需要承擔(dān)的法律責(zé)任。2019年通過的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》共九章加附則，大多都是規(guī)定國家在保障公民健康權(quán)方面的責(zé)任，例如，國家免費提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，在藥品供應(yīng)保障、健康促進、資金保障等方面國家承擔(dān)了大部分責(zé)任。其中第69條第1款規(guī)定了公民是自身健康保障的第一責(zé)任人，明確了公民的義務(wù)。從這三個比較重要的防控突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的法律文本中可以看出，國家在公共衛(wèi)生治理，保障公民健康權(quán)的頂層設(shè)計中始終按照“權(quán)利保障優(yōu)先于義務(wù)”的理論邏輯，無論是靜態(tài)的法律文本還是動態(tài)的實踐執(zhí)行，都強調(diào)國家履行義務(wù)公民享受權(quán)利的行為范式。
權(quán)利優(yōu)先于義務(wù)并不意味著陷入“公民權(quán)利本位論”的謬誤。首先，從公共衛(wèi)生治理的本質(zhì)屬性出發(fā)，公民在公共衛(wèi)生領(lǐng)域享有的健康權(quán)利與義務(wù)作為它的一對基本范疇，自然追求權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一，只是在價值判斷和實踐重心的選擇上有所偏重，更傾向于保障權(quán)利作為邏輯出發(fā)點來建構(gòu)公共衛(wèi)生法治體系。其次，從權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系來講，公民應(yīng)增強權(quán)利觀念，將行使權(quán)利作為對國家/政府積極履行職責(zé)的回應(yīng)，不斷提高自身的權(quán)利意識、素養(yǎng)以及權(quán)利執(zhí)行力。同時，對于不履行自身義務(wù)的應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。最后，從公民權(quán)利與義務(wù)的價值來源來講，公民承受著雙重義務(wù)規(guī)范，一是法律、法規(guī)所規(guī)定的基礎(chǔ)性法律義務(wù)；二是由于公共衛(wèi)生本身具有公益性，道德性更強，因此公民還須遵守來自于社會的道德義務(wù)。不同義務(wù)規(guī)范其邏輯來源不同，法治邏輯來源于法治精神，道德邏輯必須遵循社會規(guī)則，以避免造成公眾健康受損。正是此種義務(wù)規(guī)范保證了公民能夠真正享有權(quán)利，確保權(quán)利的實現(xiàn)。
?。ǘ嵺`邏輯：保障公民健康權(quán)利，規(guī)范國家權(quán)力
在公共衛(wèi)生治理中，自愿與強制、公民自由與公眾健康保障、個體健康與公眾健康之間總是無可避免地存在緊張關(guān)系。為保障公共利益，在某些特殊時刻需要對個體自由和權(quán)利進行限制，但這種限制必須符合制定法規(guī)范。
在公共衛(wèi)生領(lǐng)域民眾的健康權(quán)利具有規(guī)范國家權(quán)力的現(xiàn)實可能。一是從國家權(quán)力的合法性來看，其來源于公民授權(quán)和法律規(guī)定，國家權(quán)力的主體、內(nèi)容、實施方式、責(zé)任承擔(dān)皆有法可依。二是從國家權(quán)力的公共性來看，國家權(quán)力是國家治理、保障公民權(quán)利以及社會有序運行的主導(dǎo)力量，既要避免國家權(quán)力濫用又要合理利用國家權(quán)力。三是從國家權(quán)力的有效性而言，國家權(quán)力來源于人民授權(quán)和自上而下的權(quán)力授予方式，“執(zhí)行”是貫穿于公民權(quán)利、行政機關(guān)權(quán)力的主線，確保國家權(quán)力的有效實施。國家權(quán)力的這些特性保證了國家的穩(wěn)定運行，以及政府的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力。因此，國家權(quán)力的規(guī)范運行必須強調(diào)權(quán)力限制、權(quán)利保障，形成權(quán)利——義務(wù)、權(quán)力——權(quán)利、權(quán)力——責(zé)任的平衡機制。尊重和保障公民的健康權(quán)利有利于制約國家權(quán)力，從源頭上遏制國家權(quán)力的濫用。反過來正是由于權(quán)利具有規(guī)范國家權(quán)力、遏制國家權(quán)力過度實施的現(xiàn)實可能，公共衛(wèi)生、公民健康權(quán)保障才能實現(xiàn)。
