2023年12月27日，中共中央 國務院發(fā)布《關于全面推進美麗中國建設的意見》（以下簡稱“美麗中國建設意見”），提出“以高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境支撐高質(zhì)量發(fā)展，加快形成以實現(xiàn)人與自然和諧共生現(xiàn)代化為導向的美麗中國建設新格局。”實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境健康優(yōu)美、全面建成美麗中國要依靠法治保障，需要通過完善權(quán)利體系保障人民享受美好生活的權(quán)益。從《生態(tài)文明體制改革總體方案》到《美麗中國建設意見》，對環(huán)境的要求實現(xiàn)了從“健康的環(huán)境”到“更優(yōu)美的環(huán)境”的升級，環(huán)境權(quán)的內(nèi)涵已經(jīng)從保障基本權(quán)利發(fā)展到享受高階權(quán)利。在建設美麗中國視閾下，保障游憩權(quán)益對于滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要具有重要意義。游憩權(quán)益是什么、目前我國的保障制度建設如何、在新的政策目標下如何進一步優(yōu)化權(quán)益保障，需要進行體系化解讀。
一、游憩權(quán)益是什么
游憩在語義上包括休養(yǎng)和娛樂的內(nèi)涵，依據(jù)功能和空間的不同可以作出不同的游憩分類。在美麗中國建設語境下，游憩主要是指生態(tài)游憩，是指公眾利用和享有生態(tài)系統(tǒng)服務的一項權(quán)益。在比較法上，游憩權(quán)益被涵蓋在進入權(quán)（Access Right）或者漫游權(quán)（Right to Roam）中。歐洲許多國家已經(jīng)達成一種共識：進入權(quán)是一種公益社會權(quán)利，公眾有權(quán)利在全民所共享的自然環(huán)境中漫游與散步。
作為一種實質(zhì)性的權(quán)益，雖然游憩權(quán)在形式上尚未在立法上被確定，目前已經(jīng)成為一項公眾廣泛享有的權(quán)益。學理上可以抽象出這項實質(zhì)性環(huán)境權(quán)益的構(gòu)成。游憩權(quán)益的享受主體是社會公眾。多項國際條約和文件中均強調(diào)環(huán)境權(quán)是一項具有普適性的基本權(quán)利，因此游憩權(quán)益在環(huán)境權(quán)體系中具有高階性，但不能否定其權(quán)益主體的普適性。社會公眾均有權(quán)享有游憩權(quán)益。與之對應，國家是保障游憩空間、供給游憩服務的義務主體。2018年《憲法》修正案增加“美麗中國建設”的國家目標是國家保障游憩權(quán)益的規(guī)范依據(jù)。
游憩權(quán)益本質(zhì)是享受生態(tài)和自然給人類帶來的生態(tài)惠益，權(quán)益行使的方式多樣，包括但不限定于自然觀光、生態(tài)教育、生態(tài)研學等形式。生態(tài)游憩的承載空間主要是指各類自然空間，比較典型的是國家公園、森林公園、濕地公園、自然保護區(qū)等。
保障公眾游憩權(quán)益體現(xiàn)了以人民為中心的思想，堅持生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民，確保人民在優(yōu)美生態(tài)環(huán)境中有更多獲得感、幸福感、安全感。
二、我國保障游憩權(quán)益的現(xiàn)狀
目前我國還未將游憩權(quán)作為一項實體權(quán)利，但是從保障游憩功能、實施游憩管理、保障游憩權(quán)益的角度看，我國已經(jīng)在實質(zhì)上保障游憩權(quán)益。
2017年中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》中明確指出國家公園建設要秉持“為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機會”的理念，明確規(guī)定國家公園具有“科研、教育、游憩等綜合功能”的定位。2019年中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》規(guī)定自然保護地要履行服務社會的功能，“為人民提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，為全社會提供科研、教育、體驗、游憩等公共服務”。
