2023年12月27日，中共中央、國務院發(fā)布《關(guān)于全面推進美麗中國建設的意見》，提出實現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境健康優(yōu)美”的遠景目標，“繪就各美其美、美美與共的美麗中國新畫卷”。在生態(tài)文明建設進程中，我國的環(huán)境保護目標已經(jīng)從“健康”擴大到“優(yōu)美”，這意味著良好景觀的價值得到越來越多的重視，人民群眾享受良好景觀的權(quán)利和利益需要獲得更加有力的保障。
一、景觀利益的性質(zhì)
通常而言，景觀是指那些具有審美價值的自然或人工景色。景觀所指向的并非基礎(chǔ)性的、安全無害的環(huán)境，而是進階性的、和諧優(yōu)美的環(huán)境。人們一般認同各種自然保護地、人文遺跡以及公園、景區(qū)等都屬于景觀的范疇。良好的景觀可以為人們帶來美的享受和精神愉悅，這構(gòu)成人們從景觀中獲得的切實利益?？梢哉J為，景觀利益主要是指人們從良好景觀中獲得的一種精神上的愉悅感。
景觀利益是一種更高層次的利益，對應著人們審美需求的滿足。這也正構(gòu)成了景觀利益與其他環(huán)境權(quán)益之間的本質(zhì)區(qū)別。隨著社會發(fā)展，人們對環(huán)境的需求已經(jīng)不僅限于安全無害，而是發(fā)展為和諧優(yōu)美，即不僅要求實用價值，還要追求美的享受。安全無害的環(huán)境是人們保持健康、謀求生存的基礎(chǔ)條件；而和諧優(yōu)美的環(huán)境則是人們獲得舒適享受和精神愉悅的源泉。景觀能夠為人們帶來美的享受，從而滿足人們的審美需求。馬克思曾把人的需求劃分為三大層級，即人的生存需求、享受需求和發(fā)展需求。這些需求密切聯(lián)系在一起，構(gòu)成了人性的實質(zhì)內(nèi)容。人的需求是從低層次向高層次逐漸發(fā)展的。只有在較低層次的生存需求得到滿足之后，才會產(chǎn)生較高層次的需求。審美主要屬于精神性的享受和發(fā)展需求，是一種較高層次的需求。景觀利益是人們從優(yōu)美景色中獲得的精神愉悅，對應著人們審美需求的滿足。從這個角度來看，景觀利益是一種較高層次的利益。
景觀利益還是一種公私混合性的利益。景觀利益的主體具有多樣性，既包括社會公眾，也包括特定區(qū)域的居民，還包括特定的個體。景觀利益的這種屬性與景觀的地域性特征有關(guān)。依據(jù)范圍和尺度的不同，景觀可以區(qū)分為不同層級。最小尺度的景觀屬于個人環(huán)境景觀，例如住宅庭院景觀，往往與個人利益密切關(guān)聯(lián)。中等尺度的景觀屬于群體環(huán)境景觀，例如社區(qū)公園，往往涉及到特定區(qū)域居民的利益。而更高尺度的環(huán)境景觀則屬于公共環(huán)境景觀，例如各種國家公園、著名景區(qū)等，是不特定多數(shù)人都能夠享受到的景觀。此時景觀利益的享有主體是社會公眾?？梢姡坝^利益具有公益和私益的雙重屬性。
二、景觀利益保障的中國行動
我國在生態(tài)文明建設領(lǐng)域開展了一系列開創(chuàng)性工作。雖然各項法律與政策中沒有明確規(guī)定對景觀利益的保障，但其在實質(zhì)上成就了保障景觀利益的效果。
政策目標的確立彰顯了對景觀價值的重視。我國在生態(tài)文明建設領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)布了多項重要的政策文件，《關(guān)于全面推進美麗中國建設的意見》更是以“美麗”為核心，以實現(xiàn)環(huán)境優(yōu)美為遠景目標，彰顯了對景觀價值的重視。美麗中國建設旨在實現(xiàn)“天更藍、山更綠、水更清、生態(tài)環(huán)境更美好”，要讓人民在優(yōu)美自然生態(tài)環(huán)境中享受極大豐富的物質(zhì)文明和精神文明。既要守護美麗的自然風光，推進美麗藍天、美麗河湖、美麗海灣、美麗山川建設，也要塑造美麗的人居環(huán)境，打造美麗中國先行區(qū)、美麗城市、美麗鄉(xiāng)村。在推進美麗中國建設的過程中，“展現(xiàn)大美西部壯美風貌、亮麗東北遼闊風光、美麗中部錦繡山河、和諧東部秀美風韻”?？梢?，美麗中國建設目標已經(jīng)超越了安全無害的環(huán)境，拓展至追求和諧美麗的環(huán)境，即提供越來越多的自然景觀和人文景觀。
