食物權(quán)視角下的中國糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品安全
蔣盼
摘要：糧食安全治理是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導中國政府保障國家糧食安全、維護公民食物權(quán)的重要內(nèi)容，其目的是為公眾提供健康、營養(yǎng)和適足的食物。面對百年變局疊加世紀疫情、地緣沖突、氣候變化等多重因素傳導的糧食安全風險，中國通過深入實施國家糧食安全戰(zhàn)略，制定多項糧食安全保障政策，加強法治保障等重要舉措實現(xiàn)了耕地面積擴大、糧食產(chǎn)量增收、糧食分配更加公平等糧食安全治理實效，切實維護了公民的食物權(quán)。但在成效顯現(xiàn)的同時，糧食安全保障工作依然面臨不少風險與挑戰(zhàn)。中國糧食安全保障戰(zhàn)略的持續(xù)推進，需要加強耕地資源保護力度，提高糧食種植者的積極性，培育公眾保障糧食安全的主體意識，積極參與世界糧食安全治理。
關(guān)鍵詞：糧食安全 食物權(quán) 糧食生產(chǎn) 法治保障
一、中國糧食安全治理的主要措施
（一）深入實施國家糧食安全戰(zhàn)略的路線圖
在中央層面上，以習近平總書記為核心的黨中央提出的全方位夯實糧食安全根基、樹立大食物觀等論述為國家糧食安全保障和食物權(quán)保障提供了根本遵循。中共中央印發(fā)《關(guān)于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》《鄉(xiāng)村建設行動實施方案》《鄉(xiāng)村振興責任制實施辦法》《擴大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022-2035年）》等文件對國家糧食安全戰(zhàn)略實施做出全面而系統(tǒng)的部署，確保人民群眾食物權(quán)得到切實有效的維護。
在地方層面上，各地政府貫徹落實黨中央和國務院的要求、指示和精神，高度重視糧食安全保障工作，將糧食生產(chǎn)、耕地保護、糧食收購、糧食儲備、農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)業(yè)保險、科技助農(nóng)等作為保障本地糧食安全的重要舉措，為食物權(quán)保障提供良好的政策環(huán)境。
?。ǘ┒囗椪唑?qū)動，推進糧食安全保障
1.嚴守耕地紅線，提升耕地質(zhì)量
國家統(tǒng)一部署全面夯實糧食安全根基，各地嚴格落實糧食安全黨政同責，嚴格控制耕地用途，通過退林還耕、高標準農(nóng)田建設等措施擴大耕地面積，確保食物權(quán)的保障有充分的耕地資源支持。至2022年底，全國糧食播種面積17.75億畝，比2021年增加1052萬畝，增長0.6%。
2.提升糧食生產(chǎn)能力，保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給
2022年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委、中國人民銀行等多個國家部委針對糧食生產(chǎn)、重要農(nóng)產(chǎn)品保障以及種糧收益提高等方面發(fā)布多項政策文件，為維護糧食安全和保障食物權(quán)提供充分支持。至2022年年底，全國糧食總產(chǎn)量13730.6億斤，比2021年增加約73.6億斤，增長0.5%。
3.加強國家對糧食生產(chǎn)和分配的管理和調(diào)控，保護和調(diào)動糧食種植積極性
通過編制規(guī)劃、綱要等方式加強國家對糧食生產(chǎn)與分配的宏觀調(diào)控。2022年以來，《“十四五”推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》《擴大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022-2035年）》《“十四五”全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”全國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全提升規(guī)劃》等一系列發(fā)展規(guī)劃，從不同層面制定目標、明確措施，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、糧食生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、糧食應急分配等發(fā)展方向，多維度維護國家糧食安全。
完善糧食收入分配機制，提高農(nóng)民種糧積極性。國家先后實施了最低收購價收購、國家臨時收儲等政策性收購，提高糧食種植者收入。通過實施耕地地力保護補貼和農(nóng)機具購置補貼等措施，加強對農(nóng)民的糧食補貼分配。這些舉措有力提升了糧食種植者的積極性，促進了糧食收入分配的公平，有效保障了人民群眾的食物權(quán)。
?。ㄈ┘訌姺ㄖ伪Ｕ?，持續(xù)推進糧食安全治理和食物權(quán)保障
