民主，作為一種政治制度，其核心是通過選舉來表達民意，參與政治實踐。民主之于人權，兩者關系密切，相輔相成，一方面，大力發(fā)展民主有利于促進人權保護，深化人權實踐，通過民主監(jiān)督防范權力對權利的侵害，通過民主程序，為新的權利訴求提供表達和實現(xiàn)的途徑，使人權的范圍和內(nèi)容得以進一步詮釋和擴展；另一方面，人權是民主的基礎，對人權的尊重和保障是民主實踐的前提，沒有人權的保障，民主制度無法正常運作，如果一個社會不能提供民意表達渠道，不能讓民意進入政治決策中去，那么民眾便無法參與政治生活?？梢姡裰鲗崿F(xiàn)的程度影響著人權發(fā)展的質(zhì)量。
中國共產(chǎn)黨和中國政府始終尊重和保障人權。長期以來，中國堅持把人權的普遍性原則同中國實際相結合。以習近平同志為核心的黨中央對中國民主政治發(fā)展規(guī)律進行了深入的認識和理論創(chuàng)新，明確提出了全過程人民民主的重大理念。全過程人民民主是“最廣泛、最真實、最管用的民主”，它突破了傳統(tǒng)民主形式的局限，強調(diào)民主不僅僅是選舉和投票，更是要保障人民在國家政治和社會生活各個領域、各個階段的廣泛參與。落實全過程人民民主，有利于促進社會公平正義、人權法治保障，促進經(jīng)濟、社會、文化權利和公民、政治權利全面協(xié)調(diào)發(fā)展，顯著提高了人民生存權、發(fā)展權的保障水平。
01 全過程人民民主保障最廣泛人民的發(fā)展利益的實現(xiàn)
踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主，走中國特色人權發(fā)展道路的出發(fā)點和落腳點，都是人民。
什么是“人民”？1884年，恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中回顧了古希臘氏族部落的“人民大會”組織形式。他說：“當議事會開會時，人民——男男女女都站在周圍，有秩序地參加討論，這樣來影響它的決定。”這里的人民則指社會有權參與決策的所有人，點明了人民的特點是數(shù)量上的全體以及他們所擁有的權利。馬克思、恩格斯闡述了“人民”的三個特征：一是階級集合體，二是與統(tǒng)治階級有別的廣大勞動者，三是社會的所有人。馬克思、恩格斯將人民大眾等同于無產(chǎn)階級。革命階段，中國共產(chǎn)黨一直將人民視為革命的主體和目的。那么什么是“人民”？早在1949年，毛澤東在《論人民民主專政》一文中就闡明：“人民是什么？在中國，在現(xiàn)階段，是工人階級，農(nóng)民階級，城市小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級。”即一切可以團結的力量。在社會主義建設階段，一切贊成、擁護和參加社會主義建設事業(yè)的階級、階層和社會集團，都屬于人民的范圍。毛澤東在使用“人民”這一概念時，也會使用“群眾”“人民群眾”，可見人民、人民群眾、群眾在一定程度上內(nèi)涵一致。正如1957年發(fā)表的《關于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》中毛澤東所指出的，“人民”這一概念的內(nèi)涵因不同的國家、不同時期而不同。改革開放以后，鄧小平在人民的“社會主義標準”之外增加了“愛國主義標準”，拓寬了“人民”的內(nèi)涵和外延。鄧小平還強調(diào)，“我國的統(tǒng)一戰(zhàn)線已經(jīng)成為工人階級領導的、工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的社會主義勞動者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統(tǒng)一的愛國者的廣泛聯(lián)盟。”可見，在社會主義高速建設與發(fā)展時期，“人民”一詞模糊了階層、階級的范圍概念，涵蓋了現(xiàn)代公民的自然權利、社會權利與國民的法定義務，并與黨和國家的戰(zhàn)略導向密切相關。全過程人民民主，要實現(xiàn)的是人類歷史上更廣泛更實在的民主。
14億人民生產(chǎn)生活的重心在基層，全過程人民民主“以人民為中心”，就要深植社會的日常生活中，發(fā)展基層民主。城鄉(xiāng)居民參與管理基層公共和公益事業(yè)時，依照法律直接實施其民主權利，而不需要通過代理人來實現(xiàn)；施行自治，通過村民（居民）會議和村民（居民）委員會，更好匯集群眾意見，在協(xié)商中促進利益整合、增進發(fā)展共識。積極發(fā)展基層民主，是我國社會主義民主政治的基礎性工程，也是中國特色人權發(fā)展道路的重要內(nèi)容。人民政治參與的渠道越通暢，越有利于增進人民福祉、越有利于保障人民當家作主、越有利于促進人的全面發(fā)展、越有利于保障人民發(fā)展權益。
02 全過程人民民主以“全過程”方式提高人權保障水準