在中央政策的指導下，目前有些法律和規(guī)范性文件中已經(jīng)將保障休閑游憩內(nèi)容更加具體化。例如《濕地保護法》中規(guī)定國務院住房城鄉(xiāng)建設主管部門和地方人民政府是發(fā)揮濕地休閑游憩功能的責任主體。2023年12月住房城鄉(xiāng)建設部起草的《城市公園管理辦法（征求意見稿）》中也明確城市公園的功能包括休閑游憩。地方也在逐步完善游憩權(quán)益的規(guī)范保障，例如《上海市郊野公園運營管理指導意見》提出要通過提升郊野公園運營水平提升市民游客游憩體驗，并要求加強游憩管理，制定游憩規(guī)定。《武夷山國家公園條例(試行)》中明確要求有關部門組織制定游憩體驗的技術(shù)規(guī)范和標準。這表明地方通過制定詳細、可落實的規(guī)定確保中央頂層設計中的游憩保障要求落地。
除了政策性文件和相關立法的保護外，我國在司法案件中已經(jīng)明確保障社會公眾游憩權(quán)益。在一例典型案例中法院主張社會公眾對自然遺跡和風景名勝享有游憩權(quán)益和景觀觀賞權(quán)益，這是自然遺跡和風景名勝生態(tài)服務價值的表現(xiàn)。破壞自然遺跡和風景名勝的行為損害了自然景觀的生態(tài)服務價值，侵害社會公共利益，檢察機關可以依法提起民事公益訴訟。
三、美麗中國建設視閾下優(yōu)化游憩權(quán)益保障建議
游憩權(quán)益保障不以明確規(guī)定游憩權(quán)為前提。開展游憩空間管理、保障空間游憩功能服務供給，出臺特定的技術(shù)指標規(guī)范游憩服務標準等都屬于保障游憩權(quán)益的實質(zhì)性工作。作為一項需要國家主動提供的生態(tài)惠益，游憩權(quán)益的行使涉及到生態(tài)空間利用，在進一步優(yōu)化保障游憩權(quán)的制度措施時需要協(xié)調(diào)權(quán)利和義務，首先是要實現(xiàn)相關主體權(quán)利和義務的平衡。
第一，權(quán)益主體的權(quán)利和義務平衡。游憩權(quán)益的行使需要利用生態(tài)自然空間，生態(tài)環(huán)境空間的容納力和承載力有限，游憩權(quán)益行使具有一定限度。因此社會公眾在行使游憩權(quán)益時應當遵守生態(tài)空間區(qū)域的管理規(guī)定，履行生態(tài)空間保護的義務，例如按照引導進入相關區(qū)域，在允許的空間內(nèi)進行游憩活動等。
第二，管理權(quán)與許可權(quán)的平衡。由于目前的游憩權(quán)益并非一項實體權(quán)利，公眾無法向國家提出訴求，游憩利益的保障只能依托國家履行義務來實現(xiàn)。行政機關保障開展游憩活動是一項客觀義務。為保障游憩活動的質(zhì)量，行政機關具有開展生態(tài)空間管理的權(quán)利，通過管理權(quán)實施行政許可允許社會公眾進入到生態(tài)空間享受游憩權(quán)益。管理權(quán)和許可權(quán)之間存在一定張力，不能為了實現(xiàn)保護的目標而簡單約束和制止游憩行為，例如目前有些景區(qū)“一刀切”禁止房車入內(nèi)，這屬于對社會公眾行使游憩權(quán)益方式的限制。針對這種情況，需要通過生態(tài)空間規(guī)劃、明確游憩方式和游憩時長等內(nèi)容進行精細化管理。
第三，游憩空間開發(fā)權(quán)與公眾游憩權(quán)益的平衡。生態(tài)自然空間是游憩權(quán)益行使的主要載體，具有稀缺性。這種稀缺性可以通過特定方式實現(xiàn)從生態(tài)價值到經(jīng)濟價值的轉(zhuǎn)化，在商業(yè)開發(fā)過程中一旦附加游憩空間開發(fā)使用就能帶來客觀的經(jīng)濟收益，這可能會導致游憩空間開發(fā)權(quán)擠占公眾游憩權(quán)益，比較典型的是“三高霸景”，高檔酒店、高檔住宅區(qū)和高檔游樂場所建筑物阻隔生態(tài)空間、阻礙自由游憩，將公共生態(tài)空間私有化。針對這種情況行政機關在進行開發(fā)審批時應當考量商業(yè)開發(fā)對公眾游憩權(quán)益的影響。
隨著社會公眾對游憩活動的要求逐漸提升，游憩的業(yè)態(tài)也日漸豐富，不同游憩活動所需要的生態(tài)空間載體不同，對生態(tài)空間的影響程度也存在差異。社會公眾游憩權(quán)益的實現(xiàn)需要生態(tài)空間管理與保護、游憩設施建設，游憩資源管理、游憩主體管理、游憩環(huán)境管理、游憩服務管理等方面都需要進行精細化的設計和建構(gòu)，這些都是美麗中國建設視閾下游憩權(quán)益保障制度架構(gòu)的重要內(nèi)容。
參考資料：
1.江西省上饒市人民檢察院訴張某某等三人故意損毀三清山巨蟒峰民事公益訴訟案。
2.張振威：《英國進入權(quán)法律制度研究》，《清華法治論衡》2016年。
?。ㄗ髡撸毫簳悦簦泄舱憬∥h校講師，中國人民大學人權(quán)研究中心研究員。）
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