現(xiàn)階段，中國已經(jīng)建立起以《憲法》為核心，《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》《種子法》《黑土地保護法》《黃河保護法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《反食品浪費法》《鄉(xiāng)村振興促進法》《國家安全法》等法律有機銜接、相互補充的嚴密的維護糧食安全與保障食物權(quán)的法律體系。
在地方層面上，地方立法主體通過加強立法、修法，完善糧食安全法律法規(guī)保障體系，為人民群眾的食物權(quán)益提供持續(xù)有利的法治保障。2022年，全國已有24件涉及糧食安全保障的地方性法規(guī)和9件地方政府規(guī)章。
二、中國糧食安全治理和食物權(quán)保障面臨的潛在挑戰(zhàn)
?。ㄒ唬└刭Y源“非糧化”“非農(nóng)化”形勢嚴峻
近年來，耕地數(shù)量受到擠壓，耕地面積持續(xù)減少，加之受工業(yè)化發(fā)展、基礎設施建設與土壤污染等因素影響，耕地“非糧化”“非農(nóng)化”加劇，據(jù)統(tǒng)計，相較于第二次全國國土調(diào)查20.3億畝的耕地面積，第三次全國國土調(diào)查的中國耕地總面積減少了1.13億畝。
（二）糧食生產(chǎn)成本高且糧食種植者種糧積極性不足
糧食生產(chǎn)的農(nóng)資成本、人工成本等持續(xù)上漲，成為影響糧食安全的重要因素。同時，糧食銷售價格的上漲幅度大幅低于糧食生產(chǎn)成本的漲價幅度，導致糧食種植者種糧收益低，糧食種植者種糧積極性不足。
?。ㄈ┘Z食安全的公眾認知與社會參與度有待提升
目前中國糧食安全保障工作主要依靠行政推進，缺乏社會的關(guān)注與支持。從糧食安全保障的實踐來看，多數(shù)人認為糧食安全保障僅與糧食種植有關(guān)，缺乏對糧食安全保障有關(guān)的耕地保護、種子科研、市場發(fā)展、糧食節(jié)約等方面的認識。
?。ㄋ模┎糠旨Z食品種嚴重依賴進口
近年來，中國糧食進口量較大而出口量極少。據(jù)統(tǒng)計，2022年中國累計進口糧食14687萬噸，累計出口糧食322萬噸，進出口逆差為14365萬噸，糧食進口量約占全年糧食總產(chǎn)量（68653萬噸）的21.4%。在進口規(guī)模方面，大豆、小麥、玉米等主要糧食品種都不同程度地依賴國外進口來滿足國內(nèi)市場需求，尤其是中國大豆消費需求很大，大豆進口完全依賴國際市場，小麥、玉米等糧食也需向國際市場進口以滿足國內(nèi)多樣化的消費需求。
三、推進中國糧食安全治理和保障食物權(quán)的建議
?。ㄒ唬┘訌姼刭Y源保護力度
耕地是糧食生產(chǎn)的基礎，加強耕地資源保護力度是糧食安全保障的重要支撐。第一，提高耕地保護執(zhí)法力度，對違法違規(guī)占用耕地等非糧化、非農(nóng)化的行為予以監(jiān)督和處罰。第二，提高耕地質(zhì)量，對高標準農(nóng)田建設要提質(zhì)增效，加強對旱澇、鹽堿土地的地力治理，提高耕地質(zhì)量。第三，增加可利用耕地面積。實施耕地保護工程，對符合條件的山地、林地、灘地等適度有序開發(fā)為耕地，對一些閑置地、廢棄地等土地，符合開發(fā)條件的，應當在生態(tài)環(huán)境保護的基礎上發(fā)展設施農(nóng)業(yè)。
?。ǘ┨岣呒Z食種植者的積極性
實現(xiàn)種糧農(nóng)民增收，提高糧食種植者積極性是國家維護糧食安全和保障食物權(quán)的一個重要課題。第一，要嚴格實施糧食最低收購價制度，加強政府對糧食種植者的支持和保護，降低糧食種植的成本。第二，支持種糧大戶、合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過土地規(guī)?；?jīng)營，促進糧食生產(chǎn)的規(guī)?；⒓s化。第三，健全完善提高糧食種植者積極性的糧食安全法律規(guī)則體系，為糧食種植者提供充分的法律支持。
（三）培育公眾保障糧食安全的主體意識
提高社會公眾保障糧食安全的主體意識。一是通過廣泛的宣傳教育，普及糧食安全保障的知識和規(guī)范要求，培育公眾節(jié)約糧食和反對浪費的飲食習慣。二是要求公民要樹立食物權(quán)保護意識，同時，還要樹立義務意識，自覺履行反對食物浪費、節(jié)約糧食的義務。
?。ㄋ模┓e極參與世界糧食安全治理
擴大全球糧食安全合作并在世界糧食貿(mào)易合作中扮演重要角色是中國糧食安全治理的現(xiàn)實需要。第一，積極參與世界糧食貿(mào)易，不斷推動全球糧食貿(mào)易伙伴多元化。第二，積極參與聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界糧食計劃署等涉糧組織的倡議和活動，主動參與國際糧食貿(mào)易規(guī)則制定，加強與區(qū)域糧食貿(mào)易合作。第三，擴大糧食海外投資，通過并購合營、委托代理等方式建立海外糧食生產(chǎn)基地，增加國內(nèi)糧食進口來源渠道。
作者簡介：蔣盼，四川大學災后重建與管理學院憲法與行政法專業(yè)博士研究生，四川大學人權(quán)法律研究中心研究助理。
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