內(nèi)容提要：黨的二十大提出了推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)的任務(wù)。在老齡化時(shí)代，基本養(yǎng)老服務(wù)是保障老年人人權(quán)的關(guān)鍵。“政社合作”是基本養(yǎng)老服務(wù)保障的理想形態(tài)之一。政府與社會(huì)組織在基本養(yǎng)老服務(wù)保障中的責(zé)任分配應(yīng)當(dāng)遵循輔助性原則。一方面，社會(huì)組織承擔(dān)基本養(yǎng)老服務(wù)保障的給付責(zé)任，并受服務(wù)價(jià)格、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)對(duì)象等三個(gè)方面的公共性約束。另一方面，政府承擔(dān)基本養(yǎng)老服務(wù)保障的兜底責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任。政府兜底責(zé)任的內(nèi)涵在于風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的政府接管。受輔助性原則約束，政府風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任從事前型的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防向事中事后型的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防轉(zhuǎn)換，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任，以及通過(guò)政府給付實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。
關(guān)鍵詞：基本養(yǎng)老服務(wù) 輔助性原則 政社合作 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防
黨的二十大報(bào)告提出，實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務(wù)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)。“全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”意味著全體老年人都能夠獲得基本的、合理的、非歧視的、方便可及、負(fù)擔(dān)得起的養(yǎng)老服務(wù)。“基本養(yǎng)老服務(wù)”正是為全體老年人提供基本的生活照料、醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理、文體娛樂(lè)、精神慰藉、緊急救援、臨終關(guān)懷等一系列綜合性服務(wù)，是老齡化時(shí)代保障老年人人權(quán)的關(guān)鍵。因此，在老齡化時(shí)代，基本養(yǎng)老服務(wù)是否能夠得到有效保障決定了老年人的人權(quán)是否能夠獲得有效保障。在我國(guó)，“政社合作”是基本養(yǎng)老服務(wù)保障的方式之一，如《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》提出：“鼓勵(lì)各類公益性社會(huì)組織或慈善組織加大對(duì)老齡事業(yè)投入。”《“十四五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱“十四五”養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃)確立“充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量積極性，為人民群眾提供方便可及、價(jià)格可負(fù)擔(dān)、質(zhì)量有保障的養(yǎng)老服務(wù)”的原則，“堅(jiān)持政府、社會(huì)、家庭、個(gè)人共同參與、各盡其責(zé)”的發(fā)展目標(biāo)。在政府與社會(huì)組織共同分擔(dān)基本養(yǎng)老服務(wù)保障任務(wù)時(shí)，二者的責(zé)任分配邏輯是核心問(wèn)題，這會(huì)深刻影響基本養(yǎng)老服務(wù)制度的設(shè)計(jì)。唯有厘清二者在基本養(yǎng)老服務(wù)保障中的責(zé)任分配原理，才能從制度設(shè)計(jì)上避免政社合作后政府責(zé)任遁入私法、社會(huì)組織責(zé)任不清，甚至是“集體無(wú)責(zé)”等問(wèn)題，這是基本養(yǎng)老服務(wù)獲得有效保障的前提。
一、政府與社會(huì)組織分擔(dān)基本養(yǎng)老服務(wù)保障任務(wù)的法理
?。ㄒ唬┗攫B(yǎng)老服務(wù)保障與老年人基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)
我國(guó)《憲法》第33條規(guī)定：“國(guó)家尊重與保障人權(quán)。”并通過(guò)“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章專門對(duì)公民的基本權(quán)利進(jìn)行了系統(tǒng)性規(guī)定。人權(quán)條款位于《憲法》“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章中的前置位置，說(shuō)明其具有統(tǒng)領(lǐng)性與概括性，意味著憲法文本中所列舉的基本權(quán)利均屬于最基本的人權(quán)。“老年”本身就屬于一種生存風(fēng)險(xiǎn)，如由于老年人生理機(jī)能退化產(chǎn)生的健康風(fēng)險(xiǎn)，并由此引發(fā)的失能風(fēng)險(xiǎn)等，尤其是失能風(fēng)險(xiǎn)具有不可逆性。根據(jù)前述基本養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵，顯然基本養(yǎng)老服務(wù)對(duì)于克服“老年”帶來(lái)的“風(fēng)險(xiǎn)”具有積極作用，因此保障基本養(yǎng)老服務(wù)本質(zhì)上也是保障老年人的基本權(quán)利，如物質(zhì)幫助權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)、平等權(quán)等憲法所明文規(guī)定的基本權(quán)利。
1.基本養(yǎng)老服務(wù)與物質(zhì)幫助權(quán)保障
基本養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵之一在于滿足老年人的各類迫切、必要或基礎(chǔ)的養(yǎng)老服務(wù)需求。我國(guó)《憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”物質(zhì)幫助權(quán)的首要任務(wù)是為權(quán)利主體提供最低限度的基本生活保障，如《城市居民最低生活保障條例》第2條規(guī)定：“……凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。”如果缺乏基本生活的物質(zhì)幫助，這類權(quán)利主體往往會(huì)陷入生存風(fēng)險(xiǎn)。如前所述，“老年”通常被視為一種“生存風(fēng)險(xiǎn)”。老年人的生理機(jī)能會(huì)隨著年齡的增加而逐漸衰退，其依賴性、易受傷害性以及自我照護(hù)能力不足等問(wèn)題日益凸顯，因此老年人很難獨(dú)自面對(duì)生存風(fēng)險(xiǎn)。為了應(yīng)對(duì)這一風(fēng)險(xiǎn)，基本養(yǎng)老服務(wù)不可缺少，其能夠?yàn)槔夏耆颂峁┍匾纳嬲疹?。可以說(shuō)，隨著人類社會(huì)進(jìn)入老齡化時(shí)代，對(duì)于老年人而言，獲得基本養(yǎng)老服務(wù)是其行動(dòng)所需要的前提性條件，與生命、健康、食物等一樣，是生存的必需品。事實(shí)上，當(dāng)下越來(lái)越多的國(guó)家都加入“高社會(huì)服務(wù)—低現(xiàn)金給付”的改革浪潮中，面向公民生存照顧的社會(huì)保障給付越來(lái)越強(qiáng)調(diào)服務(wù)給付這一形式。可見(jiàn)，公民在年老時(shí)所需的“物質(zhì)幫助”包含基本養(yǎng)老服務(wù)，保障基本養(yǎng)老服務(wù)就是為老年人提供必要的生活照料，預(yù)防生存風(fēng)險(xiǎn)，是對(duì)老年人物質(zhì)幫助權(quán)的保障。
2.基本養(yǎng)老服務(wù)與人的尊嚴(yán)保障
我國(guó)《憲法》第38條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯。”在憲法法理上，憲法“人格尊嚴(yán)條款”具有“雙重規(guī)范意義”，“人格尊嚴(yán)”不僅指向名譽(yù)、肖像等具體權(quán)利，還具有概括性與原則性，并與第33條的“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”相結(jié)合，構(gòu)成整個(gè)人權(quán)保障體系中的基礎(chǔ)性價(jià)值，意味著“公民作為具有獨(dú)立意志的主體享有的、得到尊重的權(quán)利”。事實(shí)上，《世界人權(quán)宣言》《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》均在序言中明確了人格尊嚴(yán)的地位。而前述物質(zhì)幫助權(quán)所實(shí)現(xiàn)的最低生活保障之作用除了是在提供生存保障，還意在保障人的尊嚴(yán)。“人是一個(gè)生物性存在，必須滿足衣食住行等基本生活條件后才能生存。如果人的衣食住行都沒(méi)有解決，那么其尊嚴(yán)是大打折扣的。”對(duì)于老年人而言，基本養(yǎng)老服務(wù)其實(shí)就是保障其衣食住等基本生存條件方面的綜合性服務(wù)，是其能夠有尊嚴(yán)生活的前提，正如“尊嚴(yán)”亦被列為《聯(lián)合國(guó)老年人原則》的基本原則之一。
當(dāng)然，尊嚴(yán)的人權(quán)價(jià)值還指向了公民能夠享有符合人格尊嚴(yán)的更高生活水平保障。正如《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》第11條除了明確食物、衣著和住房等作為人人所享有的相當(dāng)生活水準(zhǔn)的內(nèi)容，還明確人人享有在相當(dāng)生活水準(zhǔn)的基礎(chǔ)上不斷改進(jìn)生活條件的權(quán)利，即有權(quán)追求更高、更符合人格尊嚴(yán)的生活水準(zhǔn)。我國(guó)《憲法》第14條確立了“建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”的國(guó)家任務(wù)。該條明確了社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，并規(guī)定“國(guó)家……在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活”。這意味著，社會(huì)保障不能僅停留在“最低生活保障”層面，還應(yīng)以人的生活水平獲得逐步提高的公共福祉為目標(biāo)?；攫B(yǎng)老服務(wù)不僅要實(shí)現(xiàn)“全體老年人享有”的目標(biāo)，還要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量不斷提升的目標(biāo)。因此，保障基本養(yǎng)老服務(wù)就是在保障人格尊嚴(yán)。
3.基本養(yǎng)老服務(wù)與平等權(quán)保障
基本養(yǎng)老服務(wù)政策所強(qiáng)調(diào)的“全體老年人享有”目標(biāo)亦屬于老齡化時(shí)代平等權(quán)的應(yīng)有之義。作為我國(guó)《憲法》第33條所明確規(guī)定的基本權(quán)利，平等權(quán)具有形式與實(shí)質(zhì)的雙重面向。形式平等意味著機(jī)會(huì)平等、社會(huì)平等，初始資源分配平等。“全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”正是對(duì)形式平等的有效保障，意味著老年人有不因身體、年齡、財(cái)富等因素的差異而被區(qū)別對(duì)待的權(quán)利，都能夠獲得同等的基本養(yǎng)老服務(wù)。同時(shí)，實(shí)質(zhì)平等觀注意到了形式平等觀所忽視的人在先天與后天上的差異性。因此，“為了在一定程度上糾正由于保障形式上的平等所招致的事實(shí)上的不平等，依據(jù)各個(gè)人的不同屬性采取不同的方式，對(duì)作為各個(gè)人的人格發(fā)展所必須的前提條件進(jìn)行實(shí)質(zhì)意義上的平等保障”，允許合理的差別待遇，向弱者適當(dāng)傾斜，如當(dāng)前基本養(yǎng)老服務(wù)政策中強(qiáng)調(diào)基本養(yǎng)老服務(wù)的“兜底性”，將基本養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象瞄準(zhǔn)在特困、低保等弱勢(shì)群體。如此，才能把“不平等”控制在合理限度之內(nèi)，確保人人能夠受益的結(jié)果平等。由此可見(jiàn)，保障基本養(yǎng)老服務(wù)也是在保障公民的平等權(quán)。
（二）基本權(quán)利保護(hù)與政社責(zé)任分擔(dān)
“一項(xiàng)權(quán)利的存在，意味著一種讓別人承擔(dān)和履行相應(yīng)義務(wù)的觀念和制度的存在”，確認(rèn)基本養(yǎng)老服務(wù)的權(quán)利意涵，就意味著權(quán)利實(shí)現(xiàn)主體的存在。就憲法規(guī)范觀之，這些主體包括了以子女為核心的家庭、國(guó)家、社會(huì)等多元主體。家庭作為社會(huì)的基礎(chǔ)單元，在福利供給中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，如1996年出臺(tái)的《老年人權(quán)益保障法》中明確規(guī)定“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭”。在我國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)的孝道文化蘊(yùn)含著“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念，子女自古都是老年人照護(hù)的主要義務(wù)主體，如《憲法》第49條明確規(guī)定了“成年子女有贍養(yǎng)扶助父母的義務(wù)”，《民法典》第26條也作了類似規(guī)定。但是，最新的《老年人權(quán)益保障法》中明確刪除了“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭”這一表述。因?yàn)殡S著社會(huì)變遷，家庭的老年照護(hù)能力存在弱化趨勢(shì)。改革開(kāi)放以來(lái)，“家庭”出現(xiàn)諸多新的變化。一是受過(guò)去計(jì)劃生育政策影響，家庭規(guī)模小型化。二是空巢家庭、丁克家庭、大齡單身家庭、單親家庭等非傳統(tǒng)類型家庭大量涌現(xiàn)。三是城鎮(zhèn)化、進(jìn)城務(wù)工、人口流動(dòng)等新的社會(huì)趨勢(shì)使子女無(wú)法實(shí)際承擔(dān)照護(hù)責(zé)任。因此，許多家庭面臨老年照護(hù)的時(shí)間、精力、專業(yè)性上的困難，家庭所能提供的老年照護(hù)功能非常有限。
家庭的老年照護(hù)能力弱化，意味著老年人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)將面臨困境。雖然基本養(yǎng)老服務(wù)政策提出要支持家庭養(yǎng)老服務(wù)功能強(qiáng)化，但這顯然不足。“隨著老年人的照護(hù)需求演化為一種生存風(fēng)險(xiǎn)，私領(lǐng)域自力承擔(dān)的方式難以為繼，這種風(fēng)險(xiǎn)極易外溢發(fā)展為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)并損及公共利益。”在家庭能力不足的情況下，國(guó)家如果不提供必要的給付與保護(hù)，個(gè)人又無(wú)法自我負(fù)責(zé)，基本權(quán)利必然受到嚴(yán)重威脅。既然基本養(yǎng)老服務(wù)與基本權(quán)利密切相關(guān)，一方面按照基本權(quán)利的受益權(quán)功能，國(guó)家對(duì)于基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)就肩負(fù)著直接給付物質(zhì)與服務(wù)的給付義務(wù)；另一方面按照基本權(quán)利的客觀價(jià)值秩序功能，國(guó)家有義務(wù)通過(guò)積極作為來(lái)創(chuàng)造和維持有利于基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的條件，從而保障公民的基本權(quán)利。例如，基本權(quán)利作為客觀價(jià)值秩序就要求國(guó)家設(shè)立和維護(hù)基本權(quán)利所賴以實(shí)現(xiàn)的組織。正如前述，我國(guó)在基本養(yǎng)老服務(wù)的具體制度設(shè)計(jì)上，就是借助政府購(gòu)買服務(wù)等公私合作方式，通過(guò)社會(huì)力量協(xié)同開(kāi)展基本養(yǎng)老服務(wù)供給，以彌補(bǔ)國(guó)家給付存在的不足，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)背后的基本權(quán)利的有效保護(hù)。同時(shí)，根據(jù)我國(guó)《憲法》第45條之規(guī)定，“國(guó)家”與“社會(huì)”是公民在年老時(shí)獲得物質(zhì)幫助的義務(wù)主體。當(dāng)作為內(nèi)部力量的家庭無(wú)法有效發(fā)揮基本養(yǎng)老服務(wù)功能時(shí)，作為外部力量的“國(guó)家”與“社會(huì)”提供基本養(yǎng)老服務(wù)保障是憲法基本權(quán)利保護(hù)的應(yīng)有之義。
基本權(quán)利保護(hù)這一維度為“國(guó)家”與“社會(huì)”分擔(dān)基本養(yǎng)老服務(wù)保障責(zé)任提供學(xué)理依據(jù)，實(shí)在法亦提供了相應(yīng)的規(guī)范依據(jù)。而梳理具體制度設(shè)計(jì)后，不難發(fā)現(xiàn)基本養(yǎng)老服務(wù)保障中的“國(guó)家”通常指向“政府”?，F(xiàn)代國(guó)家的轉(zhuǎn)型歷程表明，大多數(shù)轉(zhuǎn)型需要國(guó)家扮演“現(xiàn)代政府”這一制度化角色，構(gòu)建以“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”為核心的政府職能體系?；攫B(yǎng)老服務(wù)屬于基本公共服務(wù)，因此基本養(yǎng)老服務(wù)供給是政府的基本職能。“社會(huì)”的內(nèi)涵則相對(duì)豐富，既包括市場(chǎng)組織，也包括社會(huì)組織，二者均屬于重要的社會(huì)力量。但是，如何確?；竟卜?wù)的公共性，進(jìn)而更好地保護(hù)基本權(quán)利，需要權(quán)衡不同類型組織的利弊。在理論上，社會(huì)組織以其突出的公共性成為更具有優(yōu)勢(shì)的組織安排。過(guò)去，受社會(huì)組織的“雙重管理體制”影響，社會(huì)組織的成立較為困難，因此公共服務(wù)領(lǐng)域充斥著大量市場(chǎng)組織。但是，市場(chǎng)組織致力于贏利產(chǎn)出分配，其所供給的養(yǎng)老服務(wù)通常是針對(duì)有足夠的經(jīng)濟(jì)支付能力的老年人，如此才能獲利，這是市場(chǎng)組織的營(yíng)利性目標(biāo)所決定的。由市場(chǎng)供給基本養(yǎng)老服務(wù)，雖然能夠借助市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提高服務(wù)供給效率，但基本養(yǎng)老服務(wù)的公益性與私人資本的逐利性之間存在巨大矛盾，如“價(jià)高者得”的市場(chǎng)邏輯就與當(dāng)前需要基本養(yǎng)老服務(wù)的大部分老年人的支付能力不相適配，他們不具有過(guò)高的支付能力。純粹的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)必然會(huì)產(chǎn)生基本養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域較大的利益差異。同時(shí)，基本養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)存在“合約失靈”的困境，市場(chǎng)機(jī)制本身的局限性會(huì)因失去合約約束而被放大。服務(wù)購(gòu)買者與服務(wù)享有者之間的信息不對(duì)稱強(qiáng)化了服務(wù)供給者與服務(wù)購(gòu)買者之間的信息不對(duì)稱，因此購(gòu)買者缺乏對(duì)供給者所提供服務(wù)是否符合合約要求的判斷基礎(chǔ)。在此情況下，供給者可能出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義傾向，即通過(guò)提高價(jià)格來(lái)降低服務(wù)質(zhì)量，以獲得更高利潤(rùn)。因此，對(duì)市場(chǎng)化可能帶來(lái)的責(zé)難往往與分配正義相關(guān)，不當(dāng)漲價(jià)、服務(wù)質(zhì)量降低、排斥供應(yīng)等都是市場(chǎng)化可能引致的問(wèn)題。
相反，社會(huì)組織能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)組織的上述問(wèn)題。一是社會(huì)組織具有非營(yíng)利性，“其設(shè)立的目的就是為了承擔(dān)公務(wù)，提供除國(guó)家行政以外的社會(huì)公共產(chǎn)品”。因此，其并不會(huì)因?yàn)槔夏耆酥Ц赌芰Φ牟町惗懦夤?yīng)。二是社會(huì)組織的非營(yíng)利性要求其遵循“禁止利益分配”原則，這能夠有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織設(shè)立者與社會(huì)組織之間的財(cái)產(chǎn)隔離，避免財(cái)政資金成為社會(huì)組織的設(shè)立者或其成員的利潤(rùn)來(lái)源，在確保財(cái)政資金專款專用的安全性方面具有優(yōu)勢(shì)。三是由于“無(wú)利可圖”，“禁止利益分配”原則也在一定程度上使社會(huì)組織能夠克服“合約失靈”的影響，進(jìn)而壓縮機(jī)會(huì)主義行為的空間，減少出現(xiàn)漲價(jià)、服務(wù)質(zhì)量降低等為追求利潤(rùn)而產(chǎn)生的偏離行為。當(dāng)然，“市場(chǎng)化”與“社會(huì)化”的本質(zhì)區(qū)別在于：市場(chǎng)化模式之下的養(yǎng)老服務(wù)保障責(zé)任仍然歸于家庭，家庭按照市場(chǎng)定價(jià)支付費(fèi)用以獲得養(yǎng)老服務(wù)；社會(huì)化模式之下的養(yǎng)老服務(wù)實(shí)則是社會(huì)組織對(duì)家庭責(zé)任的分擔(dān)，將養(yǎng)老服務(wù)從“私人事務(wù)”向“集體事務(wù)”轉(zhuǎn)變。因此，社會(huì)組織更適合提供基本養(yǎng)老服務(wù)，是國(guó)家與社會(huì)分擔(dān)基本養(yǎng)老服務(wù)保障責(zé)任的應(yīng)有之義。正如學(xué)者所言：“社會(huì)保障制度建立的關(guān)鍵，是必須區(qū)分和協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場(chǎng)化和社會(huì)民生領(lǐng)域非市場(chǎng)化之間的關(guān)系，即必須對(duì)市場(chǎng)化原則施加必要限制，將其限定在經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域中，而不應(yīng)讓其成為社會(huì)民生領(lǐng)域的原則。”在制度設(shè)計(jì)上，如《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》就要求：“逐步擴(kuò)大政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的范圍和規(guī)模，對(duì)民生保障、社會(huì)治理、行業(yè)管理等公共服務(wù)項(xiàng)目，同等條件下優(yōu)先向社會(huì)組織購(gòu)買。
