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　　摘要：享有基本社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)是每一位老年人的權(quán)利。2022年中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)保障事業(yè)迅猛發(fā)展，支持性政策密集出臺(tái)；個(gè)人養(yǎng)老金制度的正式實(shí)施開啟了三大支柱并行的多層次養(yǎng)老保障體系；長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)成效明顯；社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)模式不斷創(chuàng)新，居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展；養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系不斷完善，老年人能力評(píng)估制度和基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度的建立有效提升了養(yǎng)老服務(wù)供給能力。同時(shí)，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)保障也面臨如專門性立法缺失、專業(yè)人才短缺等挑戰(zhàn)，需加快社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域立法，補(bǔ)齊短板，推動(dòng)中國(guó)老年人權(quán)益保障邁向新高度。

　　2022年是“十四五”規(guī)劃重要推進(jìn)年，面對(duì)老年人日益增長(zhǎng)的多層次、高品質(zhì)健康養(yǎng)老需求，國(guó)家出臺(tái)多項(xiàng)政策推進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，各地也加快推出細(xì)化措施。個(gè)人養(yǎng)老金制度的正式實(shí)施，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的基本確立，養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系和基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度的初步建立，共同構(gòu)建和完善了兜底性、普惠型、多樣化的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。

　　一、中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)保障新進(jìn)展

　?。ㄒ唬┥鐣?huì)養(yǎng)老服務(wù)支持性政策密集出臺(tái)

　　頂層設(shè)計(jì)不斷完善，地方性政策密集出臺(tái)。在《“十四五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》指導(dǎo)下，國(guó)務(wù)院及各部委印發(fā)多個(gè)政策文件，就發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)、完善多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、發(fā)展健康服務(wù)業(yè)、推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等作出安排部署。2022年共21個(gè)省級(jí)行政單位出臺(tái)地方性老齡事業(yè)或養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)《十四五規(guī)劃》，9個(gè)省級(jí)單位出臺(tái)地方性《養(yǎng)老服務(wù)條例》，開啟了地方性特色養(yǎng)老服務(wù)體系現(xiàn)代化建設(shè)新征程。此外，各地也爭(zhēng)先出臺(tái)優(yōu)化、創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)施意見或方案，如北京市在安寧療護(hù)服務(wù)、“時(shí)間銀行”互助養(yǎng)老等方面制定實(shí)施方案。

　?。ǘ┒鄬哟勿B(yǎng)老保險(xiǎn)體系不斷完善

　　基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大。2022年全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率超過99%，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)人均待遇逐年提高，退休人員月人均基本養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)18連漲，19個(gè)省級(jí)行政單位在中央提高城鄉(xiāng)居民全國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上提高省級(jí)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱發(fā)展壯大。商業(yè)養(yǎng)老金融改革逐步推進(jìn)，養(yǎng)老金融產(chǎn)品供給不斷豐富，專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)區(qū)域擴(kuò)大到全國(guó)范圍。個(gè)人養(yǎng)老金正式落地，北京、上海、成都等36個(gè)城市或地區(qū)先行試點(diǎn)?！秱€(gè)人養(yǎng)老金實(shí)施辦法》明確了每年繳納額度上限和領(lǐng)取條件，明確了可投資的產(chǎn)品類別，開啟了社會(huì)基本養(yǎng)老、企業(yè)年金養(yǎng)老和個(gè)人養(yǎng)老三大支柱并行的多層次養(yǎng)老保障體系。

　　長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)工作成效明顯。2018-2022年間，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度覆蓋49個(gè)城市、1.45億人，累計(jì)享受待遇人數(shù)172萬。各試點(diǎn)城市不斷探索籌資機(jī)制，多渠道拓展資金來源，減小了對(duì)基本醫(yī)?；鹨蕾??！堕L(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)失能等級(jí)評(píng)估操作指南》首次建立失能等級(jí)綜合評(píng)估指標(biāo)體系，從日常生活能力、認(rèn)知能力、感知覺與溝通能力等方面為能力評(píng)估提供指導(dǎo)。

　　（三）養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)不斷完善

　　居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)全面推動(dòng)。居家養(yǎng)老是中國(guó)老年人養(yǎng)老模式的絕對(duì)主流，養(yǎng)老服務(wù)重心逐步向居家社區(qū)傾斜。居家適老化改造服務(wù)穩(wěn)步推進(jìn)，老年友好型社區(qū)建設(shè)大力進(jìn)行。社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合能力大幅提升，國(guó)家支持社區(qū)、機(jī)構(gòu)為失能老年人家屬進(jìn)行培訓(xùn)和提供“喘息”服務(wù)，組織志愿者對(duì)居家失能老年人開展照護(hù)服務(wù)。居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新，探索出“物業(yè)+”“互聯(lián)網(wǎng)+”“時(shí)間銀行”等新型養(yǎng)老服務(wù)模式。

