2024年1月11日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的意見》發(fā)布（以下簡(jiǎn)稱“意見”），為全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)，加快推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化舉旗定向。建設(shè)美麗中國(guó)先行區(qū)是“意見”提出的重點(diǎn)任務(wù)，也是2024年全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議中確定的“全力抓好八大重點(diǎn)任務(wù)”之首。先行先試是我國(guó)治理和改革的重要方法和經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)美麗中國(guó)先行區(qū)在實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的目標(biāo)中具有破局發(fā)力的作用和功能，是現(xiàn)階段我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的著力點(diǎn)。
一、為什么要建設(shè)美麗中國(guó)先行示范區(qū)？
之所以建設(shè)美麗中國(guó)先行區(qū)，是因?yàn)槲覈?guó)面臨區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題，各個(gè)區(qū)域難以同時(shí)和全部完成美麗中國(guó)的建設(shè)目標(biāo)，需要根據(jù)各區(qū)域的自然和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，因地制宜打造綠色發(fā)展高地。
黨的十八大以來，在京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略的推動(dòng)下，我國(guó)各地區(qū)立足自身比較優(yōu)勢(shì)，積極主動(dòng)融入新發(fā)展格局，呈現(xiàn)出分工合理、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相得益彰的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展嶄新局面。然而，由于我國(guó)國(guó)土廣闊，不同地區(qū)的自然資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)等存在較大差異，各個(gè)區(qū)域不可能整齊劃一“齊步走”，因此，我國(guó)依然存在區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問題。具體而言，我國(guó)區(qū)域發(fā)展仍然面對(duì)如下問題：一是東西部地區(qū)發(fā)展絕對(duì)差距仍然較大，東部地區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐快于西部，發(fā)展質(zhì)量和效益優(yōu)于西部；二是北方部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力不足，西北地區(qū)資源環(huán)境保護(hù)壓力突出；三是區(qū)域生產(chǎn)力布局調(diào)整任務(wù)艱巨，地區(qū)間產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化發(fā)展、低水平重復(fù)建設(shè)等問題仍然突出。
在區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)實(shí)狀況下，“意見”聚焦京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)、黃河流域等區(qū)域重大戰(zhàn)略，對(duì)各個(gè)區(qū)域的美麗中國(guó)先行區(qū)建設(shè)目標(biāo)作出了有針對(duì)性的部署，要求各地區(qū)立足區(qū)域功能定位，發(fā)揮自身特色，譜寫美麗中國(guó)建設(shè)省域篇章。例如，根據(jù)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)際需要，要求堅(jiān)持共抓大保護(hù)，建設(shè)人與自然和諧共生的綠色發(fā)展示范帶；又如，針對(duì)粵港澳大灣區(qū)不同制度間協(xié)同的問題，要求深化生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域規(guī)則銜接、機(jī)制對(duì)接，共建國(guó)際一流美麗灣區(qū)。
二、美麗中國(guó)先行區(qū)的“先行”特質(zhì)為何？
“意見”對(duì)建設(shè)美麗中國(guó)先行區(qū)作出系統(tǒng)部署，其中特別對(duì)聚焦區(qū)域重大戰(zhàn)略打造綠色發(fā)展高地，提出了新的更高要求。總體看來，美麗中國(guó)先行區(qū)應(yīng)當(dāng)具備以下“先行”特質(zhì)：
首先，美麗中國(guó)先行區(qū)建設(shè)要堅(jiān)持理念先行示范。注重發(fā)揮理念的先導(dǎo)先行作用，在更深層次、更廣領(lǐng)域落實(shí)“綠水青山就是金山銀山”理念，先行探索人與自然和諧共生的價(jià)值體系和轉(zhuǎn)化體系，為共建美麗中國(guó)提供了思想指引和行動(dòng)指南。
湖州安吉“綠水青山就是金山銀山”紀(jì)念碑（圖片來源：《美麗中國(guó) • 浙江篇丨打造美麗中國(guó)先行示范區(qū)》）
其次，美麗中國(guó)先行區(qū)要立足區(qū)域功能定位，分區(qū)分類制定政策措施，因地制宜在美麗城市、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中蹚出各具特色的新路子，發(fā)揮重要的引領(lǐng)探路作用。對(duì)此，在區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施中生態(tài)環(huán)保工作有很多針對(duì)性、突破性、創(chuàng)新性探索，形成了大量?jī)?yōu)秀案例和有益經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞值目偨Y(jié)深化。譬如，在京津冀，先行探索三地區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法，優(yōu)化區(qū)域統(tǒng)一的重污染天氣應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制；在粵港澳，深化三地生態(tài)環(huán)保合作交流機(jī)制，協(xié)商妥善處理影響群眾健康、老百姓關(guān)切的空氣、飲用水、固體廢物等區(qū)域性環(huán)境難題；在長(zhǎng)江流域，積極推進(jìn)水生態(tài)考核，川渝兩地率先建立危險(xiǎn)廢物跨省轉(zhuǎn)移“白名單”。