?。ㄈ┱缲?zé)任的分配原則
前述明確了政府與社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)分擔(dān)基本養(yǎng)老服務(wù)保障責(zé)任，那么二者應(yīng)當(dāng)如何分配責(zé)任？顯然，二者承擔(dān)的公法責(zé)任是不同的。畢竟，“高度發(fā)展的社會(huì)分工和不斷加劇的利益多元都使國(guó)家和社會(huì)在事務(wù)功能方面的區(qū)分更趨強(qiáng)化”。近代以來(lái)，政府角色從自由放任時(shí)代的“守夜人”，演變?yōu)楦＠麌?guó)家時(shí)代的“管制者”，再變化為公共治理時(shí)期的“輔助者”，政府單挑公共行政任務(wù)的模式已經(jīng)成為歷史，由“全能政府”轉(zhuǎn)向“有限政府”。同時(shí)，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系不斷刷新，社會(huì)系統(tǒng)中的各子系統(tǒng)的自治能力得到充分的尊重與促進(jìn)，各利害相關(guān)者分擔(dān)社會(huì)職能，依照合作伙伴關(guān)系展開(kāi)公私合作。因此，既然基本養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域表現(xiàn)出政府與社會(huì)組織的合作形態(tài)，那么政府與社會(huì)組織之間的責(zé)任就可以通過(guò)輔助性原則進(jìn)行分配，如此才能確保合作原則之下公私主體能夠共同有效完成公共行政任務(wù)，避免相互之間的越位、缺位。
輔助性原則是給付行政領(lǐng)域的基本原則，它是國(guó)家與社會(huì)的合作機(jī)制，亦是不同社會(huì)層級(jí)之間權(quán)限分配的原則。輔助性原則表達(dá)的要旨是，較小的下位組織具有相對(duì)于較大的上位組織的事務(wù)處理優(yōu)先權(quán)。也就是說(shuō)，在政府與社會(huì)組織之間，若作為下位組織的社會(huì)組織能夠勝任某項(xiàng)事務(wù)時(shí)，作為上位組織的政府應(yīng)當(dāng)尊重下位組織的優(yōu)先處理權(quán)限；相反，若下位組織無(wú)法勝任某項(xiàng)事務(wù)時(shí)，上位組織應(yīng)當(dāng)提供協(xié)助，必要時(shí)接手完成。前者乃輔助性原則的消極面向，后者乃其積極面向。“一個(gè)社會(huì)的結(jié)構(gòu)由小單元到大單元組成，即自下而上由個(gè)人、家庭、社會(huì)組織、國(guó)家組成。”每一個(gè)單元都有其功能，上位單元對(duì)下位單元的尊重是確保下位單元功能得以有效發(fā)揮的前提，應(yīng)當(dāng)防止上位單元的不當(dāng)干預(yù)。而上位單元對(duì)下位單元的保護(hù)同樣不可缺少，如此才能確保下位單元無(wú)法發(fā)揮功能時(shí)其原有的功能目標(biāo)仍然能夠?qū)崿F(xiàn)，避免公共利益減損。
政府與社會(huì)組織在給付行政上的輔助關(guān)系在我國(guó)的公共制度設(shè)計(jì)上已然顯現(xiàn)。例如，《老年人權(quán)益保障法》第5條規(guī)定：“國(guó)家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。”立法將家庭的責(zé)任視為基礎(chǔ)性責(zé)任，其后強(qiáng)調(diào)社區(qū)、機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)中的后續(xù)責(zé)任，體現(xiàn)了個(gè)人責(zé)任與社會(huì)集體責(zé)任在養(yǎng)老服務(wù)供給上的優(yōu)先性。又如，《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》指出：“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)通過(guò)自律能夠解決的事項(xiàng)，除法律另有規(guī)定的外，行政機(jī)關(guān)不要通過(guò)行政管理去解決。”可見(jiàn)，制度設(shè)計(jì)上已經(jīng)明確了社會(huì)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的優(yōu)先權(quán)，政府有義務(wù)優(yōu)先通過(guò)社會(huì)組織完成公共服務(wù)給付任務(wù)。這在一定程度上激活了社會(huì)力量，也為社會(huì)組織發(fā)揮作用預(yù)留充足空間。而通過(guò)輔助性原則，可以初步勾勒政社責(zé)任分配的基本教義，助推政府與社會(huì)組織角色理性化。
二、社會(huì)組織在基本養(yǎng)老服務(wù)保障中的責(zé)任分配
?。ㄒ唬┥鐣?huì)組織給付責(zé)任的生成邏輯
如前所述，老年人必須獲得基本養(yǎng)老服務(wù)給付。而基本養(yǎng)老服務(wù)的給付責(zé)任在家庭給付能力弱化之時(shí)，需要外部主體介入，這就需要政府與社會(huì)組織承擔(dān)相應(yīng)的給付責(zé)任。按照輔助性原則，當(dāng)社會(huì)組織能夠獨(dú)立完成基本養(yǎng)老服務(wù)給付事務(wù)時(shí)，政府就不應(yīng)過(guò)分干預(yù)，可以交由社會(huì)組織獨(dú)立承擔(dān)這一給付責(zé)任。其中的深層原因包括了對(duì)社會(huì)自主性的尊重、社會(huì)組織本身的社會(huì)義務(wù)使然、政府職能轉(zhuǎn)變的時(shí)代背景、彌補(bǔ)政府給付缺陷的現(xiàn)實(shí)需要。
1.社會(huì)自主性強(qiáng)化與社會(huì)組織給付責(zé)任形成
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“總體性社會(huì)”特征，“國(guó)家—社會(huì)”一體化，資源向政府高度集中，政府扮演著明晰方向、確定目標(biāo)、配置資源、調(diào)節(jié)生產(chǎn)生活的全能角色，社會(huì)組織的作用空間有限。隨著市場(chǎng)化改革推進(jìn)，總體性社會(huì)開(kāi)始解構(gòu)，“以產(chǎn)權(quán)的多元化和經(jīng)濟(jì)運(yùn)作市場(chǎng)化為基本內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)體制改革則直接促進(jìn)了一個(gè)具有相對(duì)自主性的社會(huì)的形成……社會(huì)成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的提供資源和機(jī)會(huì)的源泉”。在社會(huì)的作用被不斷發(fā)現(xiàn)與重視的當(dāng)下，若國(guó)家過(guò)分介入或者不向社會(huì)配置適合其承擔(dān)的責(zé)任，社會(huì)將會(huì)失去其應(yīng)有的作用，導(dǎo)致社會(huì)萎縮。這實(shí)質(zhì)上是對(duì)社會(huì)自主性的尊重，亦是對(duì)個(gè)人自決的尊重。人們意識(shí)到，福利國(guó)家“有轉(zhuǎn)化成控制和‘規(guī)范化’人們生活的機(jī)制的嫌疑。要成為福利國(guó)家的受益者，便要受制于官僚規(guī)范的束縛，使自己的生活依各種標(biāo)準(zhǔn)類型標(biāo)準(zhǔn)而被型構(gòu)，進(jìn)而無(wú)法按自己的意思選擇個(gè)人所樂(lè)意享受的生活方式”。而社會(huì)組織可以凝聚個(gè)人自決，社會(huì)組織的福利供給更能夠滿足人的個(gè)性化訴求，因此社會(huì)組織先于政府承擔(dān)福利供給責(zé)任是對(duì)個(gè)人自由保障的結(jié)果，理應(yīng)獲得尊重。同時(shí)，以公民結(jié)社自由為權(quán)利基礎(chǔ)而形成的社會(huì)組織，其實(shí)質(zhì)是“組織成員通過(guò)契約條款讓渡部分自主權(quán)于社會(huì)組織，而社會(huì)組織則通過(guò)契約與協(xié)商一致獲得成員讓渡的權(quán)利并集合成為自治權(quán)”。因此，社會(huì)組織屬于國(guó)家與個(gè)人之間的延緩器，社會(huì)組織自治是個(gè)人自由的聯(lián)合與延伸，也是個(gè)人自由的保障。社會(huì)組織承擔(dān)共同體所需的福利供給活動(dòng)，屬于應(yīng)被國(guó)家尊重的自治范疇。
2.社會(huì)組織的社會(huì)義務(wù)與社會(huì)組織給付責(zé)任形成
社會(huì)組織的公共性價(jià)值決定了其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)給付責(zé)任。人是社會(huì)的重要組成部分，是社會(huì)的成員，具有社會(huì)性。“社會(huì)連帶”理論就認(rèn)為，“人自出生開(kāi)始就處于社會(huì)之中，人的存在和發(fā)展離不開(kāi)各種社會(huì)關(guān)系的支持和社會(huì)其他成員的援助。”孤立的個(gè)體在生存手段上存在不足，往往需要通過(guò)人與人之間所建立的社會(huì)關(guān)系來(lái)保障個(gè)人的生存目標(biāo)。尤其是城市社會(huì)具有廣泛的社會(huì)分工性、交互性、相互依賴性，合作性是城市化的客觀趨勢(shì)。這意味著，人的狹隘性被打破，公共精神得到塑造，人與人之間的社會(huì)連帶性決定了個(gè)體需要承擔(dān)一定的社會(huì)角色，履行維護(hù)和發(fā)展社會(huì)的義務(wù)。社會(huì)組織作為個(gè)體的聯(lián)結(jié)，自然肩負(fù)個(gè)體所須承擔(dān)的社會(huì)角色。這意味著，在以合作化為特征的社會(huì)之中，蘊(yùn)含著組織成員擺脫利己主義的無(wú)責(zé)性，為追求公共福祉而彼此負(fù)有協(xié)作義務(wù)。因此，當(dāng)家庭的照護(hù)功能衰弱，社會(huì)組織首當(dāng)其沖，作為家庭功能的補(bǔ)充。社會(huì)組織履行給付責(zé)任，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益，是其社會(huì)角色的應(yīng)有之義。
3.政府職能轉(zhuǎn)移與社會(huì)組織給付責(zé)任形成
政府與社會(huì)組織之間的合作往往會(huì)通過(guò)契約展開(kāi)，公私合作契約作為橋梁，實(shí)現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)移，從而使政府將其養(yǎng)老服務(wù)給付責(zé)任向具備一定條件的社會(huì)組織分配。契約中明確了社會(huì)組織養(yǎng)老服務(wù)給付責(zé)任的履行標(biāo)準(zhǔn)，包括社會(huì)組織所供給的養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量要求、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、契約的變更與終止條件，契約的期限等。政府依據(jù)契約規(guī)定，向社會(huì)組織支付費(fèi)用，社會(huì)組織則提供符合契約要求的養(yǎng)老服務(wù)，實(shí)質(zhì)上是在履行本應(yīng)由政府承擔(dān)的養(yǎng)老服務(wù)給付責(zé)任。這樣的職能轉(zhuǎn)移有助于彌補(bǔ)政府承擔(dān)給付責(zé)任的弱勢(shì)。
過(guò)去，政府承擔(dān)過(guò)重的養(yǎng)老服務(wù)給付責(zé)任。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)建立著一套由城市“單位制福利”與農(nóng)村“集體福利制度”為主體構(gòu)成的相對(duì)簡(jiǎn)單、平均主義和國(guó)家包辦(配給制)的公共服務(wù)體系。因此，在傳統(tǒng)的社會(huì)保障體制中，除家庭之外，政府被推定為公共服務(wù)的唯一供給者，包括養(yǎng)老服務(wù)。但是，隨著老齡化時(shí)代到來(lái)，公立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量有限，難以容納不斷增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求，“政府失靈”問(wèn)題也開(kāi)始顯現(xiàn)。一是供給能力不足。一方面，由于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制缺失，政府的養(yǎng)老服務(wù)供給呈現(xiàn)高成本、低效率、低質(zhì)量等問(wèn)題，服務(wù)效果與資金投入出現(xiàn)嚴(yán)重偏離。另一方面，由于過(guò)度科層化，政府缺乏對(duì)社會(huì)需求的及時(shí)回應(yīng)能力，其所提供的公共物品存在種類限制，往往是普遍統(tǒng)一的，無(wú)法照顧到有特殊需要的老年人。二是財(cái)政壓力巨大?；攫B(yǎng)老服務(wù)供給呈現(xiàn)屬地化特征。而地方財(cái)政資源有限，受“晉升錦標(biāo)賽”影響，地方政府更多表現(xiàn)為“發(fā)展型政府”形象，財(cái)政收益最大化成為地方政府活動(dòng)的指引。因此在財(cái)政支出中，相較于經(jīng)濟(jì)建設(shè)與行政管理的支出，公共服務(wù)的支出相對(duì)較低。三是行政資源不足。隨著社會(huì)的多元性與差異性增強(qiáng)，公共行政任務(wù)與日俱增。在“中心工作體制”之下，地方政府更傾向于完成集中體制目標(biāo)，向中心工作分配行政資源，而作為常規(guī)行政任務(wù)的養(yǎng)老服務(wù)行政往往無(wú)法分配到充足的行政資源。
給付責(zé)任向社會(huì)組織分配，則可以緩解政府給付行政壓力。一是社會(huì)組織因競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入而更具有效率，其靈活性能夠確保以更低成本完成相同單位的公共行政任務(wù)。二是因生長(zhǎng)于社會(huì)，社會(huì)組織更能夠了解老年人需求，精準(zhǔn)供給多樣化的養(yǎng)老服務(wù)。三是引入私人資本可以有效分解公共財(cái)政壓力。四是社會(huì)組織的專業(yè)性使其可以專注于完成基本養(yǎng)老服務(wù)供給任務(wù)，投入相應(yīng)的人力、物力、財(cái)力。因此，當(dāng)政府在給付責(zé)任履行上存在“失靈”時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮由社會(huì)組織先行承擔(dān)給付責(zé)任。
?。ǘ┥鐣?huì)組織給付責(zé)任的公共性約束
1.公共性約束的法理依據(jù)
社會(huì)組織承擔(dān)基本養(yǎng)老服務(wù)的給付責(zé)任，彌補(bǔ)了政府承擔(dān)給付責(zé)任的不足，具有公共功能。社會(huì)組織雖然是私主體，遵循自治原則，但是存在機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。為了避免與公共服務(wù)的公益目的相悖，社會(huì)組織所承擔(dān)的給付責(zé)任需要受到公共性約束，如《北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)實(shí)施辦法》第5條即規(guī)定，實(shí)行公建民營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)職能。其法理依據(jù)有三個(gè)方面：
第一，基于基本養(yǎng)老服務(wù)本身的公共性。如前述，若老年人無(wú)法獲得基本養(yǎng)老服務(wù)，尤其是對(duì)經(jīng)濟(jì)條件或生理?xiàng)l件較差的老年人而言，其基本權(quán)利無(wú)法獲得保障。因此，基本養(yǎng)老服務(wù)本身具有極強(qiáng)的公共性，涉及普遍的公共利益，提供基本養(yǎng)老服務(wù)的主體自然需要受到公共性約束，避免基本養(yǎng)老服務(wù)供給出現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)基本權(quán)利產(chǎn)生不利影響。
第二，基于社會(huì)組織本身的公共性。首先，政府權(quán)力具有公共性。“政府被假定為社會(huì)公益的最基礎(chǔ)、最低限度的代表者，承擔(dān)唯國(guó)家始能承擔(dān)的最根本的公共責(zé)任，以行使全社會(huì)公民讓渡集結(jié)成的公共權(quán)力。”社會(huì)組織通過(guò)契約分擔(dān)了政府的部分公共服務(wù)職能，其履行給付責(zé)任是經(jīng)過(guò)政府部門授權(quán)或委托的行為，因此政府行使公權(quán)力時(shí)需要受到公共性約束，社會(huì)組織在履行給付責(zé)任時(shí)也應(yīng)當(dāng)受到公共性的約束。其次，社會(huì)組織不同于市場(chǎng)組織，是以服務(wù)公益為目的而形成的非營(yíng)利性組織，其本身需要遵循“禁止利益分配”原則，保障其所提供的公共服務(wù)符合公共要求，因此社會(huì)組織本身具有公共性。最后，在公民與社會(huì)組織的關(guān)系結(jié)構(gòu)中，社會(huì)組織具有結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì)。由于社會(huì)組織所供給的養(yǎng)老服務(wù)需求方往往是經(jīng)濟(jì)上相對(duì)弱勢(shì)的老年人，他們難以與具備經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及掌握公共服務(wù)資源實(shí)際控制權(quán)的社會(huì)組織相對(duì)抗。因此，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)公共性的保證責(zé)任，從而平衡社會(huì)組織與公民之間的不對(duì)稱關(guān)系，避免其利用優(yōu)勢(shì)地位而傷害公民。
第三，基于政府與社會(huì)組織之間契約的公共性。雖然政府與社會(huì)組織簽訂契約，有私法機(jī)制存在，但公私合作契約的實(shí)質(zhì)是“將行政意志透過(guò)契約形式予以展現(xiàn)，規(guī)范、指引私人部門更好地履行公共服務(wù)供給任務(wù)”，具有傳統(tǒng)民事契約所不具有的公共利益目標(biāo)。該契約的目的是為特定的服務(wù)對(duì)象設(shè)定某種利益，并且服務(wù)對(duì)象具有普遍性、廣泛性，設(shè)定的某種利益具有公共利益特征。因此，即使采用類似于契約的私法形式，其目的仍然是公法上的目的，具有公共性。事實(shí)上，在公私合作的相關(guān)立法中，公共利益均屬于立法宗旨，如《政府采購(gòu)法》《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》等均將“保障公共利益”作為規(guī)范公私合作的基本原則。因此，基于政府與社會(huì)組織之間契約的公共性，社會(huì)組織的給付責(zé)任應(yīng)當(dāng)受到公共性要求的約束。
2.公共性約束的規(guī)范內(nèi)涵
依據(jù)《行政許可法》第67條之規(guī)定，從事直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的被許可人，應(yīng)當(dāng)向用戶提供安全、方便、穩(wěn)定和價(jià)格合理的服務(wù)，并履行普遍服務(wù)的義務(wù)。當(dāng)下，雖然社會(huì)組織參與基本養(yǎng)老服務(wù)供給已經(jīng)不再實(shí)行以行政許可為核心的事前監(jiān)管，但是由于基本養(yǎng)老服務(wù)涉及公共利益，社會(huì)組織所承擔(dān)的給付責(zé)任仍須受到“向用戶提供安全、方便、穩(wěn)定和價(jià)格合理的服務(wù)，并履行普遍服務(wù)的義務(wù)”等公共性要求的約束。
其一，服務(wù)價(jià)格的公共性約束?；攫B(yǎng)老服務(wù)價(jià)格的合理性是社會(huì)組織履行普遍服務(wù)義務(wù)的應(yīng)有之義。“普遍服務(wù)”一方面是指人人能夠獲得具備滿足生存與發(fā)展需求的公共服務(wù)，另一方面是指公眾不承擔(dān)不合理的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，即享有“用得起”的公共服務(wù)。若價(jià)格過(guò)高，會(huì)導(dǎo)致購(gòu)買能力較差的老年人無(wú)法獲得基本養(yǎng)老服務(wù)，也背離社會(huì)組織本身的公益屬性。當(dāng)然，基本養(yǎng)老服務(wù)的定價(jià)也需要考慮不同群體之間的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差異，他們所能夠承受的基本養(yǎng)老服務(wù)定價(jià)水平顯然不同。因此，基本養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格的公共性約束還體現(xiàn)在滿足弱勢(shì)群體的特殊需求，如《關(guān)于規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)管理促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中就提出，對(duì)“三無(wú)”老人實(shí)行免費(fèi)政策；對(duì)其他經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失獨(dú)、高齡老年人及失能、半失能老年人，伙食費(fèi)等服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目按照非營(yíng)利原則據(jù)實(shí)收取，床位費(fèi)、護(hù)理費(fèi)實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。