　　機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)增效。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)供給加大，服務(wù)能力提升，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化專項(xiàng)行動(dòng)穩(wěn)步開展。2022年民政部標(biāo)準(zhǔn)制定計(jì)劃包含《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)委托服務(wù)規(guī)范》、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)生活照料服務(wù)基本規(guī)范》、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老年人保護(hù)性約束服務(wù)規(guī)范》、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)認(rèn)知癥老人照護(hù)指南》等，構(gòu)筑了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系。

　　養(yǎng)老服務(wù)清單制度初步建立?！独夏耆四芰υu(píng)估規(guī)范》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)確定老年人能力狀況，根據(jù)失能等級(jí)科學(xué)制定個(gè)性化照護(hù)服務(wù)方案，精準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)貼，提高養(yǎng)老服務(wù)供給針對(duì)性有重要意義。國(guó)務(wù)院《規(guī)劃》進(jìn)一步要求制定國(guó)家和地方基本養(yǎng)老服務(wù)清單，地方清單應(yīng)包含國(guó)家清單中的服務(wù)項(xiàng)目，且覆蓋范圍和實(shí)現(xiàn)程度不得低于國(guó)家清單要求。目前多個(gè)省級(jí)行政單位已印發(fā)當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)清單。

　　二、中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)保障的挑戰(zhàn)

　?。ㄒ唬┥鐣?huì)養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)立法缺失

　　盡管《“十四五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》等文件對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)作了頂層設(shè)計(jì)，各地也相繼出臺(tái)地方性養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十四五規(guī)劃”和地方性《養(yǎng)老服務(wù)條例》，但國(guó)家層級(jí)養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)立法尚未出臺(tái)，無法為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)提供確切規(guī)范，政府、社會(huì)、市場(chǎng)和家庭責(zé)任邊界應(yīng)進(jìn)一步明晰，亟需加大相關(guān)立法。

　?。ǘB(yǎng)老保險(xiǎn)三大支柱發(fā)展不均衡

　　第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金和其他個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老金融業(yè)務(wù)仍處起步階段。個(gè)人養(yǎng)老金稅優(yōu)激勵(lì)不足，雖然個(gè)人養(yǎng)老金在投資階段收益暫不征收資本利得稅，但在領(lǐng)取階段本金和投資所得合并征收，是稅收遞延。對(duì)應(yīng)養(yǎng)老金融產(chǎn)品類型單一，投資周期長(zhǎng)，資金管理權(quán)弱。政府宣傳不夠，公眾養(yǎng)老儲(chǔ)蓄意識(shí)差，對(duì)個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足。

　?。ㄈ┚蛹疑鐓^(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)不協(xié)調(diào)

　　居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾凸顯。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的大規(guī)模需求和高質(zhì)量、專業(yè)化服務(wù)供給之間不平衡，如居家適老化改造集中在特殊困難老年家庭，整體覆蓋不夠。過度依賴國(guó)家財(cái)政，社會(huì)力量參與不足，存在“政策不落地、企業(yè)不愿進(jìn)”困境。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老情況類似，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位空置、設(shè)備閑置。

　?。ㄋ模B(yǎng)老服務(wù)人才儲(chǔ)備少、質(zhì)量低

　　養(yǎng)老服務(wù)人才儲(chǔ)備存在大量缺口。養(yǎng)老服務(wù)工作者不僅要具備良好心理素質(zhì)，還要具備跨學(xué)科專業(yè)知識(shí)與照護(hù)技能，當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展不均衡，一些小型機(jī)構(gòu)無法提供相關(guān)職業(yè)培訓(xùn)，導(dǎo)致從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)參差不齊。同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)工作繁雜辛苦，薪酬低，社會(huì)認(rèn)可度不高，從業(yè)者多為進(jìn)城務(wù)工人員、下崗職工等。缺乏相關(guān)職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)缺，尚未建立職業(yè)水平評(píng)價(jià)制度，職業(yè)發(fā)展路徑不明。