最后，美麗中國(guó)先行區(qū)要打破傳統(tǒng)以行政區(qū)域?yàn)閱挝坏沫h(huán)境治理模式，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治，實(shí)施減污降碳協(xié)同、生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域重大工程，在美麗中國(guó)建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮先行探索、示范帶動(dòng)作用。譬如，生態(tài)環(huán)境部支持浙江建設(shè)減污降碳協(xié)同創(chuàng)新區(qū)，積極探索協(xié)同治理模式，浙江在省內(nèi)6個(gè)設(shè)區(qū)市、17個(gè)縣區(qū)、38個(gè)園區(qū)開展了創(chuàng)新試點(diǎn)，將減污降碳協(xié)同增效的理念和措施融入杭州亞運(yùn)會(huì)場(chǎng)館設(shè)計(jì)和施工環(huán)節(jié)，所有場(chǎng)館及辦公場(chǎng)地100%為綠電供應(yīng)，2000余輛賽會(huì)服務(wù)車輛均為新能源汽車，物資回收利用率達(dá)到50%等，取得了一批可復(fù)制可推廣的實(shí)踐成果。
三、如何發(fā)揮美麗中國(guó)先行區(qū)的標(biāo)桿示范作用？
習(xí)近平總書記指出，“試點(diǎn)能否邁開步子、蹚出路子，直接關(guān)系改革成效。要牢固樹立改革全局觀，頂層設(shè)計(jì)要立足全局，基層探索要觀照全局，大膽探索，積極作為，發(fā)揮好試點(diǎn)對(duì)全局性改革的示范、突破、帶動(dòng)作用”。美麗中國(guó)先行區(qū)要發(fā)揮好在保障環(huán)境權(quán)利方面的標(biāo)桿示范、帶頭引領(lǐng)作用，針對(duì)現(xiàn)有問題，蹚出一條建設(shè)美麗中國(guó)的新路子。
首先，為平衡環(huán)境權(quán)利保障和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系作出探索示范。環(huán)境權(quán)利保障和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并非零和關(guān)系，不一定非要一方退讓才能實(shí)現(xiàn)另一方，美麗中國(guó)先行示范區(qū)找到使得雙方都能得到最大程度實(shí)現(xiàn)的方式。對(duì)此，習(xí)近平總書記指出：“不少地方通過發(fā)展旅游扶貧、搞綠色種養(yǎng)，找到一條建設(shè)生態(tài)文明和發(fā)展經(jīng)濟(jì)相得益彰的脫貧致富路子，正所謂思路一變天地寬。”基于此，美麗中國(guó)先行示范區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮先行樣板的作用，探索以高水平保護(hù)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的示范案例，并通過美麗中國(guó)建設(shè)示范案例的展示平臺(tái)予以廣泛推廣。
其次，為實(shí)現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境健康優(yōu)美”目標(biāo)先行示范新路徑。“意見”使用“高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境”替代了“改善生態(tài)環(huán)境”的表述，提出了新階段生態(tài)文明建設(shè)的高階任務(wù)，即環(huán)境質(zhì)量改善不僅僅要滿足基本的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，還必須滿足人民群眾對(duì)環(huán)境的更高品質(zhì)追求。對(duì)此，美麗中國(guó)先行區(qū)應(yīng)該探索從基本環(huán)境權(quán)益保障擴(kuò)展延伸至包含休閑、游憩、審美等精神需求的高品質(zhì)環(huán)境權(quán)益保障的可行路徑。擇要而言，一是先行建構(gòu)景觀權(quán)益保障體系，建立城市景觀規(guī)劃制度、城市景觀管理制度，探索政府主導(dǎo)、公眾參與的全域景觀系統(tǒng)保護(hù)模式；二是設(shè)計(jì)生態(tài)空間管理與保護(hù)、游憩設(shè)施建設(shè)，游憩資源管理、游憩主體管理、游憩環(huán)境管理、游憩服務(wù)管理的具體化制度，構(gòu)建完善的游憩權(quán)益保障制度體系；三是探索特殊區(qū)域的高質(zhì)量環(huán)境保護(hù)，完成生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國(guó)土空間銜接試點(diǎn)和新一輪生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果動(dòng)態(tài)更新，先行試點(diǎn)寧靜小區(qū)、無廢城市、暗夜社區(qū)等高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境區(qū)域的建構(gòu)。
最后，為強(qiáng)化環(huán)境權(quán)利保障的法治保障探索新模式。環(huán)境法典是鞏固生態(tài)文明建設(shè)成果、進(jìn)一步落實(shí)實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境的重要抓手。在“積極研究推進(jìn)環(huán)境（生態(tài)環(huán)境）法典和其他條件成熟領(lǐng)域的法典編纂工作”已成為全國(guó)人大常委會(huì)的正式立法規(guī)劃之際，在建設(shè)美麗中國(guó)先行示范區(qū)時(shí)，可以探索地方“小法典”綜合性立法模式，合理確定生態(tài)環(huán)境法律制度體系化框架結(jié)構(gòu)，在地方層面構(gòu)建全方位的環(huán)境權(quán)利保障體系。目前已有一些地方綜合性立法從框架結(jié)構(gòu)上看，已經(jīng)具備了“小法典”的基本要素和特征，可以為此提供有益借鑒。例如，2021年制定的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，從結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上看，涵蓋要素已較為全面，具有系統(tǒng)完備、結(jié)構(gòu)合理的特點(diǎn)，為地方“小法典”綜合性立法模式先行積累了經(jīng)驗(yàn)。
（作者簡(jiǎn)介：廖彩舜，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生。）
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