其二，服務(wù)內(nèi)容的公共性約束。規(guī)范上設(shè)定社會(huì)組織有提供安全、方便、穩(wěn)定的服務(wù)的義務(wù)，這些均屬于基本養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容方面要求。其中，“安全”與“穩(wěn)定”是內(nèi)容方面的最低限度要求。“安全”是人的基本需求之一。在“溫州市鹿城區(qū)頤樂(lè)如老人公寓與方長(zhǎng)春等生命權(quán)糾紛上訴案”中，法院就認(rèn)為“受害人方宗玉通過(guò)簽訂入住協(xié)議書(shū)方式住養(yǎng)在上訴人溫州市鹿城區(qū)頤樂(lè)如老人公寓處，上訴人應(yīng)當(dāng)為方宗玉提供協(xié)議書(shū)約定的住養(yǎng)服務(wù)并盡到安全保障義務(wù)。”可見(jiàn)，安全保障義務(wù)是否履行在司法實(shí)踐中往往成為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是否承擔(dān)法律責(zé)任的重要依據(jù)。“穩(wěn)定”是要求社會(huì)組織確保其所供給的基本養(yǎng)老服務(wù)的連續(xù)性、可預(yù)期性，這是各國(guó)公共服務(wù)供給的基本原則。例如，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第52條就規(guī)定：“特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議存續(xù)期間發(fā)生爭(zhēng)議，當(dāng)事各方在爭(zhēng)議解決過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議義務(wù)，保證公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。”一旦基本養(yǎng)老服務(wù)的持續(xù)性和穩(wěn)定性出現(xiàn)問(wèn)題，基本養(yǎng)老服務(wù)供給就會(huì)中斷，會(huì)對(duì)老年人的基本權(quán)利產(chǎn)生不利影響。此外，社會(huì)組織所供給的基本養(yǎng)老服務(wù)需要符合最低限度的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)本身就是公共性考量的結(jié)果。例如，《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》第15條規(guī)定：“政府購(gòu)買的基本公共服務(wù)項(xiàng)目的服務(wù)內(nèi)容、水平、流程等標(biāo)準(zhǔn)要素，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)要求。”當(dāng)然，對(duì)社會(huì)組織服務(wù)內(nèi)容的公共性約束不應(yīng)有過(guò)高苛求，應(yīng)當(dāng)建立在社會(huì)組織的實(shí)際供給能力以及公私合作契約的基礎(chǔ)之上。我國(guó)眾多社會(huì)組織仍然處于發(fā)展初期，若要求過(guò)高，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給的積極性降低。正如在“天津市東麗馴海康復(fù)老人院與韓志偉侵權(quán)責(zé)任糾紛上訴案”中，法院就認(rèn)為：“作為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一方應(yīng)盡職盡責(zé)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)毋庸置疑，接受服務(wù)一方亦應(yīng)理性、客觀對(duì)待服務(wù)過(guò)程中發(fā)生的問(wèn)題，以期共同努力推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)完善服務(wù)，實(shí)現(xiàn)其服務(wù)功能和社會(huì)功能的最大化。”
其三，服務(wù)對(duì)象的公共性約束。普遍服務(wù)義務(wù)就來(lái)源于根本性的平等原則，其正當(dāng)化理?yè)?jù)在于使所有群體不論其在收入分配體系中所處的位置都能獲得公共服務(wù)。依據(jù)社會(huì)組織的普遍服務(wù)義務(wù)，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)在基本養(yǎng)老服務(wù)供給過(guò)程中貫徹非歧視原則，確保其在服務(wù)對(duì)象的選擇上遵循平等原則，無(wú)差別地為老年人提供基本養(yǎng)老服務(wù)，從而使人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)，也避免了群體以及區(qū)域之間的失衡與斷裂。例如，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第46條就規(guī)定了公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的供給需要遵循普遍性與無(wú)差別性，不能存在差別待遇。此外，基于實(shí)質(zhì)平等理念，社會(huì)組織在基本養(yǎng)老服務(wù)供給上也應(yīng)當(dāng)向弱勢(shì)群體傾斜，如《北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)實(shí)施辦法》就規(guī)定：“實(shí)行公建民營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，……在優(yōu)先接收有入住需求的基本養(yǎng)老服務(wù)保障對(duì)象基礎(chǔ)上，向本市失能或高齡社會(huì)老年人開(kāi)放。”
三、政府在基本養(yǎng)老服務(wù)保障中的責(zé)任分配
?。ㄒ唬C(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)下的社會(huì)組織給付責(zé)任
機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中風(fēng)險(xiǎn)的重要類型之一。機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的主要影響因素在于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制對(duì)象，又稱為業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是面向風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制者，妨礙其風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，如經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)不合格的產(chǎn)品或發(fā)生可能具有危害性的違法行為等，屬于個(gè)案層面的風(fēng)險(xiǎn)。制度設(shè)計(jì)者期待社會(huì)組織以其突出的公共性克服“市場(chǎng)失靈”與“政府失靈”，但也不得不面對(duì)社會(huì)組織可能出現(xiàn)的機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)組織作為志愿部門，具有對(duì)公共資金或資源的先天依賴。若缺乏持續(xù)的資源或資金供給，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)組織所從事的非營(yíng)利性活動(dòng)不穩(wěn)定，進(jìn)而影響社會(huì)組織公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，較為嚴(yán)重的情況是社會(huì)組織倒閉。在我國(guó)，政府是公共服務(wù)型社會(huì)組織最主要的資源供給者。但我國(guó)政府與社會(huì)組織的合作多依托項(xiàng)目制邏輯展開(kāi)，具有周期性，導(dǎo)致政府對(duì)社會(huì)組織的資源支持呈現(xiàn)不穩(wěn)定性。項(xiàng)目制的另一特征是遵循“事本主義”邏輯，行政部門的業(yè)務(wù)需求會(huì)影響政社合作的可持續(xù)性，因此社會(huì)組織無(wú)法形成穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期。社會(huì)組織的這種“慈善不足”弱點(diǎn)會(huì)引發(fā)其給付責(zé)任的“不良履行”甚至“不履行”。
第一，雖然社會(huì)組織是非營(yíng)利法人，遵守“禁止利益分配”原則，但為了緩解資金不足帶來(lái)的危機(jī)，社會(huì)組織會(huì)從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，“營(yíng)利成分甚至超過(guò)非營(yíng)利成分的情況普遍存在”。因此，即便獲利部分不進(jìn)行分配，社會(huì)組織也可能同市場(chǎng)組織一樣，利用公私合作契約條款的不完備性、模糊性以及信息的不對(duì)稱等漏洞來(lái)追逐利潤(rùn)，從而獲取組織生存與發(fā)展所需的資源。因而同樣會(huì)出現(xiàn)社會(huì)組織為獲利而壓縮成本、以次充好的情形，導(dǎo)致基本養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量降低。
第二，對(duì)資源的依賴使社會(huì)組織的運(yùn)作受到資源供給者的牽制，形成“資源汲取為發(fā)展導(dǎo)向的組織策略”，這在一定程度上影響了基本養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量。例如，政府需求將會(huì)左右社會(huì)組織的服務(wù)供給活動(dòng)，導(dǎo)致“社會(huì)組織的自主性生產(chǎn)過(guò)程更多受到政府治理邏輯的影響，社會(huì)的訴求和價(jià)值難以得到較好呈現(xiàn)”。社會(huì)組織的服務(wù)供給會(huì)趨向于政府所設(shè)定的“普遍標(biāo)準(zhǔn)”，而忽視服務(wù)對(duì)象的特殊性。因此，本欲通過(guò)政社合作達(dá)到的基本養(yǎng)老服務(wù)供給多樣化目標(biāo)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)，基本養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量無(wú)法獲得提升。又如，在競(jìng)標(biāo)環(huán)節(jié)，社會(huì)組織會(huì)為了在競(jìng)標(biāo)中獲得政府的認(rèn)同而不斷壓低價(jià)格。中標(biāo)后，社會(huì)組織就會(huì)通過(guò)縮減成本的方式來(lái)填補(bǔ)競(jìng)標(biāo)中壓低價(jià)格行為帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)影響，從而對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生負(fù)面影響。
第三，社會(huì)組織會(huì)天然地選擇規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。否則風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，將會(huì)產(chǎn)生不必要的資源消耗，不利于組織發(fā)展。例如，在服務(wù)對(duì)象的選擇上，高齡、失能等存在高度風(fēng)險(xiǎn)的老人，在實(shí)踐中往往是社會(huì)組織謹(jǐn)慎考慮的對(duì)象，它們通常被社會(huì)組織排除在服務(wù)對(duì)象之外。既有研究就表示，“一些公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)卻不再履行公益性職能，拒收失能老人，尤其是重度失能老人”。而這類群體又是基本養(yǎng)老服務(wù)需求最為迫切的群體。
第四，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)育遲緩，政府往往以能夠勝任的社會(huì)組織較少為由放棄競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采取“定向購(gòu)買”或“單一委托”的方式確認(rèn)合作主體。“定向購(gòu)買”或“單一委托”的對(duì)象往往是與政府部門關(guān)系密切的社會(huì)組織。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制缺失是公共服務(wù)外包失敗的關(guān)鍵，不僅無(wú)法通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制倒逼社會(huì)組織的服務(wù)質(zhì)量提升，也極易因政社合作的封閉性產(chǎn)生尋租風(fēng)險(xiǎn)或腐敗風(fēng)險(xiǎn)，影響基本養(yǎng)老服務(wù)的供給質(zhì)量。
機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)影響基本養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量，進(jìn)而影響老年人基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)《憲法》明確規(guī)定了國(guó)家有尊重與保障人權(quán)的義務(wù)，在老年人基本權(quán)利受到機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)威脅時(shí)，政府顯然需要介入，確保基本權(quán)利免受風(fēng)險(xiǎn)或提供相應(yīng)救濟(jì)。即便是基本養(yǎng)老服務(wù)供給社會(huì)化改革轉(zhuǎn)移了政府的給付責(zé)任壓力，但政府仍然不能從人權(quán)保障責(zé)任的約束中脫離，需要進(jìn)一步明確政府的具體責(zé)任配置。
?。ǘC(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)中政府兜底責(zé)任的生成邏輯及內(nèi)涵
依據(jù)輔助性原則的積極面向，當(dāng)作為下位組織的社會(huì)組織無(wú)法勝任某項(xiàng)事務(wù)時(shí)，作為上位組織的政府不能無(wú)視公益受到侵害，在必要時(shí)可親力親為以保障社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，當(dāng)社會(huì)組織無(wú)法承擔(dān)基本養(yǎng)老服務(wù)供給任務(wù)時(shí)(比如社會(huì)組織倒閉)，政府必須承擔(dān)兜底責(zé)任。其中的深層原因在于政府對(duì)公民的給付義務(wù)。我國(guó)《憲法》第45條規(guī)定了公民在年老的情況下有從國(guó)家獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，這體現(xiàn)了基本權(quán)利的受益權(quán)功能，即要求國(guó)家承擔(dān)各種物質(zhì)或與物質(zhì)利益相關(guān)的服務(wù)的給付義務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)公民基本權(quán)利。如前述，基本養(yǎng)老服務(wù)屬于老年人所享有的物質(zhì)幫助權(quán)的應(yīng)有之義，因此政府有義務(wù)承擔(dān)基本養(yǎng)老服務(wù)的給付義務(wù)。政府為了履行公共服務(wù)給付義務(wù)，才具有了公權(quán)力行使的正當(dāng)性。黨的十六大將公共服務(wù)納入政府職能范疇?；攫B(yǎng)老服務(wù)歸于公共服務(wù)范疇，基本養(yǎng)老服務(wù)供給自然屬于政府固有職能。無(wú)論政府職能的履行方式如何改變，基本養(yǎng)老服務(wù)供給始終屬于政府職能。雖然社會(huì)組織參與基本養(yǎng)老服務(wù)供給，但政府對(duì)公民所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的給付義務(wù)并不會(huì)改變。因此，當(dāng)社會(huì)組織無(wú)法承擔(dān)基本養(yǎng)老服務(wù)供給任務(wù)時(shí)，政府就必須承擔(dān)相應(yīng)的兜底責(zé)任。試想，一旦政府責(zé)任逃逸，私主體(社會(huì)組織、家庭)又無(wú)法進(jìn)行基本養(yǎng)老服務(wù)供給，這會(huì)對(duì)老年人的基本權(quán)利產(chǎn)生極大的不利影響。正如《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》的“第3號(hào)一般性意見(jiàn)”中明確了“每個(gè)締約國(guó)均有責(zé)任承擔(dān)最低限度的核心義務(wù)，確保至少使每種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)達(dá)到一個(gè)最基本的水平。”
在規(guī)范形態(tài)上，政府兜底責(zé)任具體表現(xiàn)為“政府接管”。在社會(huì)組織無(wú)法有效供給基本養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，只有政府進(jìn)行接管才能確保公共服務(wù)供給的公益性、持續(xù)性與穩(wěn)定性。也就是說(shuō)，政社合作供給基本養(yǎng)老服務(wù)需要堅(jiān)持公共利益的至上性，“確保公共利益高于囊括了合同承諾安定性等的其他利益，為保證公共服務(wù)之良好提供及公共利益實(shí)現(xiàn)，甚至可以不惜突破合同當(dāng)事人之間的既有承諾”。例如，《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：“政府和社會(huì)資本合作過(guò)程中，如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要及時(shí)做好接管，保障項(xiàng)目設(shè)施持續(xù)運(yùn)行，保證公共利益不受侵害。”當(dāng)然，政府接管并不意味著都需要由政府“親自”履行相應(yīng)的給付責(zé)任。受公私合作以及政府輔助角色定位的影響，政府責(zé)任的履行會(huì)強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)自治的尊重，也會(huì)強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)組織的分工與合作。因此，政府接管的具體方式既可以是政府代為履行，也可以是委托其他社會(huì)組織代為履行。
（三）機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)中政府風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任的生成邏輯及內(nèi)涵
在輔助性原則約束下，在社會(huì)組織可以獨(dú)立完成給付任務(wù)時(shí)，雖然政府不適宜直接介入社會(huì)組織給付活動(dòng)，但并非完全無(wú)所作為，其仍然需要確保社會(huì)組織給付責(zé)任的良好履行。也就是說(shuō)，當(dāng)作為下位組織的社會(huì)組織能夠獨(dú)立完成某項(xiàng)事務(wù)時(shí)，作為上位組織的政府不應(yīng)干預(yù)，而是集中于指導(dǎo)、監(jiān)督、敦促等專屬職能，以預(yù)防機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。政府的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任是國(guó)家保護(hù)義務(wù)擴(kuò)大的結(jié)果。如前所述，在我國(guó)《憲法》公民權(quán)利的相關(guān)條款中，“國(guó)家保護(hù)”“國(guó)家發(fā)展”等用語(yǔ)表明，基本權(quán)利除了具備受益權(quán)功能，還具備客觀價(jià)值秩序功能，要求國(guó)家承擔(dān)起對(duì)基本權(quán)利的保護(hù)義務(wù)，即當(dāng)公民基本權(quán)利受到第三方侵犯或威脅時(shí)，國(guó)家有義務(wù)保護(hù)基本權(quán)利免受風(fēng)險(xiǎn)或?yàn)槠涮峁┍匾葷?jì)?；攫B(yǎng)老服務(wù)與憲法基本權(quán)利高度關(guān)聯(lián)，因此同樣需要通過(guò)國(guó)家保護(hù)義務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。正如學(xué)者所言：“國(guó)家即使在行政任務(wù)民營(yíng)化后，仍舊負(fù)擔(dān)尊重、保障和實(shí)現(xiàn)公民基本權(quán)的義務(wù)。只是此時(shí)基本權(quán)利對(duì)國(guó)家的約束，不再僅表現(xiàn)為針對(duì)國(guó)家的防御性權(quán)利或是要求其提供給付的權(quán)利，而更多地體現(xiàn)為對(duì)國(guó)家履行‘保護(hù)義務(wù)’的要求。”如前述，公民個(gè)體對(duì)社會(huì)組織的基本養(yǎng)老服務(wù)供給具有高度的依賴性，也與社會(huì)組織之間具有結(jié)構(gòu)上的不對(duì)等性，難以獨(dú)立抵御與承受機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的傷害。因此，政府有義務(wù)保護(hù)老年人免受機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)侵襲。試想，如果達(dá)到了前述需要政府履行兜底責(zé)任的程度，機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)實(shí)際發(fā)生，老年人的基本權(quán)利遭受實(shí)際損害，這對(duì)于本就具有生理脆弱性的老年人而言是不可逆轉(zhuǎn)的損害。因此，經(jīng)由政府對(duì)基本權(quán)利的保護(hù)義務(wù)，政府需要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任。當(dāng)然，受公私合作背景以及輔助性原則的影響，政府的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任也會(huì)呈現(xiàn)新的特征。
1.從“事前型風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任”到“事中事后型風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任”
傳統(tǒng)的政府風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任之履行主要依賴行政許可等事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防工具，內(nèi)容聚焦于社會(huì)組織的準(zhǔn)入控制，即事前篩選社會(huì)組織及其發(fā)展領(lǐng)域，設(shè)置社會(huì)組織成立與運(yùn)作的門檻與規(guī)范。此種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任的履行模式不利于社會(huì)組織的培育，與強(qiáng)調(diào)激活社會(huì)作用以及政府輔助角色定位的公私合作背景不符。并且在這種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任的履行模式下，執(zhí)法部門耗費(fèi)大量精力“查無(wú)”，如許可證是否過(guò)期、所提供的材料是否真實(shí)，卻無(wú)暇進(jìn)行日常監(jiān)管。顯然無(wú)法在機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)密集發(fā)生的當(dāng)下達(dá)到良好的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防效果。因此，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任的履行時(shí)間應(yīng)當(dāng)后移，從前端履行的事前型風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任向中后端履行的事中事后型風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任轉(zhuǎn)型。
