數(shù)字政府建設與民主權利保障
劉明
摘要：2022年6月，國務院印發(fā)《關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》，標志著數(shù)字政府建設進入全面而系統(tǒng)的推進階段。數(shù)字政府是黨和國家順應數(shù)字化時代的需求而提出的，是提高行政效率和政府效能的重要舉措。同時，數(shù)字政府建設也是保障公民民主權利和踐行全過程人民民主的重要途徑之一。由于數(shù)字政府強調“公共數(shù)據(jù)開放共享”和“政務信息化共建共用”，并向民眾進一步暢通意見表達的途徑，數(shù)字政府建設能夠有效促進公民知情權、參與權、監(jiān)督權和表達權等民主權利的保障，并同民主協(xié)商、民主監(jiān)督等全過程人民民主的各個環(huán)節(jié)實現(xiàn)有效銜接。
關鍵詞：數(shù)字政府 民主權利 政策推進 全過程人民民主
數(shù)字政府衍生于“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”。從公民“需求側”的角度看，數(shù)據(jù)政府能夠有效拓展公民參與公共事務和進行意見表達的渠道，推動公民知情權、參與權、監(jiān)督權和表達權等民主權利的保障，進而強化民主的廣度和深度。2022年12月底在中央黨校（國家行政學院）發(fā)布的《2022聯(lián)合國電子政務調查報告（中文版）》顯示，中國的電子政務水平在193個聯(lián)合國會員國中排名第43位，同2012年相比上升了35位，成為全球增幅最高的國家之一。該調查報告將193個聯(lián)合國會員國的電子政務發(fā)展指數(shù)（EDGI）水平分為四個級別（非常高、高、中等和低）。2022年全球EDGI平均值為0.6102，中國的EDGI值為0.8119，屬于“非常高水平”。
“數(shù)字政府建設”的首次提出，是在2019年10月黨的十九屆四中全會，在公民民主權利的保障方面，提出“推進數(shù)字政府建設，加強數(shù)據(jù)有序共享，依法保護個人信息”。進入2022年，黨和國家開始全面落實“十四五”規(guī)劃關于“數(shù)字政府建設”的相關要求。2022年4月，中央全面深化改革委員會第二十五次會議審議通過《關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》，強調“加強數(shù)字政府建設是創(chuàng)新政府治理理念和方式的重要舉措”，“要把滿足人民對美好生活的向往作為數(shù)字政府建設的出發(fā)點和落腳點，打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的數(shù)字化服務體系”。2022年6月，《國務院關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》（以下簡稱“指導意見”）出臺，提出數(shù)字政府建設的2025年目標和2035年目標，明確了數(shù)字政府建設的任務和舉措，標志著數(shù)字政府建設進入全面而系統(tǒng)的推進階段。
“指導意見”在以下幾個方面強調了公民的“需求側”，尤其是公民對民主權利的需求。其一，“指導意見”將“堅持以人民為中心”作為基本原則之一，要求“始終把滿足人民對美好生活的向往作為數(shù)字政府建設的出發(fā)點和落腳點”，“堅持數(shù)字普惠，消除‘數(shù)字鴻溝’，讓數(shù)字政府建設成果更多更公平惠及全體人民”。其二，“數(shù)據(jù)賦能”是“指導意見”的另一基本原則，要求“加強數(shù)據(jù)匯聚融合、共享開放和開發(fā)利用，促進數(shù)據(jù)依法有序流動”，數(shù)據(jù)的開放和可及性，為公民的踐行知情權、監(jiān)督權提供了必要保障。其三，“指導意見”明確提出“大力推行智慧監(jiān)管”，要求“加快建立全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系”，為人民群眾通過數(shù)字技術實施監(jiān)督權提供了依據(jù)。其四，“指導意見”明確要求“積極打造多元參與、功能完備的數(shù)字化生活網(wǎng)絡”，為推動公民的參與權和表達權提供了政策保障。最后，“指導意見”為特定群體的需求提供了專門規(guī)定，指出“圍繞老年人、殘疾人等特殊群體需求，完善線上線下服務渠道，推進信息無障礙建設，切實解決特殊群體在運用智能技術方面遇到的突出困難”。