　?。ㄎ澹┥鐣?huì)尊老、愛老氛圍不足

　　當(dāng)今社會(huì)尊老、愛老氛圍不足，廣泛存在基于老齡對(duì)老年人的刻板印象。老年人常被視為衰老無用、需要被特別照顧的群體，不具有自主性和獨(dú)立性，如我們?nèi)菀茁?lián)想老年人死氣沉沉、無所事事的衰敗形象，一些人甚至建議限制或取消老年人早高峰時(shí)段的免費(fèi)出行權(quán)益。老年人自身內(nèi)化歧視嚴(yán)重，在長(zhǎng)期受歧視環(huán)境中，老年人有意或無意地接受了不公平結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)而認(rèn)為老齡歧視是“正常的”，最后形成自我壓迫，如老年人常自述“人老不中用了”，在完成養(yǎng)家糊口等“人生任務(wù)”后陷入空虛、孤獨(dú)。

　　三、中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)保障的展望

　?。ㄒ唬┘涌焐鐣?huì)養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)立法進(jìn)程

　　加快國(guó)家層級(jí)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)立法進(jìn)程，立足居家社區(qū)養(yǎng)老為絕對(duì)多數(shù)的國(guó)情，加大居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面立法，切實(shí)解決老年人助餐、助潔、助浴、助行、助醫(yī)等問題。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)方面，加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、設(shè)施規(guī)范化、人員專業(yè)化。還應(yīng)處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，充分發(fā)揮政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的主導(dǎo)和引領(lǐng)作用，注意全面開放、呵護(hù)市場(chǎng)主體，培育成熟的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。

　?。ǘ└纳起B(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱短板

　　大力推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金擴(kuò)面，加大稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)不同人群抵扣上限進(jìn)行分檔，對(duì)低收入人群進(jìn)行直接補(bǔ)貼。不斷豐富養(yǎng)老金融產(chǎn)品與服務(wù)供給，提供安全豐富的養(yǎng)老金融產(chǎn)品選擇，賦予參保人更多養(yǎng)老資金管理權(quán)。加大個(gè)人養(yǎng)老金制度宣傳，建立跨第一、二、三支柱養(yǎng)老金信息平臺(tái)，喚醒居民養(yǎng)老儲(chǔ)蓄意識(shí)。

　?。ㄈ┐龠M(jìn)居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)服務(wù)融合銜接

　　推動(dòng)居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展。居家養(yǎng)老服務(wù)方面，重點(diǎn)推進(jìn)家庭養(yǎng)老床位建設(shè)和居家適老化改造，重點(diǎn)關(guān)注失能失智和經(jīng)濟(jì)困難老年人兜底性保障。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新，扶持實(shí)用性強(qiáng)、發(fā)展可持續(xù)的互助養(yǎng)老模式。重點(diǎn)打造醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，建設(shè)嵌入式綜合養(yǎng)老服務(wù)中心、社區(qū)老年食堂，與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)有序銜接、功能互補(bǔ)，構(gòu)建“一刻鐘”居家養(yǎng)老服務(wù)圈，為老年人提供助餐助浴、日間照料、短期托養(yǎng)等服務(wù)。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方面，加大存量公辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施改造，增加護(hù)理型床位。

　　（四）加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)

　　加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，在高等院校和中等職業(yè)學(xué)校增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)和課程，培養(yǎng)醫(yī)學(xué)、護(hù)理學(xué)、營(yíng)養(yǎng)學(xué)和心理學(xué)等復(fù)合型人才。將養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)列入急需緊缺人才培養(yǎng)目錄，落實(shí)職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、就業(yè)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼等優(yōu)惠，吸引更多年輕人。完善養(yǎng)老服務(wù)人才工作考核機(jī)制，建立合理薪酬體系。加大養(yǎng)老服務(wù)人才典型宣傳，提升養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)社會(huì)認(rèn)可度。

　　（五）發(fā)展老年教育，營(yíng)造平等、尊重的社會(huì)氛圍

　　營(yíng)造孝親敬老社會(huì)氛圍，引導(dǎo)全社會(huì)增強(qiáng)尊重、幫助老年人的關(guān)愛意識(shí)，打造老齡友好型社會(huì)。將照護(hù)文化融入基礎(chǔ)教育，提升養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)社會(huì)認(rèn)可度，形成照護(hù)光榮的時(shí)代氛圍。加強(qiáng)人權(quán)教育，引導(dǎo)老年人樹立自尊自愛、獨(dú)立自主、平等的人權(quán)觀。大力發(fā)展老年教育服務(wù)，積極開展老年普法宣傳、老年心理咨詢服務(wù)、老年普法進(jìn)社區(qū)等活動(dòng)，引導(dǎo)老年人參與社會(huì)生活。

　　作者簡(jiǎn)介：鄧晉，西南政法大學(xué)2020級(jí)人權(quán)法學(xué)博士研究生；袁林，法學(xué)博士，西南政法大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。