通過(guò)對(duì)比2015年與2018年分別修訂的《老年人權(quán)益保障法》，可看出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任的這一變化。2015年修訂的《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立需要遵循“行政許可—登記”或“登記—行政許可”的事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度設(shè)計(jì)，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件作出諸多限制，是典型的事前型風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任配置。2018年修訂的《老年人權(quán)益保障法》取消了養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立的限制性條件，規(guī)定：“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記后即可開(kāi)展服務(wù)活動(dòng)，并向縣級(jí)以上人民政府民政部門備案。”這是典型的事中事后型風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任配置，以登記備案制度取代事前許可制度，降低了養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻。
事中事后型風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任強(qiáng)調(diào)過(guò)程性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，更有利于預(yù)防機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又能促進(jìn)社會(huì)力量發(fā)展，主要包括：其一，對(duì)壟斷風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高基本養(yǎng)老服務(wù)供給的效率與質(zhì)量；其二，對(duì)價(jià)格異化風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，確保公眾能夠以合理價(jià)格享受基本養(yǎng)老服務(wù)；其三，對(duì)機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，確保社會(huì)組織能夠生產(chǎn)符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老服務(wù)；其四，對(duì)服務(wù)對(duì)象的選擇性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，確保全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。歸根結(jié)底，事中事后型風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的關(guān)鍵在于確保社會(huì)組織的公共性得以實(shí)現(xiàn)，確保社會(huì)組織的非營(yíng)利性一以貫之，充分應(yīng)用績(jī)效測(cè)量、公眾評(píng)價(jià)等多元化規(guī)制工具，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)控。
2.政府與社會(huì)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任
傳統(tǒng)的一元養(yǎng)老服務(wù)供給模式建立在科層體系之上，政府與其所設(shè)立的公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間具有上下級(jí)的身份關(guān)系。因此，政府更多地會(huì)選擇具有“命令—強(qiáng)制”特征的手段實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防目標(biāo)。但是，在政社合作模式之下，政府與社會(huì)組織之間并非身份關(guān)系，而是基于契約形成的公私合作伙伴關(guān)系。在此種關(guān)系類型下，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任不僅屬于政府，同樣可以由社會(huì)承擔(dān)，呈現(xiàn)政府與社會(huì)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任的特征。一方面是由政府與社會(huì)組織共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任。依據(jù)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》第25條之內(nèi)涵，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過(guò)自主制定管理規(guī)則、自主實(shí)施管理規(guī)則、自主開(kāi)展管理規(guī)則實(shí)施情況的監(jiān)督等承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任。而政府的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任在形態(tài)上則表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)組織風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任的履行情況進(jìn)行監(jiān)督。另一方面是由政府與行業(yè)協(xié)會(huì)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任。行業(yè)協(xié)會(huì)屬于社會(huì)中的重要自治組織類型，在實(shí)踐中發(fā)揮著推進(jìn)行業(yè)自治的重要作用。依據(jù)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》第8條之內(nèi)涵，行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)制定行業(yè)規(guī)范，包括行業(yè)道德規(guī)范、行業(yè)職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(如質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn))、行業(yè)懲戒規(guī)范等，對(duì)行業(yè)內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督與管理，進(jìn)而承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任。此時(shí)，政府的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任在形態(tài)上表現(xiàn)為對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任的履行情況進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然，此種模式的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防有賴于社會(huì)組織承擔(dān)更高的信息公開(kāi)義務(wù)。但仍然要注意自愿性公開(kāi)與強(qiáng)制性公開(kāi)的區(qū)分，否則會(huì)影響社會(huì)組織本身的自主性。同時(shí)，在輔助性原則的約束下，政府的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任分配會(huì)根據(jù)社會(huì)組織的具體情況進(jìn)行調(diào)整，若社會(huì)組織自我規(guī)制有效，則采取軟措施減少政府干預(yù)的強(qiáng)度；若無(wú)效，則監(jiān)管強(qiáng)度逐步遞增。
強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)與政府共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任的原因在于：一是政府單方面的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防存在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)能力有限的問(wèn)題。而社會(huì)組織以及行業(yè)協(xié)會(huì)更具有信息優(yōu)勢(shì)，能夠打破因信息不對(duì)稱而造成的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防失靈。二是能夠釋放政府獨(dú)攬風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任所帶來(lái)的巨大行政壓力(既包括行政資源壓力，也包括公共財(cái)政壓力)，降低風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防成本。三是風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性，外部風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制由于滲透性不足，容易錯(cuò)過(guò)最佳的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防時(shí)機(jī)。四是社會(huì)組織本身就是風(fēng)險(xiǎn)源，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任嵌入社會(huì)組織的組織架構(gòu)與決策流程，實(shí)質(zhì)是從源頭進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制。五是行業(yè)協(xié)會(huì)更加了解行業(yè)內(nèi)社會(huì)組織運(yùn)行的整體情況，能夠提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的專業(yè)性。六是政府單方面的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防缺乏針對(duì)性，易演化為“事無(wú)巨細(xì)”的監(jiān)管模式，給社會(huì)組織造成過(guò)重的監(jiān)管負(fù)擔(dān)。這不僅可能不符合監(jiān)管對(duì)象的實(shí)際情況，也可能產(chǎn)生不必要的資源浪費(fèi)，降低服務(wù)供給效率。
3.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任中的政府給付
在輔助性原則下，政府作為科層制社會(huì)中的最高層級(jí)組織，其職能還包括“彌補(bǔ)活動(dòng)”，即“根據(jù)低層級(jí)組織的目標(biāo)，彌補(bǔ)其在承擔(dān)責(zé)任時(shí)的明顯不足的能力”。也就是說(shuō)，政府需要為低層級(jí)組織提供必要的“幫助”，為低層級(jí)組織創(chuàng)造條件，從而使其更好地承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。由于社會(huì)組織發(fā)展不成熟，政府在預(yù)防社會(huì)組織機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)上，通常會(huì)表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)、命令、限制較多，而指導(dǎo)、合作、促進(jìn)較少。預(yù)防社會(huì)組織的機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，除了需要強(qiáng)有力的監(jiān)管措施，也需要解決引發(fā)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的組織內(nèi)部問(wèn)題。我國(guó)社會(huì)組織的建構(gòu)多以國(guó)家(政府)邏輯為主導(dǎo)，社會(huì)組織大多表現(xiàn)出“依附式自主”，依附政府資源的支持而發(fā)展。社會(huì)組織機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，很大程度上源于政府資源供給的不穩(wěn)定性。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的困境不外乎“稅收優(yōu)惠難以落實(shí)”“補(bǔ)助款額不足”“用地難”“融資困難”等。因此，要預(yù)防社會(huì)組織的機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵在于為社會(huì)組織提供充足的發(fā)展資源，促使社會(huì)組織更加關(guān)注公共利益。例如，《老年人權(quán)益保障法》第39條即規(guī)定：“各級(jí)人民政府和有關(guān)部門在財(cái)政、稅費(fèi)、土地、融資等方面采取措施，鼓勵(lì)、扶持企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)組織或者個(gè)人興辦、運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老、老年人日間照料、老年文化體育活動(dòng)等設(shè)施。”政府通過(guò)財(cái)政、稅收、用地、融資等方面的積極給付，為社會(huì)組織提供必要的支持，從而改善社會(huì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，弱化機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的可能性，屬于激勵(lì)型的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制手段。
四、結(jié)語(yǔ)
本文分析的邏輯起點(diǎn)在于基本養(yǎng)老服務(wù)背后的基本權(quán)利內(nèi)涵，由此認(rèn)知基本養(yǎng)老服務(wù)保障的基本權(quán)利保護(hù)意義。在老齡化時(shí)代強(qiáng)調(diào)基本權(quán)利保護(hù)有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。需要意識(shí)到，我國(guó)的老齡化進(jìn)程與社會(huì)轉(zhuǎn)型雙線程并進(jìn)，與老齡化相互影響。市場(chǎng)化改革不斷推進(jìn)，單位制解體，保持社會(huì)相對(duì)平衡的集體福利機(jī)制消散，社會(huì)分化不斷加強(qiáng)。隨后基礎(chǔ)性公共服務(wù)領(lǐng)域(如養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域)受到市場(chǎng)化改革影響，呈現(xiàn)個(gè)人化負(fù)擔(dān)趨勢(shì)，由此引發(fā)更大的社會(huì)差異。社會(huì)不平等會(huì)引發(fā)個(gè)體應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力差異，財(cái)富少得者更可能遭受風(fēng)險(xiǎn)困擾。而基本養(yǎng)老服務(wù)恰恰發(fā)揮著保障物質(zhì)幫助權(quán)、人格尊嚴(yán)、平等權(quán)的作用，幫助老齡化時(shí)代老年人(尤其是弱勢(shì)的老年人)相對(duì)平等地獲得生存保障，而不被風(fēng)險(xiǎn)侵襲，并克服社會(huì)分化的影響。否則，弱者利益不但無(wú)法獲得保障，還可能從生產(chǎn)領(lǐng)域的弱者再次成為分配領(lǐng)域的弱者?？梢哉f(shuō)，正是公民權(quán)利的回歸使國(guó)家與社會(huì)的公共責(zé)任被重新強(qiáng)調(diào)。本文明晰了政府與社會(huì)組織在基本養(yǎng)老服務(wù)保障中的責(zé)任配置邏輯，由此建構(gòu)基本養(yǎng)老服務(wù)保障、政府兜底責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任、社會(huì)組織給付責(zé)任三者之間的公法規(guī)范體系，以期實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織合作關(guān)系中的各個(gè)連接環(huán)節(jié)的規(guī)范化與制度化，規(guī)范基本養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化走向。
當(dāng)然，基本養(yǎng)老服務(wù)保障中政社責(zé)任的分配邏輯建立在理順政府與社會(huì)組織關(guān)系的基礎(chǔ)上，本文借助輔助性原則進(jìn)了初步勾勒。但國(guó)家治理結(jié)構(gòu)維度上的政社關(guān)系理順仍有待進(jìn)一步探究。在當(dāng)下政社關(guān)系的實(shí)然狀態(tài)中，政府的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)地位凸顯，社會(huì)組織的自治不徹底是普遍情況，不對(duì)等或混同的政社關(guān)系始終存在，這會(huì)影響政府與社會(huì)組織的責(zé)任承擔(dān)效果，并可能出現(xiàn)責(zé)任交叉、重疊等問(wèn)題。因此，政社關(guān)系的理順至少有四重期待：一是“分開(kāi)”，即明確政府與社會(huì)組織各自的活動(dòng)邊界，使二者的主體性要素得以確立，這是主體獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的前提。我國(guó)社會(huì)組織已經(jīng)從粗放型逐漸轉(zhuǎn)向職業(yè)化、智能化的發(fā)展進(jìn)路，社會(huì)組織的主體性要素正在不斷積累。政府職能轉(zhuǎn)變也使傳統(tǒng)政府向現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)變，政府的主體性要素也在不斷迭代。二是“保留”，即現(xiàn)代政府不可缺位，進(jìn)而回應(yīng)市場(chǎng)化、社會(huì)化改革下公法遁入私法的擔(dān)憂，國(guó)家權(quán)力仍然是治理結(jié)構(gòu)的軸心。社會(huì)組織自主性的發(fā)展離不開(kāi)作為元治理主體的政府的推動(dòng)，為社會(huì)組織刷新可為空間，因?yàn)檎趯?duì)社會(huì)組織確權(quán)的同時(shí)，仍然保留社會(huì)組織的準(zhǔn)入權(quán)。三是“制度化”，即政府與社會(huì)組織的關(guān)系在實(shí)踐積累中得以理順，但需要進(jìn)行制度化塑造，否則理順的關(guān)系可能被策略性調(diào)整，進(jìn)而影響治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性。四是“調(diào)適”，即政社關(guān)系的理順是一個(gè)不斷深化、不斷細(xì)化的過(guò)程，需要根據(jù)治理結(jié)構(gòu)的外部環(huán)境變化而進(jìn)行不斷調(diào)整。
?。◤堁蒌h，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生。本文系2021年度教育部人文社會(huì)科學(xué)國(guó)家人權(quán)教育與培訓(xùn)基地重大項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)：21JJD820005)的階段性研究成果。感謝秦前紅教授對(duì)本文的指導(dǎo)。）
Abstract：The 20th National Congress of the Communist Party of China put forward the task to ensure all elderly people enjoy basic senior care services.In an aging society，basic senior care services are key to protecting the basic human rights of the elderly.Government-society partnership is an ideal model to guarantee basic senior care services.In terms of responsibility distribution，the government and social organizations should follow the principle of subsidiarity.On the one hand，social organizations undertake the responsibility to provide basic senior care services under public constraints in the dimensions of service prices，service contents，and service targets；On the other hand，the government is responsible for the guarantee of minimum senior care services and the prevention of risks.The government’s responsibility of guaranteeing minimum senior care services lies in the government taking over relevant projects after the occurrence of risks.Constrained by the principle of subsidiarity，the government’s responsibility for risk prevention shifts from ex-ante prevention to interim and ex-post prevention.Emphasis should be placed on the principle of the government and society taking shared responsibilities for risk prevention and achieving risk prevention through government spending.