四、公共衛(wèi)生體系搭建的優(yōu)化路徑
黨的二十大報告明確指出，要把保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置，完善人民健康促進政策。而健全公共衛(wèi)生體系是保障人民健康的重要一部分，雖然我國公共衛(wèi)生法治體系在《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》的出臺后進入了一個全新的階段——全面完善階段，但在法律體系內(nèi)部協(xié)調(diào)方面公共衛(wèi)生立法仍有巨大的進步空間。特別是在新冠肺炎疫情防控中，我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)也得以顯露。因此，公共衛(wèi)生法治體系建構(gòu)下一階段的目標是針對存在的問題進一步優(yōu)化，如完善重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急機制、加強科學(xué)的公共衛(wèi)生法治體系搭建、同時著重培養(yǎng)公眾自覺的健康責(zé)任意識，使其在自身健康保障中發(fā)揮主觀能動性等，助益于搭建更加科學(xué)、完善、適合我國國情的公共衛(wèi)生體系。
（一）搭建科學(xué)的公共衛(wèi)生法治體系框架
公共衛(wèi)生法治是公眾健康的立命之基，是公民健康保障的總依據(jù)，面對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，法治雖然不能直接地對抗疾病，但它通過常態(tài)化的穩(wěn)定的法律實施機制為化解公共衛(wèi)生危機提供堅實的制度性保障，比單一的治療發(fā)揮更廣泛而深遠的影響。公共衛(wèi)生法治建設(shè)的首要基礎(chǔ)是法律框架的搭建。依照傳統(tǒng)法律效力層級劃分邏輯，公共衛(wèi)生類立法通常包括：憲法中的公共衛(wèi)生法、公共衛(wèi)生基本法、專項型的公共衛(wèi)生法律規(guī)范。這是目前各國公共衛(wèi)生立法的典型模式，我國的公共衛(wèi)生立法也呈現(xiàn)出此種縱向的邏輯結(jié)構(gòu)。諸如：憲法作為公共衛(wèi)生法律體系的統(tǒng)帥，雖然其沒有明確規(guī)定公共衛(wèi)生與健康權(quán)，但通過體系解釋，不難發(fā)現(xiàn)它構(gòu)建了公共衛(wèi)生和健康權(quán)保障的基本框架。這種自上而下的效力層級清晰地凸顯出公共衛(wèi)生法律之間的條理，亦能為立法者、執(zhí)法者、司法者提供較為明確的指引。然而，單純的縱向邏輯僅能把公共衛(wèi)生法律分為三層架構(gòu)，無法有效銜接它們之間的內(nèi)部邏輯。比如，在實踐中諸多專項法律法規(guī)，彼此內(nèi)部相互沖突矛盾。因此，需要在縱向邏輯進路中嵌入橫向邏輯進路。橫向邏輯的公共衛(wèi)生法可以分為公共衛(wèi)生服務(wù)、健康促進、公共衛(wèi)生監(jiān)督、公共衛(wèi)生危機管理四大領(lǐng)域，這種橫向的邏輯架構(gòu)不僅具備外部周延性能有效囊括各種細節(jié)，而且具備內(nèi)部系統(tǒng)性能有效銜接各個部分，合起來則構(gòu)成了一個完整的公共衛(wèi)生法律體系，劃分開來各個模塊又有自身的獨立性，能最大程度解決龐雜的專項法律法規(guī)相互抵觸問題。因此，如將上述兩種模式相互交融，取其精華，以縱向邏輯為主干，橫向邏輯為枝干，循環(huán)嵌套、能實現(xiàn)體系本身的有效循環(huán)，更好地推進我國公共衛(wèi)生體系的現(xiàn)代化進程。
?。ǘ┩晟仆话l(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制和預(yù)警機制
伴隨著全球經(jīng)濟的高速發(fā)展、交通日益便捷，公共衛(wèi)生安全、重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件防控面臨更加艱巨的挑戰(zhàn)(如傳播速度更快、范圍更廣、影響更大)。黨的二十大報告中明確要求，提高重大疫情早發(fā)現(xiàn)能力，加強重大疫情防控救治體系和應(yīng)急能力建設(shè)，有效遏制重大傳染性疾病傳播。由此，迫切需要進一步完善應(yīng)急機制。