第二次世界大戰(zhàn)之后，西式自由民主制度圍繞議會、選舉、政黨三位一體的“代議民主”核心制度安排，嵌入“競爭性多黨政治”“票選”“制衡”“憲政”等概念，對民主話語進行改造，形成了被廣泛接受的民主的標準。代議制民主通過構建一套“法治”框架，“選任”官員來代表公民的利益和觀點以實行統(tǒng)治。代議制民主通過選舉來影響立法，實現(xiàn)的只是局部的“民意—決策”，民意很難進一步影響決策的執(zhí)行與監(jiān)督。代議制民主的弊端是“人民只有在投票時被喚醒，投票后進入休眠期”，而“國家權力是被少數(shù)精英所把持”“由政黨輪替分配利益”。全過程人民民主，就是要打破“選舉民主”，實現(xiàn)“全過程”民主。全過程人民民主包含民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的全過程，保證了過程民主和結果民主、形式民主和實質(zhì)民主、直接民主和間接民主相統(tǒng)一。近年來，我國通過修改《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國立法法》，明確將“全過程民主”這一要求寫入法律，并加以詳細規(guī)定，形成了“民意—決策—執(zhí)行—監(jiān)督—民意再反饋”的機制，使得人民的意識能夠影響整個國家的政治建構。
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2016年10月26日，黑龍江省大興安嶺地區(qū)呼瑪縣縣鄉(xiāng)兩級人大代表換屆投票選舉日，全縣8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、54個行政村、57個縣級人大代表選區(qū)、128個鄉(xiāng)級人大代表選區(qū)投票選舉工作同時進行。中新社發(fā) 周長平/攝
人民代表大會制度，是實現(xiàn)全過程人民民主的制度載體。要保證人民依法行使選舉權利，民主選舉產(chǎn)生人大代表，保證人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權落實到人大工作各方面各環(huán)節(jié)全過程，確保黨和國家在決策、執(zhí)行、監(jiān)督落實各個環(huán)節(jié)都能聽到來自人民的聲音。要完善人大的民主民意表達平臺和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機制，推進人大協(xié)商、立法協(xié)商，把各方面社情民意統(tǒng)一于最廣大人民根本利益之中。修改后的《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》規(guī)定，“……全國人民代表大會及其常務委員會堅持全過程民主，始終同人民保持密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，體現(xiàn)人民意志，保障人民權益。”《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》要求進一步貫徹發(fā)展全過程人民民主的重要理念，明確地方人大和地方政府“堅持以人民為中心，堅持全過程人民民主，始終同人民保持密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，為人民服務，對人民負責，受人民監(jiān)督”。這就要求充分發(fā)揮鄉(xiāng)級人大代表的作用。截至2023年3月，全國共有人大代表277萬多名，其中縣、鄉(xiāng)兩級人大代表占到了代表總數(shù)的約95%。他們來自各地區(qū)、各民族、各方面、各階層，具有廣泛的代表性。
法治是保護人權免受踐踏和擴大人權實踐的最穩(wěn)固手段。人權保障是我國立法工作的重點任務，加快充實和完善人權保障的法律規(guī)定，首先就是要保障人民意志寫入立法。當前，《中華人民共和國立法法》明確全國人民代表大會常務委員會工作機構根據(jù)實際需要設立基層立法聯(lián)系點，目的就是要深入聽取基層群眾和有關方面對法律草案和立法工作的意見，拓寬公民有序參與立法途徑，使得人民群眾能夠直接參與到立法活動中。截至2023年5月，全國人大常委會法工委共設立31個基層立法聯(lián)系點和1個立法聯(lián)系點。以上海虹橋街道基層立法聯(lián)系點為例，該聯(lián)系點堅持“重在參與、形式多元、質(zhì)量第一”的立法意見征詢原則，根據(jù)不同法律內(nèi)容，積極探索立法意見征詢新形式，豐富民主立法新實踐，形成了“民意廣覆蓋，流程全鏈條，信息全方位，聯(lián)動聚合力，征詢促法治，宣傳接地氣”的虹橋經(jīng)驗?；鶎恿⒎?lián)系點動員其輻射范圍內(nèi)的基層各類群體，最廣泛地參與立法規(guī)劃和立法計劃的編制、法律法規(guī)草案的提出、法律法規(guī)文本的完善、法律法規(guī)實施的監(jiān)督及效果評價等法治建設的完整過程，其設立與發(fā)展符合我國全過程人民民主“全鏈條”的要求，推動了立法成果賦能基層治理，提高了我國人權保障水準。
03 因地制宜推行全過程人民民主 推動中國特色人權發(fā)展
基層民主實踐是檢驗全國人民民主是否是最廣泛、最真實、最管用的民主的重要場域。黨的二十大報告就“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當家作主”作出全面部署，提出要“積極發(fā)展基層民主”“完善基層直接民主制度體系和工作體系”“完善辦事公開制度，拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道，保障人民依法管理基層公共事務和公益事業(yè)”“健全以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，維護職工合法權益”。
