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關于災害風險管理中的婦女人權報告
安娜·加布里埃拉·費爾南德斯·薩阿維德拉
烏拉圭拉美社科院院長
我今天的主題是災害風險管理中的婦女人權多邊協(xié)定分析。我將從兩層意義進行比較文獻分析，一方面將性別觀點納入國際、拉丁美洲和加勒比區(qū)域通過的主要減少災害風險多邊協(xié)定中進行分析，另一方面對同一領土區(qū)域平等議程的災害處理進行分析。
地震、颶風、火山爆發(fā)、海嘯、洪水、干旱等自然災害在人類歷史上時有發(fā)生。但其他災害因素，如人口增長、各國的城市化進程、氣候變化、地質變化，以及上個世紀對自然資源的濫用等等都意味著地球上的許多地區(qū)及其所在的人口更容易受到自然威脅。因此，在對災害風險進行分析時，我建議不僅要考慮自然起源因素，還要考慮影響人口脆弱性的社會因素。
拉丁美洲和加勒比地區(qū)的災難性事件發(fā)生率很高，從1997年至2017年的二十年期間，世界上平均每四場災害中就有一次發(fā)生在這里。這一區(qū)域的高災害風險是由與其人口脆弱性密切相關的幾個因素共同造成的，例如貧困和不平等、氣候變化、環(huán)境退化、清潔用水危機、食品不安全、政治不穩(wěn)定、犯罪和暴力、糟糕的城市規(guī)劃、人口流離失所和大規(guī)模遷移，以及治理不力等。因此，我與西班牙奧維耶多大學、智利大學、多米尼加共和國拉丁美洲社會科學院和烏拉圭拉丁美洲社會科學院開展了這項比較研究。
為了研究將性別觀點納入災害風險管理領域中的制度化進程，我們考察了構成國際和拉丁美洲及加勒比區(qū)域關于性別與災害問題議程的兩組三類多邊協(xié)定，分析了國際上關于災害風險管理的議程。
上述議程包括1994年的《建立更安全的世界的橫濱戰(zhàn)略和行動計劃》、《2005-2015年兵庫行動綱領：提高國家和社區(qū)的抗災力》、目前生效的《2015-2030年仙臺減輕災害風險框架》。截至2020年，巴拿馬于2009年、納亞里特于2011年、智利圣地亞哥于2012年、瓜亞基爾于2014年、蒙特利爾于2017年、卡塔赫納于2018年舉辦了拉丁美洲和加勒比地區(qū)減少災害風險區(qū)域平臺構建會議，促進了多方交流，并發(fā)布了多項報告。該平臺構建了各國政府、國際組織和民間社會協(xié)調風險管理行動的體制空間。
第二組分析的文件來自墨西哥于1975年、哥本哈根于1980年、內羅畢于1985年、北京于1995年舉行的世界婦女大會，以及每五年在紐約舉辦的北京世界婦女大會5年成果評估峰會，即北京婦女大會5年成果峰會、北京婦女大會10年成果峰會、北京婦女大會15年成果峰會、北京婦女大會20年成果峰會的有關性別平等的文件。將性別路徑納入關于災害的科學研究自20世紀90 年代開始。當時認為災害現(xiàn)象是不可避免的事件，與人為干預無關，災難隨時會發(fā)生，必須立即處理，因此這一領域的研究一開始忽視了婦女的因素。
鑒于災害發(fā)生的必然性和緊迫性，人們傾向于認為，性別在災害研究中要么無關緊要，要么可以等到緊急情況結束再予以考慮。此外，傳統(tǒng)意義上，人們普遍認為災害管理屬于軍事化和技術性干預領域中的軍隊和工程工業(yè)，男性化的典型機構在其中起主導作用，婦女的貢獻往往被忽視。但這一現(xiàn)象并不意味著這些忽視婦女貢獻的干預是性別中立的。相反，它們往往會助長不平等現(xiàn)象的再現(xiàn)，并強化那些認為婦女軟弱、被動、需要男性幫助和保護的固有刻板印象。同樣，專門文獻也強調，在進行性別和災害分析時，必須把重點放在相互關系上。鑒于此，有研究發(fā)現(xiàn)，當性別狀況與年齡、貧窮、族裔、殘疾或居住在農村等其他因素相交叉時，發(fā)生災難的風險就會增加。該概念的雛形圍繞著對災難的兩種性別觀點逐步演變:一是脆弱性路徑，它發(fā)現(xiàn)性別不平等是婦女更容易遭遇災害的結構性原因；二是能力路徑，該路徑關注婦女在緊急情況下可以發(fā)揮的重要作用，以及她們在災難發(fā)生后會給個人和集體未來生活條件帶來的變化。