Keywords：Basic Senior Care Services；Principle of Subsidiarity；Government-Society Partnership；Risk Prevention
(責(zé)任編輯 李忠夏)
關(guān)鍵詞：基本養(yǎng)老服務(wù) 輔助性原則 政社合作 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防
黨的二十大報(bào)告提出，實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務(wù)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)。“全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”意味著全體老年人都能夠獲得基本的、合理的、非歧視的、方便可及、負(fù)擔(dān)得起的養(yǎng)老服務(wù)。“基本養(yǎng)老服務(wù)”正是為全體老年人提供基本的生活照料、醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理、文體娛樂(lè)、精神慰藉、緊急救援、臨終關(guān)懷等一系列綜合性服務(wù)，是老齡化時(shí)代保障老年人人權(quán)的關(guān)鍵。因此，在老齡化時(shí)代，基本養(yǎng)老服務(wù)是否能夠得到有效保障決定了老年人的人權(quán)是否能夠獲得有效保障。在我國(guó)，“政社合作”是基本養(yǎng)老服務(wù)保障的方式之一，如《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》提出：“鼓勵(lì)各類公益性社會(huì)組織或慈善組織加大對(duì)老齡事業(yè)投入。”《“十四五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱“十四五”養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃)確立“充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量積極性，為人民群眾提供方便可及、價(jià)格可負(fù)擔(dān)、質(zhì)量有保障的養(yǎng)老服務(wù)”的原則，“堅(jiān)持政府、社會(huì)、家庭、個(gè)人共同參與、各盡其責(zé)”的發(fā)展目標(biāo)。在政府與社會(huì)組織共同分擔(dān)基本養(yǎng)老服務(wù)保障任務(wù)時(shí)，二者的責(zé)任分配邏輯是核心問(wèn)題，這會(huì)深刻影響基本養(yǎng)老服務(wù)制度的設(shè)計(jì)。唯有厘清二者在基本養(yǎng)老服務(wù)保障中的責(zé)任分配原理，才能從制度設(shè)計(jì)上避免政社合作后政府責(zé)任遁入私法、社會(huì)組織責(zé)任不清，甚至是“集體無(wú)責(zé)”等問(wèn)題，這是基本養(yǎng)老服務(wù)獲得有效保障的前提。
一、政府與社會(huì)組織分擔(dān)基本養(yǎng)老服務(wù)保障任務(wù)的法理
?。ㄒ唬┗攫B(yǎng)老服務(wù)保障與老年人基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)
我國(guó)《憲法》第33條規(guī)定：“國(guó)家尊重與保障人權(quán)。”并通過(guò)“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章專門對(duì)公民的基本權(quán)利進(jìn)行了系統(tǒng)性規(guī)定。人權(quán)條款位于《憲法》“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章中的前置位置，說(shuō)明其具有統(tǒng)領(lǐng)性與概括性，意味著憲法文本中所列舉的基本權(quán)利均屬于最基本的人權(quán)。“老年”本身就屬于一種生存風(fēng)險(xiǎn)，如由于老年人生理機(jī)能退化產(chǎn)生的健康風(fēng)險(xiǎn)，并由此引發(fā)的失能風(fēng)險(xiǎn)等，尤其是失能風(fēng)險(xiǎn)具有不可逆性。根據(jù)前述基本養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵，顯然基本養(yǎng)老服務(wù)對(duì)于克服“老年”帶來(lái)的“風(fēng)險(xiǎn)”具有積極作用，因此保障基本養(yǎng)老服務(wù)本質(zhì)上也是保障老年人的基本權(quán)利，如物質(zhì)幫助權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)、平等權(quán)等憲法所明文規(guī)定的基本權(quán)利。
1.基本養(yǎng)老服務(wù)與物質(zhì)幫助權(quán)保障
基本養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵之一在于滿足老年人的各類迫切、必要或基礎(chǔ)的養(yǎng)老服務(wù)需求。我國(guó)《憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”物質(zhì)幫助權(quán)的首要任務(wù)是為權(quán)利主體提供最低限度的基本生活保障，如《城市居民最低生活保障條例》第2條規(guī)定：“……凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。”如果缺乏基本生活的物質(zhì)幫助，這類權(quán)利主體往往會(huì)陷入生存風(fēng)險(xiǎn)。如前所述，“老年”通常被視為一種“生存風(fēng)險(xiǎn)”。老年人的生理機(jī)能會(huì)隨著年齡的增加而逐漸衰退，其依賴性、易受傷害性以及自我照護(hù)能力不足等問(wèn)題日益凸顯，因此老年人很難獨(dú)自面對(duì)生存風(fēng)險(xiǎn)。為了應(yīng)對(duì)這一風(fēng)險(xiǎn)，基本養(yǎng)老服務(wù)不可缺少，其能夠?yàn)槔夏耆颂峁┍匾纳嬲疹?。可以說(shuō)，隨著人類社會(huì)進(jìn)入老齡化時(shí)代，對(duì)于老年人而言，獲得基本養(yǎng)老服務(wù)是其行動(dòng)所需要的前提性條件，與生命、健康、食物等一樣，是生存的必需品。事實(shí)上，當(dāng)下越來(lái)越多的國(guó)家都加入“高社會(huì)服務(wù)—低現(xiàn)金給付”的改革浪潮中，面向公民生存照顧的社會(huì)保障給付越來(lái)越強(qiáng)調(diào)服務(wù)給付這一形式。可見(jiàn)，公民在年老時(shí)所需的“物質(zhì)幫助”包含基本養(yǎng)老服務(wù)，保障基本養(yǎng)老服務(wù)就是為老年人提供必要的生活照料，預(yù)防生存風(fēng)險(xiǎn)，是對(duì)老年人物質(zhì)幫助權(quán)的保障。
2.基本養(yǎng)老服務(wù)與人的尊嚴(yán)保障
我國(guó)《憲法》第38條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯。”在憲法法理上，憲法“人格尊嚴(yán)條款”具有“雙重規(guī)范意義”，“人格尊嚴(yán)”不僅指向名譽(yù)、肖像等具體權(quán)利，還具有概括性與原則性，并與第33條的“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”相結(jié)合，構(gòu)成整個(gè)人權(quán)保障體系中的基礎(chǔ)性價(jià)值，意味著“公民作為具有獨(dú)立意志的主體享有的、得到尊重的權(quán)利”。事實(shí)上，《世界人權(quán)宣言》《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》均在序言中明確了人格尊嚴(yán)的地位。而前述物質(zhì)幫助權(quán)所實(shí)現(xiàn)的最低生活保障之作用除了是在提供生存保障，還意在保障人的尊嚴(yán)。“人是一個(gè)生物性存在，必須滿足衣食住行等基本生活條件后才能生存。如果人的衣食住行都沒(méi)有解決，那么其尊嚴(yán)是大打折扣的。”對(duì)于老年人而言，基本養(yǎng)老服務(wù)其實(shí)就是保障其衣食住等基本生存條件方面的綜合性服務(wù)，是其能夠有尊嚴(yán)生活的前提，正如“尊嚴(yán)”亦被列為《聯(lián)合國(guó)老年人原則》的基本原則之一。
當(dāng)然，尊嚴(yán)的人權(quán)價(jià)值還指向了公民能夠享有符合人格尊嚴(yán)的更高生活水平保障。正如《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》第11條除了明確食物、衣著和住房等作為人人所享有的相當(dāng)生活水準(zhǔn)的內(nèi)容，還明確人人享有在相當(dāng)生活水準(zhǔn)的基礎(chǔ)上不斷改進(jìn)生活條件的權(quán)利，即有權(quán)追求更高、更符合人格尊嚴(yán)的生活水準(zhǔn)。我國(guó)《憲法》第14條確立了“建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”的國(guó)家任務(wù)。該條明確了社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，并規(guī)定“國(guó)家……在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活”。這意味著，社會(huì)保障不能僅停留在“最低生活保障”層面，還應(yīng)以人的生活水平獲得逐步提高的公共福祉為目標(biāo)?；攫B(yǎng)老服務(wù)不僅要實(shí)現(xiàn)“全體老年人享有”的目標(biāo)，還要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量不斷提升的目標(biāo)。因此，保障基本養(yǎng)老服務(wù)就是在保障人格尊嚴(yán)。
3.基本養(yǎng)老服務(wù)與平等權(quán)保障
基本養(yǎng)老服務(wù)政策所強(qiáng)調(diào)的“全體老年人享有”目標(biāo)亦屬于老齡化時(shí)代平等權(quán)的應(yīng)有之義。作為我國(guó)《憲法》第33條所明確規(guī)定的基本權(quán)利，平等權(quán)具有形式與實(shí)質(zhì)的雙重面向。形式平等意味著機(jī)會(huì)平等、社會(huì)平等，初始資源分配平等。“全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”正是對(duì)形式平等的有效保障，意味著老年人有不因身體、年齡、財(cái)富等因素的差異而被區(qū)別對(duì)待的權(quán)利，都能夠獲得同等的基本養(yǎng)老服務(wù)。同時(shí)，實(shí)質(zhì)平等觀注意到了形式平等觀所忽視的人在先天與后天上的差異性。因此，“為了在一定程度上糾正由于保障形式上的平等所招致的事實(shí)上的不平等，依據(jù)各個(gè)人的不同屬性采取不同的方式，對(duì)作為各個(gè)人的人格發(fā)展所必須的前提條件進(jìn)行實(shí)質(zhì)意義上的平等保障”，允許合理的差別待遇，向弱者適當(dāng)傾斜，如當(dāng)前基本養(yǎng)老服務(wù)政策中強(qiáng)調(diào)基本養(yǎng)老服務(wù)的“兜底性”，將基本養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象瞄準(zhǔn)在特困、低保等弱勢(shì)群體。如此，才能把“不平等”控制在合理限度之內(nèi)，確保人人能夠受益的結(jié)果平等。由此可見(jiàn)，保障基本養(yǎng)老服務(wù)也是在保障公民的平等權(quán)。
（二）基本權(quán)利保護(hù)與政社責(zé)任分擔(dān)
“一項(xiàng)權(quán)利的存在，意味著一種讓別人承擔(dān)和履行相應(yīng)義務(wù)的觀念和制度的存在”，確認(rèn)基本養(yǎng)老服務(wù)的權(quán)利意涵，就意味著權(quán)利實(shí)現(xiàn)主體的存在。就憲法規(guī)范觀之，這些主體包括了以子女為核心的家庭、國(guó)家、社會(huì)等多元主體。家庭作為社會(huì)的基礎(chǔ)單元，在福利供給中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，如1996年出臺(tái)的《老年人權(quán)益保障法》中明確規(guī)定“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭”。在我國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)的孝道文化蘊(yùn)含著“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念，子女自古都是老年人照護(hù)的主要義務(wù)主體，如《憲法》第49條明確規(guī)定了“成年子女有贍養(yǎng)扶助父母的義務(wù)”，《民法典》第26條也作了類似規(guī)定。但是，最新的《老年人權(quán)益保障法》中明確刪除了“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭”這一表述。因?yàn)殡S著社會(huì)變遷，家庭的老年照護(hù)能力存在弱化趨勢(shì)。改革開(kāi)放以來(lái)，“家庭”出現(xiàn)諸多新的變化。一是受過(guò)去計(jì)劃生育政策影響，家庭規(guī)模小型化。二是空巢家庭、丁克家庭、大齡單身家庭、單親家庭等非傳統(tǒng)類型家庭大量涌現(xiàn)。三是城鎮(zhèn)化、進(jìn)城務(wù)工、人口流動(dòng)等新的社會(huì)趨勢(shì)使子女無(wú)法實(shí)際承擔(dān)照護(hù)責(zé)任。因此，許多家庭面臨老年照護(hù)的時(shí)間、精力、專業(yè)性上的困難，家庭所能提供的老年照護(hù)功能非常有限。
家庭的老年照護(hù)能力弱化，意味著老年人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)將面臨困境。雖然基本養(yǎng)老服務(wù)政策提出要支持家庭養(yǎng)老服務(wù)功能強(qiáng)化，但這顯然不足。“隨著老年人的照護(hù)需求演化為一種生存風(fēng)險(xiǎn)，私領(lǐng)域自力承擔(dān)的方式難以為繼，這種風(fēng)險(xiǎn)極易外溢發(fā)展為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)并損及公共利益。”在家庭能力不足的情況下，國(guó)家如果不提供必要的給付與保護(hù)，個(gè)人又無(wú)法自我負(fù)責(zé)，基本權(quán)利必然受到嚴(yán)重威脅。既然基本養(yǎng)老服務(wù)與基本權(quán)利密切相關(guān)，一方面按照基本權(quán)利的受益權(quán)功能，國(guó)家對(duì)于基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)就肩負(fù)著直接給付物質(zhì)與服務(wù)的給付義務(wù)；另一方面按照基本權(quán)利的客觀價(jià)值秩序功能，國(guó)家有義務(wù)通過(guò)積極作為來(lái)創(chuàng)造和維持有利于基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的條件，從而保障公民的基本權(quán)利。例如，基本權(quán)利作為客觀價(jià)值秩序就要求國(guó)家設(shè)立和維護(hù)基本權(quán)利所賴以實(shí)現(xiàn)的組織。正如前述，我國(guó)在基本養(yǎng)老服務(wù)的具體制度設(shè)計(jì)上，就是借助政府購(gòu)買服務(wù)等公私合作方式，通過(guò)社會(huì)力量協(xié)同開(kāi)展基本養(yǎng)老服務(wù)供給，以彌補(bǔ)國(guó)家給付存在的不足，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)背后的基本權(quán)利的有效保護(hù)。同時(shí)，根據(jù)我國(guó)《憲法》第45條之規(guī)定，“國(guó)家”與“社會(huì)”是公民在年老時(shí)獲得物質(zhì)幫助的義務(wù)主體。當(dāng)作為內(nèi)部力量的家庭無(wú)法有效發(fā)揮基本養(yǎng)老服務(wù)功能時(shí)，作為外部力量的“國(guó)家”與“社會(huì)”提供基本養(yǎng)老服務(wù)保障是憲法基本權(quán)利保護(hù)的應(yīng)有之義。
基本權(quán)利保護(hù)這一維度為“國(guó)家”與“社會(huì)”分擔(dān)基本養(yǎng)老服務(wù)保障責(zé)任提供學(xué)理依據(jù)，實(shí)在法亦提供了相應(yīng)的規(guī)范依據(jù)。而梳理具體制度設(shè)計(jì)后，不難發(fā)現(xiàn)基本養(yǎng)老服務(wù)保障中的“國(guó)家”通常指向“政府”?，F(xiàn)代國(guó)家的轉(zhuǎn)型歷程表明，大多數(shù)轉(zhuǎn)型需要國(guó)家扮演“現(xiàn)代政府”這一制度化角色，構(gòu)建以“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”為核心的政府職能體系?；攫B(yǎng)老服務(wù)屬于基本公共服務(wù)，因此基本養(yǎng)老服務(wù)供給是政府的基本職能。“社會(huì)”的內(nèi)涵則相對(duì)豐富，既包括市場(chǎng)組織，也包括社會(huì)組織，二者均屬于重要的社會(huì)力量。但是，如何確?；竟卜?wù)的公共性，進(jìn)而更好地保護(hù)基本權(quán)利，需要權(quán)衡不同類型組織的利弊。在理論上，社會(huì)組織以其突出的公共性成為更具有優(yōu)勢(shì)的組織安排。過(guò)去，受社會(huì)組織的“雙重管理體制”影響，社會(huì)組織的成立較為困難，因此公共服務(wù)領(lǐng)域充斥著大量市場(chǎng)組織。但是，市場(chǎng)組織致力于贏利產(chǎn)出分配，其所供給的養(yǎng)老服務(wù)通常是針對(duì)有足夠的經(jīng)濟(jì)支付能力的老年人，如此才能獲利，這是市場(chǎng)組織的營(yíng)利性目標(biāo)所決定的。由市場(chǎng)供給基本養(yǎng)老服務(wù)，雖然能夠借助市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提高服務(wù)供給效率，但基本養(yǎng)老服務(wù)的公益性與私人資本的逐利性之間存在巨大矛盾，如“價(jià)高者得”的市場(chǎng)邏輯就與當(dāng)前需要基本養(yǎng)老服務(wù)的大部分老年人的支付能力不相適配，他們不具有過(guò)高的支付能力。純粹的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)必然會(huì)產(chǎn)生基本養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域較大的利益差異。同時(shí)，基本養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)存在“合約失靈”的困境，市場(chǎng)機(jī)制本身的局限性會(huì)因失去合約約束而被放大。服務(wù)購(gòu)買者與服務(wù)享有者之間的信息不對(duì)稱強(qiáng)化了服務(wù)供給者與服務(wù)購(gòu)買者之間的信息不對(duì)稱，因此購(gòu)買者缺乏對(duì)供給者所提供服務(wù)是否符合合約要求的判斷基礎(chǔ)。在此情況下，供給者可能出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義傾向，即通過(guò)提高價(jià)格來(lái)降低服務(wù)質(zhì)量，以獲得更高利潤(rùn)。因此，對(duì)市場(chǎng)化可能帶來(lái)的責(zé)難往往與分配正義相關(guān)，不當(dāng)漲價(jià)、服務(wù)質(zhì)量降低、排斥供應(yīng)等都是市場(chǎng)化可能引致的問(wèn)題。
相反，社會(huì)組織能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)組織的上述問(wèn)題。一是社會(huì)組織具有非營(yíng)利性，“其設(shè)立的目的就是為了承擔(dān)公務(wù)，提供除國(guó)家行政以外的社會(huì)公共產(chǎn)品”。因此，其并不會(huì)因?yàn)槔夏耆酥Ц赌芰Φ牟町惗懦夤?yīng)。二是社會(huì)組織的非營(yíng)利性要求其遵循“禁止利益分配”原則，這能夠有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織設(shè)立者與社會(huì)組織之間的財(cái)產(chǎn)隔離，避免財(cái)政資金成為社會(huì)組織的設(shè)立者或其成員的利潤(rùn)來(lái)源，在確保財(cái)政資金專款專用的安全性方面具有優(yōu)勢(shì)。三是由于“無(wú)利可圖”，“禁止利益分配”原則也在一定程度上使社會(huì)組織能夠克服“合約失靈”的影響，進(jìn)而壓縮機(jī)會(huì)主義行為的空間，減少出現(xiàn)漲價(jià)、服務(wù)質(zhì)量降低等為追求利潤(rùn)而產(chǎn)生的偏離行為。當(dāng)然，“市場(chǎng)化”與“社會(huì)化”的本質(zhì)區(qū)別在于：市場(chǎng)化模式之下的養(yǎng)老服務(wù)保障責(zé)任仍然歸于家庭，家庭按照市場(chǎng)定價(jià)支付費(fèi)用以獲得養(yǎng)老服務(wù)；社會(huì)化模式之下的養(yǎng)老服務(wù)實(shí)則是社會(huì)組織對(duì)家庭責(zé)任的分擔(dān)，將養(yǎng)老服務(wù)從“私人事務(wù)”向“集體事務(wù)”轉(zhuǎn)變。因此，社會(huì)組織更適合提供基本養(yǎng)老服務(wù)，是國(guó)家與社會(huì)分擔(dān)基本養(yǎng)老服務(wù)保障責(zé)任的應(yīng)有之義。正如學(xué)者所言：“社會(huì)保障制度建立的關(guān)鍵，是必須區(qū)分和協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場(chǎng)化和社會(huì)民生領(lǐng)域非市場(chǎng)化之間的關(guān)系，即必須對(duì)市場(chǎng)化原則施加必要限制，將其限定在經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域中，而不應(yīng)讓其成為社會(huì)民生領(lǐng)域的原則。”在制度設(shè)計(jì)上，如《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》就要求：“逐步擴(kuò)大政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的范圍和規(guī)模，對(duì)民生保障、社會(huì)治理、行業(yè)管理等公共服務(wù)項(xiàng)目，同等條件下優(yōu)先向社會(huì)組織購(gòu)買。
?。ㄈ┱缲?zé)任的分配原則