第一，建立多元主體協(xié)同治理的應(yīng)急機制。我國目前的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理機制是基于全能型政府理念設(shè)計的，主要依賴于政府及相關(guān)部門的行動。由于突發(fā)性公共衛(wèi)生事件突發(fā)性和危害性，引入其他參與主體不僅可有效卸載其過大壓力，而且能煥活整個應(yīng)急機制?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第11條規(guī)定：“公民、法人和其他社會組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對工作。”以新冠疫情防控為例，除卻國家/政府積極應(yīng)對以外，社會組織、社區(qū)、公民自身都在疫情防控了發(fā)揮了不可替代的協(xié)同作用，特別是群防群治的創(chuàng)新機制在疫情防控中發(fā)揮了防止疫情擴散的重要作用。因此，在完善突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制中，倡導(dǎo)以政府為主導(dǎo)多元主體協(xié)同治理能更加高效的化解危機，保障公民的生命健康。
第二，建立健全科學(xué)、專業(yè)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的風(fēng)險評估和預(yù)警機制。盡管此次疫情中我國的防控措施效果顯著，但疫情暴發(fā)之初整體的疫情防控處于被動狀態(tài)，這與風(fēng)險評估和預(yù)警機制的不健全有關(guān)。由于重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件具有極大的不確定性，因此需要地方政府有極其敏銳的洞察力，在第一時間進行風(fēng)險評估并做出反應(yīng)方案。首先，這需要一支技術(shù)過硬的專家團隊進行專業(yè)決策，抓住疫情防控的關(guān)鍵黃金期，在源頭上掐滅傳染。其次，需要完善法律法規(guī)，賦予地方政府明確的事件預(yù)警權(quán)限和職責(zé)。最后，有完備的容錯、糾錯機制，讓主管部門敢為、能為、及時為。健全重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件風(fēng)險評估和預(yù)警機制能在源頭上化解公共危機，保障公民健康。
（三）落實健康理念入所有政策，加強健康教育
《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》第6條規(guī)定健康理念應(yīng)融入所有政策。“健康融入所有政策”(HIAP)也是國際衛(wèi)生事業(yè)不斷提倡、推進的重要理念。1978年《阿拉木圖宣言》提出：“人人享有初級衛(wèi)生保健。”2010年《阿德萊德聲明》著重指出如若想更好地實現(xiàn)政府目標，提高人類健康水平，衛(wèi)生部門與其他部門共同合作制定政策是其必要條件。2013年6月，第八屆世界健康促進大會通過了《實施“將健康融入所有政策”的國家行動框架》，呼吁各國重視健康的社會決定因素、采取將“健康融入所有政策”的策略。健康理念的不斷拓展意味著越來越多領(lǐng)域(如經(jīng)濟、環(huán)境、科技等)與健康保障相關(guān)，反過來這些領(lǐng)域的政策也反作用于健康保障。因此，將健康保障理念融入其他領(lǐng)域的政策是促進健康水平提升的關(guān)鍵節(jié)點。落實健康入萬策的關(guān)鍵是普及健康理念。由于人們對公共衛(wèi)生的狹隘理解，認為公共衛(wèi)生工作僅是衛(wèi)生部門的職責(zé)，與其他機構(gòu)、社會組織以及人們自身關(guān)系不大，難以突破理念桎梏，因此急需加強健康教育。健康教育的對象不僅是各部門的工作人員，更急需的對象是公民自身。公民作為疫情的受害者與參與者，政府通過衛(wèi)生宣傳不僅提高了民眾的防疫意識，而且有效阻斷了疫情的快速傳播。這種良好抗疫局面的形成很大程度上得益于健康宣傳與健康教育。接下來，在公共衛(wèi)生體系的完善進程中，國家可構(gòu)建專門的健康教育體系，將應(yīng)急管理關(guān)口前移。在健康教育培育方面，需加大健康教育經(jīng)費投入，健全健康教育機構(gòu)體系，在各類各級學(xué)校開展健康教育課程，特別是中小學(xué)生，從小抓健康意識。近些年隨著疾病譜的變化，國家將衛(wèi)生宣教的重點轉(zhuǎn)移到慢性病和重大疾病上，忽視了人類早期經(jīng)常遭受的重大傳染病的危機。此次疫情用慘烈的方式再次發(fā)出警告，它從未消失，甚至因經(jīng)濟的發(fā)展、交通的便捷傳播速度更快，全球化風(fēng)險更高、常態(tài)化進程加快。對重大新發(fā)疫情的防治不能僅寄希望于疫苗，更重要的是加強健康教育、改變健康理念與自然和諧相處，從源頭上提高民眾的應(yīng)急與防控意識。落實健康理念入所有政策，培養(yǎng)公民健康意識是保障公民健康權(quán)利的新路徑，也是促進健康權(quán)實現(xiàn)的必由之路。
結(jié)語