我國立法確立了政府保護環(huán)境景觀的義務?！董h(huán)境保護法》對城鄉(xiāng)建設中的自然景觀保護作出概括式規(guī)定，即“城鄉(xiāng)建設應當結(jié)合當?shù)刈匀画h(huán)境的特點，保護植被、水域和自然景觀，加強城市園林、綠地和風景名勝區(qū)的建設與管理”。此外，《海島保護法》《海洋環(huán)境保護法》《青藏高原生態(tài)保護法》等立法中規(guī)定了政府負有保護特定自然景觀的義務。根據(jù)《海島保護法》，國務院和沿海地方各級人民政府應當采取措施，“保護海島的自然資源、自然景觀以及歷史、人文遺跡”。根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》，國務院和沿海地方各級人民政府應當采取有效措施，重點保護“重大科學文化價值的海洋自然遺跡和自然景觀”。根據(jù)《青藏高原生態(tài)保護法》，國務院和青藏高原省級人民政府在“要自然景觀分布區(qū)”等區(qū)域，依法設立國家公園、自然保護區(qū)、自然公園等自然保護地。可見，我國主要是通過明確國家保護義務的方式而保護環(huán)境景觀。此時人民群眾的景觀利益主要是一種反射性利益，即通過國家對景觀的保護行動而切實受益。
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圖片青藏高原的壯麗景觀（圖片來源：《美麗中國》紀錄片）
三、美麗中國建設視野下景觀利益保障的優(yōu)化建議
隨著生態(tài)文明建設的主要任務從改善環(huán)境質(zhì)量拓展到實現(xiàn)高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境，對公民環(huán)境權(quán)益的保障也應當提升至更高水平。
首先，景觀利益保障的法律規(guī)定需要進一步明確化和精細化。我國《憲法》第26條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”隨著社會發(fā)展，國家的環(huán)境保護義務應當不僅意味著維護基本的環(huán)境質(zhì)量，而且應當拓展至不斷滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。對此，需要進一步強調(diào)國家對環(huán)境景觀的保護義務，明確景觀保護的具體需求，進而建立起相應的法律制度。例如，在與人們息息相關(guān)的城市景觀方面，《關(guān)于全面推進美麗中國建設的意見》提出建設美麗城市，“推進以綠色低碳、環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)宜居、安全健康、智慧高效為導向的美麗城市建設”。要建設良好的城市景觀，離不開配套的法律制度設計。目前，我國立法中只有《環(huán)境保護法》對城鄉(xiāng)建設中的景觀保護作出了概括式規(guī)定。未來則需要進一步建立城市景觀規(guī)劃制度、城市景觀管理制度等。
其次，景觀利益保障的法律機制需要更加多元化?！蛾P(guān)于全面推進美麗中國建設的意見》提出“美麗中國建設全域覆蓋”。這意味著對景觀的保護并不局限于對特定景觀的重點保護，而是延伸至對全域景觀的系統(tǒng)保護。這一目標的實現(xiàn)不但要依靠政府的力量，而且要借助人民群眾的力量，強調(diào)政府主導、公眾參與。如前所述，景觀利益是一種公私混合式的利益。對于其中的群體景觀利益和私人景觀利益，可以探索通過提供司法救濟的方式予以保障。景觀依托特定的地理區(qū)域而形成，具有顯著的地域性特征。特定地域的居民對于該地域的自然景觀和人文景觀最為熟悉，也最為關(guān)心。景觀利益保障的法律機制應當從行政規(guī)制發(fā)展為行政與司法保障機制并行，賦予人民群眾通過提起訴訟而維護自身景觀利益的權(quán)利。對此，可以建立維護景觀利益的群體訴訟制度；或者完善維護景觀利益的相鄰關(guān)系訴訟，即在涉及相鄰關(guān)系的訴訟中考慮景觀利益，審查相鄰關(guān)系是否影響到景觀利益的實現(xiàn)并為之提供救濟。
我國幅員遼闊，歷史文化源遠流長，孕育了豐富而獨特的自然景觀和人文景觀。隨著我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善，人們對環(huán)境的需求已經(jīng)不僅限于擺脫污染，而是更加追求環(huán)境優(yōu)美。對景觀利益的保障予以優(yōu)化，既回應了人民群眾日益增長的美好生活需要，也是全面推進美麗中國建設的應有之義。
作者簡介：
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張舒，中國人民大學法學院博士研究生
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