前述明確了政府與社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)分擔(dān)基本養(yǎng)老服務(wù)保障責(zé)任，那么二者應(yīng)當(dāng)如何分配責(zé)任？顯然，二者承擔(dān)的公法責(zé)任是不同的。畢竟，“高度發(fā)展的社會(huì)分工和不斷加劇的利益多元都使國(guó)家和社會(huì)在事務(wù)功能方面的區(qū)分更趨強(qiáng)化”。近代以來(lái)，政府角色從自由放任時(shí)代的“守夜人”，演變?yōu)楦＠麌?guó)家時(shí)代的“管制者”，再變化為公共治理時(shí)期的“輔助者”，政府單挑公共行政任務(wù)的模式已經(jīng)成為歷史，由“全能政府”轉(zhuǎn)向“有限政府”。同時(shí)，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系不斷刷新，社會(huì)系統(tǒng)中的各子系統(tǒng)的自治能力得到充分的尊重與促進(jìn)，各利害相關(guān)者分擔(dān)社會(huì)職能，依照合作伙伴關(guān)系展開(kāi)公私合作。因此，既然基本養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域表現(xiàn)出政府與社會(huì)組織的合作形態(tài)，那么政府與社會(huì)組織之間的責(zé)任就可以通過(guò)輔助性原則進(jìn)行分配，如此才能確保合作原則之下公私主體能夠共同有效完成公共行政任務(wù)，避免相互之間的越位、缺位。
輔助性原則是給付行政領(lǐng)域的基本原則，它是國(guó)家與社會(huì)的合作機(jī)制，亦是不同社會(huì)層級(jí)之間權(quán)限分配的原則。輔助性原則表達(dá)的要旨是，較小的下位組織具有相對(duì)于較大的上位組織的事務(wù)處理優(yōu)先權(quán)。也就是說(shuō)，在政府與社會(huì)組織之間，若作為下位組織的社會(huì)組織能夠勝任某項(xiàng)事務(wù)時(shí)，作為上位組織的政府應(yīng)當(dāng)尊重下位組織的優(yōu)先處理權(quán)限；相反，若下位組織無(wú)法勝任某項(xiàng)事務(wù)時(shí)，上位組織應(yīng)當(dāng)提供協(xié)助，必要時(shí)接手完成。前者乃輔助性原則的消極面向，后者乃其積極面向。“一個(gè)社會(huì)的結(jié)構(gòu)由小單元到大單元組成，即自下而上由個(gè)人、家庭、社會(huì)組織、國(guó)家組成。”每一個(gè)單元都有其功能，上位單元對(duì)下位單元的尊重是確保下位單元功能得以有效發(fā)揮的前提，應(yīng)當(dāng)防止上位單元的不當(dāng)干預(yù)。而上位單元對(duì)下位單元的保護(hù)同樣不可缺少，如此才能確保下位單元無(wú)法發(fā)揮功能時(shí)其原有的功能目標(biāo)仍然能夠?qū)崿F(xiàn)，避免公共利益減損。
政府與社會(huì)組織在給付行政上的輔助關(guān)系在我國(guó)的公共制度設(shè)計(jì)上已然顯現(xiàn)。例如，《老年人權(quán)益保障法》第5條規(guī)定：“國(guó)家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。”立法將家庭的責(zé)任視為基礎(chǔ)性責(zé)任，其后強(qiáng)調(diào)社區(qū)、機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)中的后續(xù)責(zé)任，體現(xiàn)了個(gè)人責(zé)任與社會(huì)集體責(zé)任在養(yǎng)老服務(wù)供給上的優(yōu)先性。又如，《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》指出：“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)通過(guò)自律能夠解決的事項(xiàng)，除法律另有規(guī)定的外，行政機(jī)關(guān)不要通過(guò)行政管理去解決。”可見(jiàn)，制度設(shè)計(jì)上已經(jīng)明確了社會(huì)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的優(yōu)先權(quán)，政府有義務(wù)優(yōu)先通過(guò)社會(huì)組織完成公共服務(wù)給付任務(wù)。這在一定程度上激活了社會(huì)力量，也為社會(huì)組織發(fā)揮作用預(yù)留充足空間。而通過(guò)輔助性原則，可以初步勾勒政社責(zé)任分配的基本教義，助推政府與社會(huì)組織角色理性化。
二、社會(huì)組織在基本養(yǎng)老服務(wù)保障中的責(zé)任分配
?。ㄒ唬┥鐣?huì)組織給付責(zé)任的生成邏輯
如前所述，老年人必須獲得基本養(yǎng)老服務(wù)給付。而基本養(yǎng)老服務(wù)的給付責(zé)任在家庭給付能力弱化之時(shí)，需要外部主體介入，這就需要政府與社會(huì)組織承擔(dān)相應(yīng)的給付責(zé)任。按照輔助性原則，當(dāng)社會(huì)組織能夠獨(dú)立完成基本養(yǎng)老服務(wù)給付事務(wù)時(shí)，政府就不應(yīng)過(guò)分干預(yù)，可以交由社會(huì)組織獨(dú)立承擔(dān)這一給付責(zé)任。其中的深層原因包括了對(duì)社會(huì)自主性的尊重、社會(huì)組織本身的社會(huì)義務(wù)使然、政府職能轉(zhuǎn)變的時(shí)代背景、彌補(bǔ)政府給付缺陷的現(xiàn)實(shí)需要。
1.社會(huì)自主性強(qiáng)化與社會(huì)組織給付責(zé)任形成
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“總體性社會(huì)”特征，“國(guó)家—社會(huì)”一體化，資源向政府高度集中，政府扮演著明晰方向、確定目標(biāo)、配置資源、調(diào)節(jié)生產(chǎn)生活的全能角色，社會(huì)組織的作用空間有限。隨著市場(chǎng)化改革推進(jìn)，總體性社會(huì)開(kāi)始解構(gòu)，“以產(chǎn)權(quán)的多元化和經(jīng)濟(jì)運(yùn)作市場(chǎng)化為基本內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)體制改革則直接促進(jìn)了一個(gè)具有相對(duì)自主性的社會(huì)的形成……社會(huì)成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的提供資源和機(jī)會(huì)的源泉”。在社會(huì)的作用被不斷發(fā)現(xiàn)與重視的當(dāng)下，若國(guó)家過(guò)分介入或者不向社會(huì)配置適合其承擔(dān)的責(zé)任，社會(huì)將會(huì)失去其應(yīng)有的作用，導(dǎo)致社會(huì)萎縮。這實(shí)質(zhì)上是對(duì)社會(huì)自主性的尊重，亦是對(duì)個(gè)人自決的尊重。人們意識(shí)到，福利國(guó)家“有轉(zhuǎn)化成控制和‘規(guī)范化’人們生活的機(jī)制的嫌疑。要成為福利國(guó)家的受益者，便要受制于官僚規(guī)范的束縛，使自己的生活依各種標(biāo)準(zhǔn)類型標(biāo)準(zhǔn)而被型構(gòu)，進(jìn)而無(wú)法按自己的意思選擇個(gè)人所樂(lè)意享受的生活方式”。而社會(huì)組織可以凝聚個(gè)人自決，社會(huì)組織的福利供給更能夠滿足人的個(gè)性化訴求，因此社會(huì)組織先于政府承擔(dān)福利供給責(zé)任是對(duì)個(gè)人自由保障的結(jié)果，理應(yīng)獲得尊重。同時(shí)，以公民結(jié)社自由為權(quán)利基礎(chǔ)而形成的社會(huì)組織，其實(shí)質(zhì)是“組織成員通過(guò)契約條款讓渡部分自主權(quán)于社會(huì)組織，而社會(huì)組織則通過(guò)契約與協(xié)商一致獲得成員讓渡的權(quán)利并集合成為自治權(quán)”。因此，社會(huì)組織屬于國(guó)家與個(gè)人之間的延緩器，社會(huì)組織自治是個(gè)人自由的聯(lián)合與延伸，也是個(gè)人自由的保障。社會(huì)組織承擔(dān)共同體所需的福利供給活動(dòng)，屬于應(yīng)被國(guó)家尊重的自治范疇。
2.社會(huì)組織的社會(huì)義務(wù)與社會(huì)組織給付責(zé)任形成
社會(huì)組織的公共性價(jià)值決定了其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)給付責(zé)任。人是社會(huì)的重要組成部分，是社會(huì)的成員，具有社會(huì)性。“社會(huì)連帶”理論就認(rèn)為，“人自出生開(kāi)始就處于社會(huì)之中，人的存在和發(fā)展離不開(kāi)各種社會(huì)關(guān)系的支持和社會(huì)其他成員的援助。”孤立的個(gè)體在生存手段上存在不足，往往需要通過(guò)人與人之間所建立的社會(huì)關(guān)系來(lái)保障個(gè)人的生存目標(biāo)。尤其是城市社會(huì)具有廣泛的社會(huì)分工性、交互性、相互依賴性，合作性是城市化的客觀趨勢(shì)。這意味著，人的狹隘性被打破，公共精神得到塑造，人與人之間的社會(huì)連帶性決定了個(gè)體需要承擔(dān)一定的社會(huì)角色，履行維護(hù)和發(fā)展社會(huì)的義務(wù)。社會(huì)組織作為個(gè)體的聯(lián)結(jié)，自然肩負(fù)個(gè)體所須承擔(dān)的社會(huì)角色。這意味著，在以合作化為特征的社會(huì)之中，蘊(yùn)含著組織成員擺脫利己主義的無(wú)責(zé)性，為追求公共福祉而彼此負(fù)有協(xié)作義務(wù)。因此，當(dāng)家庭的照護(hù)功能衰弱，社會(huì)組織首當(dāng)其沖，作為家庭功能的補(bǔ)充。社會(huì)組織履行給付責(zé)任，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益，是其社會(huì)角色的應(yīng)有之義。
3.政府職能轉(zhuǎn)移與社會(huì)組織給付責(zé)任形成
政府與社會(huì)組織之間的合作往往會(huì)通過(guò)契約展開(kāi)，公私合作契約作為橋梁，實(shí)現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)移，從而使政府將其養(yǎng)老服務(wù)給付責(zé)任向具備一定條件的社會(huì)組織分配。契約中明確了社會(huì)組織養(yǎng)老服務(wù)給付責(zé)任的履行標(biāo)準(zhǔn)，包括社會(huì)組織所供給的養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量要求、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、契約的變更與終止條件，契約的期限等。政府依據(jù)契約規(guī)定，向社會(huì)組織支付費(fèi)用，社會(huì)組織則提供符合契約要求的養(yǎng)老服務(wù)，實(shí)質(zhì)上是在履行本應(yīng)由政府承擔(dān)的養(yǎng)老服務(wù)給付責(zé)任。這樣的職能轉(zhuǎn)移有助于彌補(bǔ)政府承擔(dān)給付責(zé)任的弱勢(shì)。
過(guò)去，政府承擔(dān)過(guò)重的養(yǎng)老服務(wù)給付責(zé)任。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)建立著一套由城市“單位制福利”與農(nóng)村“集體福利制度”為主體構(gòu)成的相對(duì)簡(jiǎn)單、平均主義和國(guó)家包辦(配給制)的公共服務(wù)體系。因此，在傳統(tǒng)的社會(huì)保障體制中，除家庭之外，政府被推定為公共服務(wù)的唯一供給者，包括養(yǎng)老服務(wù)。但是，隨著老齡化時(shí)代到來(lái)，公立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量有限，難以容納不斷增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求，“政府失靈”問(wèn)題也開(kāi)始顯現(xiàn)。一是供給能力不足。一方面，由于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制缺失，政府的養(yǎng)老服務(wù)供給呈現(xiàn)高成本、低效率、低質(zhì)量等問(wèn)題，服務(wù)效果與資金投入出現(xiàn)嚴(yán)重偏離。另一方面，由于過(guò)度科層化，政府缺乏對(duì)社會(huì)需求的及時(shí)回應(yīng)能力，其所提供的公共物品存在種類限制，往往是普遍統(tǒng)一的，無(wú)法照顧到有特殊需要的老年人。二是財(cái)政壓力巨大?；攫B(yǎng)老服務(wù)供給呈現(xiàn)屬地化特征。而地方財(cái)政資源有限，受“晉升錦標(biāo)賽”影響，地方政府更多表現(xiàn)為“發(fā)展型政府”形象，財(cái)政收益最大化成為地方政府活動(dòng)的指引。因此在財(cái)政支出中，相較于經(jīng)濟(jì)建設(shè)與行政管理的支出，公共服務(wù)的支出相對(duì)較低。三是行政資源不足。隨著社會(huì)的多元性與差異性增強(qiáng)，公共行政任務(wù)與日俱增。在“中心工作體制”之下，地方政府更傾向于完成集中體制目標(biāo)，向中心工作分配行政資源，而作為常規(guī)行政任務(wù)的養(yǎng)老服務(wù)行政往往無(wú)法分配到充足的行政資源。
給付責(zé)任向社會(huì)組織分配，則可以緩解政府給付行政壓力。一是社會(huì)組織因競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入而更具有效率，其靈活性能夠確保以更低成本完成相同單位的公共行政任務(wù)。二是因生長(zhǎng)于社會(huì)，社會(huì)組織更能夠了解老年人需求，精準(zhǔn)供給多樣化的養(yǎng)老服務(wù)。三是引入私人資本可以有效分解公共財(cái)政壓力。四是社會(huì)組織的專業(yè)性使其可以專注于完成基本養(yǎng)老服務(wù)供給任務(wù)，投入相應(yīng)的人力、物力、財(cái)力。因此，當(dāng)政府在給付責(zé)任履行上存在“失靈”時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮由社會(huì)組織先行承擔(dān)給付責(zé)任。
?。ǘ┥鐣?huì)組織給付責(zé)任的公共性約束
1.公共性約束的法理依據(jù)
社會(huì)組織承擔(dān)基本養(yǎng)老服務(wù)的給付責(zé)任，彌補(bǔ)了政府承擔(dān)給付責(zé)任的不足，具有公共功能。社會(huì)組織雖然是私主體，遵循自治原則，但是存在機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。為了避免與公共服務(wù)的公益目的相悖，社會(huì)組織所承擔(dān)的給付責(zé)任需要受到公共性約束，如《北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)實(shí)施辦法》第5條即規(guī)定，實(shí)行公建民營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)職能。其法理依據(jù)有三個(gè)方面：
第一，基于基本養(yǎng)老服務(wù)本身的公共性。如前述，若老年人無(wú)法獲得基本養(yǎng)老服務(wù)，尤其是對(duì)經(jīng)濟(jì)條件或生理?xiàng)l件較差的老年人而言，其基本權(quán)利無(wú)法獲得保障。因此，基本養(yǎng)老服務(wù)本身具有極強(qiáng)的公共性，涉及普遍的公共利益，提供基本養(yǎng)老服務(wù)的主體自然需要受到公共性約束，避免基本養(yǎng)老服務(wù)供給出現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)基本權(quán)利產(chǎn)生不利影響。
第二，基于社會(huì)組織本身的公共性。首先，政府權(quán)力具有公共性。“政府被假定為社會(huì)公益的最基礎(chǔ)、最低限度的代表者，承擔(dān)唯國(guó)家始能承擔(dān)的最根本的公共責(zé)任，以行使全社會(huì)公民讓渡集結(jié)成的公共權(quán)力。”社會(huì)組織通過(guò)契約分擔(dān)了政府的部分公共服務(wù)職能，其履行給付責(zé)任是經(jīng)過(guò)政府部門授權(quán)或委托的行為，因此政府行使公權(quán)力時(shí)需要受到公共性約束，社會(huì)組織在履行給付責(zé)任時(shí)也應(yīng)當(dāng)受到公共性的約束。其次，社會(huì)組織不同于市場(chǎng)組織，是以服務(wù)公益為目的而形成的非營(yíng)利性組織，其本身需要遵循“禁止利益分配”原則，保障其所提供的公共服務(wù)符合公共要求，因此社會(huì)組織本身具有公共性。最后，在公民與社會(huì)組織的關(guān)系結(jié)構(gòu)中，社會(huì)組織具有結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì)。由于社會(huì)組織所供給的養(yǎng)老服務(wù)需求方往往是經(jīng)濟(jì)上相對(duì)弱勢(shì)的老年人，他們難以與具備經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及掌握公共服務(wù)資源實(shí)際控制權(quán)的社會(huì)組織相對(duì)抗。因此，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)公共性的保證責(zé)任，從而平衡社會(huì)組織與公民之間的不對(duì)稱關(guān)系，避免其利用優(yōu)勢(shì)地位而傷害公民。
第三，基于政府與社會(huì)組織之間契約的公共性。雖然政府與社會(huì)組織簽訂契約，有私法機(jī)制存在，但公私合作契約的實(shí)質(zhì)是“將行政意志透過(guò)契約形式予以展現(xiàn)，規(guī)范、指引私人部門更好地履行公共服務(wù)供給任務(wù)”，具有傳統(tǒng)民事契約所不具有的公共利益目標(biāo)。該契約的目的是為特定的服務(wù)對(duì)象設(shè)定某種利益，并且服務(wù)對(duì)象具有普遍性、廣泛性，設(shè)定的某種利益具有公共利益特征。因此，即使采用類似于契約的私法形式，其目的仍然是公法上的目的，具有公共性。事實(shí)上，在公私合作的相關(guān)立法中，公共利益均屬于立法宗旨，如《政府采購(gòu)法》《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》等均將“保障公共利益”作為規(guī)范公私合作的基本原則。因此，基于政府與社會(huì)組織之間契約的公共性，社會(huì)組織的給付責(zé)任應(yīng)當(dāng)受到公共性要求的約束。
2.公共性約束的規(guī)范內(nèi)涵
依據(jù)《行政許可法》第67條之規(guī)定，從事直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的被許可人，應(yīng)當(dāng)向用戶提供安全、方便、穩(wěn)定和價(jià)格合理的服務(wù)，并履行普遍服務(wù)的義務(wù)。當(dāng)下，雖然社會(huì)組織參與基本養(yǎng)老服務(wù)供給已經(jīng)不再實(shí)行以行政許可為核心的事前監(jiān)管，但是由于基本養(yǎng)老服務(wù)涉及公共利益，社會(huì)組織所承擔(dān)的給付責(zé)任仍須受到“向用戶提供安全、方便、穩(wěn)定和價(jià)格合理的服務(wù)，并履行普遍服務(wù)的義務(wù)”等公共性要求的約束。
其一，服務(wù)價(jià)格的公共性約束?；攫B(yǎng)老服務(wù)價(jià)格的合理性是社會(huì)組織履行普遍服務(wù)義務(wù)的應(yīng)有之義。“普遍服務(wù)”一方面是指人人能夠獲得具備滿足生存與發(fā)展需求的公共服務(wù)，另一方面是指公眾不承擔(dān)不合理的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，即享有“用得起”的公共服務(wù)。若價(jià)格過(guò)高，會(huì)導(dǎo)致購(gòu)買能力較差的老年人無(wú)法獲得基本養(yǎng)老服務(wù)，也背離社會(huì)組織本身的公益屬性。當(dāng)然，基本養(yǎng)老服務(wù)的定價(jià)也需要考慮不同群體之間的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差異，他們所能夠承受的基本養(yǎng)老服務(wù)定價(jià)水平顯然不同。因此，基本養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格的公共性約束還體現(xiàn)在滿足弱勢(shì)群體的特殊需求，如《關(guān)于規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)管理促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中就提出，對(duì)“三無(wú)”老人實(shí)行免費(fèi)政策；對(duì)其他經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失獨(dú)、高齡老年人及失能、半失能老年人，伙食費(fèi)等服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目按照非營(yíng)利原則據(jù)實(shí)收取，床位費(fèi)、護(hù)理費(fèi)實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。