人民健康是民族昌盛和國家強盛的重要標志。新中國公共衛(wèi)生體系的搭建在不斷的探索和努力中負芒披葦，不斷完善。它不僅將應(yīng)然層面國家尊重和保障公民健康權(quán)的理念融入國家公共衛(wèi)生治理軌道，而且在實然層面助推了公民權(quán)利制約國家權(quán)力的實現(xiàn)。梳理70多年來公共衛(wèi)生體系建構(gòu)歷程及邏輯進路能為后續(xù)公共衛(wèi)生體系的完善提供經(jīng)驗，為進一步有效討論健康權(quán)保障提供理論和實踐基礎(chǔ)。展望未來，在瞬息萬變的現(xiàn)代風(fēng)險社會，對健康權(quán)的保障提出了新的挑戰(zhàn)和要求，全人類的健康保障不僅需要國家積極承擔(dān)義務(wù)更需要全世界的團結(jié)。習(xí)近平總書記提出的“人類衛(wèi)生健康共同體”不僅是抗擊疫情的最優(yōu)選擇，也是人權(quán)保障的最佳選擇。世界各國應(yīng)通力合作、共同努力打造健全、高效、可及的世界公共衛(wèi)生體系，為人類的生命健康保駕護航。
【付子堂，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院教授；龐新燕，西南政法大學(xué)人權(quán)研究院博士研究生。本文系國家社科基金重點項目“中國法理學(xué)研究70年回理與評析”(項目批準號：19AFX002)、西南政法大學(xué)校級學(xué)生科研項目“《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》與健康權(quán)保障新進展”(項目批準號：2021XZXSZC)的階段性成果?！?br />
Abstract：Public health generally refers to public utilities oriented toward protecting and improving health.It is intended to protect the health of the general public.Since the founding of the People’s Republic of China，China has constructed the largest healthcare system in the world.With the success of the 20th National Congress of the Communist Party of China，it is clarified that China will improve its public health system.Looking back at the history of China’s public health system from its inception to the reform and development and then perfection，it can be found that its development has always revolved around the theoretical logic of unifying rights and obligations and the practical logic of balancing the protection of the right to health and the regulation of state power.The fundamental goal is to protect the right to health of the people.The increasing risks in modern society have changed the stability of the public health system，so we should make efforts to construct a crisscrossing legal framework for public health，improve early-warning and emergency response mechanisms for public health emergencies，and integrate the health concept into all policies to perfect the public health system.
Keywords：Public Health System；Right to Health；Theoretical Logic；Practical Logic；Rule of Law
(責(zé)任編輯 陸海娜)
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