?。?）通過黨建引領確保基層民主不走樣、不變形
中國共產(chǎn)黨的領導，是中國發(fā)展全過程人民民主的根本保證。習近平總書記指出，“我們黨是按照馬克思主義建黨原則建立起來的，形成了包括黨的中央組織、地方組織、基層組織在內(nèi)的嚴密組織體系。”在中國這樣一個大國，真正把14億多人民的意愿表達好、實現(xiàn)好并不容易，必須有堅強有力的統(tǒng)一領導，通過黨建引領基層民主發(fā)展是一條科學有效的發(fā)展路徑。1994年中共中央《關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》提出加強農(nóng)村基層黨組織建設應抓好4項工作：建強支部領導班子、制定符合本地實際的發(fā)展路子、做好思想政治工作、加強以黨支部為核心的村級組織配套建設?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第四條進一步明確了農(nóng)村基層黨組織的地位、功能、作用及其活動原則，規(guī)定“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利”?！吨腥A人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》第四十二條規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程和有關規(guī)定發(fā)揮全面領導作用。村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等應當在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織的領導下，實行村民自治，發(fā)展集體所有制經(jīng)濟，維護農(nóng)民合法權益，并應當接受村民監(jiān)督。”
實踐中，中國農(nóng)村人口不斷流向城市，一些農(nóng)村地區(qū)甚至出現(xiàn)了“空心化”，村莊內(nèi)沒有適合的人選成為村黨組織或者村委會的組成人員，或者選舉出來的村書記和村主任由于工作能力不強無法勝任本職工作。面對農(nóng)村直接選舉淪為形式的困境，基層黨組織根據(jù)選舉規(guī)則，通過對管理方式的創(chuàng)新，鼓勵“村書記競選村主任”或是“普通黨員競選村主任”，亦或鼓勵“村主任競選為村書記”，依法產(chǎn)生村干部“一肩挑”。這樣既推動直接選舉有序開展，也產(chǎn)生了有能力的治理團隊，保障村民自治有效推行，實現(xiàn)了通過黨建引領基層民主發(fā)展的初衷。保障居民自治，實現(xiàn)城市基層民主，中央明確要求把物業(yè)管理納入黨建引領社區(qū)治理，并通過《民法典》保障了全體業(yè)主在物業(yè)共同事務中的知情、表達、選舉、決策、管理和監(jiān)督等各項權利。
?。?）探索基層多樣態(tài)全過程人民民主實踐方案
落實全過程人民民主不僅要保障民主選舉，還要實現(xiàn)民主決策、民主管理。實現(xiàn)基層民主決策、民主管理的方式不是固定的，要根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，以保障知情權、參與權、決策權為根本，探索最優(yōu)路徑。習近平總書記強調(diào)：“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”，要“形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權利”。
人大街道工作委員會是區(qū)人大常委會在街道的派出工作機構，向區(qū)人大常委會負責，并報告工作。為了將全過程人民民主理念落地，各地在法定框架下創(chuàng)新探索街道議政代表會制度，健全街道人大工委的組織機構，由人大代表擔任街道人大工委主任（專職副主任），充實人員配備，完善相應的制度機制。例如，在貴州省六盤水市，街道人大工委以“雙聯(lián)雙評”“四進五提”“人大代表問舊改”“四張清單”等多種民主議政形式，積極參與街道經(jīng)濟、社會、文化等事務管理，解決群眾關注的痛點難點；六盤水市鐘山區(qū)委更是通過制定《關于建立街道議政代表會制度的意見（試行）》，將該制度進一步規(guī)范化，建立“月調(diào)度、季通報、半年觀摩”的工作推動機制，及時調(diào)度研究街道議政工作推進情況，推動街道議政代表會制度工作落實。
黨的十八屆三中全會提出要實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。在這一治理思路指導下，為實現(xiàn)村級事務民主決策、民主管理，不搞“一言堂”，調(diào)動村級各主體參與村級事務的積極性，各地在實踐中探索出“民主懇談會”“一制三化”“六會議事”等做法，通過充分討論，有效聽取決策建議和訴求，從而實現(xiàn)村級決策民主性。通過這些接地氣、聚人氣的民主實踐，人民利益得到協(xié)調(diào)，矛盾有效化解，為實現(xiàn)人民幸福匯聚起源源不斷的動力。
?。ㄗ髡撸褐鞀檴?東南大學人權研究院副研究員）
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