其二，服務(wù)內(nèi)容的公共性約束。規(guī)范上設(shè)定社會(huì)組織有提供安全、方便、穩(wěn)定的服務(wù)的義務(wù)，這些均屬于基本養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容方面要求。其中，“安全”與“穩(wěn)定”是內(nèi)容方面的最低限度要求。“安全”是人的基本需求之一。在“溫州市鹿城區(qū)頤樂(lè)如老人公寓與方長(zhǎng)春等生命權(quán)糾紛上訴案”中，法院就認(rèn)為“受害人方宗玉通過(guò)簽訂入住協(xié)議書(shū)方式住養(yǎng)在上訴人溫州市鹿城區(qū)頤樂(lè)如老人公寓處，上訴人應(yīng)當(dāng)為方宗玉提供協(xié)議書(shū)約定的住養(yǎng)服務(wù)并盡到安全保障義務(wù)。”可見(jiàn)，安全保障義務(wù)是否履行在司法實(shí)踐中往往成為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是否承擔(dān)法律責(zé)任的重要依據(jù)。“穩(wěn)定”是要求社會(huì)組織確保其所供給的基本養(yǎng)老服務(wù)的連續(xù)性、可預(yù)期性，這是各國(guó)公共服務(wù)供給的基本原則。例如，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第52條就規(guī)定：“特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議存續(xù)期間發(fā)生爭(zhēng)議，當(dāng)事各方在爭(zhēng)議解決過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議義務(wù)，保證公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。”一旦基本養(yǎng)老服務(wù)的持續(xù)性和穩(wěn)定性出現(xiàn)問(wèn)題，基本養(yǎng)老服務(wù)供給就會(huì)中斷，會(huì)對(duì)老年人的基本權(quán)利產(chǎn)生不利影響。此外，社會(huì)組織所供給的基本養(yǎng)老服務(wù)需要符合最低限度的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)本身就是公共性考量的結(jié)果。例如，《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》第15條規(guī)定：“政府購(gòu)買的基本公共服務(wù)項(xiàng)目的服務(wù)內(nèi)容、水平、流程等標(biāo)準(zhǔn)要素，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)要求。”當(dāng)然，對(duì)社會(huì)組織服務(wù)內(nèi)容的公共性約束不應(yīng)有過(guò)高苛求，應(yīng)當(dāng)建立在社會(huì)組織的實(shí)際供給能力以及公私合作契約的基礎(chǔ)之上。我國(guó)眾多社會(huì)組織仍然處于發(fā)展初期，若要求過(guò)高，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給的積極性降低。正如在“天津市東麗馴海康復(fù)老人院與韓志偉侵權(quán)責(zé)任糾紛上訴案”中，法院就認(rèn)為：“作為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一方應(yīng)盡職盡責(zé)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)毋庸置疑，接受服務(wù)一方亦應(yīng)理性、客觀對(duì)待服務(wù)過(guò)程中發(fā)生的問(wèn)題，以期共同努力推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)完善服務(wù)，實(shí)現(xiàn)其服務(wù)功能和社會(huì)功能的最大化。”
其三，服務(wù)對(duì)象的公共性約束。普遍服務(wù)義務(wù)就來(lái)源于根本性的平等原則，其正當(dāng)化理?yè)?jù)在于使所有群體不論其在收入分配體系中所處的位置都能獲得公共服務(wù)。依據(jù)社會(huì)組織的普遍服務(wù)義務(wù)，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)在基本養(yǎng)老服務(wù)供給過(guò)程中貫徹非歧視原則，確保其在服務(wù)對(duì)象的選擇上遵循平等原則，無(wú)差別地為老年人提供基本養(yǎng)老服務(wù)，從而使人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)，也避免了群體以及區(qū)域之間的失衡與斷裂。例如，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第46條就規(guī)定了公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的供給需要遵循普遍性與無(wú)差別性，不能存在差別待遇。此外，基于實(shí)質(zhì)平等理念，社會(huì)組織在基本養(yǎng)老服務(wù)供給上也應(yīng)當(dāng)向弱勢(shì)群體傾斜，如《北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)實(shí)施辦法》就規(guī)定：“實(shí)行公建民營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，……在優(yōu)先接收有入住需求的基本養(yǎng)老服務(wù)保障對(duì)象基礎(chǔ)上，向本市失能或高齡社會(huì)老年人開(kāi)放。”
三、政府在基本養(yǎng)老服務(wù)保障中的責(zé)任分配
?。ㄒ唬C(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)下的社會(huì)組織給付責(zé)任
機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中風(fēng)險(xiǎn)的重要類型之一。機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的主要影響因素在于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制對(duì)象，又稱為業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是面向風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制者，妨礙其風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，如經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)不合格的產(chǎn)品或發(fā)生可能具有危害性的違法行為等，屬于個(gè)案層面的風(fēng)險(xiǎn)。制度設(shè)計(jì)者期待社會(huì)組織以其突出的公共性克服“市場(chǎng)失靈”與“政府失靈”，但也不得不面對(duì)社會(huì)組織可能出現(xiàn)的機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)組織作為志愿部門，具有對(duì)公共資金或資源的先天依賴。若缺乏持續(xù)的資源或資金供給，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)組織所從事的非營(yíng)利性活動(dòng)不穩(wěn)定，進(jìn)而影響社會(huì)組織公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，較為嚴(yán)重的情況是社會(huì)組織倒閉。在我國(guó)，政府是公共服務(wù)型社會(huì)組織最主要的資源供給者。但我國(guó)政府與社會(huì)組織的合作多依托項(xiàng)目制邏輯展開(kāi)，具有周期性，導(dǎo)致政府對(duì)社會(huì)組織的資源支持呈現(xiàn)不穩(wěn)定性。項(xiàng)目制的另一特征是遵循“事本主義”邏輯，行政部門的業(yè)務(wù)需求會(huì)影響政社合作的可持續(xù)性，因此社會(huì)組織無(wú)法形成穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期。社會(huì)組織的這種“慈善不足”弱點(diǎn)會(huì)引發(fā)其給付責(zé)任的“不良履行”甚至“不履行”。
第一，雖然社會(huì)組織是非營(yíng)利法人，遵守“禁止利益分配”原則，但為了緩解資金不足帶來(lái)的危機(jī)，社會(huì)組織會(huì)從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，“營(yíng)利成分甚至超過(guò)非營(yíng)利成分的情況普遍存在”。因此，即便獲利部分不進(jìn)行分配，社會(huì)組織也可能同市場(chǎng)組織一樣，利用公私合作契約條款的不完備性、模糊性以及信息的不對(duì)稱等漏洞來(lái)追逐利潤(rùn)，從而獲取組織生存與發(fā)展所需的資源。因而同樣會(huì)出現(xiàn)社會(huì)組織為獲利而壓縮成本、以次充好的情形，導(dǎo)致基本養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量降低。
第二，對(duì)資源的依賴使社會(huì)組織的運(yùn)作受到資源供給者的牽制，形成“資源汲取為發(fā)展導(dǎo)向的組織策略”，這在一定程度上影響了基本養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量。例如，政府需求將會(huì)左右社會(huì)組織的服務(wù)供給活動(dòng)，導(dǎo)致“社會(huì)組織的自主性生產(chǎn)過(guò)程更多受到政府治理邏輯的影響，社會(huì)的訴求和價(jià)值難以得到較好呈現(xiàn)”。社會(huì)組織的服務(wù)供給會(huì)趨向于政府所設(shè)定的“普遍標(biāo)準(zhǔn)”，而忽視服務(wù)對(duì)象的特殊性。因此，本欲通過(guò)政社合作達(dá)到的基本養(yǎng)老服務(wù)供給多樣化目標(biāo)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)，基本養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量無(wú)法獲得提升。又如，在競(jìng)標(biāo)環(huán)節(jié)，社會(huì)組織會(huì)為了在競(jìng)標(biāo)中獲得政府的認(rèn)同而不斷壓低價(jià)格。中標(biāo)后，社會(huì)組織就會(huì)通過(guò)縮減成本的方式來(lái)填補(bǔ)競(jìng)標(biāo)中壓低價(jià)格行為帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)影響，從而對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生負(fù)面影響。
第三，社會(huì)組織會(huì)天然地選擇規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。否則風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，將會(huì)產(chǎn)生不必要的資源消耗，不利于組織發(fā)展。例如，在服務(wù)對(duì)象的選擇上，高齡、失能等存在高度風(fēng)險(xiǎn)的老人，在實(shí)踐中往往是社會(huì)組織謹(jǐn)慎考慮的對(duì)象，它們通常被社會(huì)組織排除在服務(wù)對(duì)象之外。既有研究就表示，“一些公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)卻不再履行公益性職能，拒收失能老人，尤其是重度失能老人”。而這類群體又是基本養(yǎng)老服務(wù)需求最為迫切的群體。
第四，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)育遲緩，政府往往以能夠勝任的社會(huì)組織較少為由放棄競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采取“定向購(gòu)買”或“單一委托”的方式確認(rèn)合作主體。“定向購(gòu)買”或“單一委托”的對(duì)象往往是與政府部門關(guān)系密切的社會(huì)組織。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制缺失是公共服務(wù)外包失敗的關(guān)鍵，不僅無(wú)法通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制倒逼社會(huì)組織的服務(wù)質(zhì)量提升，也極易因政社合作的封閉性產(chǎn)生尋租風(fēng)險(xiǎn)或腐敗風(fēng)險(xiǎn)，影響基本養(yǎng)老服務(wù)的供給質(zhì)量。
機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)影響基本養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量，進(jìn)而影響老年人基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)《憲法》明確規(guī)定了國(guó)家有尊重與保障人權(quán)的義務(wù)，在老年人基本權(quán)利受到機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)威脅時(shí)，政府顯然需要介入，確保基本權(quán)利免受風(fēng)險(xiǎn)或提供相應(yīng)救濟(jì)。即便是基本養(yǎng)老服務(wù)供給社會(huì)化改革轉(zhuǎn)移了政府的給付責(zé)任壓力，但政府仍然不能從人權(quán)保障責(zé)任的約束中脫離，需要進(jìn)一步明確政府的具體責(zé)任配置。
?。ǘC(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)中政府兜底責(zé)任的生成邏輯及內(nèi)涵
依據(jù)輔助性原則的積極面向，當(dāng)作為下位組織的社會(huì)組織無(wú)法勝任某項(xiàng)事務(wù)時(shí)，作為上位組織的政府不能無(wú)視公益受到侵害，在必要時(shí)可親力親為以保障社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，當(dāng)社會(huì)組織無(wú)法承擔(dān)基本養(yǎng)老服務(wù)供給任務(wù)時(shí)(比如社會(huì)組織倒閉)，政府必須承擔(dān)兜底責(zé)任。其中的深層原因在于政府對(duì)公民的給付義務(wù)。我國(guó)《憲法》第45條規(guī)定了公民在年老的情況下有從國(guó)家獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，這體現(xiàn)了基本權(quán)利的受益權(quán)功能，即要求國(guó)家承擔(dān)各種物質(zhì)或與物質(zhì)利益相關(guān)的服務(wù)的給付義務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)公民基本權(quán)利。如前述，基本養(yǎng)老服務(wù)屬于老年人所享有的物質(zhì)幫助權(quán)的應(yīng)有之義，因此政府有義務(wù)承擔(dān)基本養(yǎng)老服務(wù)的給付義務(wù)。政府為了履行公共服務(wù)給付義務(wù)，才具有了公權(quán)力行使的正當(dāng)性。黨的十六大將公共服務(wù)納入政府職能范疇?；攫B(yǎng)老服務(wù)歸于公共服務(wù)范疇，基本養(yǎng)老服務(wù)供給自然屬于政府固有職能。無(wú)論政府職能的履行方式如何改變，基本養(yǎng)老服務(wù)供給始終屬于政府職能。雖然社會(huì)組織參與基本養(yǎng)老服務(wù)供給，但政府對(duì)公民所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的給付義務(wù)并不會(huì)改變。因此，當(dāng)社會(huì)組織無(wú)法承擔(dān)基本養(yǎng)老服務(wù)供給任務(wù)時(shí)，政府就必須承擔(dān)相應(yīng)的兜底責(zé)任。試想，一旦政府責(zé)任逃逸，私主體(社會(huì)組織、家庭)又無(wú)法進(jìn)行基本養(yǎng)老服務(wù)供給，這會(huì)對(duì)老年人的基本權(quán)利產(chǎn)生極大的不利影響。正如《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》的“第3號(hào)一般性意見(jiàn)”中明確了“每個(gè)締約國(guó)均有責(zé)任承擔(dān)最低限度的核心義務(wù)，確保至少使每種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)達(dá)到一個(gè)最基本的水平。”
在規(guī)范形態(tài)上，政府兜底責(zé)任具體表現(xiàn)為“政府接管”。在社會(huì)組織無(wú)法有效供給基本養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，只有政府進(jìn)行接管才能確保公共服務(wù)供給的公益性、持續(xù)性與穩(wěn)定性。也就是說(shuō)，政社合作供給基本養(yǎng)老服務(wù)需要堅(jiān)持公共利益的至上性，“確保公共利益高于囊括了合同承諾安定性等的其他利益，為保證公共服務(wù)之良好提供及公共利益實(shí)現(xiàn)，甚至可以不惜突破合同當(dāng)事人之間的既有承諾”。例如，《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：“政府和社會(huì)資本合作過(guò)程中，如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要及時(shí)做好接管，保障項(xiàng)目設(shè)施持續(xù)運(yùn)行，保證公共利益不受侵害。”當(dāng)然，政府接管并不意味著都需要由政府“親自”履行相應(yīng)的給付責(zé)任。受公私合作以及政府輔助角色定位的影響，政府責(zé)任的履行會(huì)強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)自治的尊重，也會(huì)強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)組織的分工與合作。因此，政府接管的具體方式既可以是政府代為履行，也可以是委托其他社會(huì)組織代為履行。
（三）機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)中政府風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任的生成邏輯及內(nèi)涵
在輔助性原則約束下，在社會(huì)組織可以獨(dú)立完成給付任務(wù)時(shí)，雖然政府不適宜直接介入社會(huì)組織給付活動(dòng)，但并非完全無(wú)所作為，其仍然需要確保社會(huì)組織給付責(zé)任的良好履行。也就是說(shuō)，當(dāng)作為下位組織的社會(huì)組織能夠獨(dú)立完成某項(xiàng)事務(wù)時(shí)，作為上位組織的政府不應(yīng)干預(yù)，而是集中于指導(dǎo)、監(jiān)督、敦促等專屬職能，以預(yù)防機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。政府的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任是國(guó)家保護(hù)義務(wù)擴(kuò)大的結(jié)果。如前所述，在我國(guó)《憲法》公民權(quán)利的相關(guān)條款中，“國(guó)家保護(hù)”“國(guó)家發(fā)展”等用語(yǔ)表明，基本權(quán)利除了具備受益權(quán)功能，還具備客觀價(jià)值秩序功能，要求國(guó)家承擔(dān)起對(duì)基本權(quán)利的保護(hù)義務(wù)，即當(dāng)公民基本權(quán)利受到第三方侵犯或威脅時(shí)，國(guó)家有義務(wù)保護(hù)基本權(quán)利免受風(fēng)險(xiǎn)或?yàn)槠涮峁┍匾葷?jì)?；攫B(yǎng)老服務(wù)與憲法基本權(quán)利高度關(guān)聯(lián)，因此同樣需要通過(guò)國(guó)家保護(hù)義務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。正如學(xué)者所言：“國(guó)家即使在行政任務(wù)民營(yíng)化后，仍舊負(fù)擔(dān)尊重、保障和實(shí)現(xiàn)公民基本權(quán)的義務(wù)。只是此時(shí)基本權(quán)利對(duì)國(guó)家的約束，不再僅表現(xiàn)為針對(duì)國(guó)家的防御性權(quán)利或是要求其提供給付的權(quán)利，而更多地體現(xiàn)為對(duì)國(guó)家履行‘保護(hù)義務(wù)’的要求。”如前述，公民個(gè)體對(duì)社會(huì)組織的基本養(yǎng)老服務(wù)供給具有高度的依賴性，也與社會(huì)組織之間具有結(jié)構(gòu)上的不對(duì)等性，難以獨(dú)立抵御與承受機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的傷害。因此，政府有義務(wù)保護(hù)老年人免受機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)侵襲。試想，如果達(dá)到了前述需要政府履行兜底責(zé)任的程度，機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)實(shí)際發(fā)生，老年人的基本權(quán)利遭受實(shí)際損害，這對(duì)于本就具有生理脆弱性的老年人而言是不可逆轉(zhuǎn)的損害。因此，經(jīng)由政府對(duì)基本權(quán)利的保護(hù)義務(wù)，政府需要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任。當(dāng)然，受公私合作背景以及輔助性原則的影響，政府的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任也會(huì)呈現(xiàn)新的特征。
1.從“事前型風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任”到“事中事后型風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任”
傳統(tǒng)的政府風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任之履行主要依賴行政許可等事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防工具，內(nèi)容聚焦于社會(huì)組織的準(zhǔn)入控制，即事前篩選社會(huì)組織及其發(fā)展領(lǐng)域，設(shè)置社會(huì)組織成立與運(yùn)作的門檻與規(guī)范。此種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任的履行模式不利于社會(huì)組織的培育，與強(qiáng)調(diào)激活社會(huì)作用以及政府輔助角色定位的公私合作背景不符。并且在這種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任的履行模式下，執(zhí)法部門耗費(fèi)大量精力“查無(wú)”，如許可證是否過(guò)期、所提供的材料是否真實(shí)，卻無(wú)暇進(jìn)行日常監(jiān)管。顯然無(wú)法在機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)密集發(fā)生的當(dāng)下達(dá)到良好的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防效果。因此，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任的履行時(shí)間應(yīng)當(dāng)后移，從前端履行的事前型風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任向中后端履行的事中事后型風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任轉(zhuǎn)型。