脆弱性包含生理脆弱性、物質脆弱性、社會和組織的脆弱性。生理脆弱性就是災難對婦女生理和心理健康的影響。各項調查分析了部分災難死亡率較高的證據。生理脆弱性中還包括關于在災難發(fā)生后一段時間內對婦女的暴力行為，特別是性暴力行為增加的證據。物質脆弱性是災難對婦女的物質影響。災難發(fā)生后，由于失業(yè)、收入減少和無償工作增加，婦女變得更貧窮。社會和組織的脆弱性指的是婦女的社會和政治參與度低，或婦女群體被屏除在社區(qū)框架之外。然而，單純關注脆弱性的路徑只關注受害婦女，這就是該路徑有局限性，且很難進行變革的原因。在災難背景下，有能力不一定只代表不容易受傷害，而是指在易受傷害的環(huán)境中，包括從屬群體和社區(qū)之間可能出現(xiàn)的易受傷害的環(huán)境中，每個人保護自己和周圍環(huán)境的天賦和能力。能力的生理層面指的是婦女在緊急情況下挽救自己和周圍人生命的行動，以及她們在醫(yī)治他人、照顧家人和提供情感支持方面所表現(xiàn)出的技能。能力的物質層面指的是婦女在不利條件下，通過無報酬地工作保證人口生存所做的貢獻。該物質層面指的是婦女對其社區(qū)的重建作出的重要貢獻，然而，這些貢獻往往被忽視。最后，能力的社會和組織層面指的是婦女群體在災后負責管理日常生活或獲得住房時所發(fā)展的能力。
在世界災害風險管理大會上，一些參考資料被編碼為關注脆弱性和能力路徑的資料，在美洲和加勒比地區(qū)減少災害風險區(qū)域會議上，這方面的參考資料也很多。從第一個主題開始，我們所分析的數據表明，過去十年標志著在全球范圍內將性別觀點納入災害風險管理的轉折點，而且歷史進程也證明了這一點。與國際框架相比，區(qū)域層面的協(xié)定產生了滯后現(xiàn)象，這些協(xié)定的執(zhí)行并沒有得到有效推動。最新的國際和區(qū)域協(xié)議無疑取得了進展，此外，我們還可以在災害研究中納入性別和交叉方法，其中包括對婦女脆弱性路徑和婦女多樣性能力路徑的分析。這一路徑系統(tǒng)地考慮了生理、物質和社會或機構三個層面。正如我們在理論框架中所展示的，該路徑是關鍵路徑，應該在整個災害管理周期中考慮此路徑。
另一方面，在世界婦女大會上，一系列參考文獻被定義為關注脆弱性路徑和能力路徑。大家也可以在美洲和加勒比地區(qū)減少災害風險區(qū)域會議上看到這方面的參考資料。對性別議程的分析表明，關注婦女問題的國際會議在災難發(fā)生之前已經開始對災難進行思考。從這個意義上說，災難領域是性別平等體制框架的一個重點關注領域，并與災難管理相比，在解決婦女問題方面發(fā)布了更堅定且更有雄心的議程。因此，盡管災難管理和婦女問題這兩個問題之間明顯相互依存，兩者的管理實例之間預期的對話并不平衡，往往更突出性別議程的發(fā)展，而不是災難議程。這些研究結果描述了今后機構干預措施的實施路線，以便設計一種應對方法，在這一主題上取得理論進展，并在像災難這樣復雜的情況下保障婦女多樣性的人權。其研究結果可能會促進全球以及在特別受婦女和災害問題影響的拉丁美洲和加勒比區(qū)域，針對具體情況更有效地開展災害風險管理工作。
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