在國家“十四五”規(guī)劃關于“數(shù)字政府”建設相關要求和規(guī)劃的指引下，黨和國家在2022年全面推進數(shù)字政府建設。國務院于2022年6月公布的《國務院關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》，向“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構”下發(fā)，標志著數(shù)字政府建設在全國范圍的全面推進。2022年，國務院、國務院各部委以及地方政府，分別推出相關舉措推動數(shù)字政府建設。
為了切實推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”和數(shù)字政府建設，國務院正在試運行“國家政務服務平臺”，這是全國“全流程一體化的政務服務平臺”，本著讓人民群眾“只進一扇門，至多跑一次”的原則，公民和法人可以實現(xiàn)政務服務“一網(wǎng)通辦”。“國家政務服務平臺”網(wǎng)站包括“國務院部門服務窗口”“地方政府服務窗口”“個人辦事”“法人辦事”“公共服務”等功能。其中，“國務院部門服務窗口”可以直通46各部門的1376項政務服務事項；“地方政府服務窗口”則可直通31個省市自治區(qū)的政務服務窗口和七大“區(qū)域政務專區(qū)”。各省級政府均在2022年初的省級“政府工作報告”中將數(shù)字政府建設作為該年度甚至未來五年的重要工作事項之一，并在實踐中具體推進。
隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”和數(shù)字政府建設的推進，政府效率得到較大提升，公民的民主權利也得到了更好保障。不過，數(shù)字政府建設是一個長期過程，目前，我國的數(shù)字政府建設仍存在一些不足。2022年6月頒布的《國務院關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》中提到的，“數(shù)字政府建設仍存在一些突出問題，主要是頂層設計不足，體制機制不夠健全，創(chuàng)新應用能力不強，數(shù)據(jù)壁壘依然存在，網(wǎng)絡安全保障體系還有不少突出短板，干部隊伍數(shù)字意識和數(shù)字素養(yǎng)有待提升，政府治理數(shù)字化水平與國家治理現(xiàn)代化要求還存在較大差距”。從保障公民民主權利的角度看，目前我國的數(shù)字政府建設在推進的過程中可能存在以下幾點需要進一步提升的方面。
其一，在“頂層設計”層面，數(shù)字政府建設的“民主價值”并不突出。無論是中央政府，還是省級政府，在制定數(shù)字政府建設的“指導意見”或“規(guī)劃”時，主要強調數(shù)字政府建設在“政府職能轉變”“政府效率”“政府形象”等方面的意義，數(shù)字政府建設過程中的“民主價值”被忽視，或至多被視為一種附帶價值或潛在價值。例如，多數(shù)省級政府工作報告關于數(shù)字政府建設的規(guī)定是放在“優(yōu)化營商環(huán)境”的部分中，這導致數(shù)字政府建設在具體推進的過程中難以同全過程人民民主的實踐實現(xiàn)有效銜接。
其二，在民主權利保障的內部構成中，數(shù)字政府建設存在一定程度的“結構性偏廢”。民主權利包括兩個主要的方面，一是民主的結果，二是民主的過程。在民主權利的保障方面，目前的數(shù)字政府建設相對而言是“重結果、輕過程”。具體而言，目前的數(shù)字政府建設重在“便民”，即重在強調快速有效地解決民眾面臨的實際問題，這是民主權利的一個方面，但另一方面，公民通過合法渠道參與公共事務的協(xié)商、決策、管理和監(jiān)督，則是民主權利的另一重要方面，公民的“民主參與”在目前的數(shù)字政府建設中體現(xiàn)的并不明顯。
其三，在民主權利的實際保障方面，某些地方的數(shù)字政府建設存在利用率較低的問題。以東部某發(fā)達省份的某些縣級政府網(wǎng)的“政民互動”主題欄為例，某些縣的全年“來信量”不足百件。這在某種程度上反應了民眾對數(shù)字政府的不知情、不了解，或者民眾缺乏必要的技能參與進數(shù)字政府的相關服務中。
作者簡介：劉明，南開大學人權研究中心副教授。
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