通過(guò)對(duì)比2015年與2018年分別修訂的《老年人權(quán)益保障法》，可看出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任的這一變化。2015年修訂的《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立需要遵循“行政許可—登記”或“登記—行政許可”的事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度設(shè)計(jì)，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件作出諸多限制，是典型的事前型風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任配置。2018年修訂的《老年人權(quán)益保障法》取消了養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立的限制性條件，規(guī)定：“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記后即可開(kāi)展服務(wù)活動(dòng)，并向縣級(jí)以上人民政府民政部門備案。”這是典型的事中事后型風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任配置，以登記備案制度取代事前許可制度，降低了養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻。
事中事后型風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任強(qiáng)調(diào)過(guò)程性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，更有利于預(yù)防機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又能促進(jìn)社會(huì)力量發(fā)展，主要包括：其一，對(duì)壟斷風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高基本養(yǎng)老服務(wù)供給的效率與質(zhì)量；其二，對(duì)價(jià)格異化風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，確保公眾能夠以合理價(jià)格享受基本養(yǎng)老服務(wù)；其三，對(duì)機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，確保社會(huì)組織能夠生產(chǎn)符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老服務(wù)；其四，對(duì)服務(wù)對(duì)象的選擇性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，確保全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。歸根結(jié)底，事中事后型風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的關(guān)鍵在于確保社會(huì)組織的公共性得以實(shí)現(xiàn)，確保社會(huì)組織的非營(yíng)利性一以貫之，充分應(yīng)用績(jī)效測(cè)量、公眾評(píng)價(jià)等多元化規(guī)制工具，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)控。
2.政府與社會(huì)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任
傳統(tǒng)的一元養(yǎng)老服務(wù)供給模式建立在科層體系之上，政府與其所設(shè)立的公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間具有上下級(jí)的身份關(guān)系。因此，政府更多地會(huì)選擇具有“命令—強(qiáng)制”特征的手段實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防目標(biāo)。但是，在政社合作模式之下，政府與社會(huì)組織之間并非身份關(guān)系，而是基于契約形成的公私合作伙伴關(guān)系。在此種關(guān)系類型下，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任不僅屬于政府，同樣可以由社會(huì)承擔(dān)，呈現(xiàn)政府與社會(huì)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任的特征。一方面是由政府與社會(huì)組織共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任。依據(jù)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》第25條之內(nèi)涵，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過(guò)自主制定管理規(guī)則、自主實(shí)施管理規(guī)則、自主開(kāi)展管理規(guī)則實(shí)施情況的監(jiān)督等承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任。而政府的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任在形態(tài)上則表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)組織風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任的履行情況進(jìn)行監(jiān)督。另一方面是由政府與行業(yè)協(xié)會(huì)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任。行業(yè)協(xié)會(huì)屬于社會(huì)中的重要自治組織類型，在實(shí)踐中發(fā)揮著推進(jìn)行業(yè)自治的重要作用。依據(jù)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》第8條之內(nèi)涵，行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)制定行業(yè)規(guī)范，包括行業(yè)道德規(guī)范、行業(yè)職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(如質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn))、行業(yè)懲戒規(guī)范等，對(duì)行業(yè)內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督與管理，進(jìn)而承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任。此時(shí)，政府的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任在形態(tài)上表現(xiàn)為對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任的履行情況進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然，此種模式的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防有賴于社會(huì)組織承擔(dān)更高的信息公開(kāi)義務(wù)。但仍然要注意自愿性公開(kāi)與強(qiáng)制性公開(kāi)的區(qū)分，否則會(huì)影響社會(huì)組織本身的自主性。同時(shí)，在輔助性原則的約束下，政府的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任分配會(huì)根據(jù)社會(huì)組織的具體情況進(jìn)行調(diào)整，若社會(huì)組織自我規(guī)制有效，則采取軟措施減少政府干預(yù)的強(qiáng)度；若無(wú)效，則監(jiān)管強(qiáng)度逐步遞增。
強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)與政府共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任的原因在于：一是政府單方面的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防存在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)能力有限的問(wèn)題。而社會(huì)組織以及行業(yè)協(xié)會(huì)更具有信息優(yōu)勢(shì)，能夠打破因信息不對(duì)稱而造成的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防失靈。二是能夠釋放政府獨(dú)攬風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任所帶來(lái)的巨大行政壓力(既包括行政資源壓力，也包括公共財(cái)政壓力)，降低風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防成本。三是風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性，外部風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制由于滲透性不足，容易錯(cuò)過(guò)最佳的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防時(shí)機(jī)。四是社會(huì)組織本身就是風(fēng)險(xiǎn)源，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任嵌入社會(huì)組織的組織架構(gòu)與決策流程，實(shí)質(zhì)是從源頭進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制。五是行業(yè)協(xié)會(huì)更加了解行業(yè)內(nèi)社會(huì)組織運(yùn)行的整體情況，能夠提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的專業(yè)性。六是政府單方面的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防缺乏針對(duì)性，易演化為“事無(wú)巨細(xì)”的監(jiān)管模式，給社會(huì)組織造成過(guò)重的監(jiān)管負(fù)擔(dān)。這不僅可能不符合監(jiān)管對(duì)象的實(shí)際情況，也可能產(chǎn)生不必要的資源浪費(fèi)，降低服務(wù)供給效率。
3.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任中的政府給付
在輔助性原則下，政府作為科層制社會(huì)中的最高層級(jí)組織，其職能還包括“彌補(bǔ)活動(dòng)”，即“根據(jù)低層級(jí)組織的目標(biāo)，彌補(bǔ)其在承擔(dān)責(zé)任時(shí)的明顯不足的能力”。也就是說(shuō)，政府需要為低層級(jí)組織提供必要的“幫助”，為低層級(jí)組織創(chuàng)造條件，從而使其更好地承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。由于社會(huì)組織發(fā)展不成熟，政府在預(yù)防社會(huì)組織機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)上，通常會(huì)表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)、命令、限制較多，而指導(dǎo)、合作、促進(jìn)較少。預(yù)防社會(huì)組織的機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，除了需要強(qiáng)有力的監(jiān)管措施，也需要解決引發(fā)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的組織內(nèi)部問(wèn)題。我國(guó)社會(huì)組織的建構(gòu)多以國(guó)家(政府)邏輯為主導(dǎo)，社會(huì)組織大多表現(xiàn)出“依附式自主”，依附政府資源的支持而發(fā)展。社會(huì)組織機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，很大程度上源于政府資源供給的不穩(wěn)定性。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的困境不外乎“稅收優(yōu)惠難以落實(shí)”“補(bǔ)助款額不足”“用地難”“融資困難”等。因此，要預(yù)防社會(huì)組織的機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵在于為社會(huì)組織提供充足的發(fā)展資源，促使社會(huì)組織更加關(guān)注公共利益。例如，《老年人權(quán)益保障法》第39條即規(guī)定：“各級(jí)人民政府和有關(guān)部門在財(cái)政、稅費(fèi)、土地、融資等方面采取措施，鼓勵(lì)、扶持企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)組織或者個(gè)人興辦、運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老、老年人日間照料、老年文化體育活動(dòng)等設(shè)施。”政府通過(guò)財(cái)政、稅收、用地、融資等方面的積極給付，為社會(huì)組織提供必要的支持，從而改善社會(huì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，弱化機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的可能性，屬于激勵(lì)型的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制手段。
四、結(jié)語(yǔ)
本文分析的邏輯起點(diǎn)在于基本養(yǎng)老服務(wù)背后的基本權(quán)利內(nèi)涵，由此認(rèn)知基本養(yǎng)老服務(wù)保障的基本權(quán)利保護(hù)意義。在老齡化時(shí)代強(qiáng)調(diào)基本權(quán)利保護(hù)有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。需要意識(shí)到，我國(guó)的老齡化進(jìn)程與社會(huì)轉(zhuǎn)型雙線程并進(jìn)，與老齡化相互影響。市場(chǎng)化改革不斷推進(jìn)，單位制解體，保持社會(huì)相對(duì)平衡的集體福利機(jī)制消散，社會(huì)分化不斷加強(qiáng)。隨后基礎(chǔ)性公共服務(wù)領(lǐng)域(如養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域)受到市場(chǎng)化改革影響，呈現(xiàn)個(gè)人化負(fù)擔(dān)趨勢(shì)，由此引發(fā)更大的社會(huì)差異。社會(huì)不平等會(huì)引發(fā)個(gè)體應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力差異，財(cái)富少得者更可能遭受風(fēng)險(xiǎn)困擾。而基本養(yǎng)老服務(wù)恰恰發(fā)揮著保障物質(zhì)幫助權(quán)、人格尊嚴(yán)、平等權(quán)的作用，幫助老齡化時(shí)代老年人(尤其是弱勢(shì)的老年人)相對(duì)平等地獲得生存保障，而不被風(fēng)險(xiǎn)侵襲，并克服社會(huì)分化的影響。否則，弱者利益不但無(wú)法獲得保障，還可能從生產(chǎn)領(lǐng)域的弱者再次成為分配領(lǐng)域的弱者?？梢哉f(shuō)，正是公民權(quán)利的回歸使國(guó)家與社會(huì)的公共責(zé)任被重新強(qiáng)調(diào)。本文明晰了政府與社會(huì)組織在基本養(yǎng)老服務(wù)保障中的責(zé)任配置邏輯，由此建構(gòu)基本養(yǎng)老服務(wù)保障、政府兜底責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任、社會(huì)組織給付責(zé)任三者之間的公法規(guī)范體系，以期實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織合作關(guān)系中的各個(gè)連接環(huán)節(jié)的規(guī)范化與制度化，規(guī)范基本養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化走向。
當(dāng)然，基本養(yǎng)老服務(wù)保障中政社責(zé)任的分配邏輯建立在理順政府與社會(huì)組織關(guān)系的基礎(chǔ)上，本文借助輔助性原則進(jìn)了初步勾勒。但國(guó)家治理結(jié)構(gòu)維度上的政社關(guān)系理順仍有待進(jìn)一步探究。在當(dāng)下政社關(guān)系的實(shí)然狀態(tài)中，政府的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)地位凸顯，社會(huì)組織的自治不徹底是普遍情況，不對(duì)等或混同的政社關(guān)系始終存在，這會(huì)影響政府與社會(huì)組織的責(zé)任承擔(dān)效果，并可能出現(xiàn)責(zé)任交叉、重疊等問(wèn)題。因此，政社關(guān)系的理順至少有四重期待：一是“分開(kāi)”，即明確政府與社會(huì)組織各自的活動(dòng)邊界，使二者的主體性要素得以確立，這是主體獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的前提。我國(guó)社會(huì)組織已經(jīng)從粗放型逐漸轉(zhuǎn)向職業(yè)化、智能化的發(fā)展進(jìn)路，社會(huì)組織的主體性要素正在不斷積累。政府職能轉(zhuǎn)變也使傳統(tǒng)政府向現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)變，政府的主體性要素也在不斷迭代。二是“保留”，即現(xiàn)代政府不可缺位，進(jìn)而回應(yīng)市場(chǎng)化、社會(huì)化改革下公法遁入私法的擔(dān)憂，國(guó)家權(quán)力仍然是治理結(jié)構(gòu)的軸心。社會(huì)組織自主性的發(fā)展離不開(kāi)作為元治理主體的政府的推動(dòng)，為社會(huì)組織刷新可為空間，因?yàn)檎趯?duì)社會(huì)組織確權(quán)的同時(shí)，仍然保留社會(huì)組織的準(zhǔn)入權(quán)。三是“制度化”，即政府與社會(huì)組織的關(guān)系在實(shí)踐積累中得以理順，但需要進(jìn)行制度化塑造，否則理順的關(guān)系可能被策略性調(diào)整，進(jìn)而影響治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性。四是“調(diào)適”，即政社關(guān)系的理順是一個(gè)不斷深化、不斷細(xì)化的過(guò)程，需要根據(jù)治理結(jié)構(gòu)的外部環(huán)境變化而進(jìn)行不斷調(diào)整。
?。◤堁蒌h，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生。本文系2021年度教育部人文社會(huì)科學(xué)國(guó)家人權(quán)教育與培訓(xùn)基地重大項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)：21JJD820005)的階段性研究成果。感謝秦前紅教授對(duì)本文的指導(dǎo)。）
Abstract：The 20th National Congress of the Communist Party of China put forward the task to ensure all elderly people enjoy basic senior care services.In an aging society，basic senior care services are key to protecting the basic human rights of the elderly.Government-society partnership is an ideal model to guarantee basic senior care services.In terms of responsibility distribution，the government and social organizations should follow the principle of subsidiarity.On the one hand，social organizations undertake the responsibility to provide basic senior care services under public constraints in the dimensions of service prices，service contents，and service targets；On the other hand，the government is responsible for the guarantee of minimum senior care services and the prevention of risks.The government’s responsibility of guaranteeing minimum senior care services lies in the government taking over relevant projects after the occurrence of risks.Constrained by the principle of subsidiarity，the government’s responsibility for risk prevention shifts from ex-ante prevention to interim and ex-post prevention.Emphasis should be placed on the principle of the government and society taking shared responsibilities for risk prevention and achieving risk prevention through government spending.
Keywords：Basic Senior Care Services；Principle of Subsidiarity；Government-Society Partnership；Risk Prevention
(責(zé)任編輯 李忠夏)
京公網(wǎng)安備 11010102003980號(hào)